導(dǎo)語：如何才能寫好一篇土地流轉(zhuǎn)法律規(guī)定，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村土地承包；經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；法律問題；措施

[中圖分類號(hào)]D92 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 ― 2234（2016）12 ― 0115 ― 02

引言

土地問題是農(nóng)村三農(nóng)問題的關(guān)鍵，而三農(nóng)問題得到有效解決，對(duì)我國小康社會(huì)建設(shè)具有重要作用。自上世紀(jì)80年代以來，我國農(nóng)村地區(qū)開始實(shí)施土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，但由于立法建設(shè)不足，在其流轉(zhuǎn)過程中相關(guān)法律制度不相符，出現(xiàn)了很多無法避免的問題，因此加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題研究，對(duì)立法建設(shè)非常重要。

1土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)概念及其特征

1.1概念

從廣義與狹義上來劃分農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，其中廣義上主要指堅(jiān)持土地所有權(quán)不變，其他農(nóng)民或經(jīng)營者獲得土地原承包人對(duì)所屬土地的占有、使用、收益及處分等權(quán)利。只要符合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律與相關(guān)法律規(guī)定，可以暫不考慮承包地用途是否改變。在狹義上，其主要是在堅(jiān)持其物權(quán)屬性基礎(chǔ)上，確保無敵所有權(quán)歸屬與農(nóng)業(yè)用途不變的基礎(chǔ)上，自愿合法原則，通過轉(zhuǎn)讓、出租、互換、入股及抵押等形式將土地承包經(jīng)營占有、所有、收益及處分權(quán)轉(zhuǎn)嫁農(nóng)民或經(jīng)營者，這一行為在本質(zhì)上，就是對(duì)土地占有、所有、使用、收益及處分等權(quán)利的流轉(zhuǎn)。

1.2特征

（1）、封閉性。在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)，對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)現(xiàn)行法律規(guī)定不多，這是基于其內(nèi)部安全與方便流轉(zhuǎn)過程，我國土地承包經(jīng)營權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行流轉(zhuǎn)，不但可以確保土地農(nóng)業(yè)用途，不會(huì)為其他成員利益帶來風(fēng)險(xiǎn)。但在其向外部單位或個(gè)人進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí)，就有一定的風(fēng)險(xiǎn)，因此法律流轉(zhuǎn)程序比較嚴(yán)格。這種不同的內(nèi)外部流轉(zhuǎn)形式，使得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)封閉性比較顯著。（2）、特定性。相關(guān)土地法律規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)受讓方要有一定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，土地農(nóng)業(yè)用途不能改變。眾所周知我國人口與用地占比不大，耕地面積對(duì)我國糧食總產(chǎn)量有很大影響，一旦土地農(nóng)業(yè)用途改變，就會(huì)降低耕地面積，無法保障糧食生產(chǎn)，從而影響到和諧社會(huì)的建設(shè)。（3）、限制性。首先，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)要獲得發(fā)包方同意。其次，在流轉(zhuǎn)中，雙方不得改變土地所有權(quán)、歸屬權(quán)及其農(nóng)業(yè)用途。在相關(guān)流轉(zhuǎn)法律關(guān)系中，土地承包經(jīng)營權(quán)是流轉(zhuǎn)客體，屬于物權(quán)性質(zhì)的用益物權(quán)形式，這也說明土地所有權(quán)沒有發(fā)生變化。土地農(nóng)業(yè)用途與糧食產(chǎn)量及農(nóng)村社會(huì)和諧問題緊密相連，因此在經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，雙方?jīng)]有權(quán)利改變土地r業(yè)用途。（4）、契約性。其經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)間性是在承包期限內(nèi)行使土地承包經(jīng)營權(quán)，不能超出承包期限。在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，針對(duì)雙方權(quán)利與義務(wù)，要簽訂有效合同加以約束，以免出現(xiàn)不必要的責(zé)任糾紛。（5）、自愿性?！掇r(nóng)村土地承包法》對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)做了明確規(guī)定，必須要遵循自愿原則。這一自愿性，能夠加快土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，提高其流轉(zhuǎn)效率，增強(qiáng)土地使用價(jià)值，承包方權(quán)益獲得保障。

2我國農(nóng)村對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)的重要意義

2.1經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展

家庭承包經(jīng)營是我國農(nóng)村土地承包的主要形式，這就使得農(nóng)村土地經(jīng)營規(guī)模普遍不大，一定程度上不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代與產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如果土地承包經(jīng)營權(quán)能夠自由進(jìn)入市場，開展大規(guī)模集中化的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，能夠有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度非?？?，農(nóng)民不斷涌向城市，使得部分農(nóng)村土地被棄耕拋荒。這一現(xiàn)象違背了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的初中，不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求，所需主體可自由獲得土地承包經(jīng)營權(quán)，土地集中開展規(guī)?；?jīng)營，盡最大可能發(fā)揮土地使用價(jià)值，促進(jìn)的有序發(fā)展，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)模與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

2.2提高農(nóng)民收入

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，二、三產(chǎn)業(yè)比重不斷提高，隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展勞動(dòng)力需求量也不斷提升，因而農(nóng)村剩余勞動(dòng)力涌向城市，農(nóng)民工群體不斷涌現(xiàn)，大量土地被拋荒，土地資源閑置浪費(fèi)現(xiàn)象非常嚴(yán)重，農(nóng)民工的土地收益逐漸消失。通過流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民通過出租或轉(zhuǎn)包等手段將土地流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)民或經(jīng)營者，土地資源得到優(yōu)化，農(nóng)民也能獲得相應(yīng)的土地市場價(jià)值，收入增加。

2.3加快了城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程

隨著改革開放的不斷深入，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就顯著，農(nóng)民收入水平與生活質(zhì)量不斷提高。但如果不采取有效措施遏制日益加劇的城鄉(xiāng)發(fā)展，使得城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡現(xiàn)象日益嚴(yán)重，影響到我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，不利于解決三農(nóng)問題。但要打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)一體化經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，就要積極促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，加快轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。通過流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民安心進(jìn)程務(wù)工并安家落戶，以此促進(jìn)我國城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。

3我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的法律問題

3.1頒證流程緩慢

國家明確規(guī)定，對(duì)于土地承包經(jīng)營權(quán)而言，確權(quán)頒證工作需要5年時(shí)間，但在實(shí)際工作中，確權(quán)登記比較落后。比如某市土地流轉(zhuǎn)率已經(jīng)達(dá)到70%，且很多地方開始土地流轉(zhuǎn)，但在實(shí)際工作中，本地區(qū)還未開展土地確權(quán)頒證工作，這就增加了風(fēng)險(xiǎn)隱患。土地流轉(zhuǎn)后進(jìn)行整理，流轉(zhuǎn)前土地承包界限不存在，這就為日寇土地確權(quán)頒證埋下了安全隱患。

3.2土地流轉(zhuǎn)不夠規(guī)范

土地流轉(zhuǎn)制度約束不夠完善，不規(guī)范的流轉(zhuǎn)行為普遍存在，使得流轉(zhuǎn)問題不斷出現(xiàn)。首先，流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，使得土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂。產(chǎn)權(quán)不明，利益分配機(jī)制發(fā)展不平衡，使得土地流轉(zhuǎn)激勵(lì)措施流于形式，難以順利開展土地流轉(zhuǎn)。其次，流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范削弱了農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。土地是農(nóng)民的生計(jì)手段，沒有土地就代表著其失去了生存基礎(chǔ)，在此背景下，不規(guī)范的流轉(zhuǎn)行為使得農(nóng)民失去了流轉(zhuǎn)信心，不愿主動(dòng)分局國家或集體要求對(duì)所有土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

3.3土地糾紛解決機(jī)制法律保障不足

權(quán)益保障，是土地流轉(zhuǎn)目的實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，權(quán)益保障制度不合理，就難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期流轉(zhuǎn)目的。在實(shí)踐中土地流轉(zhuǎn)矛盾糾紛比較多，目前針對(duì)這些糾紛，我國還未建立程序、規(guī)范化的解決機(jī)制，同時(shí)各地政府與法律工作者自身法律素質(zhì)不高，不能及時(shí)解決矛盾糾紛，阻礙了土地流轉(zhuǎn)的順利實(shí)施。

3.4監(jiān)管制度有效性不足

目前我國土地流D還處于自發(fā)階段，針對(duì)土地流轉(zhuǎn)管理，政府及相關(guān)管理部門還未頒布統(tǒng)一的辦法，缺乏有效的土地登記規(guī)則，土地流轉(zhuǎn)缺乏有效的監(jiān)管，服務(wù)認(rèn)可度不高，流轉(zhuǎn)市場比較混亂，信息傳播不夠流暢，經(jīng)營者切身利益得不到保障。

3.5法律屬性與主體不明確

土地承包經(jīng)營權(quán)，實(shí)際上屬于一種復(fù)合型權(quán)力，包含身份、物及債等權(quán)利。受復(fù)合性質(zhì)影響，權(quán)力行使比較混亂，法律屬性不明確。要想解決這一問題，就要積極細(xì)化權(quán)力，明確權(quán)利主體。在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，其主體是流轉(zhuǎn)合同的實(shí)施與簽訂者，如果主體不明確，就會(huì)影響權(quán)益劃分，法律保護(hù)對(duì)象不明確，保護(hù)方法不夠完善。從目前來看，在我國法律規(guī)定中提出的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體不明確，難以統(tǒng)一規(guī)定，出現(xiàn)理解誤區(qū)，公信力不高。

4、我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題解決措施

4.1要明確立法任務(wù)與目的

在立法過程中，要以為基礎(chǔ)，確?，F(xiàn)有承包關(guān)系的穩(wěn)定性，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。同時(shí)，還要積極聽取農(nóng)民建議與意見，允許農(nóng)民可采用不同的土地流轉(zhuǎn)形式，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模。通過明確相關(guān)法律的立法任務(wù)與目的，是為了促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)更加規(guī)范化，維護(hù)與保障流轉(zhuǎn)人合法權(quán)益，為農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。

4.2明確土地流轉(zhuǎn)原則與前提

在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，要在承包關(guān)系與穩(wěn)定基礎(chǔ)上，遵循依法、自愿及平等協(xié)商與有償?shù)雀黜?xiàng)原則，尊重農(nóng)民的主體地位，考慮農(nóng)民基本訴求與意愿，在平等基礎(chǔ)上自由協(xié)商，嚴(yán)防不法分子的破壞，農(nóng)民在享受各項(xiàng)權(quán)利的同時(shí)獲得相應(yīng)利益，實(shí)現(xiàn)共贏，促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

4.3明確流轉(zhuǎn)主體

在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，雙方當(dāng)事人是流轉(zhuǎn)主體，即所說的出讓與受讓方。其中出讓方要排除村委會(huì)主體地位，把承包戶或組織、單位等作為主體。村兩委會(huì)不具有法人地位，也不屬于權(quán)利所有人，不能完全知曉承包經(jīng)營，如果讓其參與土地流轉(zhuǎn)，就會(huì)出現(xiàn)干擾。將其主體地位排除在外，能夠有效預(yù)防主體不合法性及基層干部造成的破壞，確保土地流轉(zhuǎn)的公平性。

4.4增強(qiáng)政府服務(wù)職能

在行政與市場機(jī)制有機(jī)結(jié)合基礎(chǔ)上，優(yōu)化配置農(nóng)村土地資源。從行政角度出發(fā)，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，強(qiáng)化政府服務(wù)職能，如積極財(cái)政政策的制定、優(yōu)惠稅收與貸款政策等，為土地流轉(zhuǎn)提供資金支持；設(shè)立離農(nóng)補(bǔ)貼與獎(jiǎng)金，不斷完善農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制，保障范圍不斷擴(kuò)大從而提升保障水平；在土地流轉(zhuǎn)中規(guī)范政府扶持經(jīng)營、財(cái)政補(bǔ)貼等行為；對(duì)于土地流轉(zhuǎn)與規(guī)?；?jīng)營而言，政策扶持是重要推動(dòng)力，對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施、電網(wǎng)改造、土地整理及測(cè)土配方施肥等，加大財(cái)政支持力度。

結(jié)束語

綜上所述，在農(nóng)業(yè)問題中，土地問題是非常關(guān)鍵，其對(duì)我國農(nóng)業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展具有非常重要的影響。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，只有積極有效的擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，才能促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，因此土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)備受關(guān)注。但目前，相關(guān)流轉(zhuǎn)法律制度還存在一定的不足，必須要重視這些問題，明確立法任務(wù)與目的、流轉(zhuǎn)原則及前提、流轉(zhuǎn)主體。才能更好的做好土地經(jīng)營，促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，提高農(nóng)民生活水平，為我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕黃河.試論農(nóng)地政策與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)保障法律制度的構(gòu)建〔J〕.河北法學(xué)，2009，09：33-39.

〔2〕王鋮.農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題實(shí)證研究〔D〕.安徽大學(xué)，2012.

〔3〕熊夏子.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的法律規(guī)制研究〔D〕.安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，2015.

篇2

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；動(dòng)力因素；制約因素；創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：F301.11 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2013）03-0062-04

土地問題一直是“三農(nóng)”問題的核心。以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)營體制作為我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度從改革開放初期至今，已經(jīng)為加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了巨大的政策效應(yīng)。目前我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不斷加快，實(shí)踐證明，推進(jìn)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，也是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的客觀要求。雖然中央對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題高度重視，但是由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)體制本身存在缺陷，造成我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效率低下，問題不斷。因此積極探索承包地流轉(zhuǎn)的動(dòng)力因素和流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新路徑，對(duì)推動(dòng)我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范有序具有重要意義。

一、促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的動(dòng)力因素

農(nóng)地流轉(zhuǎn)受到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政策法規(guī)等諸多因素的影響。探索農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在動(dòng)力和外在推力，理解誘發(fā)農(nóng)戶行為的動(dòng)因，并以此為切入點(diǎn)，改善農(nóng)戶內(nèi)部約束，優(yōu)惠外部條件，充分發(fā)揮各種有效驅(qū)動(dòng)因素的作用效果，對(duì)于推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)更有效的發(fā)展具有重要意義[1]。

（一）農(nóng)地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在動(dòng)力

參與土地流轉(zhuǎn)各方主體的內(nèi)在需求與利益動(dòng)機(jī)成為推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在動(dòng)力。這種內(nèi)在動(dòng)力也可看作為經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力是各種可供選擇的預(yù)期收益和成本對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的擇業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)行為所產(chǎn)生的吸引力或推動(dòng)力。經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的推動(dòng)作用主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是非農(nóng)就業(yè)的經(jīng)濟(jì)吸引力和農(nóng)地經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)排斥力導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向外轉(zhuǎn)移，也就是從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)相對(duì)于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入比較差異對(duì)農(nóng)戶產(chǎn)生了的吸引力導(dǎo)致農(nóng)地供給市場的形成；二是規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的利潤，對(duì)投資者經(jīng)濟(jì)吸引力的增加，導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)需求市場的形成[2]。

1.按對(duì)承包地的使用情況，把農(nóng)戶分為將全部的承包地轉(zhuǎn)出、留有全部承包地自用和將部分承包地轉(zhuǎn)出三類。在完全的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，農(nóng)戶的選擇和決策過程是以其預(yù)期成本和預(yù)期收益的比較作為基礎(chǔ)的，在此我們建立一個(gè)具體的模型來展開分析。構(gòu)筑模型：U=Agr（T）+Nagr（1-T），其中U為農(nóng)戶總凈收益，T為農(nóng)戶經(jīng)營土地時(shí)間，1-T為農(nóng)戶在外就業(yè)時(shí)間，總的工作時(shí)間設(shè)為1，Agr（T）為農(nóng)戶經(jīng)營土地的凈收益，Nagr（1-T）為農(nóng)民在外就業(yè)的凈收益。在這里，農(nóng)戶作為理性和利己的經(jīng)濟(jì)人，為了追求利益最大化會(huì)平衡安排其勞動(dòng)時(shí)間[3]。

對(duì)于第一種農(nóng)戶，由于其始終認(rèn)為從事二三產(chǎn)業(yè)投入的時(shí)間邊際收益始終大于務(wù)農(nóng)的時(shí)間邊際收益，他們往往選擇逐步地脫離農(nóng)業(yè)，進(jìn)行全職的非農(nóng)生產(chǎn)，即T=0，因此只要土地租金收入大于交易費(fèi)用，他們就會(huì)把農(nóng)地全部流轉(zhuǎn)給需求方；反之，寧可拋荒，這類農(nóng)戶也是土地流轉(zhuǎn)市場最現(xiàn)實(shí)的供給者。相反，第二種農(nóng)戶始終認(rèn)為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較利益高，或者因其本身沒有其它的就業(yè)技能，會(huì)把全部時(shí)間和精力投入在農(nóng)地生產(chǎn)之上，即T=1。對(duì)于第三種農(nóng)戶，他們的態(tài)度處于游離狀態(tài)，認(rèn)為從事農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)均非壞事，所以他們傾向于選擇兼業(yè)化，即0

2.對(duì)于受讓方，土地規(guī)模經(jīng)營可以降低經(jīng)營成本、提高勞動(dòng)生產(chǎn)率、獲得可觀的收入，還可以克服小農(nóng)戶面對(duì)大市場的弱勢(shì)，所以經(jīng)營大戶、合作社因其自身的農(nóng)業(yè)種植優(yōu)勢(shì)愿意吸納更多的土地，取得規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)，土地的小規(guī)模經(jīng)營制度不但不能適應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，更不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)的區(qū)域性結(jié)構(gòu)調(diào)整，需要通過土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，適當(dāng)集中土地，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，在連片的土地上，以利潤為目的規(guī)模農(nóng)戶根據(jù)自己的意愿、以市場為導(dǎo)向、調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，發(fā)展效益型農(nóng)業(yè)[4]?？傊鎰?dòng)機(jī)是推動(dòng)農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)的主要內(nèi)在動(dòng)力，通過非農(nóng)就業(yè)和農(nóng)地投資獲利潛力形成農(nóng)地供給和需求的雙向驅(qū)動(dòng)。

