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篇1

[關(guān)鍵詞] 集體土地所有權(quán)；農(nóng)民集體；還權(quán)于民；農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制

[關(guān)鍵詞] 河南科技大學(xué)大學(xué)生研究訓(xùn)練計(jì)劃（SRTP）項(xiàng)目，（項(xiàng)目編號：2013153）。

【中圖分類號】 F321 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 1007-4244（2014）03-097-2

一、引言

建國后，我國的農(nóng)村土地權(quán)屬制度經(jīng)歷了四個發(fā)展階段，第一階段是耕者有其田的農(nóng)民私有的土地所有權(quán)，第二階段是農(nóng)民私有，集體統(tǒng)一經(jīng)營使用，第三階段是集體所有，統(tǒng)一經(jīng)營使用，第四階段是集體所有，家庭承包經(jīng)營。我國的農(nóng)村土地權(quán)屬制度正處于集體所有，家庭承包經(jīng)營階段，但其與當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不適應(yīng)性卻日益凸顯。

二、現(xiàn)行農(nóng)村集體土地所有權(quán)的困境分析

（一）所有權(quán)和使用權(quán)的殘缺

以政治經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于“生產(chǎn)資料占有制”的論述作為中國土地權(quán)屬制度設(shè)計(jì)的邏輯起點(diǎn)和基礎(chǔ)，直接導(dǎo)致了農(nóng)村集體所有土地出現(xiàn)了“所有權(quán)殘缺”和“使用權(quán)殘缺”的困境，更嚴(yán)重的是，集體土地的所有權(quán)關(guān)系在法律上開始變得混亂和模糊。

1.所有權(quán)殘缺。所有權(quán)殘缺是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈羅德?德姆塞茨提出的一個主要理論，其意指“完整的所有權(quán)權(quán)利束中的一部分被刪除”，而之所以如此，是因?yàn)椤翱刂茝U除私有權(quán)利束的職位已被安排給了國家，或已由國家來承擔(dān)。按照現(xiàn)行憲法和法律規(guī)定，任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。除非國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。也就是說只有國家可以通過公權(quán)力的行使來改變土地的所有權(quán)性質(zhì)，公民、法人或者其他土地使用者并不具有買賣或者以其他形式轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán)的權(quán)利。

同樣的，作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)人的“農(nóng)民集體”，既不能自主地決定將自己的土地賣給本集體內(nèi)部的成員，也不能將土地賣給周圍的集體，甚至不能主動把集體土地賣給國家，而只能被動等待國家前來征收。這種通過法律對集體土地所有權(quán)人的權(quán)利進(jìn)行的限制，不但使集體土地變成了德姆塞茨所說的“所有權(quán)殘缺”，也使國家成了集體土地的真正所有權(quán)人。其結(jié)果是，那些依然歸農(nóng)民集體擁有的土地不過是“沒有被征收的潛在的國有土地”而已。

2.使用權(quán)殘缺。使用權(quán)殘缺指的是農(nóng)村集體土地一般只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，憲法對此盡管有暗示，但卻并沒有明確的規(guī)定。不過，現(xiàn)行的《土地管理法》卻確立了“以土地所有權(quán)的性質(zhì)來決定土地使用權(quán)的范圍”這一原則。即農(nóng)民集體所有的土地，可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)，但是農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。我國《土地承包法》第17條也做了類似的規(guī)定，即農(nóng)民有義務(wù)維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)。同時法律也禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。這意味著集體所有的土地則等同于農(nóng)業(yè)用地，被牢牢地限制在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域而不能用于能夠產(chǎn)生高于農(nóng)業(yè)收益的其他項(xiàng)目中去。

（二）關(guān)于“農(nóng)民集體”的認(rèn)識及其利益代表機(jī)構(gòu)的問題分析

理論上，“集體”是指為了某種共同的目的而組織起來的人進(jìn)行的一種群體性生活的共同體?！稗r(nóng)民集體”是中國“特有”的民事權(quán)利主體。所謂特有，是指它的出現(xiàn)，不是社會經(jīng)濟(jì)自然發(fā)展的結(jié)果，而是基于國家政治的明確需要，并且它隨后的地位變化，也不可避免地受到已鑄入其內(nèi)的國家意志的影響。中國“農(nóng)民集體”規(guī)模巨大，但是在維護(hù)農(nóng)民集體利益上、對政策制定的影響程度上都表現(xiàn)出弱勢群體的狀況，尤其是對于土地政策只能夠單向度的接受。

從農(nóng)村集體土地所有權(quán)的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作來看，由于“集體”這一概念的高度抽象性和模糊性而在現(xiàn)實(shí)中找不到與之相對應(yīng)的載體，導(dǎo)致“農(nóng)民集體”作為集體土地所有權(quán)的主體實(shí)際上并沒有具體的權(quán)利，并不行使所有者的實(shí)際權(quán)能。因此，當(dāng)面對侵犯農(nóng)民個體土地使用權(quán)的情形時，也難以通過“集體”尋求救濟(jì)。

面對規(guī)模如此龐大的農(nóng)民群體，什么樣的組織能夠有效地代表農(nóng)民集體，這個實(shí)際參與經(jīng)濟(jì)活動的主體又是通過怎樣的表意機(jī)制來表達(dá)自己的意愿。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)：農(nóng)民利益代表機(jī)構(gòu)，各地不一，有村公所、村委會或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等，但村民委員會在廣大農(nóng)村是普遍存在的，因此筆者僅論述村民委員會的角色定位。

根據(jù)法律規(guī)定，村民委員會既不是經(jīng)濟(jì)組織，也不是政治組織，而是村民自治組織。如果承擔(dān)代表職能的組織不能有效地代表農(nóng)民個體的權(quán)利，那么集體農(nóng)地權(quán)利項(xiàng)下的個體權(quán)利必然受到損害。而我國的法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定中國集體土地所有權(quán)具體由誰來代表，實(shí)際上就賦予了村民自治組織很大的集體財(cái)產(chǎn)的管理權(quán)?，F(xiàn)實(shí)生活中，村民委員會的工作主要是協(xié)助政府進(jìn)行土地的監(jiān)管和征用，實(shí)現(xiàn)對集體土地的監(jiān)管和社會控制。但是基于監(jiān)管和社會控制，必然使得村委會承擔(dān)許多的行政職能和管理職能，因此也為具體操作這一制度的領(lǐng)導(dǎo)者提供了權(quán)利尋租的機(jī)會，必將虛置和影響農(nóng)民參與村民自治的民利。在這樣一種集體制度下，受損害的真正主體是農(nóng)民個體。

三、如何走出困境

筆者認(rèn)為，解決現(xiàn)行我國農(nóng)村土地權(quán)屬制度的困境應(yīng)從內(nèi)外兩個方面入手，即從農(nóng)村土地權(quán)屬制度內(nèi)部解決“還權(quán)于民”、明晰土地所有權(quán)的問題，從而維護(hù)農(nóng)民個體利益；同時從外部解決建立農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制問題，限制公權(quán)力對農(nóng)民個體利益的不當(dāng)影響。只有內(nèi)外兩個方面的共同努力，才能從根本上走出現(xiàn)行土地權(quán)屬制度的困境。

（一）內(nèi)部：“還權(quán)于民”--讓土地所有權(quán)回歸農(nóng)民

在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)，集體土地所有權(quán)從根本是一種‘反權(quán)利’，是以‘空權(quán)利’的方式來否定原有土地的私人所有權(quán)。并且在一定程度上講，中國的集體土地所有權(quán)是僵化的，由于其受到公權(quán)的種種限制，而使集體土地所有權(quán)主體被懸掛，或者說被虛化，從而導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益得不到保障，土地效益得不到應(yīng)有的發(fā)揮。解決問題的關(guān)鍵在于：還權(quán)于民。

“還權(quán)于民”即將土地所有權(quán)原原本本的歸還農(nóng)民本人，也就是將現(xiàn)有的集體土地分配給農(nóng)民個人所有，最終實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與使用權(quán)的統(tǒng)一。土地產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)戶，土地作為私人不動產(chǎn)，可以抵押、繼承、贈送、轉(zhuǎn)讓等，其轉(zhuǎn)讓價格由市場供求和買賣雙方協(xié)商決定。有人擔(dān)心這樣做，會使許多人因?yàn)橥恋亟灰锥ネ恋?，重返貧困，或者再次陷入土地兼并的“怪圈”。在我們的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，這種擔(dān)心是不必要的。今天的農(nóng)民不但不會一窩蜂似的將土地賣掉，反而會更加珍惜作為自己生活的最后一道保障線的土地資源。何況土地的交易與林木的采伐一樣，可以通過制度設(shè)定來防止不合理的交易。

“還權(quán)于民”的積極意義在于：第一、產(chǎn)權(quán)明晰，解決了農(nóng)村土地集體所有產(chǎn)生的“農(nóng)民集體”虛位的弊端，從而有效的定分止?fàn)帲?維持基本的社會秩序；第二、農(nóng)戶取得完整的所有權(quán)，也即取得一種徹底的私權(quán)，大大排除了公權(quán)干預(yù)和公權(quán)侵蝕的空間，從而使農(nóng)戶的利益得到應(yīng)有的保障；第三、由農(nóng)戶享有土地所有權(quán)，因其較大的利益激勵機(jī)制，可以促使農(nóng)戶合理利用和保護(hù)土地，持續(xù)增加對土地的投入，最大限制的激發(fā)農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性；第四、土地私有可以促進(jìn)土地合理流轉(zhuǎn)，使得資源根據(jù)效益原則配置，有利于發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)；第五、便于農(nóng)村人口向城市移民，改變中國社會的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

目前，實(shí)現(xiàn)“還權(quán)于民”的硬傷來自于政治意識的約束和修憲的難題。從政治上考慮，我國是社會主義國家，而社會主義應(yīng)以公有制為主體。若僅僅著眼于政治邏輯，視土地公有為中國特色社會主義的標(biāo)志而神圣可侵犯，則很容易滑入意識形態(tài)上“非公即私”的思維陷阱。其實(shí)，無論是土地公有還是私有，都是一種政策工具，是為生產(chǎn)力的發(fā)展服務(wù)的，哪一種土地權(quán)屬制度更有利于生產(chǎn)力的發(fā)展，有利于經(jīng)濟(jì)效率的提高，就可以采用。沒有哪種土地權(quán)屬制度是永恒正確的，要看當(dāng)時生產(chǎn)力發(fā)展的要求。

美國法社會學(xué)家埃里克森指出：一切“有效的規(guī)范”都是社會群體在長期的博弈互動中產(chǎn)生的非正式的規(guī)范，法律或新制度的安排說到底不過是對這種“有效規(guī)范”的承認(rèn)和認(rèn)可。中國憲法規(guī)定“農(nóng)村土地歸集體所有”，雖然短時期內(nèi)改變一個國家的根本大法是很難的，但是隨著農(nóng)地農(nóng)民所有的需求主體增多，需求主體的愿望增強(qiáng)，憲法的修改也僅是時間的問題，況且中國的語言是豐富多彩的，再加上眾多優(yōu)秀的理論家的精妙闡釋，在中國巧妙的推行農(nóng)民所有而不與社會主義制度沖突的可能性也不小。

