導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫好一篇農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關(guān)鍵詞：土地；產(chǎn)權(quán)；制度改革

中圖分類號(hào)： D651.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1674-0432（2013）-24-07-1

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，人口眾多，要解決溫飽問(wèn)題就要向土地要效益，要產(chǎn)出。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，到了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展時(shí)期，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有了長(zhǎng)足的發(fā)展。由于對(duì)土地的大量需求，由土地利益引發(fā)的矛盾也層出不窮。如何解決土地問(wèn)題以及土地引發(fā)的糾紛？這就涉及到土地產(chǎn)權(quán)制度了。然而，我國(guó)現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)端于上個(gè)世紀(jì)50年代，隨著社會(huì)的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于時(shí)代的腳步。

1 現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度存在的弊端

（1）土地產(chǎn)權(quán)不明確，歸屬不清。這是土地制度最主要的一大弊病。我國(guó)農(nóng)村土地大部分屬于集體所有，農(nóng)民只有土地承包權(quán)，沒(méi)有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。來(lái)自土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)益所占比重很小。此外還有一些土地邊界不清，使得部分農(nóng)民常因此產(chǎn)生糾紛。這不但影響了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，同時(shí)也增加了農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序的不穩(wěn)定性，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使農(nóng)民上訪事件不斷增加，增加了政府和基層的維穩(wěn)壓力。

（2）土地的承包有期限，包涵了許多不確定因素，同時(shí)也挫傷了農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性，不能達(dá)到土地可持續(xù)發(fā)展的要求。因?yàn)槌邪耐恋刂荒茉谟邢薜钠谙蘩锕┏邪耸褂煤瞳@得收益，農(nóng)民都只為眼前著想，為獲得土地收益最大化，甚至不惜破壞土壤的土質(zhì)搞掠奪式開發(fā)，在農(nóng)田中大量使用化肥、農(nóng)藥等，致使土地板結(jié)或土地沙化，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成了不可預(yù)計(jì)的負(fù)效應(yīng)。雖然在短時(shí)間內(nèi)呈現(xiàn)出農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效的結(jié)果，但從長(zhǎng)期來(lái)看，這是一種“竭澤而漁”的辦法，萬(wàn)不可取。

（3）在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，原有的集體土地劃分模棱兩可。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，縣改市，村改居后，原有的農(nóng)民集體所有土地沒(méi)有明確的法律規(guī)定其歸屬，一些原有的集體土地還屬于農(nóng)民集體所有，這也許是城中村的一個(gè)來(lái)由；還有一些原有的集體土地變?yōu)榱顺鞘型恋兀柿碎_發(fā)商，喜了地方政府，苦了農(nóng)民群眾，致使農(nóng)村土地資源大量流失，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)失衡的局面。

（4）現(xiàn)行的土地制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下制定的，已不能滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求。“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，這樣的土地制度，限制了土地的自由流通，農(nóng)民因沒(méi)有土地的主動(dòng)權(quán)而出現(xiàn)棄農(nóng)現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)民外出務(wù)工，而務(wù)工掙回來(lái)的錢也不能取得土地和房屋的產(chǎn)權(quán)，致使部分農(nóng)民對(duì)土地失去信心，影響了農(nóng)民的消費(fèi)和擴(kuò)大再生產(chǎn)。

2 如何才能讓土地制度為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)更好的服務(wù)

（1）要對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行確權(quán)并理清歸屬。在土地承包制的前提下明確農(nóng)民對(duì)集體土地按份額享有的所有權(quán)，讓農(nóng)民擁有完整的土地占有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)等權(quán)能，讓農(nóng)民真正成為土地的主人。這樣既沒(méi)有改變集體土地所有制的性質(zhì)，又可以極大地調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，真正做到了耕者有其田，居者有其屋。

（2）向農(nóng)民宣傳和傳授可持續(xù)發(fā)展土地的科學(xué)方法，以綠色耕種為宗旨，改變農(nóng)民用化肥和農(nóng)藥的堆積來(lái)增產(chǎn)的思維和生產(chǎn)方式。讓農(nóng)民在獲得土地收益的同時(shí)，也不再局限于承包期限，擺脫吃祖宗飯，斷子孫路的境地，規(guī)避承包制的風(fēng)險(xiǎn)和弊端，保障農(nóng)民的土地收益，讓農(nóng)民成為新時(shí)期的土地開拓者和建設(shè)者。

（3）在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，明確集體土地的劃分。讓原來(lái)屬于農(nóng)民的集體所有制性質(zhì)的土地產(chǎn)權(quán)更加明朗，不再出現(xiàn)模棱兩可的現(xiàn)象，這就需要制定出相應(yīng)的制度，給予政策上的支持，使其上升到法律的層次，讓土地權(quán)屬有可靠的保證。

（4）轉(zhuǎn)變政府職能，讓市場(chǎng)真正成為土地的調(diào)度者，發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用?？梢蕴剿鹘⑥r(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)交易制度。讓一部分有意愿、有條件遷居城鎮(zhèn)的農(nóng)民將其土地產(chǎn)權(quán)按照“依法、自愿、有償”的原則，在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)上交易出售，變現(xiàn)為資本，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速流動(dòng)起來(lái)，變活，形成良好的經(jīng)營(yíng)氛圍。

我們要培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體，加快土地產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)向規(guī)?；同F(xiàn)代化發(fā)展。為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)更好、更快地發(fā)展而努力。

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篇2

1.我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀

1.1所有權(quán)現(xiàn)狀 目前我國(guó)農(nóng)村土地制度的基本狀況是：土地所有權(quán)屬于集體，農(nóng)戶擁有一定期限內(nèi)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以在承包期間依法、自愿和有償轉(zhuǎn)讓，但不能用作抵押。這一制度雖然是對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)地制度的創(chuàng)新，但是在中國(guó)的一些地區(qū)，所有權(quán)的模糊性已經(jīng)產(chǎn)生，導(dǎo)致土地關(guān)系混亂，這不僅表現(xiàn)在土地產(chǎn)權(quán)主體的二重化上，還表現(xiàn)在“集體”作為土地產(chǎn)權(quán)主體所引起的概念上的模糊性和虛置性。前者表現(xiàn)為“集體”究竟是指村民小組、村委會(huì)還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并沒(méi)有明確的規(guī)定，從實(shí)踐看，三方都在扮演“集體”的角色，都在行使集體土地的所有權(quán)；后者表現(xiàn)在“集體”本身是一個(gè)抽象的概念，沒(méi)有行為能力，即沒(méi)有行使集體土地所有權(quán)的能力，這樣，由村民小組組長(zhǎng)、村委會(huì)主任、書記，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、書記等代行集體土地所有權(quán)也就成為必然，但這同時(shí)會(huì)產(chǎn)生復(fù)雜的委托關(guān)系，最終導(dǎo)致土地利用的低效率。我國(guó)現(xiàn)行體制下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)可分為三部分：一是農(nóng)地所有權(quán)歸集體所有，集體依法組織土地發(fā)包或?qū)ν恋剡M(jìn)行再調(diào)整；二是農(nóng)民獲得農(nóng)地承包權(quán)和使用權(quán)，農(nóng)民可自由安排生產(chǎn)；三是國(guó)家對(duì)農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定和控制。這種共同所有制的制度安排下，農(nóng)民僅作為名義上的所有者，并沒(méi)有擁有對(duì)農(nóng)地的真正處置權(quán)，因此農(nóng)民對(duì)農(nóng)地的所有權(quán)并不是完整意義上的所有權(quán)，而是一種不完全或稱作“有限的農(nóng)地所有權(quán)”，還存在著外部力量對(duì)農(nóng)地所有權(quán)的種種侵蝕，容易導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)殘缺。由于所有權(quán)不明晰，形成了集體和農(nóng)民雙方對(duì)自身權(quán)利的虛幻和錯(cuò)位，正是由于這個(gè)原因，在許多農(nóng)村，農(nóng)地頻繁調(diào)整，農(nóng)民很難長(zhǎng)期穩(wěn)定地使用土地。

1.2 收益權(quán)現(xiàn)狀 我國(guó)目前模糊的土地收益權(quán)導(dǎo)致農(nóng)民沉重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。所謂土地收益權(quán)指的是擁有土地帶來(lái)的損益的權(quán)利。具體是指土地的收獲物、土地本身增值或貶值、土地轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租所獲得的益處等。收益權(quán)的完全與否，依賴于各種土地合約的條款、土地制度、政治制度、法律制度及其非正式制度的限制。由于我國(guó)農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊導(dǎo)致了農(nóng)民所交費(fèi)用缺乏明晰的體制，村鎮(zhèn)干部的“尋租”行為嚴(yán)重，農(nóng)民應(yīng)得權(quán)益得不到合法保障，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)沉重。雖然規(guī)定：“交夠國(guó)家的，留夠集體的，剩余是自己的”，但在實(shí)際執(zhí)行起來(lái)成了一種模糊的土地收益權(quán)分配方案，這是因?yàn)榫唧w的標(biāo)準(zhǔn)是由村鎮(zhèn)自行制定，他們往往除征收國(guó)家法定稅費(fèi)外，還要在一段時(shí)期內(nèi)向農(nóng)民征收各種費(fèi)用以彌補(bǔ)政府財(cái)政支出，而農(nóng)民對(duì)其缺乏有效監(jiān)督機(jī)制與能力，導(dǎo)致合法權(quán)益得不到應(yīng)有保障，更有不少地方的村鎮(zhèn)集體借助于這種不透明的收費(fèi)機(jī)制，大搞不合理的攤派，成為他們“尋租”的手段。

2.當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問(wèn)題

2.1農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體模糊 根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)存在多元主體，主體界定模糊，有主體交叉現(xiàn)象?！稇椃ā芬?guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有?！睹穹ㄍ▌t》規(guī)定：集體所有的土地，依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。從兩法中可以明確看出，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體有國(guó)家、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，沒(méi)有農(nóng)民。那么哪些土地歸哪些產(chǎn)權(quán)主體所有？首先，《憲法》中哪些土地屬于國(guó)家所有，哪些土地屬于集體所有規(guī)定不明確，在操作中也不明確。其次，《民法通則》中規(guī)定集體土地的所有權(quán)代表為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社或村民委員會(huì)，也可以是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，但村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)誰(shuí)為所有權(quán)代表規(guī)定不明確。另外，《土地管理法》規(guī)定：村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)屬于兩個(gè)以上農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有。據(jù)此，土地可以屬于村民委員會(huì)所有，也可以屬于村民小組所有，與《憲法》、《民法通則》的規(guī)定不完全一致。上述法律規(guī)定在實(shí)際操作中經(jīng)常出現(xiàn)多元主體對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交叉所有的問(wèn)題。