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)的外部推力

1.土地流轉(zhuǎn)制度、政策的不斷完善。國家法律、政策對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的界定，將產(chǎn)生對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的推動(dòng)或是抑制作用，如清晰的土地產(chǎn)權(quán)界定將推動(dòng)承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。從20世紀(jì)70年代末我國農(nóng)村實(shí)行土地承包責(zé)任制以來，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度經(jīng)歷了一個(gè)“禁止-限制-不段開放”的過程。經(jīng)過20多年的發(fā)展，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)路徑日趨多樣化，國家政策和相關(guān)的法律規(guī)定也日益完善。2002年我國《農(nóng)村土地承包法》的正式頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)制度正式確立。2007年頒布的《物權(quán)法》首次將土地承包經(jīng)營權(quán)確定為用益物權(quán)，有效地促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。黨的十七大指出，按照依法自愿有償原則，健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，有條件的地方可以發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。十七屆三中全會(huì)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的方向和基本原則又做了進(jìn)一步明確的闡述。國家以及各級(jí)政府在土地流轉(zhuǎn)法律制度、政策等方面的積極探索有力地推動(dòng)了農(nóng)村土地的規(guī)范快速流轉(zhuǎn)。

2.二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移提供了條件。隨著我國現(xiàn)代化和工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，城市二三產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，為農(nóng)民外出就業(yè)提供了更多的就業(yè)崗位。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在一定程度上市場風(fēng)險(xiǎn)較大和收益較低，再加之近幾年國家對(duì)務(wù)工人員提供了較好的政策環(huán)境，越來越多的農(nóng)民選擇外出務(wù)工或者自己創(chuàng)業(yè)。因此，當(dāng)家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力在城市找到一份具有穩(wěn)定預(yù)期收入的工作，無心經(jīng)營農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)，他們就會(huì)選擇將自己的承包地部分或者全部流轉(zhuǎn)出去。

3.農(nóng)村集體組織對(duì)土地流轉(zhuǎn)的推動(dòng)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)基本持肯定和支持的態(tài)度。主要因?yàn)?，任何集體行為或決策都是集體中各個(gè)成員理性選擇的結(jié)果，當(dāng)集體中有部分或者大多數(shù)成員產(chǎn)生了流轉(zhuǎn)動(dòng)機(jī)乃至行為后，為了獲得村集體的政策環(huán)境和制度保障，他們會(huì)選擇向集體領(lǐng)導(dǎo)層施壓，集體領(lǐng)導(dǎo)者會(huì)根據(jù)其成本與收益之間的對(duì)比情況進(jìn)行選擇[5]。另一方面，村集體的主要目標(biāo)是完成各級(jí)政府的各項(xiàng)任務(wù)和促進(jìn)本集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于通過土地的流轉(zhuǎn)、集中和再發(fā)包可以較好地完成定購、征收稅費(fèi)等任務(wù)，同時(shí)農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了土地集中連片經(jīng)營，提高了本村農(nóng)業(yè)的規(guī)?；蛯I(yè)化程度，有力地促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。所以，一般來說村集體組織對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)持支持態(tài)度[5]。

二、制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主要因素

（一）農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律制度的缺陷

一是集體土地所有權(quán)主體虛置。明晰的土地產(chǎn)權(quán)界定可以推動(dòng)農(nóng)地有效快速的流轉(zhuǎn)，反之則會(huì)阻礙流轉(zhuǎn)。我國的法律規(guī)定，農(nóng)村土地屬于集體所有，集體包括村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體和集體經(jīng)濟(jì)組織。但是關(guān)于集體土地所有權(quán)的代表究竟是哪個(gè)組織，有關(guān)法律法規(guī)卻沒有明確規(guī)定。所有權(quán)主體及其法人代表的模糊不清，不僅使其自身的利益難以維護(hù)，而且間接導(dǎo)致農(nóng)民無法成為真正意義上的農(nóng)地使用權(quán)主體，使其無法依據(jù)土地效益原則和自身?xiàng)l件進(jìn)行市場化的土地資源配置，阻礙了土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。二是有關(guān)法律規(guī)定阻礙流轉(zhuǎn)。如我國《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的個(gè)人或單位要承包農(nóng)村土地的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織同意，并報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準(zhǔn)。這種規(guī)定無疑不利于非本集體組織成員的種田能手和專業(yè)合作社流入土地進(jìn)行規(guī)模生產(chǎn)，并在客觀上加大了土地流轉(zhuǎn)過程中的人為因素，造成集體組織領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)土地流轉(zhuǎn)過多干涉，不利于其市場化流轉(zhuǎn)。

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場體系發(fā)展滯后

一是缺少統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場。目前我國已建立起市、鄉(xiāng)、村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)政府服務(wù)平臺(tái)，但土地流轉(zhuǎn)市場化運(yùn)作機(jī)制還沒有完全建立起來，嚴(yán)重制約著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行。盡管全國各地致力于農(nóng)民專業(yè)合作社、種植大戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等經(jīng)營主體的培育，但到目前為止農(nóng)地流轉(zhuǎn)還是以自發(fā)和本村農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)為主，涉及的市場經(jīng)營主體所占比例較小，農(nóng)地流轉(zhuǎn)還處在低檔次的重復(fù)階段。同時(shí)，由于缺少有效的市場化流轉(zhuǎn)運(yùn)作機(jī)制和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)多是私下并且隨意的行為，以口頭協(xié)議達(dá)成流轉(zhuǎn)的居多，這種私下交易的行為既沒有法律的保障又缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和市場規(guī)則去保證其規(guī)范操作，土地流轉(zhuǎn)關(guān)系極不穩(wěn)定，極大地增加了交易成本。

二是農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息供求不暢。由于我國土地流轉(zhuǎn)的市場化運(yùn)作機(jī)制沒有完全形成，缺少一個(gè)自下而上多功能的中介服務(wù)體系，流轉(zhuǎn)信息只能通過鄉(xiāng)村組織或政府的推介，信息渠道狹窄單一，限制了流轉(zhuǎn)供需信息大范圍、高效益的傳播，使土地供需雙方無法及時(shí)有效地獲得流轉(zhuǎn)信息，延緩了土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。

三是流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)制和金融支持體系不完善。價(jià)格是市場的精髓，農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估應(yīng)該由專業(yè)的有資質(zhì)的土地價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)來完成，而目前我國農(nóng)村沒有專業(yè)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，也沒有統(tǒng)一明確的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，價(jià)格的制定一般是流轉(zhuǎn)雙方相互協(xié)商的結(jié)果。由于缺乏科學(xué)依據(jù)，這類隨意的“協(xié)議價(jià)格”難以反映真實(shí)的土地市場價(jià)值，再加上農(nóng)地轉(zhuǎn)出方農(nóng)戶由于信息不對(duì)稱，流轉(zhuǎn)談判時(shí)處于弱勢(shì)地位，造成了農(nóng)民利益的損失。同時(shí)，通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)需要大量資金投入，然而目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)金融支持渠道單一，現(xiàn)有的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)所需的貸款總量難以滿足，所以這在一定程度上挫傷了農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶流入土地的積極性。

（三）農(nóng)地流轉(zhuǎn)動(dòng)力不足

在帕累托改進(jìn)中如果改進(jìn)現(xiàn)有的資源配置不能使自己的效益提高，那么人們就會(huì)缺乏改進(jìn)的動(dòng)力而安于現(xiàn)狀。同樣在我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，如果流轉(zhuǎn)后自己的利益難以提高，人們就會(huì)缺乏土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)力[6]。流轉(zhuǎn)中動(dòng)力不足的原因主要有：一是農(nóng)業(yè)比較效益較低。我國農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)相比一直處于弱勢(shì)地位，盡管近幾年國家對(duì)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入和補(bǔ)貼力度不斷加大，但與發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)的需求相比，現(xiàn)有的農(nóng)地配套設(shè)施和農(nóng)村金融支持力度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。農(nóng)業(yè)作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，面對(duì)各種自然災(zāi)害，其本身具有自然風(fēng)險(xiǎn)，加上農(nóng)產(chǎn)品的需求彈性較小和供給彈性較大使得農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)很大，形成較大的市場風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)的雙重風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致其比較利益偏低。再加上發(fā)展規(guī)模生產(chǎn)需要較高的資金投入，而目前農(nóng)村金融支持對(duì)流轉(zhuǎn)支持力度嚴(yán)重不足，一定程度上限制了種植大戶和企業(yè)發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，直接削弱了流入戶受讓土地的動(dòng)力[6]。二是農(nóng)村社會(huì)保障體系不完善。在目前農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)救助等社會(huì)保障功能還不能達(dá)到農(nóng)民期望的情形下，土地不僅是農(nóng)民的生產(chǎn)資料也是生活資料，土地的社會(huì)保障功能難以增強(qiáng)。即使一些農(nóng)民已經(jīng)全職投入在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，其也會(huì)把土地看作是最后一道生存防線，不愿意放棄土地，流轉(zhuǎn)動(dòng)力嚴(yán)重不足。

三、創(chuàng)新農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的對(duì)策建議

（一）修改和完善現(xiàn)有法律，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)

首先建立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三級(jí)農(nóng)民集體所有的土地管理體系，明確規(guī)定農(nóng)村集體土地所有權(quán)的擁有主體為村民小組，給予其代行使所有權(quán)的法律地位，逐步構(gòu)建以農(nóng)民為本位的產(chǎn)權(quán)制度，賦予其完整的土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化權(quán)能。完整的土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能不僅包括占有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)，還應(yīng)包括處置權(quán)（如轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、抵押和入股）。相關(guān)法律應(yīng)該強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，允許其抵押和繼承，因?yàn)榈盅哼@種形式有利于土地流入方獲得資金支持?jǐn)U大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，而承包權(quán)的繼承也利于承包人法定權(quán)益的保護(hù)，但抵押和繼承后應(yīng)保證農(nóng)業(yè)用途和所有權(quán)不發(fā)生變化。其次，應(yīng)該放寬對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)不必要的限制，承包方有權(quán)自主決定承包地是否流轉(zhuǎn)和采取何種方式流轉(zhuǎn)，無需經(jīng)發(fā)包方同意，只需報(bào)發(fā)包方備案即可，這樣可以更有效地保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)。再者，相關(guān)法律應(yīng)對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的“其他方式”做出明確規(guī)定，如委托轉(zhuǎn)包、反租倒包和入股合作社等實(shí)踐中已經(jīng)成熟的流轉(zhuǎn)方式應(yīng)該明確納入法律，給予流轉(zhuǎn)雙方法律保護(hù)。

（二）加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的管理和監(jiān)督

農(nóng)地流轉(zhuǎn)事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民切身利益，相關(guān)部門特別是市、鄉(xiāng)、村三級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，必須加強(qiáng)管理和監(jiān)督工作，明確自身在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的職能定位，從流轉(zhuǎn)市場中退出，將干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)，將強(qiáng)制變?yōu)橐龑?dǎo)，避免“越位和缺位”行為，建立行之有效的土地流轉(zhuǎn)管理體制。首先相關(guān)部門應(yīng)通過建立流轉(zhuǎn)信息庫為農(nóng)戶及時(shí)提供流轉(zhuǎn)供求信息，并無償開展流轉(zhuǎn)政策咨詢與業(yè)務(wù)指導(dǎo)服務(wù)。同時(shí)規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序和手續(xù)，制定下發(fā)統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)合同規(guī)范文本，積極引導(dǎo)雙方簽訂書面合同，明確雙方的責(zé)、權(quán)、利，加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)合同的審查、監(jiān)督，以制度規(guī)范合同的登記、立卷、歸檔管理。再者，健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解機(jī)制，妥善解決土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的各種矛盾，并及時(shí)糾正農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的違法違規(guī)行為。

（三）健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制，推進(jìn)有序流轉(zhuǎn)

一是培育多元化的流轉(zhuǎn)市場經(jīng)營主體。加快培育農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場主體是推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展的重要保障，按照“政府引導(dǎo)、主體參與、市場化經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)化開發(fā)”的原則，大力引導(dǎo)土地從以農(nóng)戶之間自發(fā)流轉(zhuǎn)為主向?qū)I(yè)合作社、規(guī)模經(jīng)營專業(yè)大戶、龍頭企業(yè)、工商企業(yè)等多元化主體參與流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變，推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)從低層面的重復(fù)階段向高級(jí)形式發(fā)展[7]。加強(qiáng)對(duì)符合條件的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和規(guī)模經(jīng)營大戶的扶持力度，在提供貸款、項(xiàng)目建設(shè)、技術(shù)支持等方面給予優(yōu)惠政策，并通過農(nóng)業(yè)招商引資，鼓勵(lì)各類資本投資農(nóng)業(yè)。創(chuàng)新農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)形式，鼓勵(lì)農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股組建多種形式的土地股份合作社，用市場化手段進(jìn)行資本運(yùn)作和經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)土地生產(chǎn)要素向資本要素轉(zhuǎn)變，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置和農(nóng)民利益的長期有效聯(lián)結(jié)。

二是發(fā)展農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織。作為聯(lián)結(jié)流轉(zhuǎn)雙方的紐帶，中介組織可以對(duì)市場上各類流轉(zhuǎn)信息進(jìn)行匯總整理并及時(shí)向社會(huì)，避免土地供求雙方因信息不暢造成的流轉(zhuǎn)困難。通過培育專業(yè)化的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息引導(dǎo)、政策咨詢、價(jià)格評(píng)估和手續(xù)辦理等多項(xiàng)服務(wù)，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造有利條件，從而減少流轉(zhuǎn)過程中的福利損失和制度博弈成本。同時(shí)政府應(yīng)加大對(duì)中介組織的政策和資金支持，在人員培訓(xùn)、辦公場所、稅費(fèi)等方面提供優(yōu)惠條件[8]。

三是完善流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)制。合理的土地價(jià)格，是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場有效運(yùn)行的必要前提，應(yīng)建立具有一定專業(yè)資質(zhì)的土地價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，在遵循科學(xué)合理的地價(jià)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一的評(píng)估程序基礎(chǔ)上，充分考慮地價(jià)構(gòu)成因素，評(píng)估土地收益和投入成本，確定土地的基準(zhǔn)地價(jià)，最后再通過基準(zhǔn)地價(jià)確定具體地塊的標(biāo)定地價(jià)。制定合理的地價(jià)能夠準(zhǔn)確反映土地的市場價(jià)值，發(fā)揮其土地價(jià)格的調(diào)節(jié)作用，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和農(nóng)民利益的保護(hù)。

（四）健全支持機(jī)制，激活農(nóng)地流轉(zhuǎn)動(dòng)力

一是加大農(nóng)業(yè)扶持力度，夯實(shí)農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。政府部門應(yīng)加快改變農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施長期薄弱的局面，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入，為農(nóng)業(yè)的規(guī)模化發(fā)展提供良好的硬件支持。同時(shí)積極探索對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼的多種實(shí)現(xiàn)形式，穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，減小農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場風(fēng)險(xiǎn)，提高種植大戶擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模的積極性。再者，制定獎(jiǎng)勵(lì)制度，對(duì)達(dá)到一定規(guī)模要求，集中連片流轉(zhuǎn)的專業(yè)合作社和種植大戶給予適當(dāng)資金獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)起到示范帶動(dòng)作用的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)應(yīng)給予相關(guān)稅收減免和貸款優(yōu)惠政策支持。另一方面，拓寬農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)融資的渠道，完善金融支持體系，保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場上金融產(chǎn)品的有效供給，解決土地流入方籌資難的問題。

二是完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。健全農(nóng)村社會(huì)保障體系可以強(qiáng)化農(nóng)地的社會(huì)保障功能，防止因農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地后缺乏必要的社會(huì)保障而產(chǎn)生的嚴(yán)重問題。因此政府應(yīng)當(dāng)增加農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目，除了農(nóng)村最低生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療以外，還應(yīng)大力發(fā)展意外傷害、失業(yè)保險(xiǎn)、教育、社會(huì)救助等多方面的保障制度，并完善農(nóng)民工的勞動(dòng)就業(yè)制度，將其納入統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，消除農(nóng)民工對(duì)土地的依戀情節(jié)，推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。同時(shí)還應(yīng)為失地農(nóng)民提供各種形式的就業(yè)技能培訓(xùn)，大力發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)以增加就業(yè)崗位，推進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的順利轉(zhuǎn)移。最后改革現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，在城市的住房、教育、就業(yè)、醫(yī)療等方面給予農(nóng)村人口相同的待遇，為農(nóng)民的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移提供動(dòng)力。

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篇3

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地承包經(jīng)營權(quán)；流轉(zhuǎn)；農(nóng)民利益

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益受損的主要表現(xiàn)

在目前農(nóng)村社會(huì)保障很不完善的情況下，土地是農(nóng)民最基本、最重要的生產(chǎn)資料，起到保障農(nóng)民基本生活的重要作用，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，流轉(zhuǎn)收益便自然地成為農(nóng)民生活的最后保障，但農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民利益受損、流失的現(xiàn)象卻時(shí)有發(fā)生。

1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)強(qiáng)制流轉(zhuǎn)違背了農(nóng)民意愿。地方政府的適度參與對(duì)于流轉(zhuǎn)具有積極作用：一方面可以通過貫徹宏觀調(diào)控政策彌補(bǔ)市場機(jī)制的不足；另一方面可以為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場機(jī)制的形成提供良好的條件。但是，實(shí)踐中部分地方政府在多種利益目標(biāo)的誘導(dǎo)下，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的參與性過強(qiáng)，在流轉(zhuǎn)中扮演著十分強(qiáng)勢(shì)的角色。如有的鄉(xiāng)村組織不尊重農(nóng)民的意愿，直接充當(dāng)土地流轉(zhuǎn)的主體，隨意改變土地承包關(guān)系，搞強(qiáng)制性的土地流轉(zhuǎn)；有的把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作為增加鄉(xiāng)村收入的手段，或者作為突出地方政績的形象工程，下指標(biāo)、限時(shí)間、限面積，強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。湖北省2006年對(duì)9個(gè)縣(市)的40個(gè)村200戶農(nóng)戶實(shí)地調(diào)查資料顯示，19.7%的農(nóng)戶反映參與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是服從村里的安排[1]。

2.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)利益分配不合理。一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏合理的價(jià)格機(jī)制。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，價(jià)格一般是由集體組織與農(nóng)民個(gè)人或其他經(jīng)營主體協(xié)商達(dá)成的。但由于各地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育程度不同，在流轉(zhuǎn)市場發(fā)育較完善的地區(qū)，市場已經(jīng)具有根據(jù)供需自發(fā)形成價(jià)格的能力，但在交易案例少、土地市場不發(fā)達(dá)的地區(qū)，價(jià)格的隨意性就很大。加之客觀上農(nóng)民受教育程度有限，對(duì)其所擁有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的價(jià)值缺乏科學(xué)的認(rèn)知，在流轉(zhuǎn)過程中比較容易出現(xiàn)低價(jià)流轉(zhuǎn)或漫天要價(jià)的極端情況。二是農(nóng)民的流轉(zhuǎn)收益缺乏增長機(jī)制。在流轉(zhuǎn)合同的約定上，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益一般按每年一定數(shù)額現(xiàn)金的方式予以確定，由于沒有考慮物價(jià)上漲等因素，可能會(huì)損害農(nóng)戶利益。