（二）外部：建立具有真正代表農(nóng)民利益的表達(dá)機(jī)制

解決農(nóng)民土地集體所有權(quán)的困境，需要在外部建立起具有真正代表農(nóng)民利益的表達(dá)機(jī)制。這制度種設(shè)計(jì)的原因在于，現(xiàn)行我國農(nóng)村權(quán)屬制度的的外部運(yùn)行機(jī)制，同樣是一種博弈機(jī)制。不管是農(nóng)民個體，還是農(nóng)民集體，在面對公權(quán)力這個強(qiáng)大的博弈對手時始終處于弱勢地位。任何強(qiáng)硬地對土地處分權(quán)的干涉和濫用，給農(nóng)民帶來的損害都是顯而易見的。

但是從目前的現(xiàn)實(shí)情況來看，當(dāng)農(nóng)民的利益受到侵犯時，農(nóng)民維權(quán)的方式無非有訴訟和上訪。但是，訴訟成本較高，上訪效能太低。農(nóng)民又缺少像工會、行業(yè)協(xié)會這樣的維權(quán)工具，難以對利益要求進(jìn)行系統(tǒng)的組織化的表達(dá)。因?yàn)槿鄙倮娲匀耍r(nóng)民既無法保障自己的權(quán)利，也無法影響國家的政策和行動，在國家資源的分配和制度安排上處于極端不利的位置。

組織資源是最有決定意義的資源，它能使弱小的個體匯聚成強(qiáng)大的團(tuán)體，對自己的利益進(jìn)行有效地、集中地表達(dá)和有力地維護(hù)。為了規(guī)范農(nóng)民的利益表達(dá)行為，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，需要建立一個農(nóng)民自已的組織。像于建嶸教授提出的農(nóng)會（農(nóng)民協(xié)會），它是農(nóng)民利益的整合和表達(dá)組織，是與政府溝通協(xié)商的維權(quán)組織。因此，代表農(nóng)民利益的表達(dá)機(jī)制的建立是切實(shí)可行的。比如，關(guān)于“公共利益”的評價體系的建立，其中參與的主體不僅應(yīng)當(dāng)包括公權(quán)力的地方政府部門，還應(yīng)該包括農(nóng)民。關(guān)于什么是公共利益，哪些算作公共利益，應(yīng)該在充分的民意調(diào)研基礎(chǔ)上確立。這樣，一方面限制了過分強(qiáng)大的公權(quán)力，另一方面也能夠充分發(fā)揮基層政權(quán)在土地問題上的政治杠桿功能。

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.2006-8-2.2014-1-14.

篇2

一、工作目標(biāo)

開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，就是通過查清承包地塊實(shí)際面積、四至邊界和空間位置，健全土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證檔案，向農(nóng)民頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化管理，為健全農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)體制提供物權(quán)保障，為依法調(diào)處農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛和維護(hù)農(nóng)民土地承包合法權(quán)益提供原始依據(jù)，為探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款實(shí)現(xiàn)路徑和增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入奠定制度基礎(chǔ)。

二、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)健全機(jī)構(gòu)

經(jīng)鎮(zhèn)黨委會研究決定成立鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作領(lǐng)導(dǎo)小組；日常工作由同志負(fù)責(zé)辦公室日常工作。

三、工作步驟

（一）宣傳動員階段（2015年1月21至2015年1月25日）

1、成立領(lǐng)導(dǎo)小組，并抽調(diào)業(yè)務(wù)精、技術(shù)好、能力強(qiáng)的專職人員，組建農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作辦公室，并報上級備案。

2、擬定專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)計(jì)劃，由財(cái)政所負(fù)責(zé)鎮(zhèn)級經(jīng)費(fèi)的落實(shí)。

3、全面地做好宣傳發(fā)動工作，爭取社會了解與支持，營造良好工作氣氛。

4、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心負(fù)責(zé)村級土地權(quán)屬界線核定資料、國有土地登記發(fā)證和征地、供地等資料。

5、組織落實(shí)鎮(zhèn)、村、村組三級權(quán)屬界線調(diào)查核定工作，召集專題會議，研究核定權(quán)屬界線的辦法和措施，通知和協(xié)調(diào)相關(guān)單位核定界線，督促檢查工作落實(shí)。鎮(zhèn)政府和村委會負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)相關(guān)權(quán)屬單位配合專業(yè)隊(duì)伍開展現(xiàn)場指界，落實(shí)指界簽名和簽訂權(quán)屬界線核定書工作。

6、村委會負(fù)責(zé)在指定時間內(nèi)，協(xié)調(diào)各社，按照歷史形成及目前實(shí)際擁有的土地權(quán)屬范圍，按規(guī)定完成指界人簽字蓋章確認(rèn)手續(xù)。

7、組織對專業(yè)隊(duì)伍提供的土地權(quán)屬界線核定等成果進(jìn)行自檢。

8、做好確權(quán)和登記的公告、審核工作。

9、負(fù)責(zé)本行政區(qū)域范圍內(nèi)土地權(quán)屬爭議的調(diào)處工作，要妥善解決土地權(quán)屬糾紛，及時化解爭議，維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定，為集體土地確權(quán)登記發(fā)證創(chuàng)造條件。

（二）工作實(shí)施階段（2015年1月25至2015年2月15日）

核定界線界址。召集專題會議，研究核定權(quán)屬界線辦法和措施，通知和協(xié)調(diào)相關(guān)單位核定界線，督促檢查工作落實(shí)。

村委會負(fù)責(zé)具體實(shí)施工作，在指定時間內(nèi)協(xié)調(diào)各社，按照歷史形成及目前實(shí)際擁有的土地權(quán)屬范圍，協(xié)商劃定各社之間權(quán)屬界線，并協(xié)助專業(yè)隊(duì)伍繪制界線走向草圖，按規(guī)定完成指界人簽字蓋章確認(rèn)手續(xù)。

（三）總結(jié)檢查階段（2015年2月15日至2015年3月）

篇3

長期以來，我國農(nóng)村土地大面積荒置或低效利用，其根源在于農(nóng)村土地?zé)o法有效流轉(zhuǎn)。十八屆三中全會作出了深化農(nóng)村土地制度改革的決定，力圖提高農(nóng)村土地的配置效率。

目前，制約我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的因素主要來自于兩方面，一是農(nóng)村土地權(quán)屬不明晰，二是農(nóng)村土地權(quán)利受限，無法實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、憑證化。第一，我國農(nóng)村土地相應(yīng)權(quán)利的權(quán)屬關(guān)系不明晰。如我國《憲法》、《土地管理法》等法律規(guī)定“農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有”。但是“集體”如何界定，集體與農(nóng)民之間的關(guān)系如何，法律規(guī)定卻并不明確。大部分農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)解體，農(nóng)民和集體之間關(guān)系模糊，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體形同虛設(shè)。第二，農(nóng)村土地權(quán)利受限，無法實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、憑證化。目前，農(nóng)民主要享有農(nóng)村土地的占有權(quán)、使用權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)村土地除了用于耕作、居住和簡單的經(jīng)營外，農(nóng)民無法通過市場將附著于農(nóng)村土地的權(quán)益變現(xiàn)，從而限制了農(nóng)民通過農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)更多形式的收益。

要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，關(guān)鍵是要破除這兩大因素的制約，土地資本化是一個重要方向。農(nóng)村土地資本化，就是通過利用資本市場的產(chǎn)權(quán)、契約等制度安排，明晰農(nóng)村土地的權(quán)屬關(guān)系，利用標(biāo)準(zhǔn)化、證券化等方式，將農(nóng)村土地所附有的權(quán)利轉(zhuǎn)化為可以流通、交易的資本憑證。通過農(nóng)村土地資本化，明確農(nóng)民對農(nóng)村土地的權(quán)利，讓農(nóng)民取得土地權(quán)利的相關(guān)憑證，農(nóng)民不僅僅可以通過農(nóng)村土地的耕作、居住和承包經(jīng)營獲得收益，還可以通過農(nóng)村土地權(quán)益憑證抵押、入股、信托等方式入市流轉(zhuǎn)，獲得貸款資金、股利分紅等收益，由此對農(nóng)民形成有效激勵，促使農(nóng)民將閑置的土地流轉(zhuǎn)入市，讓農(nóng)村土地從低效使用者向高效使用者流轉(zhuǎn)。

農(nóng)村土地資本化對于農(nóng)民來說，土地不再只是僅能用于耕作、居住和簡單承包經(jīng)營的“死”的財(cái)富，而是擁有契約保護(hù)、可以流轉(zhuǎn)交易的“活”的資本，讓農(nóng)民通過土地資本憑證的流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)其相應(yīng)權(quán)利，變現(xiàn)其財(cái)富，激勵農(nóng)民有效利用土地，促使農(nóng)村土地有效流轉(zhuǎn)。

二、目前農(nóng)村土地資本化的幾種模式

通過資本化實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，不少地區(qū)已經(jīng)進(jìn)行了有益嘗試，目前形成以下幾種模式。

1.武漢模式――以土地合作社為主導(dǎo)的股份化模式

武漢對農(nóng)村土地進(jìn)行了確權(quán)登記，成立了土地合作社，農(nóng)民可以以確權(quán)后的土地入股土地合作社，由合作社對入社土地進(jìn)行規(guī)劃、統(tǒng)籌和運(yùn)營。合作社通過農(nóng)村土地入股、抵押等方式，為農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了股利分紅等收益、獲得了經(jīng)營發(fā)展貸款，從而實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地權(quán)利人的相應(yīng)權(quán)益，促進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

2007年，武漢市農(nóng)村土地蔡甸區(qū)齊聯(lián)村揭開了農(nóng)村土地權(quán)利資本化改革的序幕，此后，齊聯(lián)村的經(jīng)驗(yàn)在武漢全面推廣。在探索農(nóng)村土地權(quán)利資本化的過程中，逐漸形成了武漢模式。首先，通過查閱公安部門登記資料、實(shí)地調(diào)查、村會評議等方式核實(shí)了本村村民的身份及其所承包、居住的農(nóng)村土地，并頒發(fā)了相應(yīng)權(quán)益憑證，持證人在權(quán)利期限內(nèi)，可以依法占有、使用、經(jīng)營、流轉(zhuǎn)土地，也可以作價、折股作為資本從事股份經(jīng)營、合作經(jīng)營或抵押擔(dān)保，并建立了農(nóng)村土地權(quán)利綜合數(shù)據(jù)庫對農(nóng)村土地進(jìn)行統(tǒng)一分類、登記、編號。然后，成立了土地合作社，將村集體的土地權(quán)屬憑證進(jìn)行集約整合，通過農(nóng)村土地權(quán)利資本化實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地相應(yīng)權(quán)利人的權(quán)益。合作社可以以權(quán)屬憑證向金融部門抵押貸款獲得農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的資金，也可以以權(quán)屬憑證入股企業(yè)的方式，在引入專業(yè)化、現(xiàn)代化的規(guī)模經(jīng)營企業(yè)、促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)規(guī)?；?、專業(yè)化發(fā)展的同時，讓農(nóng)民以股息分紅的方式實(shí)現(xiàn)其權(quán)益。以此實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地權(quán)利享有人的相應(yīng)權(quán)益，促進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