2.2 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定不明晰 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定不明晰主要表現(xiàn)在三個(gè)方面： 所有權(quán)界定不明晰。農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體經(jīng)濟(jì)組織，但究竟屬于哪一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)） 、村還是村民小組并不清楚。由于“三級(jí)所有”的歷史原因，也由于行政區(qū)域的變更，造成所有權(quán)的界定不清楚；土地使用權(quán)界定不明晰。在剛剛過(guò)去的15 年的承包期中，大部分地區(qū)的農(nóng)村土地進(jìn)行過(guò)多次小調(diào)整及不同程度的大調(diào)整，調(diào)整的實(shí)質(zhì)是調(diào)整土地使用權(quán)，這與農(nóng)民土地使用權(quán)穩(wěn)定的期望是不相符的；處置權(quán)界定不明晰。由于所有權(quán)界定的不清楚，必然導(dǎo)致土地處置權(quán)的混亂。

2.3農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)責(zé)混亂 我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地權(quán)利制度權(quán)項(xiàng)內(nèi)涵不清，權(quán)責(zé)混亂現(xiàn)象十分突出：一方面， “集體”作為土地所有者對(duì)土地使用的管理和監(jiān)督?jīng)]有明確的程序和形式；另一方面，土地承包者的權(quán)利和義務(wù)缺乏具體的規(guī)定。在土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容、界限和法律形式等都不明確的情形下，明顯缺少所有者與經(jīng)營(yíng)者之間資產(chǎn)利益約束。農(nóng)民在耕地上的權(quán)利也很不明確，時(shí)常面臨被鄉(xiāng)村兩級(jí)政權(quán)組織征調(diào)他用的風(fēng)險(xiǎn)，或者被收回重新分配，各地近年來(lái)不斷發(fā)生的農(nóng)民與鄉(xiāng)村政府因土地使用權(quán)造成的糾紛就充分證明了這一點(diǎn)。在這種排他性很低的權(quán)利制度下，難以形成土地投入積累機(jī)制，在土地經(jīng)營(yíng)上的短期化行為以及對(duì)土地的掠奪性經(jīng)營(yíng)在所難免。

2.4基于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的管理機(jī)制乏力 隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，土地法律體系的建立和健全，農(nóng)村土地權(quán)利已經(jīng)由原來(lái)籠統(tǒng)的土地所有權(quán)細(xì)化為土地占用權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)。土地抵押等權(quán)利的使用現(xiàn)象也十分普遍。有些地方的荒山、荒坡、荒地和荒灘在不改變其所有權(quán)性質(zhì)的前提下，進(jìn)行了有限期的土地使用權(quán)拍賣。根據(jù)物權(quán)公示原則，在設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)移、消滅物權(quán)時(shí)，必須履行一個(gè)能讓外界承認(rèn)該權(quán)利變動(dòng)的程序。對(duì)于土地物權(quán)而言，該公示就是登記。但我國(guó)現(xiàn)行法律僅對(duì)集體土地所有權(quán)和集體土地建設(shè)用地使用權(quán)確立法定的登記發(fā)證制度（實(shí)際上有些地方連集體土地所有權(quán)的登記工作也沒(méi)有很好地開展），對(duì)大量農(nóng)用地（包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等）和未利用地卻沒(méi)有設(shè)立使用權(quán)。未依法進(jìn)行登記的各項(xiàng)土地權(quán)利，其主體權(quán)益難以保障，同時(shí)又給農(nóng)村集體土地的管理工作帶來(lái)很大的難度。

3.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的幾點(diǎn)建議

3.1要考慮路徑依賴 在設(shè)計(jì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)一步改革方案時(shí)，不能不考慮到制度變遷路徑依賴的作用。如果離開中國(guó)特定的歷史和現(xiàn)實(shí)國(guó)情去改革我國(guó)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，必定會(huì)遭到土地制度變遷路徑依賴的抵抗，結(jié)果會(huì)事與愿違?？紤]到路徑依賴問(wèn)題，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的方向應(yīng)該是在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)現(xiàn)有土地的長(zhǎng)期使用權(quán)，并通過(guò)法律手段保證土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，給予農(nóng)民用、養(yǎng)土地的激勵(lì)，以克服短期化行為和粗放經(jīng)營(yíng)慣性，保障農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3.2要注意兩種模型的使用和配合 制度變遷有兩種模型：誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。誘致性制度變遷指的是現(xiàn)行制度的變遷或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，由個(gè)人或一群人，在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行。它必須由某種在原有制度安排下無(wú)法得到的獲利機(jī)會(huì)引起，具有盈利性、自發(fā)性、漸進(jìn)性的特點(diǎn)。強(qiáng)制性制度變遷是由政府命令和法律引入來(lái)實(shí)現(xiàn)，主體是國(guó)家。誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷都遵循成本—收益原則，都是對(duì)制度不均衡的反應(yīng)。改變目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷，需要兩種變遷模型并用。一是強(qiáng)制性制度變遷，進(jìn)一步延長(zhǎng)土地承包期限以克服短期化行為；運(yùn)用法律等手段保護(hù)農(nóng)民的利益，嚴(yán)格控制占用農(nóng)業(yè)用地；對(duì)非農(nóng)用地的占用要依法、合理，并給予合理的補(bǔ)償。二是尊重農(nóng)民的自發(fā)創(chuàng)造性，對(duì)目前農(nóng)民自發(fā)嘗試的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式，如反租倒包、土地有償轉(zhuǎn)包或轉(zhuǎn)讓、土地投資入股、土地信托服務(wù)、土地互換等，要允許試驗(yàn)并加以規(guī)范和引導(dǎo)。

3.3要注意制度變遷的兩個(gè)層面 制度變遷有兩個(gè)層面，一是形式或技術(shù)層面，這個(gè)層面的變遷完全可以大膽借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，如股份制、股份合作制的技術(shù)和操作程序。二是利益和基本制度層面，如土地的所有權(quán)制度、使用權(quán)制度，是一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的利益博弈過(guò)程。各國(guó)的產(chǎn)權(quán)根基、法律制度和文化傳統(tǒng)不同，這一層面的制度變遷無(wú)法照搬外國(guó)經(jīng)驗(yàn)。

篇3

從鶴鳴村的改革實(shí)踐看,農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)從模糊到明晰的轉(zhuǎn)變,并非僅僅是將土地承包證變更為土地產(chǎn)權(quán)證的簡(jiǎn)單過(guò)程,而是一個(gè)涉及原有利益關(guān)系調(diào)整和較長(zhǎng)時(shí)期累積矛盾化解的復(fù)雜過(guò)程。事實(shí)證明,賦予農(nóng)民充分自,并讓農(nóng)民全程參與確權(quán)過(guò)程,是推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革最為有效的方法之一。鶴鳴村“魚鱗圖”的可貴之處正是在于“還權(quán)于民”讓農(nóng)民自主完成確權(quán)劃地的過(guò)程,并將土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行空間定位,使其具有清晰邊界。更進(jìn)一步看,這一確權(quán)過(guò)程還對(duì)建立精確和科學(xué)的土地信息管理系統(tǒng)奠定了良好基礎(chǔ)。

還應(yīng)看到,土地確權(quán)頒證僅是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作,要達(dá)到改革目標(biāo),實(shí)現(xiàn)土地資源向土地資本的“驚險(xiǎn)一跳”,必須有效賦予土地產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)和增值功能。鶴鳴村的改革實(shí)踐表明,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)制度與金融體制改革的對(duì)接,是激發(fā)制度裂變效應(yīng)、促進(jìn)土地流動(dòng)增值的重要途徑之一。當(dāng)土地產(chǎn)權(quán)具有抵押物的基本功能之后,其撬動(dòng)金融資本較大規(guī)模進(jìn)入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的障礙就能實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的突破。因此,應(yīng)當(dāng)及時(shí)成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保公司,建立農(nóng)村土地貸款抵押制度,以規(guī)范的制度創(chuàng)新推動(dòng)金融資本的有效進(jìn)入。與此同時(shí),鶴鳴村的實(shí)踐還充分證明,農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革充分賦予了農(nóng)民發(fā)展的自,使之面對(duì)經(jīng)營(yíng)方式和流轉(zhuǎn)業(yè)主時(shí)具有充分的選擇權(quán),不僅更加穩(wěn)定地打通了社會(huì)資本的進(jìn)入通道,而且有效地保障了農(nóng)民在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程中的參與權(quán)、發(fā)展權(quán)和收益權(quán)。

在地震災(zāi)區(qū),特別是極重災(zāi)區(qū),災(zāi)后重建面臨兩個(gè)重要任務(wù):一個(gè)是以農(nóng)房為主的民生重建,另一個(gè)則是以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)重建。不管是農(nóng)房重建還是產(chǎn)業(yè)重建,對(duì)資金的需求和依賴度都比較大,這是災(zāi)區(qū)目前基本的現(xiàn)實(shí)狀況。單純依靠政府的財(cái)政資金以及農(nóng)民的自我積累能力都難以完成災(zāi)后重建的兩大基本任務(wù),所以在災(zāi)后重建中,最大限度地完成相對(duì)比較豐富的資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為資本優(yōu)勢(shì)就是最重要的突破。在都江堰市鶴鳴村,農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的創(chuàng)新就在于完成了資源轉(zhuǎn)化成資本最重要的制度突破,其結(jié)果就是要通過(guò)在確權(quán)基礎(chǔ)上的抵押機(jī)制的建立、流轉(zhuǎn)機(jī)制的建立拓寬金融資金、社會(huì)資金這兩大資本途徑,由制度裂變效應(yīng)創(chuàng)造農(nóng)村災(zāi)后重建的奇跡。

篇4

一是穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作。今年，全市有24個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的276個(gè)村開展了農(nóng)村土地確權(quán)工作。市確權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組下發(fā)了《關(guān)于做好2016年農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的通知》，對(duì)2016年確權(quán)工作提出新要求，對(duì)2014年和2015年確權(quán)工作進(jìn)行了再部署。截至目前，全市各級(jí)共召開動(dòng)員會(huì)議19次；印發(fā)宣傳材料9.3萬(wàn)余份，張貼宣傳標(biāo)語(yǔ)、條幅453條；舉辦培訓(xùn)班61期，培訓(xùn)人員938人次；已有258個(gè)試點(diǎn)村開展土地實(shí)測(cè)工作，實(shí)測(cè)面積110萬(wàn)畝，實(shí)測(cè)地塊42.3萬(wàn)塊。