3.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)村土地被擅自改變用途。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)入方從農(nóng)民手中拿到土地后，由于缺乏科學(xué)論證，業(yè)主經(jīng)營不善，導(dǎo)致項(xiàng)目擱置，土地拋荒，造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)；有的經(jīng)流轉(zhuǎn)得到土地的農(nóng)戶，為了達(dá)到短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)效益的最大化而改變土地用途，用于辦廠、造魚塘、修圈舍等，對(duì)土地進(jìn)行掠奪性經(jīng)營，土地用途改變后短期內(nèi)很難恢復(fù)原貌。

4.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的后續(xù)生計(jì)問題凸顯。一是面臨失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)大。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民到城里打工，打工收入稱為他們的主要收入。由于農(nóng)民工文化素質(zhì)低、就業(yè)技能差，他們多集中于第二、三產(chǎn)業(yè)中技術(shù)要求不高、就業(yè)門檻較低、人員容量大的勞動(dòng)密集型行業(yè)。一方面，這些行業(yè)因進(jìn)入門檻低而競爭激烈；另一方面，隨著資本有機(jī)構(gòu)成和技術(shù)水平的提高，用工相對(duì)減少。二是在社會(huì)保障體系還不完善的情況下會(huì)出現(xiàn)許多問題：首先，基本的生活費(fèi)用的明顯增加。轉(zhuǎn)換身份進(jìn)入社區(qū)生活的失地農(nóng)民，需交納取暖費(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)、衛(wèi)生費(fèi)、燃?xì)赓M(fèi)等，根據(jù)不同地區(qū)生活水平的不同，年戶均比農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)前多支出千元到幾千元不等。其次，其子女教育支出增大，部分農(nóng)民不堪重負(fù)。雖然現(xiàn)在中小學(xué)收費(fèi)實(shí)行“一費(fèi)制”，學(xué)生減免了學(xué)費(fèi)，但伙食費(fèi)、住宿費(fèi)、補(bǔ)課費(fèi)等卻相應(yīng)地提高了，總支出沒有實(shí)質(zhì)性變化，農(nóng)戶中有子女在上大學(xué)的，每年家庭開支至少在萬元以上，這對(duì)大多數(shù)農(nóng)民工家庭來說是很重的負(fù)擔(dān)[2]。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益受到損害的原因

1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律體系不健全。目前，雖然土地承包法和土地管理法以及物權(quán)法對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有大體方向上的規(guī)定，但具體到細(xì)節(jié)問題上農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)仍不健全，對(duì)于強(qiáng)制流轉(zhuǎn)和擅自改變農(nóng)村土地用途的現(xiàn)象，各地也只是用行政性指導(dǎo)意見的方式予以禁止，這就為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益受損埋下了隱患。另外，由于缺乏明確的法律規(guī)定，造成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏法律支撐，登記體系不完善，流轉(zhuǎn)主體不清等問題制約了流轉(zhuǎn)工作的開展。

2.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)督機(jī)制不完善。自農(nóng)村土地承包法頒布實(shí)施后，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理人員在減少，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出現(xiàn)放任自流，流轉(zhuǎn)行為無人監(jiān)管的趨勢(shì)，個(gè)別經(jīng)管站鑒證過的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，仍存在諸多問題，從而留下了許多導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)糾紛產(chǎn)生的隱患。雖然各地紛紛出臺(tái)規(guī)定，禁止強(qiáng)制流轉(zhuǎn)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)改變土地用途，但在實(shí)踐過程中，由于巡查力度的不夠或者監(jiān)管的不到位，違反農(nóng)民意愿和土地利用總體規(guī)劃的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

3.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制不健全。如市場體系尚未形成，包括市場主體、客體及場所還未形成和完善起來，特別是缺乏正規(guī)的中介組織[3]和土地產(chǎn)能的評(píng)估機(jī)構(gòu)，不能對(duì)土地價(jià)值進(jìn)行合理的定價(jià)，使農(nóng)民無法及時(shí)獲得準(zhǔn)確、權(quán)威的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息，使土地被低價(jià)流轉(zhuǎn)或在長期流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)明顯的薄利現(xiàn)象，影響了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的供求互動(dòng)，降低了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的成功率。

4.農(nóng)村社會(huì)保障體系的不完善。長期以來，由于工業(yè)化的壓力以及現(xiàn)實(shí)條件的限制，絕對(duì)數(shù)量龐大的農(nóng)民一直處于社會(huì)保障制度之外，正因?yàn)槿绱?，土地?duì)于農(nóng)民的重要性和保障功能非同一般。隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的實(shí)施，土地進(jìn)一步流向農(nóng)村中的少數(shù)人，而脫離了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)、尚未擺脫農(nóng)民身份的這部分人（如農(nóng)民工）在失去土地之后，為應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)中的種種風(fēng)險(xiǎn)必然要求農(nóng)村社會(huì)保障有新的內(nèi)容和新的制度。同時(shí)，農(nóng)村社會(huì)保障體系的不完善，也阻礙了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。很多農(nóng)民即使在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中已經(jīng)得到了一份比較固定的職業(yè)，也不愿意輕易放棄土地，視土地為在外經(jīng)營的一條生活退路，這在一定程度上固化了小農(nóng)經(jīng)營，阻礙了土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，進(jìn)而影響著新農(nóng)村的建設(shè)。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中保護(hù)農(nóng)民利益的建議

1.建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律體系。第一，盡快出臺(tái)《土地流轉(zhuǎn)法》，從根本上解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理機(jī)構(gòu)、管理程序、操作規(guī)范、合同簽訂、違約責(zé)任等問題。規(guī)范政府、企業(yè)和農(nóng)民三方行為，杜絕違背農(nóng)民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)和擅自改變農(nóng)村土地基本用途情況的出現(xiàn)，依法保護(hù)農(nóng)民和涉農(nóng)企業(yè)的利益。第二，完善各地行政法規(guī)和指導(dǎo)性意見，做好有益補(bǔ)充。對(duì)在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中新出現(xiàn)的、法律條文中沒有明確規(guī)定的現(xiàn)象和行為，及時(shí)給予指導(dǎo)意見，以對(duì)其進(jìn)行規(guī)范或禁止。

2.完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)督機(jī)制。第一，加大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理人員隊(duì)伍建設(shè)力度。不僅要加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高專業(yè)技術(shù)素質(zhì)，而且要加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理人員的工作態(tài)度和責(zé)任心的教育。第二，對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)建立有效的動(dòng)態(tài)機(jī)制進(jìn)行監(jiān)管。有關(guān)政府部門可在村級(jí)層面成立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息員隊(duì)伍，及時(shí)反映農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的違背農(nóng)民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)、改變土地用途、損害農(nóng)民土地承包權(quán)益等違法行為。

3.完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制。第一，通過法律對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的價(jià)格機(jī)制進(jìn)行規(guī)定，促使其形成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場化，例如可規(guī)定按每畝一定數(shù)量稻谷的當(dāng)?shù)卣召徶笇?dǎo)價(jià)來計(jì)算流轉(zhuǎn)價(jià)款。第二，設(shè)置土地產(chǎn)能的評(píng)估機(jī)構(gòu)，使農(nóng)民及時(shí)獲得準(zhǔn)確、權(quán)威的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息。第三，建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的有形市場，這個(gè)有形市場不僅要有具體的交易場所，而且要有三個(gè)完善機(jī)制：一是價(jià)格形成機(jī)制，二是談判機(jī)制，三是規(guī)范的管理機(jī)制。第四，建立公正合理的調(diào)價(jià)機(jī)制?？蓪?duì)流轉(zhuǎn)期限超過五年的，建立價(jià)格調(diào)整機(jī)制，明確約定調(diào)整時(shí)限和幅度，分時(shí)段確定流轉(zhuǎn)價(jià)格。

4.完善政府政策和社會(huì)保障體系。第一，采取措施促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)。將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，積極開發(fā)就業(yè)崗位，安置失地農(nóng)民就業(yè)。將未就業(yè)的失地農(nóng)民納入再就業(yè)服務(wù)體系，依托現(xiàn)有技工學(xué)校和各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，為失地農(nóng)民提供職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)政策咨詢、用工信息、職業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹等服務(wù)，有計(jì)劃、有步驟地組織他們參加就業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)技能培訓(xùn)，積極為他們提供就業(yè)援助和創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)。第二，在農(nóng)村稅費(fèi)改革過程中，逐步完善村一級(jí)的社會(huì)保障，要由農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)入方來負(fù)擔(dān)一部分本村集體成員的保障基金。第三，積極宣傳和鼓勵(lì)農(nóng)民參加農(nóng)村社會(huì)新型養(yǎng)老保險(xiǎn)?；I備階段要積極組建辦事機(jī)構(gòu)、完善配套措施、對(duì)業(yè)務(wù)人員展開培訓(xùn)；宣傳動(dòng)員階段可以借助動(dòng)員大會(huì)廣泛開展宣傳，同時(shí)要開展資料準(zhǔn)備和人員信息的收集工作；具體實(shí)施階段，要全面展開新農(nóng)保的參保工作，并注意進(jìn)行階段性總結(jié)。

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篇4

我國的專門法律一直限制著集體土地權(quán)利行使,在我國現(xiàn)行的法律體制下,農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)除少量例外情況外,基本上是被禁止的。雖然《憲法》第十條第四款規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”,但我國現(xiàn)行《土地管理法》卻把可以轉(zhuǎn)讓的土地使用權(quán)限定為國有土地使用權(quán)。《土地管理法》第四十三條規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請(qǐng)使用國有土地;但是,興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的,或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”

根據(jù)上述規(guī)定,除了破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的,農(nóng)村集體建設(shè)用地只能用于本集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員開辦企業(yè)或建造住房,不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租。其他企事業(yè)單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),必須申請(qǐng)使用國有土地。

二、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)情況

集體建設(shè)用地是指由農(nóng)民集體所有用于建設(shè)目的的農(nóng)村地。我國農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)主要呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn):

(一)流轉(zhuǎn)形式多樣,但以出租為主

目前集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)已涵蓋出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、入股等多種形式。既有農(nóng)村集經(jīng)濟(jì)組織直接出讓、出租建設(shè)用地使用權(quán)或?qū)⒔ㄔO(shè)用地使用權(quán)作價(jià)入股的情況,也有農(nóng)民以轉(zhuǎn)讓、出租房產(chǎn)形式,連帶轉(zhuǎn)讓、出租宅基地使用權(quán)的情況,還有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)合并、兼并及股份制改造改組中隱含的集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租等情況。在上述流轉(zhuǎn)形式中,最常見的形式是出租。

(二)流轉(zhuǎn)主體多元化,流轉(zhuǎn)法律關(guān)系復(fù)雜

參與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主體,從轉(zhuǎn)讓和出租方來看,既有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組集體經(jīng)濟(jì)組織,也有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和村委會(huì),還有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村辦企業(yè)和農(nóng)民個(gè)人;從受讓方和承租方來看,既有本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員,也有本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的其他組織或個(gè)人。

(三)流轉(zhuǎn)的區(qū)位特征明顯

在受城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)輻射強(qiáng)度大、市場化水平較高的城鄉(xiāng)結(jié)合部,社會(huì)對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的需求較為迫切,其流轉(zhuǎn)也較為活躍;在城鎮(zhèn)化水平不高的遠(yuǎn)郊區(qū),流轉(zhuǎn)的活躍程度下降,形式單一,數(shù)里也少;而在一些遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村,流轉(zhuǎn)的數(shù)量更少。

三、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中存在的主要問題

雖然集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)早已存在,可由于缺乏法律的支持,集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)基本上一直處于一種無序的狀態(tài)。另外,由于流轉(zhuǎn)缺乏法律和制度的約束,也導(dǎo)致土地利用混亂,缺乏整體規(guī)劃,建設(shè)用地總量難以得到有效控制,耕地保護(hù)受到?jīng)_擊,由此引發(fā)了一系列的問題:

一是因現(xiàn)行土地管理制度中,缺少了對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理的內(nèi)容,流轉(zhuǎn)缺乏制度約束,加大了土地市場管理和耕地保護(hù)的難度。不少地區(qū)在利益驅(qū)動(dòng)下,未經(jīng)規(guī)劃許可和正常審批擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,或者以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村集體公益需要為名,采用“征地”方式從村或小組集體中無償或低補(bǔ)償“征”得土地,用以建廠房出租或其他經(jīng)營,直接導(dǎo)致土地利用混亂。

二是農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)無法可依,流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)得不到任何法律的約束和保障,流轉(zhuǎn)的可靠性差,交易安全得不到保障,一旦發(fā)生法律糾紛,經(jīng)濟(jì)損失往往較大。

三是農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)分配關(guān)系混亂,大部分流轉(zhuǎn)收益被鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府或村民委員會(huì)所得,而且還滋生了大量的腐敗,而國家利益在流轉(zhuǎn)中完全沒有得到體現(xiàn),農(nóng)民個(gè)人的權(quán)益也無法得到法律保障。

四、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建設(shè)想

(一)落實(shí)《憲法》第十條第四款的內(nèi)容,從法律上賦予農(nóng)村集體所有土地的使用權(quán)與國有土地的使用權(quán)具有同等的轉(zhuǎn)讓權(quán)利?！稇椃ā返谑畻l第四款規(guī)定:“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”,而現(xiàn)行《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等法律將該處的土地使用權(quán)限制解釋為國有土地使用權(quán),確有違憲之嫌。因此,要解決“同地、同價(jià)、同權(quán)”問題,必須在法律上明確可以依法轉(zhuǎn)讓不僅僅是國有土地使用權(quán),也包括集體土地使用權(quán)。

(二)完善現(xiàn)行的土地征收制度,嚴(yán)格限制土地征收,打破政府對(duì)建設(shè)用地一級(jí)市場的壟斷?！稇椃ā返谑畻l第三款規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄稇椃ā穼?duì)土地征收限制為公共利益需要,但現(xiàn)行《土地管理法》卻對(duì)“公共利益”作了無限擴(kuò)大解釋,規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請(qǐng)使用國有土地”。國有土地從何處而來,向農(nóng)民征收。這導(dǎo)致任何商業(yè)性開發(fā)及建設(shè)均被理解為“公共利益”需要。法律應(yīng)以列舉或排除的方式對(duì)公共利益作出嚴(yán)格的界定,這種嚴(yán)格限制也是各國普遍采取的方式。為了防止國家權(quán)力的濫用,我國相關(guān)法律也必須對(duì)《憲法》第十條所述的“公共利益”作出明確的解釋并將土地征收嚴(yán)格限制為公共利益需要。

(三)靈活掌控集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的期限。從長遠(yuǎn)來看,集體建設(shè)用地使用權(quán)期限的設(shè)計(jì)應(yīng)考慮兩個(gè)問題,一是要考慮和國有土地使用權(quán)的期限設(shè)計(jì)相接軌,二是要考慮到對(duì)土地的開發(fā)建設(shè)和長期利用。因此,期限的設(shè)計(jì)不宜過短,具體可參照國有土地使用權(quán)出讓的期限設(shè)計(jì),商業(yè)用地期限最長不超過40年,工業(yè)用地和綜合用地不超過50年等。

(四)制定農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范,建立有形市場,以規(guī)范流轉(zhuǎn)秩序。在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中,政府不是資產(chǎn)者代表,不應(yīng)該參與、干涉當(dāng)事人之間的交易行為,但對(duì)流轉(zhuǎn)過程仍應(yīng)盡到監(jiān)管義務(wù)。

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關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營權(quán)；流轉(zhuǎn)限制；流轉(zhuǎn)機(jī)制；制度構(gòu)建

中圖分類號(hào)：D912.3

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)基本概述

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》及《物權(quán)法》第128條的規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，是指在確定物權(quán)屬性的土地承包經(jīng)營權(quán)的前提下，在土地所有權(quán)歸屬和農(nóng)業(yè)用地用途不變的原則下，依法享有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的主體，依照法定方式和程序?qū)⑥r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租以及在其上設(shè)定其他負(fù)擔(dān)等各種法律行為的總稱.

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主要問題

《物權(quán)法》將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)歸入用益物權(quán)進(jìn)行規(guī)范，賦予其物權(quán)性質(zhì)的救濟(jì)手段，然而就其整體而言主要依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的架構(gòu)而沒有實(shí)質(zhì)性突破.同時(shí)《農(nóng)村土地承包法》對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式也多是原則性規(guī)定，缺乏對(duì)各種具體流轉(zhuǎn)形式的實(shí)際操作規(guī)范，難以真正指導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐和真正維護(hù)雙方的合法權(quán)益.

立法對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體的嚴(yán)格限制，在一定程度上制約了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的形成.農(nóng)村集體組織成員身份的限制性法律規(guī)定，限制了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)買方市場的發(fā)展.《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》均對(duì)非農(nóng)村集體組織成員受讓該組織的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)做出了限制性規(guī)定，一定程度上造成了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的封閉性.

二、現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度評(píng)價(jià)

（一）限制流轉(zhuǎn)根據(jù)之評(píng)價(jià)

立法對(duì)于流轉(zhuǎn)的限制較為嚴(yán)格，主要是基于以下幾方面考慮：第一，土地問題關(guān)系國計(jì)民生，關(guān)系糧食穩(wěn)定問題，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)“非糧化”傾向可能影響糧食產(chǎn)量；第二，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)放開可能使農(nóng)民面臨失地風(fēng)險(xiǎn)；第三，相關(guān)的法律法規(guī)不完善，缺乏相應(yīng)配套的法律制度加以規(guī)范。

土地問題關(guān)系到國計(jì)民生，關(guān)系到糧食穩(wěn)定，必須嚴(yán)格把關(guān).另外，農(nóng)民失地問題已經(jīng)成為社會(huì)性問題，影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定.在城鄉(xiāng)二元化體制下，農(nóng)村社會(huì)保障制度的不健全，進(jìn)一步加劇了這一困境.加之，法律制度的不完善難以起到引導(dǎo)、規(guī)范作用.對(duì)于上述三點(diǎn)限制流轉(zhuǎn)的考慮因素，不可否認(rèn)有其客觀原因.不過，基于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)“非糧化”傾向的考慮就限制其流轉(zhuǎn)似乎帶有因噎廢食的痕跡，真正的癥結(jié)依舊尚未解決.再者，對(duì)于土地權(quán)利的靜態(tài)保護(hù)并非是法律所追求的終極目標(biāo)，《物權(quán)法》凸顯了其財(cái)產(chǎn)性權(quán)能，法律所追求的終極目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是在權(quán)能充分發(fā)揮的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)利益的平衡與保障.