2.益陽模式――以政府信托主導(dǎo)的信托化模式

與武漢模式不同，湖南省益陽市主要通過政府信托的方式完成分散農(nóng)村土地資源的集約化，將農(nóng)村土地所享有的權(quán)利轉(zhuǎn)化為信托份額，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地權(quán)利的資本化。一方面，農(nóng)民可以通過信托份額獲得相應(yīng)收益，以此激勵其將閑置土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。另一方面，政府信托公司對農(nóng)村土地進(jìn)行統(tǒng)籌、規(guī)劃和運(yùn)營，將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)公司或種植大戶等農(nóng)村土地的高效使用者，從而促進(jìn)了農(nóng)村土地的有效流轉(zhuǎn)。

益陽市土地信托流轉(zhuǎn)的具體做法是，由政府全資注冊成立信托公司，負(fù)責(zé)土地信息收集和，在做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，接受農(nóng)民土地權(quán)利委托，并與農(nóng)民簽訂信托流轉(zhuǎn)合同后，篩選農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司，向其發(fā)包土地，并對其經(jīng)營進(jìn)行監(jiān)管，同時整合涉農(nóng)資金，實(shí)施相關(guān)項(xiàng)目。在這個過程中，農(nóng)民首先與信托公司簽訂意向性協(xié)議，信托公司在三個月內(nèi)尋找合適的受讓企業(yè)（大戶）。在規(guī)定期限內(nèi)，如果信托公司找到合適的受讓方，則與其就租金達(dá)成相關(guān)協(xié)議，企業(yè)（大戶）一次性付清一年租金，信托公司再在每年的相應(yīng)月份分次交付給農(nóng)民。此外，企業(yè)（大戶）還需向信托公司繳納農(nóng)村土地押金和相應(yīng)的管理費(fèi)。如信托公司逾時未找到合適對象，或農(nóng)民對對象有疑慮，土地將返還農(nóng)民手中。

益陽模式與傳統(tǒng)流轉(zhuǎn)有三方面的不同：第一，是通過“三角形”關(guān)系形成了更為穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)契約關(guān)系，農(nóng)民把承包經(jīng)營權(quán)信托給政府后，在隨意退出方面受到制約，而且這種信托關(guān)系還可以繼承，具有穩(wěn)定和長期的特性；第二，政府作為“中間人”，積極發(fā)揮整合項(xiàng)目、提高土地資源利用效益等功能；第三，可以兼顧多方面利益特別是保障農(nóng)民的利益，政府在土地流轉(zhuǎn)中起到了“穩(wěn)定器”作用。

3.宿州模式――以金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的信托化模式

與益陽政府主導(dǎo)的信托模式不同，宿州通過與金融機(jī)構(gòu)合作，建立了市場化的信托計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的資本化，促進(jìn)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。

2013年10月10日，中信信托與安徽省宿州市橋區(qū)政府合作，成立了國內(nèi)第一支土地流轉(zhuǎn)信托計(jì)劃――“中信?農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)集合信托計(jì)劃1301期”。益陽通過金融機(jī)構(gòu)的信托計(jì)劃，在不改變土地所有權(quán)的前提下，通過信托模式，實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)等權(quán)利的相互分離，構(gòu)建“土地看護(hù)人”機(jī)制；以金融服務(wù)農(nóng)村，通過注入現(xiàn)代科技和金融服務(wù)的要素，促進(jìn)農(nóng)村土地的集約化經(jīng)營，盤活農(nóng)村土地資源，使農(nóng)村土地權(quán)利人以可持續(xù)的方式，分享土地增值收益和土地市場化成果，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

雖然武漢、益陽、宿州三地在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面采取了不同的模式，但本質(zhì)上是一樣的，都是通過土地權(quán)利資本化實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的確權(quán)，進(jìn)而將其憑證化、標(biāo)準(zhǔn)化、證券化，讓農(nóng)民通過土地資本憑證獲得土地流轉(zhuǎn)的收益，以此對農(nóng)民形成有效的激勵，從而推動農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。

三、我國農(nóng)村土地資本化的問題及建議

各地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雖然取得一定進(jìn)展，但目前我國農(nóng)村土地資本化仍停留在嘗試性的初級階段，缺乏統(tǒng)一、規(guī)范、有效的制度安排，這主要表現(xiàn)在以下幾方面。第一，缺乏產(chǎn)權(quán)、契約制度保護(hù)的確權(quán)方式。土地權(quán)利資本化，首先要明晰農(nóng)村土地的權(quán)屬關(guān)系，確權(quán)涉及到農(nóng)村土地權(quán)利的劃分，誰應(yīng)該獲得相關(guān)權(quán)利、獲得多少、標(biāo)準(zhǔn)如何，這必須在完善的產(chǎn)權(quán)、契約制度的保障下進(jìn)行，才能實(shí)現(xiàn)確權(quán)的公平性和合理性。而目前各地的確權(quán)工作受人為因素影響較大，如村委會評議等方式，雖然簡單易操作，但缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，其公平性、合理性大打折扣。第二，沒有健全、有效的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，涉及到權(quán)屬關(guān)系的變動，具有其復(fù)雜性，必須依托于健全、有效的交易平臺，這樣才能為流轉(zhuǎn)提供保障、效率以及流動性。而目前的流轉(zhuǎn)多依托于某一單位組織進(jìn)行，如武漢的土地合作社、益陽的政府信托公司、宿州的中信信托公司。因此，受限于該類組織的規(guī)模大小、運(yùn)作效率、安全程度，大大降低了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的效率、保障程度以及流動性。第三，土地權(quán)利資本化的方式有待拓展和創(chuàng)新。目前，農(nóng)村土地權(quán)利資本化僅通過股份化、信托化等單一的、傳統(tǒng)的權(quán)利資本化方式完成，不能根據(jù)不同權(quán)益人的實(shí)際情況，有效利用權(quán)益類、固定收益類、衍生類等多種金融工具進(jìn)行組合和創(chuàng)新，以最大化農(nóng)村土地權(quán)利人的收益，從而最大化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的激勵效果。激勵的降低，無疑會降低農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有效性。第四，缺乏相應(yīng)的法律、制度、市場等環(huán)境保障。目前我國的《憲法》、《土地管理法》等相關(guān)法律制度不完善，如相關(guān)法律并未明確農(nóng)村土地的主體，農(nóng)村集體土地與國有土地權(quán)利不平等；我國多層次資本市場建設(shè)緩慢，場外市場、區(qū)域性權(quán)證類產(chǎn)品交易市場缺失，大量資本化證券如信托憑證、股權(quán)憑證不能交易，不健全的資本制度和市場環(huán)境極大地限制了農(nóng)村土地有效流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)。

為此，推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，實(shí)施農(nóng)村土地資本化。第一，要探索產(chǎn)權(quán)、契約制度保護(hù)的確權(quán)方式。依托于資本市場的產(chǎn)權(quán)、契約制度安排，根據(jù)各地實(shí)際情況建立公平、合理的農(nóng)村土地確權(quán)登記程序，并建立資源數(shù)據(jù)庫對農(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系進(jìn)行統(tǒng)一的分類、編號和管理。第二，完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺的建設(shè)。綜合建立產(chǎn)權(quán)交易所的信息中心、評估中心、托管中心以及結(jié)算中心，從信息披露、合理估值、交易安全保障上提高平臺的有效性，從而為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供便利。第三，拓展和創(chuàng)新權(quán)利資本化的方式。根據(jù)不同權(quán)益人的實(shí)際情況，有效地對權(quán)益類、固定收益類、衍生類等多種金融工具進(jìn)行組合和創(chuàng)新，以最大化農(nóng)村土地權(quán)利人的收益，從而最大化流轉(zhuǎn)的激勵。第四，進(jìn)一步建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律、法規(guī)，建立多層次的資本市場，為農(nóng)村土地權(quán)利資本化提供環(huán)境保障。

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【關(guān)鍵詞】土地整理；權(quán)屬調(diào)整

1.土地整理權(quán)屬調(diào)整的概念

1.1土地產(chǎn)權(quán)

土地產(chǎn)權(quán)是以土地作為財(cái)產(chǎn)客體的各種權(quán)利的總合，也可以說是土地財(cái)產(chǎn)的總稱。土地產(chǎn)權(quán)包括土地的所有權(quán)，以及構(gòu)成土地所有權(quán)權(quán)能的各種其他權(quán)利，如使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)、抵押權(quán)、贈與權(quán)、地役權(quán)等等（樊志全，2003）。土地產(chǎn)權(quán)有兩層含義：一是法律意義，即產(chǎn)權(quán)的各種權(quán)利有法律給予規(guī)定，如我國城市土地屬于國家所有，農(nóng)村土地為集體所有，土地的所有權(quán)不準(zhǔn)買賣，土地使用權(quán)可以出讓和轉(zhuǎn)讓等；二是經(jīng)濟(jì)意義，即產(chǎn)權(quán)關(guān)系，也就是經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，如利用土地應(yīng)該享有的利益，產(chǎn)權(quán)主體利益充分實(shí)現(xiàn)等。土地產(chǎn)權(quán)和其他權(quán)利一樣，完整的產(chǎn)權(quán)應(yīng)包括“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”等內(nèi)容。

1.2土地權(quán)屬

聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織把土地權(quán)屬等同于土地產(chǎn)權(quán)（聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織，2005）。土地權(quán)屬就是指土地所有權(quán)、使用權(quán)及他項(xiàng)權(quán)利的歸屬。現(xiàn)階段我國的土地權(quán)屬包括國有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)利（陳利根，2002）。

1.3權(quán)屬調(diào)整和土地整理權(quán)屬調(diào)整

權(quán)屬調(diào)整是指產(chǎn)權(quán)客體在各產(chǎn)權(quán)主體之間變更流動的過程。土地整理權(quán)屬調(diào)整是指在土地整理過程中，由于規(guī)劃設(shè)計(jì)以及地塊歸并、集中的需要，而造成的對產(chǎn)權(quán)客體的調(diào)整即地塊權(quán)屬的調(diào)整。土地整理權(quán)屬調(diào)整包括土地所有權(quán)、使用權(quán)調(diào)整及在其上設(shè)定的他項(xiàng)權(quán)利調(diào)整。土地所有權(quán)調(diào)整包括農(nóng)村集體土地之間、國有土地與農(nóng)村集體上地之間的所有權(quán)調(diào)整。土地使用權(quán)調(diào)整包括農(nóng)村集體土地使用權(quán)、國有土地使用權(quán)的調(diào)整。土地他項(xiàng)權(quán)利調(diào)整包括土地整理過程中因所有權(quán)或使用權(quán)調(diào)整而產(chǎn)生的他項(xiàng)權(quán)利的調(diào)整。