二是加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。按照“加快發(fā)展、逐步規(guī)范、創(chuàng)新機(jī)制、提檔升級(jí)”的思路，繼續(xù)加大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體工作培育力度，鼓勵(lì)發(fā)展多種形式的農(nóng)民專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)，規(guī)范合作社內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，引導(dǎo)建立專業(yè)合作社聯(lián)合社，提升帶動(dòng)農(nóng)戶能力、自我發(fā)展能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，帶動(dòng)農(nóng)戶在一、二、三產(chǎn)業(yè)融合中實(shí)現(xiàn)增收，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。目前，全市已評(píng)定示范性家庭農(nóng)場(chǎng)22家，并頒發(fā)“通化市市級(jí)示范性家庭農(nóng)場(chǎng)”牌匾。這22家示范性家庭農(nóng)場(chǎng)分別從事水稻玉米種植、食用菌培育、養(yǎng)豬養(yǎng)殖等行業(yè)。

三是農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作。自吉林省農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作啟動(dòng)以來(lái)，通化市認(rèn)真貫徹落實(shí)《關(guān)于印發(fā)〈吉林省農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作方案（試行）〉的通知》要求，通過(guò)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，突出管理服務(wù)的重點(diǎn)，夯實(shí)管理服務(wù)的基礎(chǔ)，全市農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作進(jìn)展順利，取得了較好的成效，得到了廣大農(nóng)民，特別是家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、專業(yè)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的歡迎。目前，各試點(diǎn)分別與農(nóng)行、農(nóng)村信用社密切配合，已為43戶農(nóng)民發(fā)放農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款1418萬(wàn)元，抵押面積6745.08畝。

四是積極推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)已正式啟動(dòng)。按照《吉林省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)方案》要求，通化市經(jīng)過(guò)層層把關(guān)，確定輝南縣朝陽(yáng)鎮(zhèn)新勝村、柳河縣柳河鎮(zhèn)先鋒村、通化縣快大茂鎮(zhèn)東安村為全市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)村。截至目前，各試點(diǎn)縣都成立了組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，制定了試點(diǎn)方案，已完成試點(diǎn)村前期基礎(chǔ)資料摸底工作?，F(xiàn)正在開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)村資產(chǎn)清查核實(shí)工作。確保試點(diǎn)工作有計(jì)劃、有組織、有步驟地進(jìn)行。

篇5

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；產(chǎn)權(quán)理論；土地產(chǎn)權(quán)制度；西安

中圖分類號(hào)：F301.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)號(hào)：A文章編號(hào)：1001-4942（2015）05-0141-05

Study on Urbanization and Dilemma of Dual Land System on

Perspective of Property Rights―Taking Xi’an City as an Example

Tian Yuan

（School of Business， Xi’an University， Xi’an 710065， China）

AbstractThe dilemma of dual land system appeared in the development of urbanization is an important incentive to push forward the reform of rural land system. Through the analysis on forming reasons of the dilemma of dual land during the development of urbanization in China especially in Xi’an City， the present status，problems and path selection of Xi’an land reform were reviewed and analyzed based on the perspective of theory and property of rights. Finally， the innovative ideas for reform of Xi’an land right system were put forward from improving the land right laws， establishing the integrative urban and rural land markets， adhering to the uniform urban and rural land management， improving the land management mechanisms and social security system， etc.

Key wordsUrbanization； Property right theory； Land property right system； Xi’an

城鎮(zhèn)化發(fā)展不僅是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的核心戰(zhàn)略，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制形成和完善的必然要求，更是廣大農(nóng)民的基本訴求。由于國(guó)情的差異和歷史遺留問(wèn)題的諸多限制，中國(guó)的城鄉(xiāng)一體化道路不可能照抄照搬西方一些國(guó)家的城鎮(zhèn)化道路。中國(guó)已進(jìn)入?yún)f(xié)調(diào)推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史階段，如何解決好農(nóng)民市民化后的社會(huì)保障問(wèn)題、農(nóng)地非農(nóng)化與糧食安全的矛盾、“空心村”問(wèn)題以及各利益集團(tuán)間的矛盾等問(wèn)題值得深思。不斷加劇的工業(yè)與農(nóng)業(yè)爭(zhēng)地、城市與農(nóng)村爭(zhēng)地、政府與農(nóng)民爭(zhēng)地等諸多矛盾也促使我國(guó)政府加快土地制度改革的步伐，這也正是化解各個(gè)利益體矛盾的有效辦法之一，同時(shí)也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、消除二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵所在。本文試圖從產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新視閾來(lái)破解城鎮(zhèn)化發(fā)展中的二元土地困境問(wèn)題。

1城鎮(zhèn)化發(fā)展中的二元土地困局的形成

城鎮(zhèn)化發(fā)展問(wèn)題的研究始于西方。費(fèi)景漢、拉尼斯在劉易斯二元經(jīng)濟(jì)模型的基礎(chǔ)上提出的“劉易斯-費(fèi)-拉尼斯模型”表明：城鎮(zhèn)化的發(fā)展要依托生產(chǎn)力的發(fā)展，在生產(chǎn)力發(fā)展到一定水平足以帶動(dòng)城市與農(nóng)村之間資源稟賦以及生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，才能逐漸形成 “資源高效配置、優(yōu)勢(shì)突出互補(bǔ)、共贏共生發(fā)展”的城鄉(xiāng)關(guān)系?！皠⒁姿?費(fèi)-拉尼斯模型”對(duì)于將城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì) “二元結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)化為 “一元結(jié)構(gòu)”的探討和研究對(duì)當(dāng)今中國(guó)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃戰(zhàn)略具有較大啟示和引導(dǎo)作用。我國(guó)現(xiàn)在正處在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的高速發(fā)展時(shí)期，城鎮(zhèn)化的發(fā)展和現(xiàn)行的土地制度之間存在著諸多矛盾。城市土地屬國(guó)家所有和農(nóng)村土地屬集體所有是我國(guó)現(xiàn)行的基本土地制度，同時(shí)也是我國(guó)土地二元困境形成的根本原因。一方面，城市土地歸國(guó)家所有，已經(jīng)形成較為完善的城市土地資產(chǎn)市場(chǎng)；另一方面，農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地時(shí)，政府成為農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)的寡頭，只有靠“征地”方式才能完成農(nóng)村建設(shè)用地的轉(zhuǎn)化。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，建設(shè)用地的使用者和農(nóng)地所有者農(nóng)村集體之間，政府成為了唯一的土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷者，從而形成了我國(guó)土地市場(chǎng)城鄉(xiāng)分離的二元土地制度。

現(xiàn)行的二元土地制度在面對(duì)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展時(shí)已逐漸顯露出無(wú)法適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)進(jìn)步和國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的窘境，形成了二元土地困局。這也是阻礙農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展和農(nóng)民一系列土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利被嚴(yán)重侵犯的主要因素之一。我國(guó)現(xiàn)行的二元土地制度已經(jīng)在一定程度上制約了我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，它使得農(nóng)民不得不面對(duì)宅基地不能靈活買賣、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)受限、土地流轉(zhuǎn)收益甚少等問(wèn)題。同時(shí)，面對(duì)高昂的城市生活成本，農(nóng)民也很難通過(guò)有效途徑和方法使其擁有的土地完全體現(xiàn)所應(yīng)有的實(shí)際價(jià)值。另外，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不暢以及農(nóng)村建設(shè)用地占用了大量土地資源，這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題不僅阻礙著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，同時(shí)也深刻影響了我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平。所以，破解城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中二元土地制度的困局，對(duì)于探討我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新不失為一個(gè)有效的切入點(diǎn)。

2從現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論看我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)狀

2.1現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論及土地的產(chǎn)權(quán)屬性

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論是新制度理論的重要組成部分。羅納德?科斯（Ronald Coase）在1964年提出的科斯定理是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論的核心。科斯第二定理強(qiáng)調(diào)了二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中交易費(fèi)用大于零的情況下，面對(duì)不同的產(chǎn)權(quán)制度，交易成本的不同導(dǎo)致了資源配置效率的不同。所以，對(duì)于土地制度改革而言，為了達(dá)到優(yōu)化資源配置的目的，產(chǎn)權(quán)制度的選擇是一條必經(jīng)的有效道路。由此看來(lái)，不論是對(duì)于土地制度的改革、城鎮(zhèn)化發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌，還是對(duì)于宏觀層面的社會(huì)資源的最優(yōu)配置，產(chǎn)權(quán)安排即制度形式的探討似乎是從根本上解決矛盾和困境的最優(yōu)選擇。科斯第二定理使我們意識(shí)到產(chǎn)權(quán)明晰與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率之間存在的內(nèi)在聯(lián)系。

2.2我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

與日本及歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的土地產(chǎn)權(quán)私人所有制不同，我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度是以國(guó)家和集體為所有權(quán)代表的土地公有制。我國(guó)《土地管理法》規(guī)定城市土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)民個(gè)人只能獲得土地的使用權(quán)。我國(guó)法律規(guī)定農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)主體農(nóng)民依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》和承包合同而享有的權(quán)利是指在指定土地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并因此獲利的權(quán)利?？扑沟漠a(chǎn)權(quán)理論中對(duì)于“土地產(chǎn)權(quán)”的概念的解釋是：土地所有權(quán)以及由其分離出來(lái)的占有權(quán)、 使用權(quán)、 收益權(quán)、 轉(zhuǎn)讓權(quán)等權(quán)利。對(duì)照科斯對(duì)于土地產(chǎn)權(quán)制度的詮釋，可以看到我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)并不具備現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)意義上的完整權(quán)利。

近年來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中大量顯露的農(nóng)民和政府之間的矛盾、城市建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地之間的矛盾以及各級(jí)地方政府之間的矛盾也反映了我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度安排的重大缺陷。

首先，我國(guó)相關(guān)的土地法律中有關(guān)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體的規(guī)定含糊不清，并未對(duì) “集體”一詞做出明晰的解釋。而這種空洞的“集體”所有在土地資產(chǎn)市場(chǎng)的流轉(zhuǎn)中消弱了農(nóng)民這一擁有“使用權(quán)”主體的核心利益，讓土地給予他們的隱含經(jīng)濟(jì)價(jià)值在土地資源重新配置的進(jìn)程中被逐漸消弱。盡管農(nóng)民日益對(duì)自己享有的土地使用權(quán)有著愈加清晰的認(rèn)識(shí)，但是來(lái)自外部力量的干預(yù)以及博弈能力強(qiáng)大的產(chǎn)權(quán)主體的無(wú)理侵占也會(huì)打破本應(yīng)社會(huì)各方共同遵守的契約，進(jìn)入公共領(lǐng)域攫取集體財(cái)富。