（二）經(jīng)濟(jì)學(xué)原理之評(píng)價(jià)

1897年，意大利經(jīng)濟(jì)學(xué)家帕累托在研究資源配置時(shí)，提出了一個(gè)最優(yōu)狀態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，人們簡稱為“帕累托標(biāo)準(zhǔn)”.主要內(nèi)容包括：在某種既定的資源配置狀態(tài)，任何改變都不可能使至少一個(gè)人的狀況變好，而又不使任何人的狀況變壞.否則，就不是帕累托標(biāo)準(zhǔn)，而是帕累托改進(jìn).如果一種改進(jìn)剝奪了一部分人的既得利益，不管是否能帶來更大的整體利益或者是否有助于實(shí)現(xiàn)崇高的目標(biāo)，都不是帕累托改進(jìn)。帕累托改進(jìn)是通過持續(xù)改善，不斷提高社會(huì)的公平與效率，從而使社會(huì)和事物發(fā)展達(dá)到“理想王國”.簡而言之，各方都有利、都同意的事情或制度安排，一定是帕累托改進(jìn)，社會(huì)沒有理由不讓每個(gè)人都得到好處的事情進(jìn)行.在市場失效的情況下，一項(xiàng)正確的措施可以消減福利損失而使整個(gè)社會(huì)受益.在某種經(jīng)濟(jì)境況下如果可以通過適當(dāng)?shù)闹贫劝才呕蚪粨Q，至少能提高一部分人的福利或滿足程度而不會(huì)降低所有其他人的福利或滿足程度.

對(duì)于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度而言，這是資源配置效率的提高.土地作為基本的生產(chǎn)要素，承載著經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能與社會(huì)保障職能，經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能應(yīng)當(dāng)是其基本的存在價(jià)值，只有在充分發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能的基礎(chǔ)上，土地的社會(huì)保障職能才能得到有效凸顯.

從市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求來看，市場在資源配置中起基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用.對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，與市場經(jīng)濟(jì)所要求的生產(chǎn)要素自由流動(dòng)原則相背離.市場經(jīng)濟(jì)講究效率，如果一味地延續(xù)限制土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策取向，容易造成市場失衡狀態(tài)，農(nóng)業(yè)發(fā)展也難以擺脫細(xì)碎化小農(nóng)生產(chǎn)的困境。

（三）權(quán)利效力構(gòu)造之評(píng)價(jià)

首先，對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)而言，非基于重大理由應(yīng)當(dāng)允許財(cái)產(chǎn)性流轉(zhuǎn)，然而現(xiàn)行立法是基于何種重大理由限制流轉(zhuǎn)呢？其次.作為財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，當(dāng)事人享有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自由，立法加以限制之后.又將如何控制潛在的不安定因素呢？再者，對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利效力構(gòu)造分析.我們不禁問道：在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中處分的是土地還是權(quán)利本身？答案是權(quán)利本身.既然如此農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的融資功能.當(dāng)然，在鼓勵(lì)、放開流轉(zhuǎn)的基本前提下，制度調(diào)整性設(shè)計(jì)是關(guān)鍵.《物權(quán)法》作為調(diào)控財(cái)產(chǎn)歸屬與利用的立法機(jī)制，在財(cái)產(chǎn)權(quán)利凸顯的情形下，我們應(yīng)該突破傳統(tǒng)觀念，將《物權(quán)法》不僅僅視為一種財(cái)產(chǎn)歸屬控制機(jī)制，更應(yīng)該將其設(shè)置為一種財(cái)產(chǎn)交易引導(dǎo)規(guī)范，“通過借助市場交易來消除資源配置障礙的動(dòng)態(tài)市場引導(dǎo)規(guī)范”.

三、結(jié)語

土地承包經(jīng)營權(quán)作為一項(xiàng)極富中國特色的土地權(quán)利.在權(quán)利主體、創(chuàng)設(shè)、歸屬、流轉(zhuǎn)和消滅等各個(gè)方面，都有著傳統(tǒng)大陸法上的農(nóng)地用益物權(quán)所不具有的特點(diǎn)/這些特點(diǎn)的形成有著多方面的社會(huì)背景和原因.正是這些特點(diǎn)的存在對(duì)當(dāng)前我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)構(gòu)成了種種限制，并使土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度蘊(yùn)涵多方面的沖突和矛盾。因此土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的革新具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。期待在不久的將來，在社會(huì)保障制度逐步健全完善的同時(shí).通過土地承包經(jīng)營權(quán)合理、有序地流轉(zhuǎn)，能夠給農(nóng)民帶來更好的經(jīng)濟(jì)收益.

參考文獻(xiàn)

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篇6

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)民權(quán)益；自愿原則

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中保護(hù)農(nóng)民利益的必要性

我國人多地少,人地矛盾突出,人均耕地面積僅0.1公頃,不及全球平均水平的1/3。本世紀(jì)以來,科技迅速發(fā)展，全球面臨能源危機(jī),不可再生資源日益枯竭,生物能源開發(fā)利用技術(shù)逐步成熟,糧食安全問題成為一個(gè)全球性問題。在土地總體數(shù)量不可變的情況下,實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營,提高土地生產(chǎn)效率,是解決糧食安全問題的必由之路。然而,后,我國土地分包到戶,條塊分割,只有允許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，才能實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營。土地對(duì)農(nóng)民來說,不僅是一般意義上的財(cái)產(chǎn),還承擔(dān)著社會(huì)保障的特殊功能，土地流轉(zhuǎn)過程中必須把保護(hù)農(nóng)民利益放在首要位置。盡管國家一再強(qiáng)調(diào)要土地流轉(zhuǎn)不能損害農(nóng)民利益,但土地流轉(zhuǎn)過程中坑農(nóng)害農(nóng)事件頻頻發(fā)生；盡管專家學(xué)者和實(shí)務(wù)界人士結(jié)合本地實(shí)際情況創(chuàng)造了多種土地流轉(zhuǎn)模式,如反租倒包、土地信托、土地入股等，但農(nóng)民利益受損的現(xiàn)狀并沒有根本改變。有學(xué)者斷言，土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民利益受損的根源，并以此為由反對(duì)土地流轉(zhuǎn)。筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是中國經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展的必然選擇，農(nóng)民利益受損和土地流轉(zhuǎn)之間沒有必然的因果關(guān)系，應(yīng)在厘清土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民利利益受損成因的基礎(chǔ)上，采取措施，保護(hù)農(nóng)民利益。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民利益受損的原因

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民利益受損的成因是多方面的，本文試圖從農(nóng)村體制、農(nóng)民自身弱勢(shì)地位以及土地流轉(zhuǎn)機(jī)制等方面論證。

（一） 現(xiàn)行農(nóng)村土地二元結(jié)構(gòu)的模式，是農(nóng)民利益受損的體制原因。

中國憲法規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”，“農(nóng)民享有土地的使用權(quán)和收益權(quán)”。然而“集體”卻是一個(gè)模糊不清的概念，法律上并沒有明確界定集體是誰，誰來代表；農(nóng)民對(duì)土地權(quán)利的屬性也模糊不清，物權(quán)法將其界定為用益物權(quán)，但是這種用益物權(quán)是無償取得的，權(quán)利的行使受到諸多限制。【1】而且從法律的角度來看，集體是土地的真正所有權(quán)人，在土地流轉(zhuǎn)過程中，作為所有人的集體勢(shì)必會(huì)以各種借口和方式參與到土地流轉(zhuǎn)過程中，和農(nóng)民分享土地流轉(zhuǎn)的收益?，F(xiàn)行法律又沒有明確規(guī)定農(nóng)民和集體之間權(quán)利義務(wù)的劃分，這使得地方政府在土地流轉(zhuǎn)中過度強(qiáng)調(diào)集體所有，忽視了土地的家庭承包經(jīng)營權(quán)，地方政府的權(quán)力尋租以及土地流轉(zhuǎn)中收益分配不均損害了農(nóng)民權(quán)益。

(二)從流轉(zhuǎn)機(jī)制來看，土地流轉(zhuǎn)期限較長，土地價(jià)格形成機(jī)制不健全。

土地流轉(zhuǎn)期限和流轉(zhuǎn)價(jià)格是關(guān)系農(nóng)民長遠(yuǎn)利益的兩個(gè)實(shí)質(zhì)性問題,有關(guān)法律沒有對(duì)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格問題作出規(guī)定,對(duì)流轉(zhuǎn)期限規(guī)定了不得超過承包期的剩余期限。但從現(xiàn)實(shí)情況看,流轉(zhuǎn)期限過長,短則三年，長則10年20年，有的甚至超過土地承包經(jīng)營期限。隨著人口增長，環(huán)境惡化，物價(jià)不斷提高，土地的價(jià)值將持續(xù)提高，而在目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格制定中，無視土地價(jià)格的增值趨勢(shì)，使農(nóng)民無法分享土地增值收益。

（三）農(nóng)民社會(huì)地位的弱勢(shì)是農(nóng)民權(quán)益受損的深層原因。

亞當(dāng)?斯密在《國富論》中寫到：每天所需要的食物和飲料，不是出自屠戶、釀酒家和面包師的恩惠，而是出于他們自利的打算?！?】這種“自利打算”的人就是經(jīng)濟(jì)人，盡管很多專家學(xué)者都一再主張，要相信農(nóng)民的理性。但經(jīng)濟(jì)人假設(shè)不符合實(shí)際，每個(gè)人的理性是有限的，而且受其所接受的教育、自身的智力水平、所處的環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)條件等因素的制約，即使都有理性，差異也很大。我國農(nóng)民由于長期以來沒有受到良好的教育、認(rèn)識(shí)能力、保護(hù)自身利益的能力明顯偏低，土地流轉(zhuǎn)過程中不了解土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)，不清楚土地流轉(zhuǎn)過程中自已的權(quán)利義務(wù)，無法合理的做出決策利益受損。

（四）農(nóng)民無法理解不斷創(chuàng)新的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式，也是其利益受損的原因之一。

最近幾年，各地創(chuàng)造了多種新型土地流轉(zhuǎn)模式：如借鑒公司制的土地入股，借鑒信托制度的土地信托。這些流轉(zhuǎn)方式，專業(yè)性非常強(qiáng),農(nóng)民很難理解其利弊。例如在土地入股過程中，農(nóng)民認(rèn)為其土地入股后就成為股東，分享紅利，和把錢存入銀行一樣，只不過是利息更高。殊不知土地入股后只在企業(yè)有利潤時(shí)才有紅利，而公司成立后是否盈利、盈利多少、是否虧損、因何虧損，農(nóng)民卻不清楚。盡管法律規(guī)定，農(nóng)民土地入股后，享有股東權(quán)，可以參加股東會(huì)，但農(nóng)民所持股份分散,在股東會(huì)表決時(shí)不具有決定行意義。如果公司內(nèi)部監(jiān)管不嚴(yán)，公司的高層管理人員有足夠的動(dòng)機(jī)和機(jī)會(huì)將利潤收入自己的腰包，把虧損留給農(nóng)民。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中保護(hù)農(nóng)民利益的措施

在分清了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民利益受損成因的基礎(chǔ)上，對(duì)癥下藥，才能解決農(nóng)民利益受損的問題。

（一）在堅(jiān)持集體所有權(quán)不變的前提下，進(jìn)一步明確集體和農(nóng)戶的權(quán)利劃分。

土地所有權(quán)表明的是土地歸誰所有；土地經(jīng)營權(quán)表明的是土地由誰使用。如何調(diào)整和理順土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系，是農(nóng)村土地制度改革的中心內(nèi)容?！?】在我國，農(nóng)村的土地原則上屬于集體所有，農(nóng)民通過與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂土地承包經(jīng)營合同取得農(nóng)村土地的使用權(quán)，還可依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。在土地流轉(zhuǎn)過程中，集體組織作為土地所有權(quán)人，勢(shì)必會(huì)參與到土地流轉(zhuǎn)過程中，無視集體利益也不現(xiàn)實(shí)。比如土地流轉(zhuǎn)后，集體組織要對(duì)土地使用方進(jìn)行監(jiān)督、組織農(nóng)田水利建設(shè)、一定程度上還承擔(dān)化解土地糾紛的職責(zé)，因此其理應(yīng)分享土地流轉(zhuǎn)的收益，對(duì)土地流轉(zhuǎn)收益按一定比例進(jìn)行提留，用來發(fā)展鄉(xiāng)村公共事業(yè)。問題的關(guān)鍵是其分享土地流轉(zhuǎn)收益的比例是多少，由誰來決定，其收取的提留如何支出，應(yīng)該有章可循、公開透明。

（二）土地流轉(zhuǎn)過程中，以意思自治原則為主、民主原則為輔，協(xié)調(diào)集體和農(nóng)戶利益。

意思自治原則是民法的最高指導(dǎo)原則和其他制度構(gòu)建的基礎(chǔ)?！?】意思自治要求當(dāng)事人平等協(xié)商，自由設(shè)定權(quán)利義務(wù)關(guān)系。尊重權(quán)利人的自由意志，是一切法律關(guān)系的根本規(guī)則，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)也不例外。土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化以后，農(nóng)戶擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)是一種支配權(quán)，對(duì)世權(quán)，其是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)的對(duì)象、流轉(zhuǎn)的金額以及采取何種方式流轉(zhuǎn)等問題都由承包方自主決定，任何組織或個(gè)人都不得強(qiáng)迫命令，即使是發(fā)包方也必須尊重承包方依法取得的權(quán)利。【5】但現(xiàn)實(shí)是農(nóng)戶數(shù)量眾多，意見不一，土地條塊分割，充分尊重每一農(nóng)戶的意見，取得完全一致意見后再進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，不僅大大增加交易成本，而且在實(shí)踐中完全不可行。此時(shí)就應(yīng)采取民主原則，少數(shù)服從多數(shù)，如果享有土地使用權(quán)2/3以上的農(nóng)戶同意流轉(zhuǎn)，就應(yīng)當(dāng)允許土地流轉(zhuǎn)。對(duì)不愿意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民，集體可在土地流轉(zhuǎn)前，聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)全部土地進(jìn)行等級(jí)認(rèn)定，為其在其他位置置換相同等級(jí)、相同面積的土地。

（三）構(gòu)建市場為主、政府為輔的集體土地價(jià)格形成機(jī)制。

市場經(jīng)濟(jì)的核心就是市場機(jī)制在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，土地作為基本的生產(chǎn)要素之一也不應(yīng)例外，在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中也應(yīng)堅(jiān)持市場機(jī)制的基礎(chǔ)性作用。然而，長期以來，我國農(nóng)村土地一直沒有進(jìn)入市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)，土地價(jià)值幾何，沒有明確的界定；如何界定土地的價(jià)格，也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。目前土地流轉(zhuǎn)過程中一般是由用地方定價(jià)，而且價(jià)格在整個(gè)土地使用期間都保持不變，沒有考慮物價(jià)上漲因素，土地增值因素，導(dǎo)致農(nóng)民無法分享土地增值收益。因此，在土地價(jià)格形成過程中，應(yīng)引入市場機(jī)制，設(shè)立土地流轉(zhuǎn)中心，土地交易所等中介機(jī)構(gòu)，讓市場自發(fā)形成價(jià)格。同時(shí)各地政府政府應(yīng)制定土地流轉(zhuǎn)最低價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，明確土地流轉(zhuǎn)應(yīng)采用浮動(dòng)定價(jià)模式，讓土地價(jià)格在流轉(zhuǎn)期限內(nèi)逐年增加。

（四）構(gòu)建高效便捷的糾紛解決機(jī)制。

在土地流轉(zhuǎn)過程中，勢(shì)必發(fā)生糾紛。土地流轉(zhuǎn)糾紛能否公正、高效、及時(shí)的解決，也會(huì)影響農(nóng)民權(quán)益。我國目前處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)矛盾劇增，司法機(jī)關(guān)公信力下降，如果大量的土地流轉(zhuǎn)糾紛涌入法院，不僅司法機(jī)關(guān)不堪重負(fù)，對(duì)流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民來說也是一個(gè)無法承受的巨大成本。很多農(nóng)民迫于高昂的司法成本，權(quán)利收到侵犯后選擇自認(rèn)倒霉或者上訪甚至搞一些極端的，因此，建議制定專門的法律，構(gòu)建專門解決土地流轉(zhuǎn)糾紛的調(diào)解機(jī)構(gòu)、仲裁機(jī)構(gòu)和審判機(jī)構(gòu)，使得農(nóng)民能夠方便的獲得法律救濟(jì)。

結(jié)語：土地流轉(zhuǎn)在中國不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，更是一個(gè)社會(huì)問題、政治問題。而農(nóng)民利益保護(hù)又是土地流轉(zhuǎn)的核心問題。因此應(yīng)在分清農(nóng)民利益受損成因的基礎(chǔ)上，采取措施保護(hù)農(nóng)民利益，特別是要大力發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)，提高農(nóng)民的科學(xué)文化水平、培養(yǎng)農(nóng)民的法制意識(shí)和市場經(jīng)濟(jì)意識(shí)，提高農(nóng)民的自我保護(hù)能力。

參考文獻(xiàn)：

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【3】楊慧.完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的法律思考（D）成都：西南財(cái)經(jīng)大學(xué).