土地整理權(quán)屬調(diào)整根據(jù)各權(quán)利人整理前在項(xiàng)目區(qū)土地上所擁有的權(quán)利，通過土地整理參與者公認(rèn)的權(quán)屬調(diào)整轉(zhuǎn)換機(jī)制，按照土地整理參與者公認(rèn)的原則和標(biāo)準(zhǔn)，合法地?fù)Q回整理后土地上的相應(yīng)權(quán)利的過程。目前從理論研究和各國開展的土地整理權(quán)屬調(diào)整的實(shí)踐表明，土地整理權(quán)屬調(diào)整一般是建立在土地產(chǎn)權(quán)理論、土地資源配置與規(guī)模經(jīng)營理論、土地資源價值理論、區(qū)位理論、農(nóng)地分等定級估價理論和公共管理理論基礎(chǔ)上的。

2.土地整理權(quán)屬調(diào)整驅(qū)動因素概述

2.1土地整理權(quán)屬調(diào)整驅(qū)動因素界定

土地整理權(quán)屬調(diào)整實(shí)質(zhì)是對土地增值利益的調(diào)整。土地增值可以區(qū)分為自力增值和外力增值。其中自力增值是指土地所有者或使用者自行對土地進(jìn)行投資投勞，改善土地的物理、化學(xué)、生物、地質(zhì)性狀，改善或增加土地附屬物，從而使土地增值；土地的外力投資增值是指土地所有者或使用者以外的社會投資（國家或公私單位等的投資）對該地產(chǎn)生的輻射使其增值。目前我國土地整理所帶來的增值實(shí)質(zhì)是由國家投資或地方政府投資，從而對投資的土地帶來增值，這種增值調(diào)整關(guān)系到項(xiàng)目實(shí)施的最終目的和項(xiàng)目區(qū)農(nóng)戶的根本利益。因此土地整理權(quán)屬調(diào)整牽涉到農(nóng)村社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和和諧生態(tài)的建設(shè)，尤其涉及到項(xiàng)目區(qū)人民群眾根本利益的調(diào)整。在這增值利益調(diào)整的過程中，土地權(quán)屬調(diào)整推動著各權(quán)利主體之間的利益變化，權(quán)屬調(diào)整必將涉及驅(qū)動因素。因而對影響土地整理權(quán)屬調(diào)整的驅(qū)動因素研究，可以弄清土地權(quán)屬調(diào)整的實(shí)質(zhì)，在調(diào)整的過程中更好的理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，保障土地合法權(quán)利人的根本利益。

所謂驅(qū)動因素 （Driving Factors）就是引起事物發(fā)生變化的內(nèi)在因素，土地權(quán)屬調(diào)整驅(qū)動因素是指引起土地權(quán)屬變化的根本因素。土地整理權(quán)屬調(diào)整的驅(qū)動因素一般可以分兩類，一類是自然環(huán)境影響因素，另一類是人文影響因素（丁光偉和李世順，1998）。土地權(quán)屬調(diào)整的自然因素主要是指在土地整理前后項(xiàng)目區(qū)土地的自然屬性和生態(tài)環(huán)境的變化對土地權(quán)屬改變起到作用的因素。自然因素在短時期內(nèi)變化很小，對土地利用的時間變化的影響較?。坏匀灰蛩爻３Ｔ谳^大的時空尺度上作用于土地整理的結(jié)果，會給土地整理的結(jié)果帶來良好的生態(tài)和社會經(jīng)濟(jì)效益（王金亮等，2000）。人文影響因素是多方面的，他們在各種時空尺度上作用于土地整理的結(jié)果。

2.2土地整理權(quán)屬調(diào)整驅(qū)動因素研究對象選擇

土地整理權(quán)屬調(diào)整主要表現(xiàn)在土地整理前后土地所有權(quán)或使用權(quán)的變化，實(shí)質(zhì)是土地整理項(xiàng)目區(qū)土地質(zhì)量和面積在空間分布的變化，最終表現(xiàn)為地與地、人與人之間調(diào)整。為較好地把握土地整理權(quán)屬調(diào)整對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)產(chǎn)生的影響，弄清土地整理權(quán)屬調(diào)整的驅(qū)動因素，在設(shè)計(jì)調(diào)查問卷時，特別注意以下兩方面，其一要能了解農(nóng)戶對土地整理及其權(quán)屬調(diào)整的評價與反映；其二要能了解農(nóng)戶對土地整理權(quán)屬調(diào)整變化時農(nóng)戶會做出的行為和原因；在調(diào)查地區(qū)和調(diào)查對象選擇兼顧平原和丘陵地區(qū)，使調(diào)整對象安排更加合理、全面和科學(xué)。

2.3土地整理權(quán)屬調(diào)整驅(qū)動因素研究方法確定

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提升目前我國土地權(quán)屬爭議調(diào)處工作相關(guān)規(guī)范的法律位階

爭議調(diào)處工作承載的使命是“定分止?fàn)帯保鴮?shí)現(xiàn)“定分止?fàn)帯毙枰鞔_的依據(jù)。目前我國土地權(quán)屬爭議調(diào)處機(jī)制不夠規(guī)范，首要問題就在于調(diào)查處理土地權(quán)屬爭議所必須依賴的“法”不夠完備。

《土地管理法》第16條規(guī)定：“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理。當(dāng)事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起二十日內(nèi)，向人民法院。在土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議解決前，任何一方不得改變土地利用現(xiàn)狀?！睋?jù)此，土地權(quán)屬爭議調(diào)處工作是各級人民政府的職能之一，但我國目前尚未制定有關(guān)土地權(quán)屬爭議調(diào)處的行政法規(guī)，2003年國土資源部頒布實(shí)施的《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》只是部門規(guī)章。

目前土地權(quán)屬爭議調(diào)處工作的實(shí)體規(guī)范主要見于我國《土地管理法》第二章第8條～15條，以及1998年國務(wù)院頒布實(shí)施的《土地管理法實(shí)施條例》中第二章第2條～7條，但是以上所涉及的規(guī)范基本是對憲法有關(guān)條款的簡單演繹，操作起來有一定難度。在操作層面上，原國家土地管理局1995年頒布實(shí)施的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》作了具體細(xì)致的規(guī)定，但是嚴(yán)格看來，這個《規(guī)定》只是一個規(guī)范性文件，連部門規(guī)章都算不上，法律位階較低。而根據(jù)我國《行政訴訟法》第52條～53條規(guī)定，法院審理行政案件以法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)為依據(jù)，規(guī)章只能作為參照適用，“參照適用”就意味著有可能在參照以后不適用，而比部門規(guī)章位階還低的規(guī)范性文件的法律效力可以想見。

筆者認(rèn)為，目前亟須提升土地確權(quán)和土地權(quán)屬爭議調(diào)處等重要部門規(guī)章和規(guī)范性文件的法律位階，在國家層面上通過立法上升為法律或行政法規(guī)。如果實(shí)在不行，至少在地方層面要由具有地方性法規(guī)制定權(quán)的地方人大將其上升到地方性法規(guī)的層次，否則在面臨行政訴訟時，這些只能作為參考的規(guī)章或效力更低的規(guī)范會使土地權(quán)屬爭議調(diào)處工作處于尷尬境地或不利地位。我國《物權(quán)法》即將出臺，對于明確土地權(quán)屬方面的實(shí)體規(guī)范是一個大好機(jī)遇。目前需要通過溝通協(xié)調(diào)，在《物權(quán)法》制定中能將《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》的有關(guān)內(nèi)容吸納進(jìn)去，或?yàn)槠渖仙秊樾姓ㄒ?guī)留下制度“活口”。

為土地權(quán)屬爭議調(diào)處工作提供人員和經(jīng)費(fèi)保障

一方面，要大力提高調(diào)處工作的專職人員和專業(yè)素質(zhì)。土地權(quán)屬爭議涉及面廣、情況錯綜復(fù)雜，爭議的調(diào)查處理工作難度大，業(yè)務(wù)要求高，投入精力多，花費(fèi)時間長，需要專職人員和專業(yè)素質(zhì)作為保證正常開展工作的必要條件。但是，目前各級國土資源行政主管部門一般沒有專職從事爭議調(diào)處工作的人員，而現(xiàn)有人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)也亟待提高。隨著依法行政觀念的深入，對解決土地權(quán)屬爭議提出了更高的要求，建立一支專業(yè)化的土地權(quán)屬爭議專職調(diào)處人員隊(duì)伍迫在眉睫。

另一方面，要切實(shí)解決土地權(quán)屬爭議調(diào)處的辦案經(jīng)費(fèi)。土地權(quán)屬爭議調(diào)處在法律上屬于準(zhǔn)司法行為，而當(dāng)前是我國行政主管部門的一項(xiàng)具體工作，在處理爭議案件時，不能像人民法院一樣收取專門用于辦案的訴訟費(fèi)。事實(shí)上，如果要依法及時調(diào)處土地權(quán)屬爭議，就必須進(jìn)行調(diào)查取證、現(xiàn)場勘測等大量工作，調(diào)處工作需要投入大量的財(cái)力和物力，但是財(cái)政沒有為此提供必要的經(jīng)費(fèi)保障。這已經(jīng)成為當(dāng)前制約土地權(quán)屬爭議調(diào)處工作順利進(jìn)展的瓶頸問題，經(jīng)費(fèi)不到位直接影響了土地權(quán)屬爭議案件的辦案效率和質(zhì)量。

推進(jìn)土地權(quán)屬爭議調(diào)處程序的規(guī)范化建設(shè)

2003年以來，國土資源部要求在全國開展地籍管理規(guī)范化建設(shè)，土地權(quán)屬爭議調(diào)處工作的規(guī)范化建設(shè)應(yīng)當(dāng)是其重要內(nèi)容之一。筆者認(rèn)為，各地可以依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合本地實(shí)際，制定土地權(quán)屬爭議調(diào)處工作的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，以使這項(xiàng)工作有法可依、有章可循、規(guī)范操作。

第一，土地權(quán)屬爭議的案件范圍必須界定清楚。土地權(quán)屬爭議是指因土地所有權(quán)和土地使用權(quán)的歸屬問題引起的爭議，土地他項(xiàng)權(quán)利爭議可以視為土地權(quán)屬爭議。土地權(quán)屬爭議一般由于地界不清、權(quán)屬紊亂、政策變更以及其他歷史遺留問題造成，不同于土地侵權(quán)、土地違法、行政區(qū)域邊界爭議、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)爭議等案件。