其次，中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)利缺乏完整性，土地產(chǎn)權(quán)缺乏合理的流轉(zhuǎn)機(jī)制。農(nóng)地雖然屬于集體所有，但是作為所有權(quán)主體的集體也必須要通過(guò)國(guó)家征用之后方能出讓和轉(zhuǎn)讓。農(nóng)民擁有土地的使用權(quán)卻缺乏抵押土地使用權(quán)來(lái)獲得銀行貸款的權(quán)利，從而無(wú)法給予農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)充足的融資支持。

最后，我國(guó)農(nóng)村土地由政府主導(dǎo)的現(xiàn)狀以及由此引起的農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的不穩(wěn)定性以及農(nóng)地的細(xì)碎化，也是阻礙我國(guó)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)、影響城鎮(zhèn)化發(fā)展中土地資源合理有效配置的主要原因。我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度的“公有私用”的特點(diǎn)將政府在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中變成了“寡頭”的角色，同時(shí)也是農(nóng)地轉(zhuǎn)化過(guò)程中解決矛盾的仲裁者以及經(jīng)營(yíng)管理者。這樣的局面使得土地雖然作為一項(xiàng)農(nóng)民擁有的重要生產(chǎn)要素和基本資產(chǎn)，但卻并沒(méi)有為農(nóng)民帶來(lái)應(yīng)有的資產(chǎn)化收益。

3基于產(chǎn)權(quán)視閾破解城鄉(xiāng)二元土地困局的探索

3.1西安城鎮(zhèn)化發(fā)展與二元土地困局

西安市的城鎮(zhèn)化發(fā)展一直走在西北地區(qū)的前列，不斷發(fā)揮小城鎮(zhèn)在推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的巨大潛力，走出了一條“西安模式”的新道路，為實(shí)現(xiàn)關(guān)中率先發(fā)展和建設(shè)國(guó)際化大都市奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2014年9月的《陜西省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》顯示，陜西將以大西安為核心構(gòu)建“一核兩軸兩帶三走廊四極”的城鎮(zhèn)群格局，到2015年將累計(jì)轉(zhuǎn)移600萬(wàn)農(nóng)村居民進(jìn)城落戶，2020年達(dá)到1 000萬(wàn)人?！笆濉币詠?lái)，陜西省城鎮(zhèn)化率年均增長(zhǎng)1.75%，與2005年相比，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒壤龔?7.24%達(dá)到了2013年的51.31%；中等城市和小城市分別增加了2個(gè)和6個(gè)；城鎮(zhèn)面積由1 646.91平方千米增加到了2012年的2 646.55平方千米。這充分凸顯了西安在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展上的顯著成績(jī)，也預(yù)示了未來(lái)西安在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方面還有巨大的潛力并且會(huì)得到更多的政策支持。

西安在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中同樣存在著二元土地困境以及由此引發(fā)的一系列問(wèn)題。首先，對(duì)于農(nóng)民而言，制度和政策方面的欠缺容易促使“顯性的”土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)無(wú)法健康發(fā)展而“隱形的”土地交易時(shí)有存在。某些不明利益主體凌駕于國(guó)家、集體以及農(nóng)民利益的基礎(chǔ)之上，成為了土地市場(chǎng)上的“偷竊者”，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民對(duì)于土地的合法權(quán)利。

其次，對(duì)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃而言，西安市作為絲綢之路新起點(diǎn)的城市，不斷發(fā)展的新興經(jīng)濟(jì)區(qū)及經(jīng)濟(jì)帶增加了建設(shè)用地的需求，而耕地保護(hù)的巨大任務(wù)造成了城鄉(xiāng)建設(shè)用地缺口增大，“耕地保護(hù)”與“城市擴(kuò)張”兩個(gè)核心目標(biāo)之間的矛盾加劇。

最后，對(duì)于社會(huì)發(fā)展而言，尚不完善的社會(huì)保障制度阻礙著農(nóng)民向市民身份的轉(zhuǎn)變。許多農(nóng)民無(wú)法明確地在“農(nóng)民”和“市民”這兩種社會(huì)身份中做出選擇，迫使他們不斷爭(zhēng)取與市民同等待遇的同時(shí)亦不愿意放棄對(duì)于農(nóng)地和宅基地的使用權(quán)，這樣兩頭牽制的現(xiàn)象影響了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，對(duì)西安城鎮(zhèn)化進(jìn)程的進(jìn)一步加快起到了負(fù)作用。

3.2西安市基于產(chǎn)權(quán)視閾的路徑選擇

伴隨著2009年國(guó)務(wù)院《關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》中“實(shí)現(xiàn)西咸經(jīng)濟(jì)一體化”的提出，西安走向國(guó)際化大都市的愿景已升為國(guó)家戰(zhàn)略。為了更好地發(fā)揮絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶起點(diǎn)城市以及“國(guó)家歷史文化基地”的積極作用，西安市政府大力發(fā)展城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，深化土地制度改革，從“產(chǎn)權(quán)視閾”入手，以“確權(quán)-頒證-流轉(zhuǎn)”為核心，以推進(jìn)“農(nóng)地市場(chǎng)化配置”為手段，以“公共服務(wù)均等化”為保障，探索出了一條適合其自身城市定位和發(fā)展特點(diǎn)的土地制度改革創(chuàng)新之路，被稱為“西安模式”。

3.2.1推進(jìn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離高陵縣是全國(guó)33個(gè)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理和服務(wù)試點(diǎn)縣之一，作為全國(guó)首家縣域農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，成立于2009年的高陵縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心從“物權(quán)“與“市場(chǎng)”出發(fā)，通過(guò)對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的所有權(quán)、使用權(quán)、承包權(quán)等權(quán)利進(jìn)行“確權(quán)-登記-辦證”，對(duì)農(nóng)民“還權(quán)賦能”，建立農(nóng)村土地資產(chǎn)流轉(zhuǎn)平臺(tái)，推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，逐漸形成“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)”三權(quán)分立，不斷實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)的最優(yōu)配置和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素資本化，走在陜西省乃至西北地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的前列。

3.2.2積極建立新型土地交易市場(chǎng)在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中剝離出來(lái)進(jìn)行“確權(quán)-登記-頒證”之后，還需建立能夠?qū)崿F(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的流轉(zhuǎn)平臺(tái)。西北首家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)――西安市高陵縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心也在2011年應(yīng)運(yùn)而生，完善了“確權(quán)-頒證-流轉(zhuǎn)”這一完整模式，實(shí)現(xiàn)了集體土地與國(guó)有土地的“同地同權(quán)” 。此外，高陵縣出臺(tái)了多項(xiàng)促進(jìn)土地交易市場(chǎng)不斷完善的扶持政策，如“你貸款我貼息”及“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金”政策，前者鼓勵(lì)以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押物的貸款項(xiàng)目，此類項(xiàng)目均可享受財(cái)政貼息扶持政策；后者按每666.7m2 200～300元的標(biāo)準(zhǔn)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障基金，從而降低農(nóng)民出讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，解除其后顧之憂。

3.2.3創(chuàng)新農(nóng)村土地金融服務(wù)2010年高陵縣率先實(shí)踐了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，隨后又啟動(dòng)了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)村房屋所有權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，解決了農(nóng)民抵押貸款難的問(wèn)題。為進(jìn)一步完善金融服務(wù)鏈條，高陵縣還成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估中心、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保中心、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)收儲(chǔ)中心、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心。這四個(gè)中心相互協(xié)作，分別承擔(dān)著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款的價(jià)值評(píng)估、產(chǎn)權(quán)抵押貸款擔(dān)保、收儲(chǔ)沉淀抵押物及掛牌交易等綜合服務(wù)。此后，西安市在下轄8個(gè)區(qū)縣開展試點(diǎn)，全面推動(dòng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革工作。

4進(jìn)一步創(chuàng)新農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的思路

4.1完善土地產(chǎn)權(quán)法規(guī)，建立城鄉(xiāng)一體化的土地市場(chǎng)

首先，要不斷完善土地產(chǎn)權(quán)制度法規(guī)，建立城鄉(xiāng)一體化的土地市場(chǎng)，真正實(shí)現(xiàn)集體土地和國(guó)有土地的 “同地、同價(jià)、同權(quán)”，要確立以“市場(chǎng)”為中心的土地配置形式，從而解決由行政計(jì)劃配置過(guò)度干預(yù)及集體土地使用權(quán)缺失所引起的土地資源利用率低下以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體中產(chǎn)生的二元土地困境等問(wèn)題。

其次，改革征地制度，以建立城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的地價(jià)體系為目標(biāo)，通過(guò)嚴(yán)格限定地方政府征地范圍和調(diào)整地方政府的政績(jī)考核制度等方式促進(jìn)農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程中的市場(chǎng)化配置。

另外，積極培育土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)以及健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，從而降低土地交易成本、增強(qiáng)土地規(guī)模效應(yīng)、減少土地細(xì)碎化。這樣可以將原本游離在土地交易市場(chǎng)周邊的農(nóng)民作為權(quán)利主體帶入土地市場(chǎng)，確保農(nóng)民的核心利益。

4.2統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地管理，完善土地管理機(jī)制

首先，應(yīng)堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地管理，轉(zhuǎn)換政府角色，將政府對(duì)于土地的“經(jīng)營(yíng)權(quán)”和“管理權(quán)”進(jìn)行分離，不斷弱化“經(jīng)營(yíng)者角色”，著重強(qiáng)化其“行政管理角色”，這樣才能減少交易成本，實(shí)現(xiàn)信息對(duì)稱，提供高效的土地管理機(jī)制。

另外，各級(jí)政府還應(yīng)該加強(qiáng)土地監(jiān)察執(zhí)法，切實(shí)解決不明利益群體主導(dǎo)的“隱形土地市場(chǎng)”問(wèn)題，對(duì)土地市場(chǎng)中出現(xiàn)的“違法違規(guī)批地”等行為進(jìn)行嚴(yán)肅查處，不斷優(yōu)化土地的規(guī)劃管理以及用地審批管理，從而維護(hù)城鄉(xiāng)一體化的土地市場(chǎng)秩序。