篇7

（一）農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配基本情況

1.農(nóng)村集體建設(shè)用地首次流轉(zhuǎn)收益分配突出了農(nóng)村集體作為土地所有權(quán)人的主體地位

農(nóng)村集體建設(shè)用地首次流轉(zhuǎn)是指土地所有權(quán)人出讓土地使用權(quán)的行為，在此環(huán)節(jié)收益分配主要有兩種類型：一是集體獨(dú)享。流轉(zhuǎn)收益按照所有權(quán)隸屬全部歸集體組織所有。這類地區(qū)土地流轉(zhuǎn)交易規(guī)模和交易量都比較小，如江蘇省南京市遵循“誰所有，誰受益”的原則，規(guī)定流轉(zhuǎn)收益按土地所有權(quán)分別歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組集體所有；二是以所有者為主，政府適當(dāng)分享。

2.地方政府在再流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)得到收益的比重高于首次流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)

農(nóng)村集體建設(shè)用地再流轉(zhuǎn)是指通過流轉(zhuǎn)取得土地使用權(quán)的單位和個(gè)人轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的行為。再流轉(zhuǎn)的受益主體是使用權(quán)人，而且再流轉(zhuǎn)土地增值空間較大。因此，部分地方政府在再流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)得到收益的比例要高于首次流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，也有地區(qū)對(duì)增值收益比照土地增值稅征收流轉(zhuǎn)收益金。例如安徽省蕪湖市首次流轉(zhuǎn)按4—6元/平方米收取土地流轉(zhuǎn)收益金，再次流轉(zhuǎn)土地的增值收益按評(píng)估核定收取，比照土地增值稅實(shí)行超率累進(jìn)。

3.各地對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地流轉(zhuǎn)收益的使用管理較嚴(yán)格

在資金管理上，試點(diǎn)地區(qū)均規(guī)定，集體組織取得的流轉(zhuǎn)收益納入資金專戶，實(shí)行收支兩條線制度。浙江省湖州市為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體和村集體設(shè)立了土地收益資金專戶，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用者向土地所有者繳納的土地流轉(zhuǎn)收益全部進(jìn)入資金專戶。在支出上，試點(diǎn)地區(qū)明確集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)收益的使用方向?yàn)檗r(nóng)民社保、土地開發(fā)整理、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。廣東省中山市規(guī)定流轉(zhuǎn)收益的50%用于村民的社會(huì)保障，30%分配給村民，10%用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，10%用于集體經(jīng)濟(jì)組織公益設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

4.少數(shù)地區(qū)比照有關(guān)規(guī)定在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)開征了部分稅種

在稅收方面，試點(diǎn)地區(qū)普遍采取了寬松做法，大致有三種情況：一是明確農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)稅收政策參照國有土地出讓、轉(zhuǎn)讓稅收政策執(zhí)行，如廣東省佛山市順德區(qū)，所征的稅種包括契稅、印花稅、營業(yè)稅、土地增值稅、所得稅等。二是對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地首次流轉(zhuǎn)暫不征稅，在再次流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)參照國有土地轉(zhuǎn)讓相關(guān)稅收政策，如江蘇省昆山、海門市等。三是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)暫不征稅，如浙江省湖州市，安徽省鳳臺(tái)縣、河南省南陽市等。上述三種情況中，比較普遍的方式是暫不征稅。

（二）試點(diǎn)地區(qū)流轉(zhuǎn)收益分配中的主要問題

1.農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)收費(fèi)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范依據(jù)

各地政府為參與流轉(zhuǎn)收益分配自行設(shè)立了一些收費(fèi)項(xiàng)目，名稱不一，征收方式和標(biāo)準(zhǔn)也各不相同。例如，對(duì)首次流轉(zhuǎn)，廣東省佛山市南海區(qū)按11.2元/平方米征收市政設(shè)施配套費(fèi)，順德區(qū)則按土地價(jià)款的7%征收市政設(shè)施配套費(fèi)，而安徽省蕪湖市按4—6元/平方米收取土地流轉(zhuǎn)收益金。大量農(nóng)村集體建設(shè)用地在隱形土地市場交易，多以租賃方式流轉(zhuǎn)，很少到國土部門進(jìn)行登記，納入管理并繳納稅費(fèi)。實(shí)際流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于政府部門統(tǒng)計(jì)的數(shù)量，個(gè)別區(qū)的流轉(zhuǎn)數(shù)量甚至超過幾倍。政府規(guī)定的稅收和收費(fèi)很難操作。

2.農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)涉及的稅種缺位

現(xiàn)行稅制中，與農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有關(guān)的稅種包括營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、契稅、印花稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等9個(gè)稅種，且都是在農(nóng)村建設(shè)用地不能流轉(zhuǎn)的背景下出臺(tái)的。在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后，現(xiàn)行的稅收制度難以在土地收益分配中發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。一是現(xiàn)行契稅條例的征稅范圍只規(guī)定了國有土地使用權(quán)出讓，沒有規(guī)定集體土地使用權(quán)出讓，這就造成國有土地和集體土地使用權(quán)出讓的受讓方稅負(fù)不平等。二是國有土地出讓的增值收益由土地出讓金進(jìn)行調(diào)節(jié)，直接入市的集體土地增值收益沒有相應(yīng)的稅收來調(diào)節(jié)，政府投入形成的土地增值收益不能收回，難以保障土地增值收益的公平公正。三是現(xiàn)行房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅條例規(guī)定的征稅范圍僅限于城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)，沒有將農(nóng)村集體建設(shè)用地納入征稅范圍，形成了城鄉(xiāng)稅制的割裂，不能適應(yīng)建立城鄉(xiāng)完全統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的需要。四是現(xiàn)行營業(yè)稅政策規(guī)定國有土地使用權(quán)出讓和集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓不屬于營業(yè)稅征稅范圍，不能充分發(fā)揮對(duì)銷售無形資產(chǎn)的收入調(diào)控作用。五是對(duì)集體建設(shè)用地所有權(quán)人出讓、出租土地使用權(quán)以及企業(yè)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租集體建設(shè)用地使用權(quán)取得的所得，應(yīng)納入企業(yè)所得稅應(yīng)納稅所得額中統(tǒng)籌考慮，在實(shí)際征管中，需要進(jìn)一步研究對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織征稅時(shí)成本、費(fèi)用的合理扣除等問題。六是農(nóng)民個(gè)人取得集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租收益征收個(gè)人所得稅，需要與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織征收企業(yè)所得稅統(tǒng)籌考慮，避免重復(fù)征稅或漏征；對(duì)農(nóng)民個(gè)人取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租收益按哪一收入類別征稅需要進(jìn)一步明確。

3.對(duì)再流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)中所有權(quán)人權(quán)益的保護(hù)缺乏有效制度和辦法

試點(diǎn)地區(qū)集體建設(shè)用地的再次流轉(zhuǎn)的收益要比初次流轉(zhuǎn)高，在珠三角等集體土地流轉(zhuǎn)活躍的地區(qū)尤其明顯，在土地增值稅等稅收缺位的情況下，只有少數(shù)地區(qū)做了特殊的制度安排，保證所用權(quán)人能分享土地增值收益。如蕪湖市在再流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)比照土地增值稅按評(píng)估核定收取流轉(zhuǎn)收益金，并在集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣之間按5∶4∶1分配。南京市規(guī)定再流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的增值收益由土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓人與土地所有者協(xié)議分配，土地所有者分配額不得低于50%。

二、完善農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)稅收政策的建議

隨著農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的改革，國家征地范圍縮小，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍擴(kuò)大，政府土地出讓收入將面臨大幅減少，地方公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將面臨資金缺口，現(xiàn)行的土地稅收體系和政策已經(jīng)不能很好地適應(yīng)深化農(nóng)村土地制度改革的需要，有必要進(jìn)行調(diào)整。

（一）明確農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的稅收政策

稅收政策調(diào)整的總的原則是保證政府對(duì)土地增值收益的分配權(quán)，同時(shí)為農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)提供一個(gè)公平的市場環(huán)境。具體來說應(yīng)該堅(jiān)持三個(gè)原則：一是總體設(shè)計(jì)，分步實(shí)施。對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的稅收設(shè)置，總的原則是依據(jù)現(xiàn)行稅制，參照國有土地稅收政策，應(yīng)收盡收。但是，目前農(nóng)村集體建設(shè)用地尚不能與國有土地同權(quán)，而且農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)具有特殊性，流轉(zhuǎn)規(guī)模相對(duì)較小，因此應(yīng)結(jié)合各個(gè)稅種改革方向和總體稅負(fù)設(shè)計(jì)，先對(duì)其開征部分稅種，條件成熟后再增加稅種。二是輕稅負(fù)。為支持農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展，保障農(nóng)民土地權(quán)益，應(yīng)對(duì)仍處于起步階段農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實(shí)行較輕稅負(fù)。三是以轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)為調(diào)節(jié)重點(diǎn)。農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)可能會(huì)有較大增值收益，而土地所有權(quán)人又很難分享，因此政府應(yīng)通過稅收參與分配，并用于加大對(duì)農(nóng)村的投入。根據(jù)上述原則，提出如下具體政策建議：第一，明確對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓征收契稅、營業(yè)稅、印花稅、城建稅，研究征收土地增值稅。明確對(duì)承受農(nóng)村集體建設(shè)用地征收契稅，并修訂契稅條例，將農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓納入征稅范圍，對(duì)通過出讓方式取得農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)征收契稅。在營業(yè)稅改征增值稅過程中，明確對(duì)農(nóng)村集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓征收增值稅，征免稅政策與國有土地統(tǒng)籌考慮，城市維護(hù)建設(shè)稅按增值稅的數(shù)額征收。重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地再流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅收調(diào)節(jié)力度。由于土地所有人難以分享農(nóng)村集體建設(shè)用地再次流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的增值收益，大部分土地收益可能會(huì)落入中間人的口袋，這有違農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增加農(nóng)村集體和農(nóng)民收益的初衷。

因此，為保障所有權(quán)人利益，抑制土地投機(jī)，應(yīng)將農(nóng)村集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓納入土地增值稅等征稅范圍，加大對(duì)該環(huán)節(jié)的稅收調(diào)節(jié)力度。第二，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得的土地流轉(zhuǎn)收益以及農(nóng)民個(gè)人取得的收益暫不征收所得稅。按照企業(yè)所得稅法規(guī)定，應(yīng)該對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得的土地流轉(zhuǎn)收益納入應(yīng)納稅所得額中統(tǒng)籌考慮。農(nóng)民個(gè)人取得的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租收益，應(yīng)該按照個(gè)人所得稅法及其實(shí)施條例的規(guī)定繳納個(gè)人所得稅。但是，所得稅作為直接稅，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的收入影響較大，而且在實(shí)際征管中也面臨一些問題，比如：對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織征企業(yè)所得稅存在如何進(jìn)行成本、費(fèi)用的合理扣除等問題，對(duì)農(nóng)民個(gè)人分配的集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租收益需要明確按哪一收入類別征收個(gè)人所得稅，并需與對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織征收企業(yè)所得稅統(tǒng)籌考慮，避免重復(fù)征稅或漏征。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)仍處于起步階段，應(yīng)多給予鼓勵(lì)支持。第三，在房地產(chǎn)稅改革中統(tǒng)籌研究對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅政策。現(xiàn)行房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅規(guī)定的征稅范圍是城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)。實(shí)際征管中，建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)的具體征稅范圍由省、自治區(qū)、直轄市人民政府明確。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大后，集體土地的經(jīng)營性現(xiàn)象也會(huì)越來越多，應(yīng)考慮是否對(duì)這部分房地產(chǎn)征收房地產(chǎn)稅。鑒于我國房地產(chǎn)稅改革以合并房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅，統(tǒng)一征收房地產(chǎn)稅為方向，因此建議在改革中統(tǒng)籌研究這部分房產(chǎn)、土地的房地產(chǎn)稅政策。

（二）盡快出臺(tái)統(tǒng)一、完善的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法規(guī)

篇8

關(guān)鍵詞：土地承包；物權(quán)法；繼承

一、土地承包經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)，是財(cái)產(chǎn)性權(quán)利

在《物權(quán)法》頒布之前，我國法律尚未對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行明確界定。但2007年頒布的《物權(quán)法》于第十一章明確了土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)。依物權(quán)法原理，物權(quán)具有支配性，物權(quán)權(quán)利人有權(quán)對(duì)物權(quán)標(biāo)的或者物權(quán)本身行使占有、使用、收益、處分等相關(guān)權(quán)能。因此，如果賦予土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)屬性，就意味著賦予了土地承包經(jīng)營權(quán)利人對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的獨(dú)立處分權(quán)。

既然農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)是一種物權(quán)，屬于財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，那么當(dāng)承包人在承包期間死亡后，土地承包權(quán)理應(yīng)成為遺產(chǎn)，作為繼承的標(biāo)的，繼承人是可以予以繼承的。但是，這是基于土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立背景和肩負(fù)的社會(huì)保障功能的特殊性，且對(duì)于家庭土地承包經(jīng)營權(quán)的可流通性有一個(gè)從限制到逐漸放開的過程。從國家政策和各地進(jìn)行的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)看，賦予土地承包經(jīng)營權(quán)以完全流通性是改革的趨勢(shì)。當(dāng)前受限的處分權(quán)并不影響土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性，應(yīng)當(dāng)作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)性權(quán)利允許繼承。

二、現(xiàn)行立法并未禁止土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承

翻閱下我國關(guān)于農(nóng)村問題的諸多法律規(guī)定，就能找到相關(guān)的立法精神。例如《農(nóng)村土地承包法》立法目的在于，“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，維護(hù)農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定”。雖然我國法律中并未明確土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承問題，但是允許土地承包經(jīng)營權(quán)繼承并未與我國的立法精神相悖。究其原因在于，土地承包經(jīng)營權(quán)是有期限的，一旦期限屆滿，土地承包經(jīng)營權(quán)將消滅而土地仍歸原集體經(jīng)濟(jì)組織所有，不會(huì)演變?yōu)樽兿嗟耐恋厮袡?quán)。①

而且從《繼承法》第3條列舉的第七項(xiàng)“公民的其他合法財(cái)產(chǎn)”這一兜底條款來看，土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)納入第七類財(cái)產(chǎn)中。因此，從我國法律的立法精神和立法目的來看，現(xiàn)行相關(guān)立法并未禁止土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承。對(duì)于制定較早，需要隨著變化了的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況予以修改和完善的《繼承法》應(yīng)早日修訂。

三、繼承不損害土地承包經(jīng)營權(quán)的社會(huì)保障功能

土地承包經(jīng)營權(quán)的社會(huì)保障功能和福利性質(zhì)毋庸置疑，但允許土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承并不影響其社會(huì)保障功能的發(fā)揮。土地承包經(jīng)營權(quán)的社會(huì)保障功能要從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的所有成員出發(fā)，既要考慮部分死亡成員的“戶”中其他成員的利益，也要兼顧其他“戶”的利益；既要考慮老人的利益，也要考慮年輕人的利益；既要考慮留在農(nóng)村中人員的利益，也要考慮進(jìn)城務(wù)工人員的利益。

首先，土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承不是影響新增人口獲得土地的因素。并不是土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承影響了新增人口土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，損害了土地承包經(jīng)營權(quán)對(duì)新增人口的社會(huì)保障權(quán)功能。我們不能把均田制的目標(biāo)加之在土地承包經(jīng)營權(quán)的社會(huì)保障性上。而且，允許土地承包經(jīng)營權(quán)繼承，完善土地流轉(zhuǎn)的平臺(tái)和市場，利于促進(jìn)農(nóng)戶手里多余土地的流轉(zhuǎn)，從而保障新增人口的土地權(quán)益。

其次，即使在承包期內(nèi)收回承包地會(huì)補(bǔ)償承包土地的收益，但是如何合理衡量成包期未到，收成不明顯的土地收益在現(xiàn)實(shí)很難操作。這樣就很可能減少戶中其他成員應(yīng)繼承的遺產(chǎn)，影響其生活質(zhì)量。另外，收回的土地按照什么標(biāo)準(zhǔn)，重新發(fā)包給哪一戶還可能引起其他農(nóng)戶間的糾紛。

再次，允許土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承實(shí)際上利于其對(duì)老人和年輕人社會(huì)保障功能的發(fā)揮。子女獨(dú)立出去后，父母隨著年齡的增長，對(duì)土地的承包經(jīng)營權(quán)的行使能力愈發(fā)下降，允許土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承有利于子女對(duì)父母盡贍養(yǎng)義務(wù)，同時(shí)也可以使成年子女代經(jīng)營父母的土地，發(fā)揮土地使用價(jià)值的同時(shí)也利于兼顧父母和其新生子女的生活，實(shí)現(xiàn)多方生活的保障。

最后，土地承包經(jīng)營權(quán)的社會(huì)保障功能還應(yīng)兼及進(jìn)城務(wù)工人員。成年子女獨(dú)立出原來的戶后，如果進(jìn)城務(wù)工把自己份額的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給別的農(nóng)戶，但仍保留集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的話，如果不允許對(duì)其父母的土地經(jīng)營權(quán)享有繼承權(quán)，就會(huì)使這部分群體喪失其保底的保障。當(dāng)進(jìn)城務(wù)工人員無法保證自身生活而又回到農(nóng)村時(shí)，其應(yīng)享有的土地承包經(jīng)營權(quán)就無法實(shí)現(xiàn)，也就無法享有農(nóng)地的社會(huì)保障功能。

另外，對(duì)繼承人的范圍，不應(yīng)作限制。但是，為了防止土地零碎化，或者為了防止土地過度集中，對(duì)不同的繼承人，可以提出不同的要求。對(duì)于土地承包經(jīng)營權(quán)的身份性只是在初次取得上的限制，不應(yīng)在繼承時(shí)也有身份限制。轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)戶口的繼承人繼承了土地后可以流轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶，并不損害土地承包經(jīng)營權(quán)的社會(huì)保障功能。

四、利于節(jié)約土地管理成本

土地承包經(jīng)營權(quán)按照土地類型不同有其各自的承包期限，除特殊原因②外，不得調(diào)整、變動(dòng)。這不僅是物權(quán)保護(hù)的要求，也節(jié)約了土地管理的成本。如果不允許土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承，由于戶中成員的死亡和新增人口的變動(dòng)就經(jīng)常調(diào)整土地，頻繁收回、整理、規(guī)劃再依照法律規(guī)定的程序重新發(fā)包的話，勢(shì)必會(huì)加重農(nóng)村土地管理的各種成本。再者，即使不允許土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承，允許轉(zhuǎn)包也會(huì)產(chǎn)生同繼承一樣的效果。因此，允許土地承包經(jīng)營權(quán)的合法繼承，利于節(jié)約土地管理的成本。