第二，土地權(quán)屬爭議的調(diào)處原則必須嚴(yán)格遵守。一是維護(hù)土地所有權(quán)和保護(hù)權(quán)利人土地權(quán)益原則；二是尊重歷史、面對現(xiàn)實(shí)的原則，一切從實(shí)際出發(fā)，參照歷史變遷和現(xiàn)實(shí)使用情況，合情、合理、合法地解決；三是在爭議解決之前不得改變土地利用現(xiàn)狀的原則，不得破壞地上附著物，停止辦理土地權(quán)利移轉(zhuǎn)和登記設(shè)定抵押等手續(xù)；四是政府調(diào)處作為訴訟前置的原則，人民政府對土地權(quán)屬爭議的調(diào)處是法院立案的前置程序。

第三，土地權(quán)屬爭議案件的管轄必須符合規(guī)定。根據(jù)《土地管理法》和《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》的規(guī)定，土地權(quán)屬爭議案件采用屬地管轄的原則，單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；當(dāng)事人雙方或有一方為個人的，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理，國土資源行政主管部門負(fù)責(zé)具體的調(diào)查處理工作?？h級以上各級人民政府的管轄權(quán)按照《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》作適當(dāng)分工，案件的管轄權(quán)不能任意下發(fā)或上收。

第四，調(diào)查處理土地權(quán)屬爭議案件必須依據(jù)正確。土地權(quán)屬爭議調(diào)處以《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》和有關(guān)法規(guī)及土地管理的規(guī)章為調(diào)處的基本依據(jù)，《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》在無新規(guī)章出臺前可以視為規(guī)章。考慮到土地權(quán)屬爭議大多具有情況復(fù)雜、查證難度大及政策性強(qiáng)等特點(diǎn)，處理不同歷史時期的土地權(quán)屬問題時，在現(xiàn)行法律法規(guī)沒有明確規(guī)定的情況下，國土資源部和原國家土地管理局作出的關(guān)于土地確權(quán)的答復(fù)等規(guī)范性文件，以及協(xié)議、協(xié)定或鄉(xiāng)規(guī)民約在不違背國家法律政策時，可以作為調(diào)處依據(jù)。

第五，土地權(quán)屬爭議案件的調(diào)查舉證必須明確責(zé)任。一是雙方當(dāng)事人對各自提出的事實(shí)和理由負(fù)有舉證責(zé)任，不及時提供有關(guān)證據(jù)材料的，視為無證據(jù)支持，承擔(dān)相應(yīng)的不利后果；二是國土資源管理部門對當(dāng)事人提供的證據(jù)材料負(fù)有查證責(zé)任，查證不屬實(shí)的或尚無足夠證明力的，不能作為認(rèn)定事實(shí)的根據(jù)；三是國土資源管理部門可以主動向有關(guān)單位或者個人調(diào)查取證，被調(diào)查的有關(guān)單位或者個人不予協(xié)助或不如實(shí)提供有關(guān)證明材料的，承擔(dān)相應(yīng)的不利后果；四是國土資源管理部門進(jìn)行實(shí)地調(diào)查時，不通知當(dāng)事人及有關(guān)人員到現(xiàn)場的，調(diào)查結(jié)論不能作為認(rèn)定事實(shí)的根據(jù)。

第六，土地權(quán)屬爭議案件的協(xié)商解決必須得到重視。一是當(dāng)事人協(xié)商解決是人民政府處理的前置程序，協(xié)商不成的方可申請人民政府處理；二是經(jīng)協(xié)商簽訂的土地權(quán)屬協(xié)議書不得損害第三方利益，包括國家利益，否則該協(xié)議無效或部分無效；三是雙方當(dāng)事人簽訂土地權(quán)屬協(xié)議書，只有在國土資源行政主管部門蓋章后，方可視為調(diào)解書；四是調(diào)解書成立時當(dāng)即具有法律效力，并成為土地登記的依據(jù)，應(yīng)當(dāng)督促當(dāng)事人持生效的調(diào)解書及時申請登記確認(rèn)、領(lǐng)取土地證書，避免反復(fù)。

篇6

[關(guān)鍵詞] 城鄉(xiāng)一體化；土地調(diào)查；統(tǒng)一；方法；數(shù)據(jù)；精度

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016. 13. 114

[中圖分類號] F301.2；P272 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2016）13- 0202- 03

我國的地籍管理規(guī)劃中明確指出：土地調(diào)查的任務(wù)就是促進(jìn)土地統(tǒng)一分類、統(tǒng)一調(diào)查、統(tǒng)一登記和統(tǒng)一統(tǒng)計(jì)，基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)土地和農(nóng)村土地的統(tǒng)一管理，從而使土地管理現(xiàn)代化水平顯著提高。在土地調(diào)查中反復(fù)提到的就是“統(tǒng)一體系”。然而，由于歷史、經(jīng)濟(jì)和社會等多個方面的原因，在當(dāng)前的土地管理和土地調(diào)查中，城鎮(zhèn)土地和農(nóng)村土地一直處于分開工作的狀態(tài)。不同的工作人員從事不同區(qū)域的土地調(diào)查與管理，造成了接邊圖形和統(tǒng)計(jì)面積的困難，部分偏遠(yuǎn)地區(qū)甚至出現(xiàn)了由于土地調(diào)查數(shù)據(jù)不清造成的權(quán)屬混亂并產(chǎn)生糾紛的現(xiàn)象。因此，在今后的土地調(diào)查和土地管理中，迫切需要實(shí)施城鄉(xiāng)一體化的土地調(diào)查，并在調(diào)查的過程中制定和應(yīng)用全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和精度，逐步建立起城鄉(xiāng)一體化土地調(diào)查數(shù)據(jù)系統(tǒng)。實(shí)施“在內(nèi)業(yè)上以圖管地，在外業(yè)上以證管地”的“高科技的地籍”管理方式，就必須走一條管理規(guī)范、科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、適用的城鄉(xiāng)一體化的土地調(diào)查之路。

1 統(tǒng)一城鄉(xiāng)一體化土地調(diào)查工作的重要意義

1.1 有利于促進(jìn)土地管理部門的統(tǒng)一和整合

最近幾年來，由于經(jīng)濟(jì)和社會等多方面的制約和限制，以及城鄉(xiāng)土地資源存在的明顯差異，使得我國的土地調(diào)查工作被人為地劃分為農(nóng)村土地調(diào)查系統(tǒng)工程和城鎮(zhèn)土地調(diào)查系統(tǒng)工程兩項(xiàng)，并且從事調(diào)查的機(jī)構(gòu)和從事管理的部門各不相同，這就使得調(diào)查出現(xiàn)了數(shù)據(jù)重疊和圖形接邊上的矛盾，同時還加大了管理的工作量。統(tǒng)一城鄉(xiāng)一體化的土地調(diào)查工作，就是要對土地管理部門進(jìn)行統(tǒng)一和融合，對土地調(diào)查工作進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃與分配，避免人員的重疊與交錯，從而進(jìn)一步提高土地調(diào)查人員的管理水平，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化土地調(diào)查提供堅(jiān)強(qiáng)的組織保證。

1.2 有利于促進(jìn)戶籍制度和土地整理工作有效進(jìn)行

現(xiàn)在全國各個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)水平持續(xù)上升，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度等政策逐步建立，特別是城鎮(zhèn)化的進(jìn)程在逐步加快，城鄉(xiāng)差異在逐漸減小。土地利用狀況和土地權(quán)屬狀況的變化每天都有，國有土地和集體土地也是大量交錯和結(jié)合，城鄉(xiāng)區(qū)域的概念也在逐漸模糊。同時，近幾年由于農(nóng)村人口逐漸向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)移，很多農(nóng)村人口逐漸定居在城鎮(zhèn)，這就無形地加快了農(nóng)村土地和城鎮(zhèn)土地之間的相互流動速度。再者，土地整理工作的不斷實(shí)施，就使得廢棄的獨(dú)立工礦用地有變成良田的趨勢、所屬的建設(shè)用地有變?yōu)榇迩f的趨勢。因此，統(tǒng)一城鄉(xiāng)一體化土地調(diào)查工作，加快建立一套科學(xué)合理、規(guī)范系統(tǒng)、行之有效的工作程序和方法，對提高土地管理工作的正規(guī)化水平，促進(jìn)戶籍制度和土地整理工作的有效進(jìn)行具有重要意義。

1.3 有利于促進(jìn)土地調(diào)查工作的綜合性管理

在現(xiàn)有的土地調(diào)查管理模式下，農(nóng)村土地和城鎮(zhèn)土地調(diào)查的側(cè)重點(diǎn)不同。城鎮(zhèn)土地側(cè)重點(diǎn)是宗地，而農(nóng)村土地側(cè)重點(diǎn)是地類。實(shí)施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)一體化的土地調(diào)查就可以使農(nóng)村土地在原來以土地利用現(xiàn)狀調(diào)查為主的基礎(chǔ)上加強(qiáng)對土地權(quán)屬的管理，使城鎮(zhèn)土地在原來以土地權(quán)屬為主的基礎(chǔ)上加強(qiáng)對土地類型的調(diào)查。同時，在此基礎(chǔ)上，在全國范圍內(nèi)建立一個可以應(yīng)用于實(shí)際工作的，信息資源較為完整、準(zhǔn)確度較為合理、現(xiàn)實(shí)性較為良好的土地調(diào)查信息庫，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)、信息資源共享，可進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化土地調(diào)查工作的綜合性管理質(zhì)量和水平。

2 統(tǒng)一城鄉(xiāng)一體化土地調(diào)查的優(yōu)勢分析

2.1 一次調(diào)查，兩套成果

在一套技術(shù)方案的指導(dǎo)下，通過數(shù)字化的新型測量技術(shù)，使用同一工作底圖，就可以得到關(guān)于土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、土地權(quán)屬調(diào)查和土地條件調(diào)查的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)可以組成城鎮(zhèn)土地調(diào)查和農(nóng)村土地調(diào)查兩套成果，這兩套成果就可以極大地提高土地調(diào)查工作的效率，從而達(dá)到節(jié)約土地調(diào)查成果經(jīng)濟(jì)成本的目的。

2.2 避免干擾，實(shí)現(xiàn)對接

地類圖版與宗地的統(tǒng)一是城鄉(xiāng)土地調(diào)查一體化的基礎(chǔ)，它為同步進(jìn)行地類管理與地籍管理提供了基礎(chǔ)，同時避免了對宗地和地類利用電腦進(jìn)行自動分析時出現(xiàn)的沖突、交錯和縫隙等。從而使得大數(shù)據(jù)在管理中實(shí)現(xiàn)無人工干預(yù)的自動驗(yàn)算以及純自動化的功能。

2.3 數(shù)據(jù)位置，保證一致

統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地一體化土地調(diào)查的實(shí)施，能夠真正保證城鎮(zhèn)土地調(diào)查與農(nóng)村土地調(diào)查數(shù)據(jù)匯總在空間位置定位上與統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)結(jié)果上的一致。