4.3完善社會(huì)保障體系，解除農(nóng)民后顧之憂

農(nóng)民在農(nóng)村土地市場(chǎng)中長(zhǎng)期處于一個(gè)比較尷尬的角色，一方面是政府對(duì)于農(nóng)村建設(shè)用地強(qiáng)行征收，另一方面失地農(nóng)民所得有限的征地補(bǔ)償金無(wú)法為其提供長(zhǎng)久的生活保障和養(yǎng)老保險(xiǎn)，農(nóng)民在失地的同時(shí)并沒(méi)有獲得政府針對(duì)他們所制定的長(zhǎng)期的社會(huì)保障制度，讓他們?cè)诎颜鞯匮a(bǔ)償款消耗完結(jié)之后再次變得“一無(wú)所有”。

土地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新和完善離不開城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度，只有完善了農(nóng)村社會(huì)保障體系才能為農(nóng)民自覺(jué)自愿地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)以及農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展和壯大掃清障礙創(chuàng)造條件。應(yīng)該完善城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度，使農(nóng)民享有與市民同等的醫(yī)療、就業(yè)、教育等權(quán)利，從而為農(nóng)民掃除后顧之憂。

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篇6

成都市社科院與中國(guó)社科院聯(lián)合進(jìn)行的研究發(fā)現(xiàn)，災(zāi)后重建一個(gè)很重要的問(wèn)題就是可持續(xù)的問(wèn)題。而所謂可持續(xù)，說(shuō)白了就是要用市場(chǎng)化思路來(lái)考慮、統(tǒng)籌、謀劃重建錢從哪里來(lái)，人往哪里去的問(wèn)題。

聯(lián)建房政策就是要讓市場(chǎng)主體、社會(huì)資本能夠進(jìn)入重建過(guò)程，并給市場(chǎng)主體分發(fā)相應(yīng)的土地權(quán)屬證書，使其產(chǎn)權(quán)受到保護(hù)。

可以肯定的是，起碼在災(zāi)后重建過(guò)程中，這種對(duì)既有土地產(chǎn)權(quán)制度做出一定調(diào)整的安排是合理合情的，至于是不是合法，是否具有普適性，要看條件。不排除像30年問(wèn)的很多改革一樣，通過(guò)自下而上的不斷的沖擊，在經(jīng)人民群眾認(rèn)可后，最后獲得自上而下的承認(rèn)。在我看來(lái)，對(duì)農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)邊界的確定所設(shè)定的鉗制性條件，即除了農(nóng)民，其它的人不能擁有，可能通過(guò)災(zāi)后重建的嘗試，逐步得到調(diào)整，甚至是突破。

還權(quán)賦能是核心

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的核心是還權(quán)賦能。讓農(nóng)民作為主體在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中發(fā)揮作用，讓農(nóng)民充分享受物權(quán)權(quán)益，讓生產(chǎn)要素流動(dòng)起來(lái)。

所有的生產(chǎn)要素如果不具備流動(dòng)性，這種要素的配置是沒(méi)有效率的。如果農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度沒(méi)有按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本的要求、指向來(lái)進(jìn)行相應(yīng)的制度安排，土地這種最稀缺的資源，其配置效率是很低的。

土地承載社會(huì)保障功能沒(méi)錯(cuò)，但這種社會(huì)保障很大程度上應(yīng)由政府提供。如果因?yàn)閺?qiáng)調(diào)土地的保障功能，削弱、忽視或者排擠土地配置功能，那么農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的效率基礎(chǔ)不存在?？s小城鄉(xiāng)收入差距一方面要依靠城市的支持和工業(yè)的反哺，另一方面要靠農(nóng)民長(zhǎng)效增收機(jī)制的形成和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率水平的提升。

通過(guò)確權(quán)，以不同性質(zhì)的土地權(quán)屬，與金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生對(duì)價(jià)，取得流動(dòng)性，解除農(nóng)村金融抑制，從而獲得土地的規(guī)?；?yīng)和資本效益。

土地流轉(zhuǎn)并非土地私有化

土地流轉(zhuǎn)本身不是改革。土地流轉(zhuǎn)是純粹的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革沒(méi)有必然聯(lián)系。只要在家庭承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，農(nóng)村土地資源的配置是分散的，就一定有流轉(zhuǎn)，一定有資源的流動(dòng)。

認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)就是私有化的想法是荒唐的，更不能以此阻止、非議農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。我們的政策建議是，堅(jiān)持既有的框架，以物權(quán)法為主要的改革依據(jù)，讓農(nóng)民獲得以土地為核心的物權(quán)權(quán)益，并保護(hù)這一反映農(nóng)民真正意愿的權(quán)益。

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的改革的確也存在一些風(fēng)險(xiǎn)。最大的風(fēng)險(xiǎn)是地方政府由于利益沖動(dòng)，可能通過(guò)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革過(guò)程中一些不公正的或者是灰色的程序設(shè)計(jì)來(lái)控制土地。其次是如果在規(guī)劃、政府引導(dǎo)、監(jiān)管過(guò)程中缺乏力度或者不到位，確實(shí)可能在流轉(zhuǎn)過(guò)程中產(chǎn)生失地農(nóng)民。

篇7

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題表現(xiàn)

首先，集體作為土地產(chǎn)權(quán)的主體，其概念模糊不清。憲法規(guī)定農(nóng)村土地屬集體所有，但沒(méi)有明確界定集體的概念，現(xiàn)實(shí)中是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村民小組共享土地所有權(quán)，土地所有權(quán)混亂、不穩(wěn)定。利益當(dāng)前之時(shí)，各所有權(quán)主體競(jìng)相而上，又不愿意承擔(dān)保護(hù)土地的責(zé)任。這不僅導(dǎo)致農(nóng)村土地分配關(guān)系不穩(wěn)定，也影響到農(nóng)民對(duì)未來(lái)土地收入預(yù)期的穩(wěn)定性，妨礙了農(nóng)民對(duì)土地的長(zhǎng)期投入。

其次，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不確定。為穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系，國(guó)家規(guī)定土地承包期限為30年。但在實(shí)際操作中土地調(diào)整相當(dāng)頻繁。集體組織往往“三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”。每個(gè)集體內(nèi)成員都有權(quán)分享集體土地的使用權(quán)，采取按人口平均分配土地使用權(quán)的原則進(jìn)行分配，大多數(shù)地方隨著人口數(shù)量的增減調(diào)整土地使用權(quán)。并且各級(jí)地方政府組織以土地所有者的身份隨意終止、改變土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系現(xiàn)象嚴(yán)重。

另外，國(guó)家可以“公共利益”為理由征收集體所有的土地，加劇了這種不確定性。土地使用權(quán)的不斷變動(dòng)，農(nóng)戶不會(huì)進(jìn)行積極的長(zhǎng)期投資，甚至?xí)M(jìn)行掠奪式的經(jīng)營(yíng)，這樣農(nóng)民就會(huì)增收困難，得不到長(zhǎng)期的利益，并且造成土地生產(chǎn)力的下降和生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重惡化。

再次，土地產(chǎn)權(quán)不完整。人都說(shuō)是所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。然而，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵是不充分、不明確的，充其量是一種耕種權(quán)。

經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)該屬于使用權(quán)，而使用權(quán)本可以衍生出轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、入股、抵押和收益等權(quán)利。而我國(guó)農(nóng)地目前的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)卻只有耕種權(quán)、部分的收益權(quán)和極少量的處置權(quán)。顯然是權(quán)能殘缺。

承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不充分、不明確的原因在于兩權(quán)分離不是真正建立在商品化、市場(chǎng)化基礎(chǔ)上的平等關(guān)系，而是基于國(guó)家意志和意識(shí)形態(tài)偏好，由所有權(quán)主體凌駕于使用權(quán)主體之上而形成的行政分配關(guān)系。而且承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是基于承包經(jīng)營(yíng)合同而產(chǎn)生的，是約定的權(quán)利，不是法定的權(quán)利，這使得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)得不到有效的法律保護(hù)。因此實(shí)際中，作為使用權(quán)主體的權(quán)利不可避免地要受到侵害。

我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革勢(shì)在必行

產(chǎn)權(quán)改革可以從兩個(gè)相輔相成的層面展開：一是土地所有權(quán)制度的改革；二是土地使用權(quán)制度的改革。在改革現(xiàn)行的集體土地所有權(quán)的路徑選擇上，大體形成了三種取向的改革主張：將農(nóng)村集體土地所有權(quán)改革為農(nóng)村國(guó)有土地所有權(quán)；將農(nóng)村集體土地所有權(quán)改革為農(nóng)戶個(gè)人土地所有權(quán)；將農(nóng)村集體土地所有權(quán)改革為多元混合所有權(quán)。

目前不易在農(nóng)村土地所有權(quán)上大動(dòng)文章，因?yàn)樵谕恋厮袡?quán)制度改革上的制度需求與制度供給來(lái)說(shuō)都表現(xiàn)為動(dòng)力不足。將農(nóng)村集體土地所有權(quán)改變?yōu)檗r(nóng)戶所有權(quán)，其實(shí)質(zhì)是土地的私有化，雖然可以起到明晰產(chǎn)權(quán)主體，有效降低外部性的效果，但與我國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)制度相悖，且在現(xiàn)實(shí)中許多農(nóng)戶也表現(xiàn)出對(duì)土地私有化的擔(dān)心和疑慮；將農(nóng)村土地集體所有權(quán)變革為國(guó)有土地所有權(quán)在實(shí)現(xiàn)中也會(huì)產(chǎn)生較高的制度變遷成本。

我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)目前表現(xiàn)出的主要問(wèn)題在于所有權(quán)行使主體的多元化，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村民小組都可以成為集體土地所有權(quán)的主體，在具體實(shí)踐中常常出現(xiàn)各所有權(quán)主體之間的權(quán)利爭(zhēng)奪與利益侵害，所以在土地所有權(quán)制度方面我們要做的是明確集體土地所有權(quán)行使主體，而不是改變集體土地所有權(quán)制度。

制約我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素，是以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)形式出現(xiàn)的土地使用權(quán)的不完善和不確定。一方面農(nóng)民對(duì)土地經(jīng)營(yíng)的短期化行為，難以形成農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期穩(wěn)定的可持續(xù)發(fā)展；另一方面土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育不起來(lái)，土地的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)難以形成農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。土地只能解決溫飽問(wèn)題，而不能成為農(nóng)民發(fā)家致富的手段。