五、利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，切實(shí)保障農(nóng)民利益

允許土地承包經(jīng)營權(quán)繼承能夠激發(fā)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，增加對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提高，從而避免出現(xiàn)農(nóng)民行為短期化和農(nóng)村土地質(zhì)量下降。農(nóng)民的生產(chǎn)積極性被充分調(diào)動(dòng)起來，勢(shì)必會(huì)增加農(nóng)地的收益，從而提高農(nóng)民的生活水平，早日解決好三農(nóng)問題。同時(shí)，對(duì)于遷入城鎮(zhèn)戶口的人員來說，允許土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承在平等的實(shí)現(xiàn)繼承權(quán)的基礎(chǔ)上，發(fā)揮了土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，利于城市化進(jìn)程的推進(jìn)；對(duì)于進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民來說，既發(fā)揮了土地的社會(huì)保障功能，又實(shí)現(xiàn)了土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，維護(hù)了農(nóng)民的利益。

再者，統(tǒng)一規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)的合法繼承還有利于完善現(xiàn)行法律體系，減少法律法規(guī)和政策間的沖突，使得司法實(shí)踐有法可依，避免同案不同結(jié)果的出現(xiàn)。

六、結(jié)語

任何法律都不是完美的，都不能解決社會(huì)生活諸方面的問題和兼及所有人的利益，我們應(yīng)通過配套制度的出臺(tái)和完善來努力減少和解決存在的問題。隨著我國農(nóng)村社會(huì)保障體制的完善、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化平臺(tái)的建立以及城市化進(jìn)程的推進(jìn)，土地承包經(jīng)營權(quán)的合法繼承是大勢(shì)所趨。因此，我們應(yīng)在《土地承包法》、《繼承法》等相關(guān)法律法規(guī)中明確規(guī)定土地成包經(jīng)營權(quán)繼承的合法性，并出臺(tái)相關(guān)司法解釋和完善配套制度建設(shè)。（作者單位：西南大學(xué)法學(xué)院）

注解：

① 馮h：《論土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承》，《現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)》2013年第18期。

② 《中華人民共和國土地承包法》第27條第1款規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地?！?/p>

參考文獻(xiàn)：

[1] 石勝堯：《土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承：流轉(zhuǎn)的依據(jù)與對(duì)策》，《中國土地科學(xué)》2010年第1期。

[2] 馮h：《論土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承》，《現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)》2013年第18期。

[3] 張鈞：《土地承包經(jīng)營權(quán)繼承法律問題研究》，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）》2010年第2期。

篇9

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)  農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)  物權(quán)性質(zhì)

一、現(xiàn)行法律制度中對(duì)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定及其缺陷

我國現(xiàn)行法律中與農(nóng)地使用權(quán)相關(guān)的法律規(guī)定散見于《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《擔(dān)保法》等中?！吨腥A人民共和國民法通則》（以下簡稱《民法通則》）第81條正式規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，并將該權(quán)利編排于第五章第一節(jié)“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和與財(cái)產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)”之中，而通常我們認(rèn)為該節(jié)實(shí)際上是對(duì)物權(quán)制度做出規(guī)定。①同時(shí)，于2003年3月起施行的《中華人民共和國土地承包經(jīng)營法》也承認(rèn)了土地承包權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。但《農(nóng)業(yè)法》13條中規(guī)定“在承包期內(nèi)，經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以轉(zhuǎn)讓所承包的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面，也可以將農(nóng)業(yè)承包合同的權(quán)利和義務(wù)轉(zhuǎn)讓給第三者，承包期滿，承包人將原承包的土地、山嶺、荒原、荒地、灘涂、水面享有優(yōu)先承包權(quán)。承包人在承包期內(nèi)死亡的，該承包人的繼承人可以繼續(xù)承包。”可見我國《農(nóng)業(yè)法》是將承包經(jīng)營權(quán)作為債權(quán)保護(hù)的，與《民法通則》的規(guī)定存在沖突，并且由此導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)人的處分權(quán)受到限制，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式較為單一。《擔(dān)保法》第34條第三項(xiàng)、第五項(xiàng)，第37條第二項(xiàng)的規(guī)定表明：耕地、宅基地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，除了抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)可以抵押外，其他均不可抵押。簡言之，除“四荒”外，農(nóng)地使用權(quán)不得作為抵押權(quán)的標(biāo)的。

由上述內(nèi)容可見，現(xiàn)行法律關(guān)于我國農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定存在以下缺陷：

（一）、就其性質(zhì)而言，《民法通則》上的物權(quán)性質(zhì)規(guī)定原則但是抽象，而《農(nóng)業(yè)法》、《擔(dān)保法》中的債權(quán)規(guī)定是具體的并且有較強(qiáng)的適用性和可操作性。由此，諸法的規(guī)定的不一導(dǎo)致了實(shí)際運(yùn)用中的諸多不便。

（二）、土地承包經(jīng)營權(quán)人對(duì)農(nóng)地使用權(quán)的處分受到過分限制。因?yàn)椤掇r(nóng)業(yè)法》規(guī)定，只有在發(fā)包方同意的前提下，承包權(quán)人才可轉(zhuǎn)包或轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)。

（三）、承包人于承包期內(nèi)死亡，其繼承人不是以繼承方式取得該承包經(jīng)營權(quán)，而只能以繼續(xù)承包方式取得該權(quán)利。

（四）、目前法律許可的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式僅限于轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓等幾種，流轉(zhuǎn)方式單一，對(duì)于現(xiàn)實(shí)生活中常見的出租、入股、抵押等未予以詳細(xì)確認(rèn)和規(guī)范，表現(xiàn)出了一定的滯后性。

（五）、對(duì)承包地的分割轉(zhuǎn)讓過于放任，易造成農(nóng)地在轉(zhuǎn)讓過程中越分越細(xì)，不利農(nóng)村稀缺資源優(yōu)化配置，不符合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化趨勢(shì)。

以上缺陷均需在今后我國相關(guān)土地立法中予以完善。

二、從法律上完善農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)意義

（一）、農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)具有深刻的理論基礎(chǔ)

1、產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，土地作為農(nóng)業(yè)發(fā)展不可或缺的生產(chǎn)要素，不僅是寶貴的自然資源，還是一種資產(chǎn)，具有商品屬性。農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在屬性和基本要求，因?yàn)橹挥辛鲃?dòng)起來才能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，只有進(jìn)入市場才能產(chǎn)生交換價(jià)值。產(chǎn)權(quán)若不能流通轉(zhuǎn)讓，則產(chǎn)權(quán)效益實(shí)現(xiàn)的交易成本就會(huì)提高，同樣土地若不能合理流轉(zhuǎn)，則土地的配置效率就難以提高。國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史表明：一切稀有資源優(yōu)化配置的主要途徑是流通轉(zhuǎn)讓。②

2、根據(jù)哲學(xué)上的唯物辯證法，穩(wěn)定是相對(duì)的，流轉(zhuǎn)是絕對(duì)的，穩(wěn)定是流轉(zhuǎn)的前提，流轉(zhuǎn)是穩(wěn)定的存在和實(shí)現(xiàn)方式。二者對(duì)立統(tǒng)一于土地資源的優(yōu)化配置當(dāng)中。

地權(quán)的穩(wěn)定性固然會(huì)影響農(nóng)民對(duì)土地的投資，但這種影響并不是最明顯的，而且有時(shí)會(huì)集中表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)的其他方面，例如拿產(chǎn)權(quán)證抵押貸款等等。所以，不能夸大地權(quán)穩(wěn)定性對(duì)投資的影響。③

3、再者，眾所周知，土地對(duì)農(nóng)村人口有很強(qiáng)的保障功能。但這種功能不光只能通過提供糧食來實(shí)現(xiàn)，還應(yīng)該可以通過土地出租獲取租金或者其它方式來實(shí)現(xiàn)。④

（二）、推動(dòng)和促進(jìn)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)符合我國的現(xiàn)實(shí)需要和發(fā)展趨勢(shì)。隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，第二、三產(chǎn)業(yè)的興起，農(nóng)村城市化的推進(jìn)，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，種地不再是一些農(nóng)戶的唯一依靠，農(nóng)戶對(duì)土地的依存關(guān)系逐漸發(fā)生變化。推動(dòng)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可以實(shí)現(xiàn)物盡其用，避免耕地的閑置浪費(fèi)。其次，在一些地方，農(nóng)戶仍按傳統(tǒng)方式經(jīng)營，效益低下、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率不高，農(nóng)業(yè)收入甚至連年下降，不少農(nóng)民愿意把承包地租給業(yè)主而收取租金，促進(jìn)了農(nóng)地向種田能手集中。再者，隨著我國進(jìn)入WTO后，要提高我國農(nóng)業(yè)競爭力，必須促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，而這需要首先加快農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地集中。

由上可見，無論是理論上還是現(xiàn)實(shí)需要或者發(fā)展趨勢(shì)上都客觀要求加快農(nóng)地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。法律作為社會(huì)的調(diào)節(jié)器，應(yīng)當(dāng)盡快完善相關(guān)規(guī)定，避免其滯后性，調(diào)整新的社會(huì)關(guān)系，在明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、保護(hù)收益權(quán)、尊重處分權(quán)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

三、與農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)的問題的法律制度的改革

農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度完善問題，實(shí)際上具有不系統(tǒng)性，其涉及到許多相關(guān)的配套改革。下面將從土地承包經(jīng)營物權(quán)化，賦予農(nóng)民長期而穩(wěn)定的承包經(jīng)營權(quán)和完善農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制、改革戶籍制度等三個(gè)方面來進(jìn)行具體分析。

（一）土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的法律改革是農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，作為法律上的明晰的物權(quán)是土地進(jìn)入市場的條件。

1、如前所述，土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)仍未達(dá)到統(tǒng)一。本文認(rèn)為賦予其物權(quán)性質(zhì)的觀點(diǎn)應(yīng)得到支持。如果土地承包經(jīng)營權(quán)只是一項(xiàng)債權(quán)而債權(quán)本身進(jìn)入流轉(zhuǎn)過程是要受很多限制的，如需發(fā)包方同意，制約了流轉(zhuǎn)關(guān)系，為集體土地所有者用行政手段、準(zhǔn)行政手段干預(yù)留下了余地。承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化使得權(quán)利人所享有權(quán)利的性質(zhì)、內(nèi)容、種類具有法定性。并且，作為一種絕對(duì)權(quán)、支配權(quán)，物權(quán)人處分其權(quán)利無須征得土地所有權(quán)人的同意，從而有利于農(nóng)地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。⑤

2 、明確了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化這一趨勢(shì)后，我們需要解決如何實(shí)現(xiàn)其物權(quán)化的問題。對(duì)此，我國學(xué)者有許多爭議。如土地使用權(quán)說、土地承包經(jīng)營權(quán)說、永佃權(quán)說、農(nóng)地用益權(quán)說和耕作權(quán)說等，其中爭議較為集中的是“農(nóng)地使用權(quán)說”與“土地承包經(jīng)營權(quán)說”。前一種觀點(diǎn)以梁慧星為代表，梁慧星研究員領(lǐng)導(dǎo)的物權(quán)法起草小組于99年10月完成的《中華人民共和國物權(quán)法草案》中第四章使用了“農(nóng)地使用權(quán)”這一概念；后一種意見以王利明教授等為代表，其在《中國物權(quán)法草案建議稿及說明》中使用了“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的概念”。本文較為贊同前一種意見，認(rèn)為農(nóng)地使用權(quán)應(yīng)作為土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化后的適當(dāng)形式。

首先，基于過去法律規(guī)定的不統(tǒng)一以及多數(shù)人對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)、內(nèi)容的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化后若繼續(xù)使用“承包經(jīng)營權(quán)”這一概念，可能會(huì)從其名稱上導(dǎo)致對(duì)這項(xiàng)權(quán)利的性質(zhì)、內(nèi)容的誤解。為了避免與債權(quán)法上的“承包經(jīng)營”相混淆，從而使得土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化這一立法初衷得以實(shí)現(xiàn)，故有必要提出“農(nóng)地使用權(quán)”這一概念。第二，農(nóng)地使用權(quán)這一概念的提出是“所有權(quán)、承包權(quán)、使用權(quán)”三權(quán)分離的結(jié)果。其目的、內(nèi)容和性質(zhì)都可以從農(nóng)地使用權(quán)這一概念中得到體現(xiàn)，明確易懂，注重土地的價(jià)值，具有科學(xué)性。而“土地承包經(jīng)營權(quán)”這一概念，無法清晰表明三權(quán)分離的關(guān)系。再者，“農(nóng)地使用權(quán)”這一概念的提出，有利于法律體系的完整性與協(xié)調(diào)性。因?yàn)椤巴恋厥褂脵?quán)”這一概念早已為先行立法和實(shí)務(wù)所接受，在這一概念基礎(chǔ)上提出“農(nóng)地使用權(quán)”這個(gè)子概念具有合理性。同時(shí)與“宅基地使用權(quán)”、“國有土地使用權(quán)”等概念相互協(xié)調(diào)，有利于建構(gòu)我國的法律體系。而“土地承包經(jīng)營權(quán)”則容易導(dǎo)致法律體系的混亂。可見，農(nóng)地使用權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的適當(dāng)形式。物權(quán)化后，農(nóng)戶具有明晰的物權(quán)?！稗r(nóng)地使用權(quán)”作為一種物權(quán)，除包括占有、使用、收益權(quán)外，還包括了一部分處分權(quán)，如轉(zhuǎn)讓、入股、抵押、出租等，由此也為其流轉(zhuǎn)提供了可能。

（二）從法律上賦予農(nóng)戶長期而穩(wěn)定的農(nóng)地使用權(quán)是農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的保障。

我國《土地承包經(jīng)營法》規(guī)定“承包期限至少30年”。目前，基層干部用行政手段調(diào)整承包地頻繁，這樣做的缺點(diǎn)是農(nóng)民沒有穩(wěn)定的預(yù)期和信心，不敢做長期性投入，不利于提高生產(chǎn)水平；每次調(diào)整表面上解決了一些人地矛盾，但又會(huì)產(chǎn)生新的不公平；另外，頻繁調(diào)整承包地為一些干部提供了謀取私利的機(jī)會(huì)，加劇了農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定。⑥而且承包期內(nèi)的經(jīng)常行政性調(diào)整，阻礙了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的發(fā)育。道理很清楚：由于承包期內(nèi)發(fā)生人地關(guān)系、就業(yè)方向上的變化，使農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件才開始，但還未等農(nóng)民自愿、依法、有償開始轉(zhuǎn)讓，就發(fā)生用行政手段調(diào)整，就不可能再有農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)了。如果土地承包關(guān)系是不斷調(diào)整的，農(nóng)地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓就是很不確定的，使人不敢轉(zhuǎn)入也不敢轉(zhuǎn)出，流轉(zhuǎn)機(jī)制必然發(fā)育不起來。承包期限過短，轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)等農(nóng)地使用權(quán)的諸多權(quán)能也將難以付諸實(shí)施。

但這里需要我們注意的是賦予農(nóng)民長期而穩(wěn)定的農(nóng)地使用權(quán)與土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)并不矛盾。關(guān)于這點(diǎn)，本文在前第一部分中關(guān)于“穩(wěn)定”和“流轉(zhuǎn)”的辨證關(guān)系中已做了闡述，此處不再重復(fù)。

當(dāng)然，承包期內(nèi)不調(diào)地是一般情況，在自然災(zāi)害毀損土地時(shí)，經(jīng)縣級(jí)政府批準(zhǔn)可以適當(dāng)調(diào)整。堅(jiān)持“增人不增地、減人不減地”的政策，法律給予起點(diǎn)公平，今后出現(xiàn)人地矛盾，可通過土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)健全農(nóng)村救濟(jì)制度、建立農(nóng)村社會(huì)保障制度方法予以解決。⑦

（三）完善農(nóng)村社會(huì)保障制度、農(nóng)村救濟(jì)制度、戶籍制度等相關(guān)的制度，解決農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的后顧之憂。

長期的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，抑制了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力脫離土地的可能性，現(xiàn)行的戶籍制度、社會(huì)救濟(jì)制度等對(duì)農(nóng)戶脫離土地進(jìn)入城市形成障礙。建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度、改革現(xiàn)行的戶籍制度，賦予農(nóng)民“遷徙自由權(quán)”，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的自由流動(dòng)，城市居民與農(nóng)村人口的就業(yè)平等，社會(huì)保障權(quán)利平等，才能免除后顧之憂，從而有利于農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

可見，農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度的完善需要以上三個(gè)方面相應(yīng)的配套法律制度改革的支撐和促進(jìn)，才能形成健全完整的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。

四、我國未來立法中關(guān)于農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)需要完善之處

（一）流轉(zhuǎn)的客體應(yīng)由債權(quán)性質(zhì)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)槲餀?quán)性質(zhì)的農(nóng)地使用權(quán)。物權(quán)模式下，農(nóng)地使用權(quán)的排他性能防止他人濫用征地權(quán)，限制基層政權(quán)和鄉(xiāng)村干部濫用土地處置權(quán)。有效的保護(hù)農(nóng)地使用權(quán)人的合法權(quán)利；有利于農(nóng)地使用權(quán)的自主流轉(zhuǎn)。農(nóng)地使用權(quán)的可讓與性有利于農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制的建立，使農(nóng)地使用權(quán)作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)在不同主體間合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)物盡其用。

（二）農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律原則“自愿、合法、有償、有序”。

自愿即在農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中，應(yīng)尊重確保農(nóng)戶的主體地位，尊重農(nóng)民意愿，不得強(qiáng)迫、阻礙承包方依法進(jìn)行的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)村組織不可，也不可撒手不管，應(yīng)積極引導(dǎo)、規(guī)范、管理。農(nóng)地使用權(quán)物權(quán)化后，農(nóng)戶擁有的農(nóng)地使用權(quán)作為一種支配權(quán)、對(duì)世權(quán)，不受他人非法干預(yù)，即使發(fā)包方作為土地所有人，也必須尊重農(nóng)地使用權(quán)人依法進(jìn)行的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，不得非法進(jìn)行行政手段、準(zhǔn)行政手段的干預(yù)。也就是說，自愿原則是由農(nóng)地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)決定的；合法即農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)必須依法進(jìn)行，包括主體資格合法、程序合法、內(nèi)容合法、形式合法；有償即農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中必須注意保護(hù)和彌補(bǔ)農(nóng)戶利益，其進(jìn)入市場進(jìn)行依法流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)市場經(jīng)濟(jì)的等價(jià)有償原則；有序即農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不可一蹴而就，應(yīng)堅(jiān)決杜絕以規(guī)模經(jīng)營的名義，使農(nóng)民失去土地。流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)地進(jìn)行。