2.4 數(shù)據(jù)對應(yīng)，全面應(yīng)用

建立城鄉(xiāng)土地調(diào)查一體化數(shù)據(jù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地調(diào)查一體化的管理模式，就是全國的土地統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)都建立在每一個圖版的準(zhǔn)確的面積上。并且通過城鄉(xiāng)土地一體化調(diào)查可以逐步實(shí)現(xiàn)調(diào)查和數(shù)據(jù)的對應(yīng)化，數(shù)據(jù)可以直接應(yīng)用于地籍管理、耕地的保護(hù)、土地利用規(guī)劃的編制、不動產(chǎn)登記等各個方面。

3 統(tǒng)一城鄉(xiāng)一體化土地調(diào)查工作面臨的主要問題

3.1 缺乏具有利用價值的數(shù)據(jù)，調(diào)查成果銜接性不暢

我國正在進(jìn)行的土地調(diào)查主要包括土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、土地權(quán)屬調(diào)查和土地條件調(diào)查，現(xiàn)有的三種土地調(diào)查在標(biāo)準(zhǔn)、方法、技術(shù)和制度等多方面都難以滿足土地調(diào)查日趨變化的需求。在以往的這三種土地調(diào)查中統(tǒng)計(jì)出的數(shù)據(jù)甚至還經(jīng)常會出現(xiàn)在范圍劃分、土地分類、調(diào)查精度等方面與現(xiàn)實(shí)的土地需求相矛盾的地方，因而對土地調(diào)查數(shù)據(jù)利用價值有較大影響?，F(xiàn)在，二元體系的城鄉(xiāng)土地調(diào)查要逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐辉w系的城鄉(xiāng)土地調(diào)查，從數(shù)據(jù)上實(shí)現(xiàn)全面銜接，這樣才會有利于對城鄉(xiāng)土地調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合應(yīng)用和全面統(tǒng)計(jì)。

3.2 缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)坐標(biāo)系統(tǒng)，調(diào)查成果共享度不夠

為了使全國范圍內(nèi)的土地調(diào)查可以更為有效地進(jìn)行，我國曾經(jīng)出臺了《第二次全國土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程》，這個國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的建立，就為城鎮(zhèn)土地調(diào)查和農(nóng)村土地調(diào)查劃分統(tǒng)一了分類體系和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系，同時也為建立城鄉(xiāng)一體化的土地利用數(shù)據(jù)系統(tǒng)提供了方便。但是在實(shí)際的工作中，城鎮(zhèn)土地?cái)?shù)據(jù)系統(tǒng)和農(nóng)村土地?cái)?shù)據(jù)系統(tǒng)在數(shù)學(xué)基礎(chǔ)、調(diào)查方式及精度、地類分類編碼、比例尺、覆蓋區(qū)域等方面存在著一定的區(qū)別，見表1，影響了不同地區(qū)以及城鄉(xiāng)之間調(diào)查成果的共享利用，不利于城鄉(xiāng)一體化土地調(diào)查目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.3 缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)精度，調(diào)查成果應(yīng)用值不高

通過調(diào)查分析，由于調(diào)查方式的不同，加上城鄉(xiāng)土地一體化調(diào)查精度的分區(qū)不夠準(zhǔn)確，導(dǎo)致農(nóng)村土地調(diào)查的比例尺是1∶2 000，而城鎮(zhèn)土地調(diào)查的比例尺為1∶500。在現(xiàn)有的數(shù)據(jù)資料中，農(nóng)村土地調(diào)查的精度會更為粗略，而且不同精度間數(shù)據(jù)缺少相互換算，很多因?yàn)榫炔粔蚨狈?yīng)用價值。

4 統(tǒng)一城鄉(xiāng)一體化土地調(diào)查的方法和途徑

4.1 建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)一體化土地調(diào)查方法

城鄉(xiāng)一體化土地調(diào)查工作應(yīng)統(tǒng)一調(diào)查程序和方法，嚴(yán)格按照“三個步驟、五個階段”進(jìn)行，即按照先準(zhǔn)備、再外業(yè)、后內(nèi)業(yè)的步驟，落實(shí)好準(zhǔn)備階段、權(quán)屬調(diào)查階段、地類調(diào)查階段、地籍測繪階段和內(nèi)業(yè)階段的具體工作內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)要求，做到調(diào)查工作科學(xué)化、規(guī)范化。

（1）準(zhǔn)備階段：準(zhǔn)備階段主要包括人員準(zhǔn)備、資料準(zhǔn)備、技術(shù)準(zhǔn)備、組織準(zhǔn)備。這是進(jìn)行土地調(diào)查的基礎(chǔ)，在這個階段應(yīng)該對城鄉(xiāng)土地一體化調(diào)查的精度和儀器精度有提前的運(yùn)籌。

（2）權(quán)屬調(diào)查階段：權(quán)屬調(diào)查階段主要包括界址調(diào)查、地籍區(qū)、地籍子區(qū)劃分、宗地草圖繪制、宗地權(quán)屬狀況調(diào)查、填寫土地權(quán)屬調(diào)查表等。

（3）地類調(diào)查階段：地類調(diào)查階段主要包括圖斑調(diào)查、線狀地物調(diào)查、零星地類調(diào)查和填寫土地調(diào)查記錄手簿等。

（4）地籍測繪階段：地籍測繪階段針對調(diào)查精度不同，測繪內(nèi)容也會有所不同。

（5）內(nèi)業(yè)階段：內(nèi)業(yè)階段主要包括對外業(yè)資料進(jìn)行整理和對土地調(diào)查數(shù)據(jù)系統(tǒng)進(jìn)行建設(shè)等。

4.2 建立城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)

基于目前國家對縣級土地調(diào)查的數(shù)據(jù)管理和應(yīng)用有著如此迫切需求，應(yīng)用國土資源日常管理中的土地調(diào)查成果數(shù)據(jù)，并保證數(shù)據(jù)的權(quán)威性和真實(shí)性，就必須要求土地調(diào)查工作在數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)方面建立并應(yīng)用一體化的土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)。建設(shè)要以縣級土地調(diào)查數(shù)據(jù)系統(tǒng)為主，同時還必須規(guī)范并整合市（地）、省、國家級土地調(diào)查數(shù)據(jù)，從而建立城鄉(xiāng)一體化的土地調(diào)查數(shù)據(jù)系統(tǒng)。城鄉(xiāng)土地一體化數(shù)據(jù)的建設(shè)主要可以分成四個階段。第1階段為建庫準(zhǔn)備，第2階段為數(shù)據(jù)采集與處理，第3階段為數(shù)據(jù)入庫，第4階段為成果歸檔，具體過程如圖1所示。

4.3 建立城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)一數(shù)據(jù)精度和標(biāo)準(zhǔn)

在城鄉(xiāng)一體化的土地調(diào)查中，最為棘手的問題是標(biāo)準(zhǔn)體系的建立，一旦有了標(biāo)準(zhǔn)體系，一切問題都將迎刃而解。由于城鎮(zhèn)和農(nóng)村的土地調(diào)查數(shù)據(jù)，在數(shù)據(jù)組成、數(shù)學(xué)基礎(chǔ)、尺度等方面存在差異，城鄉(xiāng)土地一體化調(diào)查要對土地調(diào)查數(shù)據(jù)重新整合，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地調(diào)查數(shù)據(jù)在空間尺度、時間尺度和屬性內(nèi)容等多方面的統(tǒng)一和銜接。城鄉(xiāng)一體化的土地調(diào)查必須符合已經(jīng)頒布的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和部門標(biāo)準(zhǔn)。同時，標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)過程別需要考慮實(shí)際工作的需要，結(jié)合實(shí)際問題的需求，對原有數(shù)據(jù)進(jìn)行一定修改和補(bǔ)充，從而制定一套具有適用性、層次性、系統(tǒng)性的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。針對不同地區(qū)范圍的土地調(diào)查工作對數(shù)據(jù)的統(tǒng)一要求，制定出能夠滿足實(shí)際工作需要并對實(shí)際工作具有指導(dǎo)意義的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地調(diào)查數(shù)據(jù)資源共享的目的。

主要參考文獻(xiàn)

[1]黃亮，姜棟.城鄉(xiāng)一體化土地調(diào)查理論與方法初探[J].國土資源科技管理，2009，26（6）：79-83.

篇7

地震之后，江河易形，人遷，城市、田地、林地和農(nóng)村宅基地等都需要重新清理、界定和分配。為盡快恢復(fù)災(zāi)區(qū)的正常生產(chǎn)生活秩序，應(yīng)重視因土地毀損引致的土地權(quán)屬調(diào)整問題，這也是災(zāi)后重建過程中最為棘手的問題之一。

關(guān)于因自然災(zāi)害損毀引起的土地使用權(quán)變更問題，當(dāng)前法律有著諸多規(guī)定，其中對宅基地、農(nóng)業(yè)承包地等法律的規(guī)定相對是明確的。比如，物權(quán)法規(guī)定：“宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失的，宅基地使用權(quán)消滅”，“對失去宅基地的村民，應(yīng)當(dāng)重新分配宅基地以及因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形，需要適當(dāng)調(diào)整承包的耕地和草地的，應(yīng)當(dāng)依照農(nóng)村土地承包法等法律規(guī)定辦理”。

國內(nèi)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地土地使用權(quán)是與物業(yè)緊密聯(lián)系的，當(dāng)前法律對自然因素引起的房屋毀損所帶來的城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用權(quán)的變更規(guī)定沒有明確的法律條款予以界定，對此民眾有著不同的解讀，存在較大爭議。比如，對由于地震造成的物權(quán)客體意外滅失的風(fēng)險負(fù)擔(dān)問題，即由于地震造成的交易中的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)毀損滅失應(yīng)當(dāng)由誰承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任?又比如，已經(jīng)取得的建設(shè)用地使用權(quán)災(zāi)后是否還存在，共有產(chǎn)權(quán)及其使用權(quán)如何轉(zhuǎn)移；國家是否需要回購?fù)恋厥褂脵?quán)；如果將來國家另建新城，是否采取無償撥付土地交給失去土地使用權(quán)人的繼續(xù)使用等問題，國家應(yīng)對此給予明確，以保證土地權(quán)屬變更和調(diào)整工作的順利進(jìn)行。

而且，地震過后，大量土地使用證、房產(chǎn)證等證件遺失或者滅失，很多地物界限標(biāo)志也隨之消失。原址重建的，應(yīng)首先做好災(zāi)區(qū)土地使用證補(bǔ)發(fā)等土地再確權(quán)登記工作，以避免土地權(quán)屬糾紛的發(fā)生。而對于移民用地，無論是通過土地調(diào)整置換，還是給予土地補(bǔ)償解決，都要在當(dāng)?shù)卣慕M織協(xié)調(diào)下簽訂土地調(diào)整協(xié)議，做好土地確權(quán)登記發(fā)證工作，以維護(hù)土地權(quán)益，穩(wěn)定災(zāi)區(qū)生產(chǎn)和生活。