我國(guó)目前的農(nóng)村土地制度改革應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的前提下，明確所有權(quán)行使主體，以建立完善的農(nóng)戶土地使用權(quán)權(quán)利束和穩(wěn)定農(nóng)戶土地使用權(quán)為改革取向。

首先，明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)行使主體?！锻恋毓芾矸ā返?0條規(guī)定了不同情況下相應(yīng)的行使主體，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村民小組都可以成為集體土地所有權(quán)的行使主體，導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)中集體土地所有權(quán)行使過(guò)程中嚴(yán)重出現(xiàn)的“越位”和“缺位”現(xiàn)象。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組的三級(jí)所有格局中，鄉(xiāng)級(jí)因?yàn)榉秶?，監(jiān)督管理費(fèi)用太高，現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)基本被排斥在農(nóng)村土地所有權(quán)范圍之外；村民小組既不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織，也不是一級(jí)行政單位，它是鄉(xiāng)村新體制中職權(quán)最模糊、管理最渙散的組織，所以村民小組也不應(yīng)該成為農(nóng)村集體土地所有權(quán)的擁有主體；而農(nóng)村村民委員會(huì)是由全體村民選舉產(chǎn)生的，是農(nóng)村最基層的一級(jí)組織，它能夠代表廣大農(nóng)民意愿并獨(dú)立行使權(quán)利，因而在村民當(dāng)中具有代表性和權(quán)威性，而且具有比較健全的行政組織和領(lǐng)導(dǎo)體制，有能力行使土地所有權(quán)的職責(zé)。所以所有權(quán)的主體應(yīng)該明確規(guī)定為村層次上的集體所有。

其次，構(gòu)建完善的農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利束。當(dāng)下，我國(guó)實(shí)行的，農(nóng)戶所獲得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)涵不明確、不充分，雖然政府做出三十年承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不變，“增人不增地，減人不減地”等旨在穩(wěn)定承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系的舉措，但在實(shí)踐中的土地調(diào)整依然頻繁，使得農(nóng)戶對(duì)土地長(zhǎng)期投入沒(méi)有一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期；加之這種土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利束的不完善，如缺乏明確的抵押、入股、轉(zhuǎn)讓等權(quán)利，大大地限制了土地的流轉(zhuǎn)，使我國(guó)農(nóng)地難以形成集約經(jīng)營(yíng)，產(chǎn)生規(guī)模效益。因此，當(dāng)務(wù)之急是明確和完善農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，主要包括明晰農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策權(quán)；界定農(nóng)戶收益權(quán)；明確農(nóng)戶的轉(zhuǎn)讓權(quán)等。

篇8

近三十年中國(guó)城鎮(zhèn)化歷程表明，受特殊國(guó)情的約束，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程呈現(xiàn)出明顯的不同于其它發(fā)達(dá)國(guó)家的兩階段特征。第一階段是城鎮(zhèn)化數(shù)量擴(kuò)張階段。自1990年代中后期以來(lái)，隨著改革開放的步伐不斷加快，中國(guó)城鎮(zhèn)化也進(jìn)入高速發(fā)展期，投資、產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)的集中和城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展等，直接帶動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，也帶動(dòng)了人類歷史上罕見的大規(guī)模人口流動(dòng)。但是由于中國(guó)城鄉(xiāng)二元體制和城鄉(xiāng)利益沖突等原因，農(nóng)民工長(zhǎng)期處于流動(dòng)狀況，無(wú)法擺脫農(nóng)民身份融入城市，難以獲得充分享有城市公共資源的權(quán)利，與城市社會(huì)之間存在著相當(dāng)大的隔膜。第二階段是城鎮(zhèn)化的數(shù)量擴(kuò)張和質(zhì)量提升階段。在此階段，一方面要繼續(xù)促進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，另一方面要穩(wěn)步推進(jìn)戶籍制度改革，為農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境、文化環(huán)境和輿論環(huán)境，清理對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的各種限制性、歧視性規(guī)定，讓農(nóng)民工享受與城市居民同等的基本公共服務(wù)，使農(nóng)民工由流動(dòng)人口向市民徹底轉(zhuǎn)變。

整體上看，當(dāng)前中國(guó)正處于由人口大規(guī)模流動(dòng)為主要特征的第一階段過(guò)渡到以農(nóng)民工市民化為主要特征的城鎮(zhèn)化發(fā)展的第二階段，農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工城市融入的需求已經(jīng)非常強(qiáng)烈。在此背景下，相對(duì)于農(nóng)民工的現(xiàn)實(shí)需求，他們?cè)谵r(nóng)村擁有的土地（承包地和宅基地）功能也正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變的方向是土地的社會(huì)保障功能已經(jīng)開始弱化，而資產(chǎn)功能正在增強(qiáng)。但是相關(guān)的土地制度安排卻遠(yuǎn)不能適應(yīng)土地功能轉(zhuǎn)變的要求，在很大程度上制約著土地資產(chǎn)的充分發(fā)揮，進(jìn)而影響著農(nóng)民工城市融入進(jìn)程。因此，創(chuàng)新土地制度，建立完善的農(nóng)村各類土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和退出機(jī)制、切實(shí)保障農(nóng)民工的土地權(quán)益，提高農(nóng)民工的土地財(cái)產(chǎn)收入，對(duì)于加快推進(jìn)中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)農(nóng)民工群體擺脫流動(dòng)狀態(tài)真正融入城市具有十分重要的意義。

農(nóng)民工群體特征及土地功能的轉(zhuǎn)變

一方面，農(nóng)民工已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的重要推動(dòng)力量，并且正在逐步演變?yōu)楣と穗A級(jí)的主力軍。但是由于城鄉(xiāng)居民在戶籍、就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面存在的制度差異，轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工長(zhǎng)期處于流動(dòng)狀態(tài)，尚未完全融入城鎮(zhèn)社會(huì)，享受不到與城鎮(zhèn)居民同等的基本公共服務(wù)，從事的也多是條件差、報(bào)酬低和福利待遇少的工作。另一方面，相當(dāng)一部分農(nóng)民工還沒(méi)有完全脫離土地。因此可以說(shuō)，農(nóng)民工既屬于城市，又屬于農(nóng)村，是一個(gè)處于城鄉(xiāng)兩種文化之間的邊緣性社會(huì)階層。

土地承擔(dān)著農(nóng)民工的生存、就業(yè)和養(yǎng)老等在內(nèi)的社會(huì)保障功能：作為最基本、最重要的生產(chǎn)資料，土地是農(nóng)民可靠生活資料來(lái)源和生存保障；如果農(nóng)民工在城市中失業(yè)還可以重回農(nóng)村耕種土地（理論上講如此，但實(shí)際上第二三代農(nóng)民工雖然存在這種可能性，但真正愿意和能夠回去種地的概率非常小），土地承擔(dān)著失業(yè)保險(xiǎn)的功能；農(nóng)民工老年喪失勞動(dòng)能力后，可以將土地承包出去換取收入，土地承擔(dān)著養(yǎng)老保險(xiǎn)的功能。由于土地的兜底性社會(huì)保障，農(nóng)民工不愿意徹底放棄土地。外出就業(yè)農(nóng)民工在無(wú)暇進(jìn)行耕種時(shí)，他們一般通過(guò)以下幾種方式處置承包地：由于種地成本提升導(dǎo)致農(nóng)業(yè)效益較低，有些農(nóng)民工覺(jué)得無(wú)利可圖就直接把土地棄耕拋荒；將承包地留給家庭里的婦女、老人耕種，農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和農(nóng)村的弱勢(shì)地位進(jìn)一步加劇；許多農(nóng)民工以較低價(jià)格甚至零價(jià)格將承包地租給村內(nèi)外自己的親朋好友等熟人耕種，大多不會(huì)簽訂正式合同，承租關(guān)系很不穩(wěn)定，從而導(dǎo)致承租人只顧眼前利益，對(duì)承包地長(zhǎng)期投資的積極性缺乏，耕作較為粗放。以上幾種外出務(wù)工農(nóng)民工對(duì)土地的處置方式，導(dǎo)致中國(guó)本來(lái)就十分緊缺的耕地資源處于閑置、浪費(fèi)或低效利用之中。

近些年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，農(nóng)民工權(quán)益保障工作逐步得到加強(qiáng)，面向農(nóng)民工的基本公共服務(wù)也不斷取得新進(jìn)展，特別是隨著農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工日趨穩(wěn)定、土地對(duì)于農(nóng)民工的保障功能也正在弱化。農(nóng)民工城市融入可以分為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化心理三個(gè)依次遞進(jìn)的層面，其中最重要、最基本的是經(jīng)濟(jì)層面，只有具有一定的穩(wěn)定收入，農(nóng)民工才能形成一種與當(dāng)?shù)厝私咏纳罘绞?，從而具備與當(dāng)?shù)厝税l(fā)生社會(huì)交往，并參與到當(dāng)?shù)厣鐣?huì)生活的條件，接受并形成新的與當(dāng)?shù)厝讼嗤膬r(jià)值觀①。按照上述邏輯，作為農(nóng)民工城市融入的最基本條件，必須保證農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)收入與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民收入大體相當(dāng)，不過(guò)當(dāng)前僅靠農(nóng)民工在城市的務(wù)工收入是不夠的，同時(shí)必須提高農(nóng)民工在農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)收入特別是財(cái)產(chǎn)性收入。

但是由于現(xiàn)行土地制度還面臨著一些亟待解決的深層次問(wèn)題，承包地和宅基地作為農(nóng)民工最重要和最主要的財(cái)產(chǎn)，并沒(méi)有隨著城市化和工業(yè)化浪潮為農(nóng)民工帶來(lái)更多的增值收益，土地的財(cái)產(chǎn)尚未完全釋放。應(yīng)當(dāng)從增加農(nóng)民工收入、促進(jìn)農(nóng)民工城市融入的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，探討如何進(jìn)一步完善和創(chuàng)新農(nóng)村土地制度，保護(hù)農(nóng)民工土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，探索承包地和宅基地等農(nóng)村資產(chǎn)要素資本化機(jī)制，創(chuàng)造條件讓更多農(nóng)民工獲得源于耕地、宅基地和自有房屋的財(cái)產(chǎn)性收入，為農(nóng)民工收入穩(wěn)定增長(zhǎng)提供最基礎(chǔ)的制度保障。通過(guò)上述分析可以看出，與農(nóng)民工現(xiàn)實(shí)需求相一致，土地的功能正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，其社會(huì)保障功能已經(jīng)開始弱化，而資產(chǎn)正在增強(qiáng)。