（三）農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的形式應(yīng)由單一化向多樣化發(fā)展，具體形式應(yīng)包括轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股等。法律不僅應(yīng)對(duì)現(xiàn)行的農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式予以確認(rèn)規(guī)范使之有章可循，并且在未來土地立法中應(yīng)對(duì)農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)形式規(guī)定一個(gè)彈性條款，使法律具有前瞻性和靈活性。本文將對(duì)以下幾種形式進(jìn)行具體分析。

1、農(nóng)地使用權(quán)的抵押

農(nóng)地使用權(quán)的抵押指在不轉(zhuǎn)移土地占有的前提下，債務(wù)人或第三人將依法享有的農(nóng)地使用權(quán)向債權(quán)人提供擔(dān)保，承諾若債務(wù)人在合同期限屆滿仍不履行債務(wù)時(shí)，債權(quán)人有權(quán)將農(nóng)地使用權(quán)拍賣、變賣、折價(jià)抵償。我國現(xiàn)行《擔(dān)保法》規(guī)定：除“四荒地”外，農(nóng)地使用權(quán)不可抵押。這樣的立法目的是考慮到土地承包經(jīng)營權(quán)抵押后，農(nóng)民萬一不能按期償還貸款，銀行難以處理土地，而且農(nóng)民可能因此失去土地和生活保障。⑧本文認(rèn)為立法的此項(xiàng)規(guī)定不妥，立法者的考慮也是值得商榷的，原因如下：

（1）允許農(nóng)地使用權(quán)抵押是土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的必然要求，物權(quán)法意義上的農(nóng)地使用權(quán)是農(nóng)地使用權(quán)人自主支配標(biāo)的物并排除他人干涉的權(quán)利。內(nèi)容上不僅包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，也包括一定的處分權(quán)，而抵押也屬處分權(quán)的范疇，承認(rèn)抵押設(shè)定權(quán)是賦予農(nóng)地使用權(quán)物權(quán)保護(hù)的必然結(jié)果，也能充分發(fā)揮農(nóng)地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)的價(jià)值。（2）允許抵押與保護(hù)耕地，保障農(nóng)戶基本生存條件，以及防范銀行金融風(fēng)險(xiǎn)等立法政策并不矛盾。立法上可以在允許抵押的同時(shí)，對(duì)抵押的土地的用途加以限制，規(guī)定作為抵押物的農(nóng)地使用權(quán)的受讓人不得改變農(nóng)地的農(nóng)業(yè)用途；對(duì)抵押人利益的保護(hù)可通過規(guī)定在抵押人喪失農(nóng)地使用權(quán)后對(duì)該土地享有優(yōu)先承租權(quán)來實(shí)現(xiàn)；銀行的金融風(fēng)險(xiǎn)可在技術(shù)操作上加以防范。（3）允許農(nóng)地使用權(quán)抵押可以融通農(nóng)業(yè)資金，特別是農(nóng)業(yè)中長期發(fā)展資金，解決投資資金不足問題。在發(fā)展資金相對(duì)匱乏的農(nóng)村，沒有理由不采取此機(jī)制。（4）目前世界上許多國家都普遍建立了農(nóng)業(yè)土地抵押為特征的農(nóng)地金融制度。如德國的土地抵押合作社、公營的土地銀行和中央土地銀行；日本的勸業(yè)銀行、農(nóng)工銀行及北海道拓植銀行等。對(duì)此我國可借鑒參照國外法律制度方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立符合我國國情的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。⑨

故，未來的土地立法中應(yīng)將抵押作為農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式之一。

2、農(nóng)地使用權(quán)的入股

農(nóng)地使用權(quán)的入股指農(nóng)地使用權(quán)人將量化為股份的農(nóng)地使用權(quán)用于出資，實(shí)行土地股份合作，從而獲得利益。在沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)推廣此方式，可以解決大量農(nóng)民在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作或外出務(wù)工而無力耕種情況，又能把農(nóng)戶手中的股份集中起來實(shí)行規(guī)模經(jīng)營。

3、農(nóng)地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓

指農(nóng)地使用權(quán)人有權(quán)將農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給其他公民、法人、其它組織，轉(zhuǎn)讓后，轉(zhuǎn)讓人退出原法律關(guān)系，轉(zhuǎn)讓包括出售、交換、贈(zèng)予等。

4、農(nóng)地使用權(quán)的繼承

指農(nóng)地使用權(quán)人為公民的，當(dāng)其在農(nóng)地使用權(quán)期限內(nèi)死亡的，可由其繼承人以繼承的方式取得農(nóng)地使用權(quán)。

5、農(nóng)地使用權(quán)的出租

農(nóng)地使用權(quán)人可以根據(jù)需要將其農(nóng)地使用權(quán)租給其他公民、法人、其他組織使用，并向?qū)Ψ绞杖∽饨?。租賃權(quán)原則上是一種債券，但其物權(quán)化的傾向較為明顯。并且，值得一提的是，我國《農(nóng)業(yè)法》中規(guī)定的轉(zhuǎn)包與我們此處所講的農(nóng)地使用權(quán)的出租在實(shí)質(zhì)上是相同的。當(dāng)農(nóng)村土地使用權(quán)物權(quán)化后，轉(zhuǎn)包在物權(quán)法中的解釋只能是出租。

總之未來土地立法中，應(yīng)規(guī)定多樣化的農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，采取彈性規(guī)定，以因地制宜，使農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式能夠適應(yīng)各地不同的客觀狀況和發(fā)展層次。并鼓勵(lì)探索創(chuàng)新建立先進(jìn)的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式。

（四）農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制條件

農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)必須符合法律，不得違反下列強(qiáng)制性規(guī)定：

1、不得改變農(nóng)業(yè)用途，堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用。

2、農(nóng)地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、租賃、繼承等期限不得超過農(nóng)地使用權(quán)的法定最長期限的剩余期限。

3、農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，報(bào)集體土地所有權(quán)人備案，并到相關(guān)部門辦理登記。

關(guān)于書面合同，本文認(rèn)為只要符合合同主體資格合法、當(dāng)事人意思表示真實(shí)一致、合同內(nèi)容合法、合同形式合法即可發(fā)生效力，無須登記才生效。而對(duì)于登記的效力問題，目前學(xué)者存在較多爭議，主要有“登記生效主義”與“登記對(duì)抗主義”說。前者指僅有當(dāng)事人對(duì)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)達(dá)成合意，未經(jīng)法定登記，物權(quán)變動(dòng)不發(fā)生任何效力，更不會(huì)對(duì)抗第三人。后者是指農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的登記僅具有社會(huì)公信力，即產(chǎn)生對(duì)抗第三人的效果，而非物權(quán)變動(dòng)的必要條件。按照“登記對(duì)抗主義”說，當(dāng)事人對(duì)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)意思達(dá)成一致時(shí)即發(fā)生物權(quán)變動(dòng)的效果，只是未經(jīng)依法登記不能對(duì)抗善意第三人。本文認(rèn)為對(duì)于農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)登記的效力應(yīng)視具體情況而定。

（1）對(duì)于繼承等原因而取得的農(nóng)地使用權(quán)，應(yīng)采取“登記對(duì)抗主義”。因?yàn)槔^承屬民事法律行為以外的法律事實(shí)，只要繼承這一法律事實(shí)發(fā)生，主體就取得農(nóng)地使用權(quán)。只是未經(jīng)登記不得對(duì)已經(jīng)取得的農(nóng)地使用權(quán)處分。我國現(xiàn)行不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記立法規(guī)定非經(jīng)登記不發(fā)生物權(quán)變動(dòng)的效力，這一做法存在不妥。因?yàn)楦鶕?jù)現(xiàn)行《中華人民共和國繼承法》的規(guī)定，繼承人從被繼承人死亡時(shí)就取得了遺產(chǎn)權(quán)利。故未來土地立法中應(yīng)規(guī)定農(nóng)地使用權(quán)人為公民的，自其死亡時(shí)起，其繼承人取得該農(nóng)地使用權(quán)，從而使其與我國《繼承法》的規(guī)定相協(xié)調(diào)。⑩

（2）對(duì)于農(nóng)地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、入股等，應(yīng)采取“登記生效主義”。即非經(jīng)登記，以上民事法律行為不產(chǎn)生物權(quán)變動(dòng)的效力。原因如下：①如果把農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)這樣一個(gè)重大實(shí)際問題僅系于當(dāng)事人的合意，則易產(chǎn)生農(nóng)地使用權(quán)的享有與物的現(xiàn)實(shí)支配脫節(jié)的弊端。不利于維護(hù)交易安全和穩(wěn)定現(xiàn)實(shí)的財(cái)產(chǎn)占有關(guān)系。登記生效主義則可以克服這一弊端。②“登記對(duì)抗主義”說中，當(dāng)事人雙方達(dá)成合意則產(chǎn)生物權(quán)變動(dòng)效果，但非經(jīng)登記不能對(duì)抗第三人，與物權(quán)的排他性存在著邏輯上的矛盾。而采取“登記生效主義”能夠避免這一矛盾。③“登記生效主義”的反對(duì)者認(rèn)為，“登記生效主義”中未經(jīng)登記不產(chǎn)生物權(quán)變動(dòng)效力，則在農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、入股中不利于保護(hù)受讓人、抵押人、承租人等的利益。本文認(rèn)為，“登記生效主義”仍然能平衡當(dāng)事人雙方利益，因?yàn)楦鶕?jù)前文分析我們已知，農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同在當(dāng)事人雙方達(dá)成合意后即生效。這時(shí)即使未經(jīng)登記產(chǎn)生物權(quán)變動(dòng)效力，受讓人、抵押人、承租人等人可根據(jù)已生效的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同，在相對(duì)方侵犯自己合法權(quán)益時(shí)要求其承擔(dān)違約責(zé)任?？梢?，“登記生效主義”仍能使雙方利益達(dá)到平衡而非片面保護(hù)轉(zhuǎn)讓人、抵押權(quán)人、出租人的利益?？梢?，根據(jù)不同登記原因、不同農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式而采取不同的效力方式較為合理。

4、限制承租人、受讓人等的主體資格。必須對(duì)受讓人的投資能力、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)經(jīng)驗(yàn)等進(jìn)行規(guī)范。防止無能力及無心從事農(nóng)地經(jīng)營的人浪費(fèi)土地資源和利用炒賣手段漁利。

5、限制最低出租、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓的農(nóng)地面積。如果不對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積進(jìn)行最低限制，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)田碎化，不利于農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展趨勢(shì)，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)最低面限是當(dāng)今許多國家采用的法律制度，我國也應(yīng)予以適當(dāng)參照，對(duì)此進(jìn)行限制。

6、使用權(quán)流轉(zhuǎn)的手段。應(yīng)禁止用行政、準(zhǔn)行政手段進(jìn)行農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的不合理干預(yù)，堅(jiān)持市場手段，使農(nóng)地使用權(quán)在市場上合法自由流轉(zhuǎn)。

我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和未來發(fā)展趨勢(shì)都迫切的要求促進(jìn)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，而現(xiàn)行的相關(guān)法律表現(xiàn)出了明顯的不足，成了制約農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的瓶頸。所以，必須改革這種現(xiàn)狀，加快我國農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的完善。使未來的土地立法能準(zhǔn)確、及時(shí)、有效地調(diào)整、規(guī)范我國的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)，讓其有法可依，有章可循。

[參考書目]

1、《制定中國物權(quán)法的基本思路》， 社科院課題組，《法學(xué)研究》95年第三期。

2、《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)》，社科院課題組，2001年第10期第94頁。

3、《讓農(nóng)民自己為土地做主》，馬革非著，《南方周末》2001年11月1日第2版。

4、《論土地承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利和義務(wù)》，施曉琳著，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)》2001年第9期。

5、《中國物權(quán)法草案建議稿及說明》，王利明主編。

6、《論土地承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利和義務(wù)》，施曉琳著，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》（京）2001月5日P60-66，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)》2001年第9期。

7、《民法學(xué)》，彭萬林主編，中國政法大學(xué)出版社1999年8月第二版。

8、《保護(hù)農(nóng)民土地使用權(quán)的空間究竟有多大-〈農(nóng)村土地承包法〉（草案）起草的六個(gè)爭議》，柳隨年著。

9、《中國物權(quán)法研究》（下），梁慧星主編，法律出版社1998年6月第一版。

注釋：

① 《中國物權(quán)法研究》（下），梁慧星主編，法律出版社1998年6月第一版，第705頁。

② 《論土地承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)力和義務(wù)》，施曉琳著，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)》2001年第9期。

③ 《中國農(nóng)村制度改革與物權(quán)法的制訂》，姚洋著。

④  同上。

⑤ 《中國物權(quán)法草案建議稿及說明》，王利明主編，中國法制出版社2001年4月第一版。

⑥《保護(hù)農(nóng)民土地使用權(quán)的空間究竟有多大-〈農(nóng)村土地承包法〉（草案）起草的六個(gè)爭議》，柳隨年著。

⑦ 同⑥。⑧ 同⑥。

篇10

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營權(quán) 物權(quán)化 流轉(zhuǎn)

《中華人民共和國土地承包法》（以下簡稱《土地承包法》）已于2003年3月1日正式實(shí)施。這是一部深刻農(nóng)民心理和行為方式的重要法令。該法對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)行物權(quán)化保護(hù)，對(duì)承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)也作了較多的規(guī)定。這意味著20多年前開始的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有了更為嚴(yán)格的法律保護(hù)?；叵脒^去，在我國改革開放進(jìn)程中，農(nóng)村土地利用方式由集體集中利用轉(zhuǎn)變?yōu)橐赞r(nóng)戶為單位的承包經(jīng)營，在很大程度上，這就是為了尋找一種土地分散利用并使這種利用成為一種民法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體步驟。這一過程從《民法通則》到《土地管理法》到《農(nóng)業(yè)法》，再到今天的《土地承包法》所呈現(xiàn)出來的權(quán)利變化的軌跡，就是土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化。伴隨著土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化進(jìn)程的另一個(gè)問題就是農(nóng)村土地的市場化。農(nóng)村規(guī)模的、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、勞動(dòng)力向二三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移導(dǎo)致的土地拋荒現(xiàn)象，都在推動(dòng)著農(nóng)村土地市場化進(jìn)程的發(fā)展。承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)已悄然在農(nóng)村開始動(dòng)作。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化和土地承包經(jīng)營的流轉(zhuǎn)已成為今日農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中的兩大課題。以下本文將對(duì)這兩大課題逐一論述。

一、農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化保護(hù)模式

在近些年的學(xué)術(shù)和立法實(shí)踐中，無論持“農(nóng)地使用權(quán)”概念的學(xué)者還是主張“承包經(jīng)營權(quán)”的學(xué)者，都普遍認(rèn)為，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)（農(nóng)地使用權(quán)）在性質(zhì)上應(yīng)定位于用益物權(quán)。因?yàn)閷W(xué)者們認(rèn)為民法上物權(quán)具有優(yōu)先于債權(quán)的效力，同時(shí)，承包經(jīng)營權(quán)本身就具有物權(quán)屬性。法律一旦確立了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，則依據(jù)物權(quán)法定原則，農(nóng)村土地承包經(jīng)權(quán)的設(shè)立、變更和終止等都要嚴(yán)格按照法律規(guī)定的條件和程序。從而，有利于界定發(fā)包方與承包方的權(quán)利界限，有利于懂事活動(dòng)的穩(wěn)定，減少交易的糾紛。有利于農(nóng)民享有真正意義上的民事權(quán)利，提高農(nóng)民法律地位和社會(huì)地位。

（一）農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性

農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)具有用益物權(quán)的屬性，原因在于它具有一般物權(quán)所共有的特性和效力。物權(quán)為權(quán)利人直接支配標(biāo)的物而享受其利益的權(quán)利。其效力主要表現(xiàn)為：物權(quán)的排他效力、優(yōu)先效力、追及效力和請(qǐng)求權(quán)力效力。以下筆者將就物權(quán)效力的這四個(gè)方面逐一對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行分析，以證明其物權(quán)性。

1、排他效力。[1]“物權(quán)的排他效力，即所謂的一物一權(quán)主義。指在同一標(biāo)的物上依民事法律行為成立一物權(quán)的，不容許該物上，再成立與之有同一的物權(quán)。物權(quán)的排他效力，依通說發(fā)端于物權(quán)對(duì)特定物的直接支配權(quán)?！彼^的直接支配權(quán)，簡單地說就是權(quán)利直接附著于標(biāo)的物上，故權(quán)利之實(shí)現(xiàn)無需中間行為的介入。也就是說權(quán)利人由于直接支配標(biāo)的物而形成的，義務(wù)內(nèi)容是消極的（不作為義務(wù)），故傳統(tǒng)民法把物權(quán)稱為對(duì)世權(quán)?！锻恋爻邪ā返谑畻l規(guī)定“國家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”。此規(guī)定賦予承包人對(duì)承包地的直接支配權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)。另外，該法第九條規(guī)定：“國家保護(hù)集體土地所有者的合法權(quán)益，保護(hù)承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)，任何組織和個(gè)人不得侵犯?！贝藯l規(guī)定了承包經(jīng)營權(quán)的排他性特征，使得承包經(jīng)營權(quán)具有了一般物權(quán)共有的排他效力。其體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是在同一土地上僅得成立一個(gè)承包經(jīng)營權(quán)，而不得同時(shí)成立兩個(gè)以上的承包經(jīng)營權(quán)；二是承包經(jīng)營權(quán)一旦成立，則在法定期限內(nèi)絕對(duì)排除來自任何方面的非法侵害。

2、優(yōu)先權(quán)效力。一般認(rèn)為：[2]“物權(quán)的優(yōu)先效力系指“同一標(biāo)的物上有兩個(gè)或兩個(gè)以上不同內(nèi)容或性質(zhì)的物權(quán)存在，或者該物權(quán)的標(biāo)的物也為債權(quán)給付的標(biāo)的物的，成立在先的物權(quán)有優(yōu)先于成立在后的物權(quán)的效力。物權(quán)有優(yōu)先于債權(quán)的效力”。“物權(quán)的優(yōu)先效力發(fā)端于物權(quán)的排他效力與物權(quán)支配性質(zhì)的合力作用”。如前所述，承包經(jīng)營權(quán)人得直接支配承包地，且該權(quán)利具有法定的排他效力。因此，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)具有優(yōu)先效力，當(dāng)屬其中之意。況且從《土地承包法》的立法精神也可以推斷承包經(jīng)營權(quán)奉行嚴(yán)格一物一權(quán)主義，由此派生出承包經(jīng)營權(quán)的絕對(duì)優(yōu)先效力。