同時，為使廣大災(zāi)區(qū)民眾盡快恢復(fù)正常生活，妥善處理災(zāi)區(qū)民眾土地產(chǎn)權(quán)及其背后隱藏的利益問題，國家有關(guān)部門應(yīng)盡快與各類金融機(jī)構(gòu)共同出臺處理辦法，結(jié)合各類保險的落實(shí)建立適度的產(chǎn)權(quán)損失補(bǔ)助制度，對失去土地的居民給以補(bǔ)助，減少民眾損失。此外，災(zāi)后重建還將涉及較多的征用土地的情況，不僅要盡快辦理用地報批手續(xù)，更要盡快落實(shí)征地補(bǔ)償安置，維護(hù)集體土地所有者和農(nóng)民的合法權(quán)益，保持災(zāi)區(qū)社會穩(wěn)定。

篇8

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地；已發(fā)證；數(shù)據(jù)建庫；管理系統(tǒng)

1.項(xiàng)目概述

1.1 項(xiàng)目意義。梅江區(qū)已發(fā)證農(nóng)村宅基地建庫工作作為農(nóng)村集體土地確權(quán)登記的一部分，將進(jìn)一步完善本區(qū)地籍信息管理系統(tǒng)；并在此基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn)梅江區(qū)土地登記信息動態(tài)監(jiān)管查詢系統(tǒng)建設(shè)，提升土地監(jiān)管能力和社會化服務(wù)水平；為參與宏觀調(diào)控提供支撐，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供信息化服務(wù)，有效發(fā)揮土地登記成果資料服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的積極作用。

1.2 項(xiàng)目內(nèi)容。本次梅江區(qū)已發(fā)證農(nóng)村宅基地建庫項(xiàng)目工作區(qū)域?yàn)槊方瓍^(qū)集體所有土地范圍，已完成發(fā)證工作的7539宗土地。依據(jù)已發(fā)證的宗地檔案資料，建立農(nóng)村宅基地?cái)?shù)據(jù)庫。具體實(shí)施工作內(nèi)容如下：

1.2.1發(fā)證檔案資料整理

（1）檔案資料檢查分類；（2）紙質(zhì)檔案掃描；（3）檔案資料信息化錄入。

1.2.2權(quán)屬調(diào)查

（1）調(diào)查宗地的權(quán)利人、位置信息；（2）確定宗地權(quán)屬界線，繪制宗地草圖；（3）填寫地籍調(diào)查的相關(guān)表格。

1.2.3地籍測量。對無坐標(biāo)信息宗地的界址點(diǎn)、界址邊長進(jìn)行地籍測量。

1.2.4宗地圖形錄入

（1）對已有坐標(biāo)信息的宗地直接錄入圖形；（2）對無坐標(biāo)信息的宗地采用解析法確定圖形位置后錄入。

1.2.5數(shù)據(jù)庫建立

（1）建立標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)；（2）圖形數(shù)據(jù)編輯處理；（3）圖形與屬性掛接；（4）掃描資料掛接；（5）數(shù)據(jù)庫檢查。

2.技術(shù)路線

本次梅江區(qū)已發(fā)證農(nóng)村宅基地建庫項(xiàng)目采用先進(jìn)技術(shù)手段與傳統(tǒng)調(diào)查方法相結(jié)合的方式開展工作，充分利用已有的農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證檔案資料，采用1：2000最新航拍影像、1：500地形圖作為工作底圖，通過內(nèi)業(yè)與外業(yè)相結(jié)合的方式對已發(fā)證的農(nóng)村宅基地宗地建立數(shù)據(jù)庫。項(xiàng)目開展分四個部分：準(zhǔn)備工作階段、項(xiàng)目實(shí)施階段、系統(tǒng)開發(fā)階段和項(xiàng)目驗(yàn)收階段。

3.方案設(shè)計(jì)

3.1 資料收集與分析

（1）基礎(chǔ)地形資料：梅江區(qū)1：2000航空正射影像圖1：500地形圖1：10000地形圖數(shù)據(jù)（全覆蓋）等。

資料分析：影像圖和地形圖主要用于宗地圖的落圖，以及權(quán)屬調(diào)查和地籍測量的工作底圖。收集的地形圖為CAD格式，需進(jìn)行數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換和拼接處理。目前獲取的遙感影像圖只能覆蓋梅江區(qū)70%的區(qū)域，城北鎮(zhèn)和長沙鎮(zhèn)部分地區(qū)沒有遙感影像圖。1：500地形圖目前只能覆蓋城鎮(zhèn)中心地區(qū)，農(nóng)村大部分地區(qū)無大比例尺地形圖。

（2）行政區(qū)劃資料：梅江區(qū)行政村一級區(qū)劃數(shù)據(jù)；

資料分析：主要用于地籍區(qū)和地籍子區(qū)劃分編碼、宗地代碼的編制，工作底圖的出圖。

（3）土地利用資料：包括梅江區(qū)土地利用分布數(shù)據(jù)、二調(diào)變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫、建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)；資料分析：主要于宗地落圖時的參考。

（4）宅基地發(fā)證檔案資料：包括已發(fā)證的每一宗地的申請書、審批表、宗地圖、原由書（三聯(lián)證明）、土地登記卡等；

資料分析：該資料收集是本次工作的重點(diǎn)，獲取已確權(quán)宅基地的屬性信息和圖形信息，便于數(shù)據(jù)入庫，根據(jù)資料的詳實(shí)程度確定是否需進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查。通過對已發(fā)證的檔案資料的查閱，農(nóng)村宅基地使用權(quán)權(quán)屬信息比較全面，但由于歷史原因，不同階段對宅基地進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)證的成果各異。如2012年以后發(fā)證宗地圖界址點(diǎn)坐標(biāo)、面積等信息全面；2004年檔案資料信息全面，但是宗地圖比較簡略，缺少地理實(shí)體描述；1996年檔案資料比較簡單，手工勾畫宗地圖比較粗糙。

（5）土地權(quán)屬來源資料：包括土地審批、征收、轉(zhuǎn)用、劃撥或出讓、轉(zhuǎn)讓、登記以及土地勘測定界等資料、履行指界程序形成的地籍調(diào)查表等地籍調(diào)查成果、縣級以上人民政府國土資源主管部門的土地權(quán)屬爭議調(diào)解書、縣級以上人民政府或者相關(guān)行政主管部門的批準(zhǔn)文件、處理決定、人民法院的判決書、裁定書或者調(diào)解書等。

資料分析：主要用于權(quán)屬調(diào)查時宗地來源證明以及爭議的調(diào)處參考。

3.2 人員培訓(xùn)。人員培訓(xùn)是項(xiàng)目成敗關(guān)鍵，本次項(xiàng)目培訓(xùn)主要內(nèi)容有：技術(shù)規(guī)范的學(xué)習(xí)；技術(shù)設(shè)計(jì)書的學(xué)習(xí)；安全注意事項(xiàng)培訓(xùn)。

3.3 項(xiàng)目實(shí)施

（1）內(nèi)業(yè)處理：主要包括地籍區(qū)、地籍子區(qū)編碼；宗地統(tǒng)一編碼；屬性數(shù)據(jù)錄入；宗地圖形錄入；工作底圖制作。

（2）權(quán)屬調(diào)查：主要包括調(diào)查土地權(quán)屬狀況和界址，繪制宗地草圖，填寫地籍調(diào)查表等。是指以宗地為單位，對土地的權(quán)屬、用途、位置調(diào)查和確認(rèn)。主要工作內(nèi)容包括調(diào)查土地權(quán)屬狀況和界址，繪制宗地草圖，填寫地籍調(diào)查表等。

（3）地籍測量：主要包括地籍控制測量、界址點(diǎn)測量、面積量算等。

3.4 數(shù)據(jù)庫建立

（1）數(shù)據(jù)庫內(nèi)容：

A.宅基地使用權(quán)登記發(fā)證數(shù)據(jù)庫主要包括土地權(quán)屬、土地利用、基礎(chǔ)地理、影像等信息。

B.土地權(quán)屬數(shù)據(jù)主要包括宗地的權(quán)屬、位置、界址、面積等。

C.土地利用數(shù)據(jù)主要包括行政區(qū)（含行政村）圖斑的權(quán)屬、地類、面積、界線等。

D.基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)主要包括數(shù)學(xué)基礎(chǔ)、境界、交通、水系、居民地等。

（2）數(shù)據(jù)庫功能。基于自主研發(fā)的MapGIS平臺，開發(fā)梅江區(qū)農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證數(shù)據(jù)庫信息管理系統(tǒng)，根據(jù)日常管理需要，該系統(tǒng)具有數(shù)據(jù)采集、存儲與管理、圖形變更、查詢統(tǒng)計(jì)、登記發(fā)證、打印輸出、數(shù)據(jù)交換、系統(tǒng)維護(hù)等功能。

系統(tǒng)能滿足集體土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作日常管理的需要。

（3）數(shù)據(jù)庫建立。將實(shí)地標(biāo)定（工作底圖）的界址點(diǎn)進(jìn)行數(shù)字化，或者以GPS測定的坐標(biāo)數(shù)據(jù)，疊加到數(shù)據(jù)庫自動生成界址點(diǎn)位。當(dāng)實(shí)測點(diǎn)的連線與相關(guān)地物影像比對出現(xiàn)不吻合時，以地物影像作參考，適當(dāng)加密折點(diǎn)。具體工作如下：

①利用MapGIS平臺下的“用戶數(shù)據(jù)點(diǎn)文件投影轉(zhuǎn)換”工具把外業(yè)測得的點(diǎn)批量導(dǎo)入到數(shù)據(jù)庫中，分別可以生成點(diǎn)或線。

②界址點(diǎn)、線屬性編輯。利用平臺下的界址點(diǎn)、線屬性編輯，分別輸入外業(yè)每個界址點(diǎn)或界址線的屬性。或者利用屬性掛接工具，進(jìn)行屬性批量掛接。

③生成宗地。根據(jù)MapGIS平臺提供的功能，利用界址線文件，重新拓?fù)湓靺^(qū)，生成宗地文件，建立點(diǎn)、線、面之間的相互關(guān)系，進(jìn)行拓?fù)涮幚?，并且掛接宗地屬性?/p>

④數(shù)據(jù)入庫。對形成的圖形信息與屬性信息進(jìn)行數(shù)據(jù)完整性、準(zhǔn)確性、邏輯一致性以及數(shù)據(jù)分層和文件命名的規(guī)范性等檢查，滿足要求的匯總?cè)霂?，建立宅基地使用?quán)登記發(fā)證數(shù)據(jù)庫。

篇9

一、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

廬陽區(qū)第二次土地調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)全區(qū)土地調(diào)查組織實(shí)施工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、工業(yè)園區(qū)也要相應(yīng)成立由分管負(fù)責(zé)人為組長的組織機(jī)構(gòu)。

二、加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、工業(yè)園區(qū)和村、居要利用會議和宣傳欄、簡報等形式，大力宣傳本次調(diào)查對促進(jìn)資源、環(huán)境、社會持續(xù)和諧健康發(fā)展的重要意義，提高認(rèn)識，為廬陽區(qū)第二次土地調(diào)查工作創(chuàng)造良好的輿論環(huán)境。