各地對(duì)農(nóng)民土地資本化、財(cái)產(chǎn)化的探索

成都：還權(quán)賦能。成都作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，于2008年率先在全國(guó)啟動(dòng)以“確權(quán)頒證”、“還權(quán)賦能”為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。一是“確權(quán)頒證”。成都市以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資產(chǎn)資本化和建立健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度為目標(biāo)，在全市范圍內(nèi)開展農(nóng)民承包地和宅基地確權(quán)頒證工作，進(jìn)一步明晰了農(nóng)民承包地、宅基地以及集體建設(shè)用地的權(quán)屬，從法律上確認(rèn)和保障了農(nóng)村集體與農(nóng)民之間以及村民之間的利益關(guān)系，保障了農(nóng)民權(quán)益，為市場(chǎng)配置資源基礎(chǔ)性作用在農(nóng)村的有效發(fā)揮、促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)奠定了基礎(chǔ)。二是“還權(quán)賦能”?！斑€權(quán)賦能”是成都市農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心，其中包含著兩個(gè)方面的含義：還權(quán)，即不但要把農(nóng)村集體土地的農(nóng)戶使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)還給農(nóng)民，而且要把由此派生出來(lái)的轉(zhuǎn)讓權(quán)也還給農(nóng)民；賦能，即賦予農(nóng)民產(chǎn)權(quán)以更為全面和多樣的權(quán)能②。三是“交易平臺(tái)建設(shè)”。市場(chǎng)是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)交易優(yōu)化資源配置和確保權(quán)能得以實(shí)現(xiàn)的有效手段和必經(jīng)之路。成都市在基本完成“確權(quán)頒證”工作后，搭建了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，以促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置，帶動(dòng)土地資產(chǎn)的流動(dòng)、集聚、資本升值，激活沉睡的農(nóng)村資源，將農(nóng)地潛在的土地權(quán)益變成現(xiàn)實(shí)的資本，變成農(nóng)民的收入流。③

嘉興：兩分兩換。所謂“兩分兩換”，就是按照“土地節(jié)約集約有增量，農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)有保障”的要求，以“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)集約、農(nóng)村人口要素集聚，提高農(nóng)民生活水平和生活質(zhì)量”為目的，將宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開；以承包地?fù)Q股、換租、換保障，推進(jìn)集約經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式。以宅基地?fù)Q錢、換房、換地方，推進(jìn)集中居住，轉(zhuǎn)換生活方式。④嘉興通過(guò)“兩分兩換”把農(nóng)民分散、凝固的生產(chǎn)和生活資料通過(guò)流動(dòng)市場(chǎng)的力量實(shí)現(xiàn)了價(jià)值增值，增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，解決了農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，賦予了農(nóng)民進(jìn)城的資本，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生產(chǎn)和生活方式的轉(zhuǎn)換，從而使城市化和工業(yè)化同步；通過(guò)城市化和社會(huì)轉(zhuǎn)型來(lái)進(jìn)一步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。不過(guò)，嘉興“兩分兩換”政策并不具備普適性，其之所以能夠成功開展，是由當(dāng)?shù)鬲?dú)特的經(jīng)濟(jì)環(huán)境決定的―經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，能支撐起較高的社會(huì)保障體系，且農(nóng)民的非農(nóng)業(yè)就業(yè)率高。

雖然“兩分兩換”政策在嘉興取得了成功，但是其“土地?fù)Q社?！钡恼邊s得到了一定程度的質(zhì)疑：一是“土地?fù)Q社?！闭咚鶕Q來(lái)的大多是單一的養(yǎng)老保險(xiǎn)，保障水平低且層次淺；二是“土地?fù)Q社?！闭邇H僅解決了農(nóng)民生存問(wèn)題，而很難解決農(nóng)民未來(lái)的發(fā)展問(wèn)題；三是社會(huì)保障是政府應(yīng)賦予每個(gè)公民的權(quán)利和義務(wù)，不能讓處于弱勢(shì)群體的農(nóng)民來(lái)有償“購(gòu)買”；⑤四是政府將本該由被征地農(nóng)民直接以貨幣形式獲得的征地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)強(qiáng)制性地作為社會(huì)保障費(fèi)予以繳納，剝奪了被征地農(nóng)民自由安排自己財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。

重慶：地票制度。所謂“地票”，就是將閑置的農(nóng)民宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公益公共設(shè)施用地等農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地而產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)。按照“占補(bǔ)平衡”原則，通過(guò)“地票”交易，轉(zhuǎn)讓給有建設(shè)用地需求的對(duì)象。其基本做法是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過(guò)建新拆舊和土地復(fù)墾，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加、耕地面積不減少、質(zhì)量不降低、用地布局更合理的土地整理工作。⑥

地票制度最大的特點(diǎn)是通過(guò)市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間上轉(zhuǎn)移、價(jià)值上放大，克服了農(nóng)村建設(shè)用地地宗交易存在剪刀差的缺陷，地票價(jià)格的高低直接與拍賣價(jià)格掛鉤，與級(jí)差地租無(wú)關(guān)⑦，無(wú)論是靠近城市的郊區(qū)土地，還是偏僻的遠(yuǎn)郊區(qū)縣的土地，都有可能獲得大體相當(dāng)?shù)耐恋貎r(jià)格。在這樣的制度條件下，地票制度為增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入創(chuàng)造了條件，堅(jiān)定了在城鎮(zhèn)務(wù)工多年的農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶進(jìn)城的決心和信心。轉(zhuǎn)戶農(nóng)民工在地票交易中變現(xiàn)農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)帶著財(cái)富與尊嚴(yán)進(jìn)城，提高進(jìn)入城鎮(zhèn)后的生活保障水平和未來(lái)發(fā)展能力。

從本質(zhì)上講，地票制度只是國(guó)土資源部實(shí)施的城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”試點(diǎn)政策的一個(gè)升級(jí)版本，尚處于試點(diǎn)階段，同樣存在一定的爭(zhēng)議和分歧。但是，地票制度作為中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的一項(xiàng)重大創(chuàng)新，為我國(guó)農(nóng)村土地的市場(chǎng)化改革提供了一個(gè)示范，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村建設(shè)用地遠(yuǎn)距離、大范圍置換，一方面農(nóng)村閑置土地有序退出，解決農(nóng)村建設(shè)用地浪費(fèi)問(wèn)題，激活農(nóng)村要素市場(chǎng)，使固化的土地資源轉(zhuǎn)化為可以流動(dòng)的資本；另一方面，城市建設(shè)用地有計(jì)劃增加，解決城市建設(shè)用地緊張的矛盾，有效調(diào)劑了中心地區(qū)與偏遠(yuǎn)地區(qū)、發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)的建設(shè)用地空間分布，促進(jìn)土地集約利用和優(yōu)化配置。

促進(jìn)農(nóng)民工城市融入的土地制度創(chuàng)新

繼續(xù)深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新。一是要加快推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的確權(quán)頒證。產(chǎn)權(quán)界定比產(chǎn)權(quán)所有形式更為重要，產(chǎn)權(quán)的界定對(duì)資源的配置及使用效率起著決定性作用，是一切產(chǎn)權(quán)制度安排有效性的根本前提。因而，確權(quán)頒證是土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)。二是積極探索農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)形式。在確權(quán)的基礎(chǔ)上，要賦予農(nóng)民清晰而完整的土地產(chǎn)權(quán)，保障農(nóng)民擁有對(duì)土地的占有、使用、收益和處分的完整權(quán)能，探索農(nóng)民以轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押和擔(dān)保等實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的具體形式，以最大化農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值。同時(shí)，提高農(nóng)民保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)的能力，降低農(nóng)民保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)的成本，最重要的是要提高農(nóng)民的談判能力。

完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度。截至目前，尚沒(méi)有十分完善、得到普遍認(rèn)可而且能夠有效保障農(nóng)民利益的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出制度。因此，要允許農(nóng)民帶地進(jìn)城，要繼續(xù)探索農(nóng)民工進(jìn)城落戶后依法處置承包地的有效形式，任何人不得強(qiáng)制收回農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。在此基礎(chǔ)上，要完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，提高農(nóng)民工土地流轉(zhuǎn)收入。一是要加快土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。培育和發(fā)展為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)的各類服務(wù)中介組織，開展土地流轉(zhuǎn)的供求登記、信息、土地評(píng)估、政策咨詢、信用擔(dān)保等服務(wù)工作，以降低土地流轉(zhuǎn)成本和風(fēng)險(xiǎn)，提高流轉(zhuǎn)效率。二是要提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收入。要在土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上推進(jìn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，繼續(xù)加大政府對(duì)規(guī)模性經(jīng)營(yíng)主體（如農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)）的財(cái)政補(bǔ)貼力度。

多元化宅基地資本化的實(shí)現(xiàn)形式。要在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，逐步突破現(xiàn)有政策的制約，盤活農(nóng)村宅基地，積極探索宅基地資本化的多元實(shí)現(xiàn)形式。一是農(nóng)民宅基地?fù)Q房，即農(nóng)民自愿以其宅基地，按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)，換取小城鎮(zhèn)內(nèi)的一套住宅，遷入小城鎮(zhèn)居??；二是地票制度，讓農(nóng)民在地票交易中變現(xiàn)農(nóng)村宅基地；三是積極探索宅基地的抵押方式，甚至條件成熟后允許宅基地自由買賣。

農(nóng)村土地制度改革要切實(shí)保障農(nóng)民利益。農(nóng)村土地制度深層次改革激活了數(shù)量巨大的社會(huì)“沉睡資本”，引發(fā)了各相關(guān)利益主體的利益結(jié)構(gòu)分配問(wèn)題，從而導(dǎo)致一系列問(wèn)題，如公權(quán)嚴(yán)重侵犯私權(quán)、農(nóng)民在利益分配上少有發(fā)言權(quán)、其土地財(cái)產(chǎn)權(quán)一定程度上被漠視等等。在今后的農(nóng)村土地制度改革中，要以維護(hù)和增進(jìn)農(nóng)民利益作為農(nóng)村土地制度改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，保證農(nóng)民對(duì)于土地交易的參與權(quán)和分配權(quán)，將土地增值收益歸還于農(nóng)民，讓新一代的農(nóng)民工子弟挾土地資產(chǎn)貨幣化的財(cái)富進(jìn)入城市成為市民，從而整體提升人的城鎮(zhèn)化水平。

【注釋】

①田凱：“關(guān)于農(nóng)民工的城市適應(yīng)性的調(diào)查分析與思考”，《社會(huì)科學(xué)研究》，1995年第5期。

②宋修偉，江娜：“確權(quán)賦能，讓農(nóng)地‘活’起來(lái)”，《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》，2012年8月17日。

③黃寶連，黃祖輝等：“產(chǎn)權(quán)視角下中國(guó)當(dāng)前農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的模式選擇”，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》，2012年第3期。

④王，郭錦輝：“‘兩分兩換’：嘉興探索優(yōu)化土地資源”，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》，2009年10月15日。

⑤周虎城：“不能用‘土地?fù)Q社?！瘉?lái)摒棄政府責(zé)任”，《南方日?qǐng)?bào)》，2012年2月26日。

⑥李旺君，王雷：“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的利弊分析”，《 國(guó)土資源情報(bào)》，2010年5月21日。

篇9

［關(guān)鍵詞］農(nóng)地制度；路徑約束；城鄉(xiāng)二元體制

［中圖分類號(hào)］F301.2 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ A ［文章編號(hào)］ 1009 — 2234（2012）04 — 0107 — 02

關(guān)于我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村集體土地制度的改革，眾多學(xué)者從分析農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在的缺陷出發(fā)，提出了各自的改革主張，大致有四種觀點(diǎn)：私有化、國(guó)有化、復(fù)合所有制和保留現(xiàn)有的集體土地所有權(quán)，對(duì)其進(jìn)行改革與完善。農(nóng)地制度的變遷除了受經(jīng)濟(jì)主體追求自身利益的約束外,同時(shí)也受到制度環(huán)境和客觀條件的約束,這些制約因素就構(gòu)成了農(nóng)地制度變遷的路徑約束。農(nóng)地制度形成的體制背景是中國(guó)城鄉(xiāng)二元體制的制度安排,具體來(lái)說(shuō)以戶籍管理制度為核心的城鄉(xiāng)二元分割體制,包括附著于戶籍制度的就業(yè)、社會(huì)保障等，正是二元體制構(gòu)成了當(dāng)前農(nóng)地制度創(chuàng)新的路徑約束。

一、當(dāng)前農(nóng)地制度變遷的路徑約束

1.二元戶籍制度限制了農(nóng)村人口的自由流動(dòng)

1958年《中國(guó)人民共和國(guó)戶口登記條例》頒布,以后又頒布了一系列配套措施,確立一套完整的戶口管理制度。這個(gè)制度以法律形式對(duì)戶口遷移作了極大的行政限制,對(duì)農(nóng)村遷往城市、農(nóng)轉(zhuǎn)非、小城市遷往大城市都嚴(yán)加控制,在城市與農(nóng)村構(gòu)筑了一道高墻,即形成了所謂的城鄉(xiāng)二元體制，戶籍制度的基本功能就是限制社會(huì)成員區(qū)域間的自由流動(dòng)?！?〕當(dāng)時(shí)這個(gè)制度對(duì)工業(yè)化和和社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生了積極作用,但是它構(gòu)建了封閉性很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu),這必然抑制了人力資源在社會(huì)發(fā)展中的能動(dòng)作用,也抑制了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。最終,這種限制農(nóng)村人口自由遷移的戶籍制度必然對(duì)我國(guó)的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民產(chǎn)生巨大的影響。只要戶籍制度存在,農(nóng)民工就不能在城市取得正式身份和與其配套的社會(huì)保障,也就是只能做到“離土不離鄉(xiāng)”。這種轉(zhuǎn)移的不徹底性,使得農(nóng)民工反復(fù)往返于城市和農(nóng)村之間,由于農(nóng)民工收入低、生活工作不穩(wěn)定，隨時(shí)面臨著失業(yè)等生活危機(jī)，這時(shí)土地成了農(nóng)民工最后的退路和生存保障。所以，農(nóng)民即使將其撂荒也不愿放棄對(duì)其擁有的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

2.在二元就業(yè)制度下，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排同時(shí)就是農(nóng)村就業(yè)制度安排

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的戶籍制度，禁錮了農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)，使農(nóng)民工始終處于城鄉(xiāng)管理體系的邊緣。作為生產(chǎn)要素的勞動(dòng)力不能按照市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行流動(dòng),而只能在農(nóng)村的土地上進(jìn)行勞動(dòng)就業(yè),從而形成了中國(guó)特有的城市和鄉(xiāng)村的二元就業(yè)制度。二元戶籍制度把農(nóng)村人口限制在農(nóng)村,當(dāng)家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制推行后,農(nóng)村生產(chǎn)方式雖然由原來(lái)計(jì)劃體制下的集體生產(chǎn)改為家庭承包分散經(jīng)營(yíng),但二元戶籍制度和二元就業(yè)體制并沒(méi)有發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變,農(nóng)村勞動(dòng)力依舊主要是在農(nóng)村進(jìn)行就業(yè),土地及在土地上進(jìn)行勞作是農(nóng)村勞動(dòng)者即農(nóng)民獲得生活資料的首要來(lái)源。隨著城鄉(xiāng)和地區(qū)發(fā)展差別的擴(kuò)大,農(nóng)民自發(fā)形成了“民工潮”。但是這種自發(fā)的要素流動(dòng)并沒(méi)有得到相應(yīng)的制度支持,反而遇到了嚴(yán)重的制度障礙,即戶籍制度及相關(guān)配套制度限制了這種自由流動(dòng),城市政府為保護(hù)當(dāng)?shù)鼐用竦木蜆I(yè)和維護(hù)社會(huì)秩序的安定而傾向于直接或間接地對(duì)農(nóng)民工就業(yè)采取歧視的政策，各地方政府在對(duì)待農(nóng)民工的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，對(duì)就業(yè)工種、專業(yè)、人數(shù)、使用期限作了全方位和近乎苛刻的規(guī)定，不僅造成了城市勞動(dòng)力市場(chǎng)的人為分割和自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的破壞，而且使歧視更加系統(tǒng)化、徹底化、公開化和制度化，導(dǎo)致農(nóng)民工在城市的就業(yè)面顯得相對(duì)狹窄。

3.二元制度下農(nóng)村土地承擔(dān)著社會(huì)保障的職能

中國(guó)的社會(huì)保障也是附著在戶籍制度上的一大利益。中國(guó)社會(huì)保障的城鄉(xiāng)二元分割的格局,使農(nóng)民工基本上被排斥在城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系之外。盡管農(nóng)民工在城鎮(zhèn)主要從事的是苦、累、臟、險(xiǎn)的重活,不僅勞動(dòng)強(qiáng)度大、生活條件差,而且勞動(dòng)安全衛(wèi)生問(wèn)題十分突出,但由于沒(méi)有城市戶口,工傷保險(xiǎn)的參保比率一直很低。同時(shí),由于農(nóng)民工文化技能相對(duì)較低,就業(yè)流動(dòng)性大等客觀原因,失業(yè)率高,也難以參加各種社會(huì)保險(xiǎn)。目前,中國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的總體參保率不足12%,醫(yī)療保險(xiǎn)的平均參保率為15%,絕大多數(shù)沒(méi)有失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn),且得不到最低生活保障救助,甚至連工資都得不到保障,在失業(yè)、意外傷害、生活陷入困境時(shí)往往孤立無(wú)助?！?〕如果沒(méi)有建立與其風(fēng)險(xiǎn)相適應(yīng)的社會(huì)保障制度,他們就無(wú)法擺脫對(duì)土地的天然眷戀和依賴,甚至有時(shí)會(huì)迫于生計(jì)又重新回到土地。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看,只有建立和完善農(nóng)民工的社會(huì)保障制度,農(nóng)民工才可能放棄土地保障,讓渡土地的使用權(quán),農(nóng)村才可以更好地實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營(yíng),從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率,增加農(nóng)民收入。

農(nóng)地制度的變遷不僅受經(jīng)濟(jì)主體追求自身利益約束,同時(shí)也受一定的制度環(huán)境和客觀條件的約束。農(nóng)地制產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新模式的選擇受中國(guó)既有的二元經(jīng)濟(jì)制度安排的制度約束，因此，對(duì)農(nóng)村土地制度的改革和創(chuàng)新，首先要對(duì)二元經(jīng)濟(jì)制度進(jìn)行改革。農(nóng)村土地制度改革并不是單兵作戰(zhàn)，而是必須納入到整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革中去，并有相關(guān)的配套措施，否則，農(nóng)地制度改革要么是脫離實(shí)際而難以進(jìn)行；要么因?yàn)閺?qiáng)行推進(jìn)，在滿足少數(shù)利益集團(tuán)的利益追求的同時(shí)，必將導(dǎo)致廣大農(nóng)民失去賴以生存的條件。諾斯對(duì)我們提出忠告:從歷史中存活下來(lái)的表現(xiàn)為社會(huì)文化中的知識(shí)技能和行為規(guī)范，使制定變遷絕對(duì)是漸進(jìn)的，并且是路徑依賴的。我們必須非常敏感地注意到這樣一點(diǎn):你過(guò)去是怎么走過(guò)來(lái),你的過(guò)渡是怎么進(jìn)行的,我們必須非常了解這一切。這樣,才能很清楚未來(lái)面對(duì)的制約因素,選擇我們有哪些機(jī)會(huì)?！?〕

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>> 論我國(guó)土地征收法律制度的市場(chǎng)化改革路徑 市場(chǎng)化催生土地制度改革的4大紅利 新型城鎮(zhèn)化背景下的中國(guó)土地制度改革 關(guān)于中國(guó)土地制度改革的研究 中國(guó)土地制度改革的邏輯與出路 關(guān)于中國(guó)土地制度改革的思考 農(nóng)村土地制度改革的路徑選擇 中國(guó)土地制度演變及當(dāng)下改革路徑探析 土地制度市場(chǎng)化改革之途 淺析中國(guó)土地市場(chǎng)的市場(chǎng)化進(jìn)程 中國(guó)土地管理制度改革的思考 當(dāng)代中國(guó)土地使用制度改革研究述評(píng) 我國(guó)土地制度改革模式及其方向 我國(guó)土地征收制度改革研究述評(píng) 中國(guó)糧油收儲(chǔ)制度亟待市場(chǎng)化改革 利率市場(chǎng)化離不開相關(guān)配套制度改革 破解中國(guó)土地財(cái)政依賴的路徑選擇 中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的政策選擇研究 中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的有效路徑選擇研究 城鎮(zhèn)化背景下的戶籍制度改革:方向\重心與路徑選擇 常見問(wèn)題解答 當(dāng)前所在位置：.

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