三、落實(shí)調(diào)查經(jīng)費(fèi)

根據(jù)《合肥市第二次土地調(diào)查實(shí)施細(xì)則》要求，調(diào)查經(jīng)費(fèi)由區(qū)財(cái)政承擔(dān)，列入相應(yīng)年度的財(cái)政預(yù)算，按進(jìn)度分年度落實(shí)經(jīng)費(fèi)到位。

四、基本原則和方法

按照《合肥市第二次土地調(diào)查實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，本次調(diào)查工作堅(jiān)持六個方面原則：

1、堅(jiān)持統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；

2、充分使用已有成果；

3、堅(jiān)持科技創(chuàng)新、技術(shù)方法先進(jìn)；

4、嚴(yán)格市場準(zhǔn)入，強(qiáng)化質(zhì)量監(jiān)管；

5、堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實(shí)施；

6、堅(jiān)持事實(shí)求是，求真務(wù)實(shí)。

認(rèn)真學(xué)習(xí)和領(lǐng)會本次調(diào)查的具體政策和全國城鎮(zhèn)調(diào)查的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，把握好合肥市第二次土地調(diào)查三個方面的技術(shù)路線和方法，即：農(nóng)村土地調(diào)查的技術(shù)路線和方法；城鎮(zhèn)土地調(diào)查的技術(shù)路線和方法；基本農(nóng)田調(diào)查的技術(shù)路線和方法。

五、主要目標(biāo)、任務(wù)及成果

主要目標(biāo)：全面查清全區(qū)范圍的土地利用狀況，掌握真實(shí)的土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，建立和完善土地調(diào)查、土地統(tǒng)計(jì)和土地登記制度，實(shí)現(xiàn)土地資源信息的社會化服務(wù)，滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及國土資源管理的需要。

主要任務(wù)：（一）農(nóng)村土地調(diào)查、數(shù)據(jù)庫及其管理系統(tǒng)建設(shè)；（二）城鎮(zhèn)土地調(diào)查、數(shù)據(jù)庫及其管理系統(tǒng)建設(shè)；（三）基本農(nóng)田調(diào)查與數(shù)據(jù)庫建設(shè)。

主要成果：

數(shù)據(jù)成果6項(xiàng)：區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）種類土地面積數(shù)據(jù)；區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基本農(nóng)田面積數(shù)據(jù)；不同坡度等級的耕地面積數(shù)據(jù)；城鎮(zhèn)土地利用分類面積數(shù)據(jù)；城鎮(zhèn)基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)；區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村各類土地的權(quán)屬數(shù)據(jù)。

圖件成果5項(xiàng)：區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用現(xiàn)狀圖件；區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基本農(nóng)田頒布圖件；城鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀圖件；土地權(quán)屬界限圖件；第二次土地調(diào)查圖集。

文字成果5項(xiàng)：區(qū)第二次土地調(diào)查工作報告（綜合報告）；區(qū)第二次土地調(diào)查技術(shù)報告（綜合報告）；區(qū)第二次土地調(diào)查成果分析報告（綜合報告）；區(qū)基本農(nóng)田狀況分析報告（專題報告）；區(qū)城鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀分析報告（專題報告）。

數(shù)據(jù)庫成果6項(xiàng)（數(shù)據(jù)成果、圖件成果和文字成果等內(nèi)容為一體的）：區(qū)土地利用數(shù)據(jù)庫；區(qū)土地權(quán)屬數(shù)據(jù)庫；城鎮(zhèn)基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)庫；區(qū)遙感影像數(shù)據(jù)庫；區(qū)基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫；區(qū)級土地調(diào)查信息系統(tǒng)。

六、調(diào)查工作進(jìn)度安排

（一）年10月至年12月，完成農(nóng)村土地外業(yè)調(diào)查。年6月底前完成農(nóng)村土地?cái)?shù)據(jù)庫及管理系統(tǒng)建設(shè)。

（二）年1月至年6月底，完成土地變更調(diào)查任務(wù)，年底前完成該項(xiàng)任務(wù)的數(shù)據(jù)庫及管理系統(tǒng)建設(shè)工作。

（三）年底前完成工業(yè)園區(qū)、大楊鎮(zhèn)的土地更新和變更調(diào)查，2010年底前完成城鎮(zhèn)土地?cái)?shù)據(jù)庫及管理系統(tǒng)建設(shè)工作。

（四）年底前，完成基本農(nóng)田核定、上圖、登記造冊，2010年6月底前完成數(shù)據(jù)庫建設(shè)工作。

七、有關(guān)要求

（一）在進(jìn)行農(nóng)村工作調(diào)查時，及時開展圖件和數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)接邊工作，以保證調(diào)查成果的完整性和準(zhǔn)確性。

（二）在土地調(diào)查過程中，及時調(diào)處各類土地權(quán)屬爭議。一時無法處理的，劃出爭議區(qū)域，不得影響土地調(diào)查工作進(jìn)程。

篇10

一、項(xiàng)目范圍

項(xiàng)目區(qū)位于區(qū)洲鄉(xiāng)、十美堂鎮(zhèn)，東至區(qū)蘆葦場，西抵十美堂民東、高粱村及洲鄉(xiāng)楊家臺、洲村，南抵洲鄉(xiāng)洲村，北至澧水。所選項(xiàng)目區(qū)內(nèi)地勢平坦，交通方便，排灌水系較為完善，且有少量灘涂和荒地。

二、配套工程與資金保障

區(qū)將整合血防資金100萬元，水利建設(shè)資金250萬元，農(nóng)業(yè)交通建設(shè)資金370萬元，農(nóng)業(yè)部門資金180萬元，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金175萬元，財(cái)政專項(xiàng)資金500萬元，作為項(xiàng)目區(qū)內(nèi)縣級配套建設(shè)資金。

配套工程包括：渠道硬化，建沉螺池、攔螺網(wǎng)，灘涂改造，田間整理，道路硬化，橋梁修繕，改進(jìn)排灌設(shè)施等。

三、建設(shè)工期

該項(xiàng)目規(guī)劃實(shí)施期限為一年。為確保2011年春耕生產(chǎn)順利開展，各項(xiàng)工程盡可能同步實(shí)施。項(xiàng)目工程擬分為80個標(biāo)段，通過公開、公平、公正的招標(biāo)，確定施工單位后，工程于2010年8月開工，用6個月時間完成該項(xiàng)目。

四、項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)

通過全面規(guī)劃，綜合治理，完善區(qū)內(nèi)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，改善耕地質(zhì)量，推動項(xiàng)目區(qū)內(nèi)耕地的生產(chǎn)力逐步提高，實(shí)現(xiàn)農(nóng)田高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)和土地資源的持續(xù)利用，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展。項(xiàng)目完成實(shí)施后，新增耕地213公頃，耕地率7.6％。

五、項(xiàng)目組織實(shí)施機(jī)構(gòu)

項(xiàng)目實(shí)施由區(qū)人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

項(xiàng)目區(qū)內(nèi)洲鄉(xiāng)和十美堂鎮(zhèn)成立相應(yīng)的協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)處理項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的土地權(quán)屬調(diào)查登記、權(quán)屬糾紛調(diào)處、土地承包經(jīng)營權(quán)屬調(diào)整、項(xiàng)目施工的宣傳發(fā)動、項(xiàng)目綜合整治后的土地經(jīng)營權(quán)發(fā)包等工作。

區(qū)國土資源局負(fù)責(zé)項(xiàng)目組織實(shí)施、項(xiàng)目資金管理、項(xiàng)目工程招標(biāo)、項(xiàng)目監(jiān)督、檢查、驗(yàn)收等工作的組織和實(shí)施。

區(qū)人民檢察院、區(qū)紀(jì)委、區(qū)監(jiān)察局、區(qū)國土資源局聯(lián)合組成項(xiàng)目監(jiān)督小組，負(fù)責(zé)對項(xiàng)目實(shí)施全程進(jìn)行監(jiān)督，全程參與項(xiàng)目的招投標(biāo)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目文件、資格審查等工作。

六、項(xiàng)目驗(yàn)收

項(xiàng)目驗(yàn)收主要內(nèi)容及要求：土地?cái)?shù)量和質(zhì)量情況、工程建設(shè)完成情況、組織機(jī)構(gòu)運(yùn)行情況、項(xiàng)目管理制度執(zhí)行情況、財(cái)務(wù)資金管理情況、土地權(quán)屬管理情況、檔案資料管理情況、工程管護(hù)情況。項(xiàng)目必須如期全面完工，達(dá)到規(guī)劃設(shè)計(jì)要求。

檢查驗(yàn)收程序：施工單位竣工自查——填寫驗(yàn)收申請報告——區(qū)級自檢自查——報市、省最終驗(yàn)收。

驗(yàn)收步驟：1、聽取項(xiàng)目建設(shè)情況報告；2、實(shí)地查驗(yàn)工程建設(shè)、新增耕地和土地權(quán)屬調(diào)整等情況，聽取意見；3、查閱項(xiàng)目有關(guān)資料；4、反饋項(xiàng)目驗(yàn)收情況。

七、工程招投標(biāo)和監(jiān)理

施工單位確定：委托招投標(biāo)機(jī)構(gòu)采取分標(biāo)段公開招標(biāo)，擇優(yōu)確定施工單位，由施工單位按合同約定獨(dú)立承擔(dān)工程建設(shè)任務(wù)。

項(xiàng)目工程監(jiān)理單位確定：在具備相應(yīng)資質(zhì)條件下，優(yōu)先在常德市國土資源局備案、熟悉土地開發(fā)整理項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)和施工的工程監(jiān)理單位，采取邀標(biāo)方式確定監(jiān)理單位。

八、項(xiàng)目資金管理

項(xiàng)目資金管理機(jī)構(gòu)：區(qū)土地開發(fā)整理中心具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金日常管理和使用，若遇特殊情況和原因需調(diào)整支出，應(yīng)按有關(guān)規(guī)定報批。

項(xiàng)目資金管理方式：

1．資金支付。支付項(xiàng)目資金時，應(yīng)劃清各項(xiàng)費(fèi)用的開支界限，嚴(yán)格遵守費(fèi)用的開支范圍。工程款由施工單位申請，監(jiān)理人員、技術(shù)管理人員和區(qū)國土資源局項(xiàng)目負(fù)責(zé)人按職責(zé)審核簽署意見，并報辦公室主任簽字后方能支付。嚴(yán)格執(zhí)行銀行結(jié)算制和現(xiàn)金管理?xiàng)l例的有關(guān)規(guī)定，資金支付的原始憑證，必須真實(shí)、有效和完整。

2．財(cái)務(wù)監(jiān)督檢查：由審計(jì)部門審計(jì)，接受上級主管部門和區(qū)環(huán)洞庭湖農(nóng)村土地綜合整治工程領(lǐng)導(dǎo)小組的監(jiān)督檢查。