3、追及效力。物權(quán)的追及效力同樣發(fā)端于物權(quán)的排他效力與物權(quán)的直接支配性的合力，是指物權(quán)成立后，其標(biāo)的物不論輾轉(zhuǎn)到達(dá)任何人之手，權(quán)利人均得依法追及物之所在，行使物權(quán)的效力。就農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)而言，盡管現(xiàn)行法對(duì)其實(shí)施絕對(duì)優(yōu)權(quán)保護(hù)，但在當(dāng)前復(fù)雜的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，也難保免受非法侵害。正基于此，《承包法》第五十七條規(guī)定了承包經(jīng)營權(quán)的追及效力，即“任何組織和個(gè)人強(qiáng)迫承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的，該流轉(zhuǎn)無效?！毖酝庵庠谟冢诔邪谙迌?nèi)承包經(jīng)營權(quán)一旦非法為他人享有，則承包方可以物權(quán)追及效力，追索至權(quán)利所在處，并可獲得訴訟上的保護(hù)。

4、請(qǐng)求權(quán)力效力。物權(quán)請(qǐng)求權(quán)力又稱物上請(qǐng)求權(quán)，即基于物權(quán)而生的請(qǐng)求權(quán)，指物權(quán)的圓滿狀態(tài)受到妨害或者有被妨害之虞時(shí)，物權(quán)人為回復(fù)印其物權(quán)的圓滿狀態(tài)，得請(qǐng)求妨害人為一定行為或不為一定行為的權(quán)利。物權(quán)請(qǐng)求權(quán)為基于物權(quán)而生的一項(xiàng)請(qǐng)求權(quán)，它不因物權(quán)的類別的差異而有所不同。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)如以物權(quán)論，則為用益物權(quán)。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)具有對(duì)農(nóng)地直接支配性，且存續(xù)時(shí)間和空間內(nèi)，其權(quán)利對(duì)所有人及其他人均具對(duì)抗力與排斥力。故于受到妨害或有遭受妨害之虞時(shí)，權(quán)利人均可提起返還之訴、消除妨害或防止妨害之訴，以保全其權(quán)利?！锻恋爻邪ā返谖迨龡l規(guī)定：“任何組織和個(gè)人侵害承包經(jīng)營權(quán)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任?！钡谖迨臈l規(guī)定：“發(fā)包方有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)停止侵害、返還原物、恢復(fù)原狀、排除妨害、消除危險(xiǎn)、賠償損失等民事責(zé)任……。”這些規(guī)定肯定了承包經(jīng)營權(quán)的請(qǐng)求權(quán)效力。

（二）農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化建構(gòu)

農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化建構(gòu)，概括起來主要從以下幾方面進(jìn)行：

1、土地承包經(jīng)營權(quán)法定化。所謂法定化是指依照物權(quán)法定主義對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)范、界定和保護(hù)，由主要依靠政策手段的做法過渡到依靠法律手段來規(guī)范的作法上來，通過完善我國的民法建設(shè)和土地制度立法，用具有嚴(yán)格物權(quán)法意義的尺度來界定承包經(jīng)營權(quán)，并最終將農(nóng)戶的土地權(quán)利法定為農(nóng)戶對(duì)土地的當(dāng)然權(quán)利。經(jīng)依法取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利人享有與所有權(quán)人同樣的權(quán)利?！锻恋爻邪ā凡粌H規(guī)定了承包人享有占有、使用、收益等權(quán)能，還規(guī)定離地有處分權(quán)利以及排除他人干擾承包經(jīng)營權(quán)政常動(dòng)作的權(quán)利。這些權(quán)能均為物權(quán)年具有的屬性?！锻恋爻邪ā返囊?guī)定顯然使得承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化向前邁進(jìn)了一大步，但是它的規(guī)定并不明確系統(tǒng)，它只解決了承包過程中某些方面的問題，對(duì)承包經(jīng)營權(quán)的系統(tǒng)性規(guī)定學(xué)有待即將出臺(tái)的物權(quán)法進(jìn)一步構(gòu)建。

2、土地承包經(jīng)營權(quán)長期化?！稗r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度改革最重要的環(huán)節(jié)就是賦予農(nóng)民長期而有保障的承包經(jīng)營權(quán)”。長期化的作用在于穩(wěn)定權(quán)利關(guān)系，從而強(qiáng)化承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性。從1993年開始，我國大部分地區(qū)開始落實(shí)“土地承包再延長30年不變”政策，此后的《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》和《土地承包法》均規(guī)定了“承包經(jīng)營權(quán)30年不變”的承包期限。承包期限的延長使發(fā)包人中途收回承包權(quán)的機(jī)會(huì)受到扼制，強(qiáng)化了承包經(jīng)營權(quán)的排他效力和優(yōu)先效力。由于土地承包經(jīng)營權(quán)也是一種有期限的物權(quán)，故在期限屆滿時(shí)，這一物權(quán)仍然有延期的條件和基本程序問題。為穩(wěn)定農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)秩序，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者建立長期規(guī)劃，應(yīng)建立“到期自動(dòng)順延”的制度。即在承包期屆滿時(shí)，如果承包人愿意，而且沒有違背法律明確禁止的行為時(shí)，承包人可以自動(dòng)獲得另一個(gè)順延的承包周期。亦即承包人因其承包權(quán)而獲得另一輪的優(yōu)先承包權(quán)，原承包人在承包期屆滿后，有權(quán)依同樣條件聲明延包，有權(quán)排除第三方取得該項(xiàng)權(quán)利。同時(shí)，又可依此對(duì)抗發(fā)包人的另行處分權(quán)。

3、承包經(jīng)營權(quán)固定化。所謂固定化就是在長期化的基礎(chǔ)上實(shí)行“增人不增地、減人不減地”的政策，對(duì)土地不再做行政性調(diào)整，把土地承包權(quán)最終完全固定在具體的地塊上?！锻恋爻邪ā返诙邨l規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地。”把農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利穩(wěn)定在承包期內(nèi)，避免發(fā)包方通過行政手段頻繁調(diào)整使農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)處于不斷變動(dòng)之中。固定化有利于穩(wěn)定承包關(guān)系，利于鼓勵(lì)農(nóng)民對(duì)土地的投入、培肥地力。這符合大多數(shù)農(nóng)民意愿、意義重大。

禁止調(diào)整、尤其是將人口增減這一導(dǎo)致土地頻繁調(diào)整的因素排除在外，從而割斷了在承包期內(nèi)人口增減與土地調(diào)整的必然聯(lián)系，是立法的一大進(jìn)步。然而，從《土地承包法》第二十七條第二款的規(guī)定看，對(duì)于禁止土地調(diào)整的規(guī)定并不徹底，仍為土地調(diào)整留下余地。但如果換一種思路，該款規(guī)定的土地調(diào)整是可以避免的。對(duì)于因?yàn)?zāi)害導(dǎo)致土地喪失的，各級(jí)政府可以救災(zāi)賑災(zāi)救濟(jì)金中拿出一部分款項(xiàng)，供災(zāi)民作為有償租賃他人承包土地的費(fèi)用，會(huì)更有利于土地有效利用。同時(shí)，也可通過保險(xiǎn)或社會(huì)救濟(jì)解決。對(duì)因特殊情形如國家征用公共設(shè)施或公益事業(yè)等因素導(dǎo)致農(nóng)民喪失土地的，國家及有關(guān)單位應(yīng)首先對(duì)被征用或占有土地的農(nóng)戶負(fù)起社會(huì)保障的責(zé)任。而不是將這種責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給其他集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，用減少其他集體經(jīng)營組織成員土地的辦法解決喪失土地農(nóng)民的生活和保障問題。為確保農(nóng)民權(quán)利，應(yīng)通過相關(guān)法律對(duì)有關(guān)問題作出規(guī)定。如嚴(yán)格限制國家征用土地的范圍，建立健全的征用補(bǔ)償制度；鼓勵(lì)和探索新，保護(hù)農(nóng)民權(quán)利?？傊?，對(duì)土地的調(diào)整嚴(yán)格限制，應(yīng)盡量從法律上少開導(dǎo)致土地調(diào)整的口子。

4、實(shí)現(xiàn)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的可繼承化?？衫^承化是指承包經(jīng)營權(quán)可按照法定順序讓度?！锻恋爻邪ā返谌粭l規(guī)定：“承包人應(yīng)得的承包利益依照繼承法的規(guī)定繼承。林地承包的承包人死亡后，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包?！痹摋l規(guī)定反映出如下內(nèi)涵：農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)人死亡后，可由其繼承人繼承的財(cái)產(chǎn)分為兩部分：價(jià)值形態(tài)的財(cái)產(chǎn)和承包經(jīng)營權(quán)。因此，在設(shè)計(jì)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的繼承制度時(shí)，應(yīng)分別不同的情形，設(shè)計(jì)各自的制度規(guī)則。

對(duì)于價(jià)值形態(tài)的財(cái)產(chǎn)的繼承，應(yīng)嚴(yán)格依照繼承法的規(guī)定辦理。其中包括遺囑繼承、遺贈(zèng)、無第一順序繼承人時(shí)第二順序繼承人繼承等。各繼權(quán)人應(yīng)嚴(yán)格貫徹各繼承人一律平等原則，不得區(qū)分民事行為能力之差異和城市、農(nóng)村戶籍的差異。

對(duì)于非價(jià)值形態(tài)的承包經(jīng)營權(quán)的繼承，重點(diǎn)是設(shè)計(jì)出作為實(shí)物形態(tài)的承包地應(yīng)由誰來繼續(xù)承包的問題。設(shè)計(jì)這一制度不僅要考慮土地承包經(jīng)營制度本身的問題。也要考慮與我國繼承法律制度相協(xié)調(diào)的問題。前者強(qiáng)調(diào)土地利用的效率，后者強(qiáng)調(diào)繼承權(quán)的平等。筆者認(rèn)為，在設(shè)計(jì)這一制度時(shí)，應(yīng)遵循效率優(yōu)先兼顧公平的原則，制度的設(shè)計(jì)要首先有利于提高土地的利用效率，其次兼顧各繼承人的平等繼承。在操作上應(yīng)采用大陸法系各國（地區(qū)）農(nóng)地繼承的一般做法——繼承不得分割農(nóng)地。鑒于以上考慮，有人設(shè)計(jì)如下規(guī)則，值得?！阿僭试S遺囑繼承和遺贈(zèng)。但是，如果與承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制性規(guī)定相抵觸，則其遺囑繼承人和受贈(zèng)人只能得到相應(yīng)的價(jià)值補(bǔ)償。②本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的繼承人優(yōu)先分得其土地承包經(jīng)營權(quán)。③有兩個(gè)或兩個(gè)以上的繼承人均為本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者，則家庭人均承包地少者優(yōu)先分得其土地承包經(jīng)營權(quán)，其他繼承人可從優(yōu)先權(quán)人處獲得價(jià)值補(bǔ)償。④如果繼承人均為非農(nóng)業(yè)人口且不能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的，則在法定期限內(nèi)將其土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，超過此期限的，其土地承包經(jīng)營權(quán)得以撤銷”。

5、承認(rèn)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的可抵押。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)立法是否應(yīng)該承認(rèn)抵押？回答是肯定的。從本質(zhì)上來看，抵押是對(duì)標(biāo)的附條件的轉(zhuǎn)讓。一旦債權(quán)到期無法清償，抵押標(biāo)的物同樣發(fā)生轉(zhuǎn)移。因此，有人說，“不承認(rèn)抵押就是不承認(rèn)轉(zhuǎn)讓，也就不承認(rèn)承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性和土地市場的配置?！爆F(xiàn)行《土地承包法》只承認(rèn)承包經(jīng)營權(quán)的抵押而不承認(rèn)耕地承包經(jīng)營權(quán)的抵押?，F(xiàn)行擔(dān)保法也規(guī)定，耕地的承包經(jīng)營權(quán)不能抵押。這主要是考慮到承包經(jīng)營權(quán)的抵押在實(shí)踐中不好操作。抵押后，農(nóng)民萬一不能按期償還貸款，銀行又難以處理土地。而且農(nóng)民可能因此失去土地和生活保障。但在一些發(fā)達(dá)地區(qū)專家學(xué)者認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)的，土地向?qū)I(yè)隊(duì)組或種植大戶集中，實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營，生產(chǎn)過程中往往需要較大數(shù)量的資金，應(yīng)當(dāng)允許承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款。這有利調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，增強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力。而且，土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押，是推進(jìn)承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的重要環(huán)節(jié)。

當(dāng)然，由于抵押之實(shí)行，實(shí)質(zhì)是對(duì)抵押物的一種變價(jià)求償，是財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的一種形式。在現(xiàn)行法中，土地承包經(jīng)營權(quán)雖然允許轉(zhuǎn)讓，但是受到嚴(yán)格限制的。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押也應(yīng)受到限制，并且“對(duì)于集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的種種限制性規(guī)定原則上適用集體土地使用權(quán)的抵押。也就是說，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)地允許轉(zhuǎn)讓的情況下，應(yīng)允許抵押：在法律不允許轉(zhuǎn)讓的情況下，原則上不允許抵押，法律對(duì)轉(zhuǎn)讓的限制，原則上適用于抵押。

抵押作為融通資金的一種手段，對(duì)優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素具有重要意義。但為維護(hù)農(nóng)民基本生存需要，在操作上應(yīng)對(duì)抵押作適當(dāng)限制。抵押的設(shè)定須經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意，而且，必須采取書面形式。登記為其生效要件。執(zhí)行抵押不得危及農(nóng)戶基本生活條件，嚴(yán)格限制在農(nóng)用之內(nèi)。在此限制下的抵押。當(dāng)債務(wù)人不履行債務(wù)需要對(duì)抵押財(cái)產(chǎn)變現(xiàn)時(shí)，只限于向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員轉(zhuǎn)讓，即其權(quán)利轉(zhuǎn)讓的受讓人限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員。如果超出這個(gè)范圍，在抵押財(cái)產(chǎn)的變現(xiàn)上可能較為困難，不過這是抵押人所應(yīng)當(dāng)考慮到的，法律對(duì)此不宜作出禁止規(guī)定。

6、建立、公正的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)登記制度。登記是物權(quán)變動(dòng)的公示。物權(quán)的公示與公信是對(duì)物權(quán)效力有根本性的原則。我國不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記的現(xiàn)行立法，未區(qū)別不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的原因，一律規(guī)定不經(jīng)登記不發(fā)生物權(quán)變動(dòng)的效力。然而，由于制度的欠缺，我國尚沒有統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)物權(quán)登記制度，尤其是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)長期欠缺必要的民事登記。建立農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的登記制度必要性有：第一，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)具有抽象性。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)是以對(duì)農(nóng)地的直接利用為的用益物權(quán)。雖然在靜止情勢(shì)下權(quán)利的外表支配關(guān)系可與權(quán)利狀態(tài)相符，但是隨著農(nóng)地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)，或者承包人與他人發(fā)生雇傭、轉(zhuǎn)包等債的動(dòng)態(tài)關(guān)系，農(nóng)地形成間接占有，其外觀狀態(tài)無法反映出真正的權(quán)利關(guān)系，需以登記作為判斷權(quán)利的唯一標(biāo)準(zhǔn)。第二，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的價(jià)值性?，F(xiàn)代物權(quán)法發(fā)展的結(jié)果，物權(quán)已有自靜態(tài)利和轉(zhuǎn)向價(jià)值化利用之趨勢(shì)。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓、入股弘揚(yáng)了農(nóng)地的價(jià)值屬性。在同時(shí)發(fā)揮使用價(jià)值和價(jià)值功能的同時(shí)，占用與融資的利益主體分離，需以登記公示權(quán)利關(guān)系。第三，農(nóng)地的公益效用。登記系國家行政主管機(jī)關(guān)介入不支產(chǎn)物權(quán)交易的積極形式，其意義在于監(jiān)督不動(dòng)產(chǎn)的利用，確保實(shí)現(xiàn)其社會(huì)效益。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)作為我國農(nóng)地經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)，攸關(guān)農(nóng)村社會(huì)保障，是國家不動(dòng)產(chǎn)干預(yù)政策的重心。所以，登記不僅可以從民事角度公示承包權(quán)的靜態(tài)和動(dòng)態(tài)狀況，也是國家規(guī)制度農(nóng)地秩序的基本需要。

為了充分利用現(xiàn)有的管理資源，應(yīng)以土地行政管理機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)，按屬地管轄確立農(nóng)地的民事登記機(jī)構(gòu)，即依據(jù)《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，由縣級(jí)以上地方人民政府就國有單位、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有而由農(nóng)戶承包的農(nóng)村土地進(jìn)行登記?？紤]到土地承包經(jīng)營權(quán)主體的分散性，由縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)登記工作難度過大，可由縣級(jí)以上地方人民政府土地行政管理機(jī)關(guān)授權(quán)其在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的派出機(jī)構(gòu)例行登記事宜，統(tǒng)一備案后，再提交縣級(jí)以上地方人民政府土地行政管理部門收錄。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)經(jīng)登記機(jī)關(guān)登記后，登記機(jī)關(guān)應(yīng)向農(nóng)戶發(fā)放《農(nóng)地承包權(quán)證書》，使農(nóng)戶對(duì)承包地的權(quán)利最終確定化。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的保護(hù)模式

在穩(wěn)定和完善土地承包經(jīng)營權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上，如何更進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范和管理，是當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作的一個(gè)緊迫課題。

（一）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式

依《土地承包法》的規(guī)定，承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)可采用以下方式：

1、轉(zhuǎn)包：指農(nóng)戶在承包期內(nèi)將全部或者部分承包地以一定條件有償或無償?shù)剞D(zhuǎn)交給第三方經(jīng)營，承包方和發(fā)包方仍按原承包合同履行權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

2、出租：指農(nóng)戶在承包期內(nèi)將全部或部分承包地出租給第三方經(jīng)營，收取一定租金。承包方與發(fā)包方仍按原承包合同履行權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

3、互換：指為耕種方便或者發(fā)展大型種植業(yè)等設(shè)施農(nóng)業(yè)的需要，農(nóng)戶之間或者農(nóng)戶與集體之間通過自愿、互利的辦法互換、串換使用權(quán)，原承包關(guān)系不變。

4、轉(zhuǎn)讓：指承包方將土地承包合同轉(zhuǎn)移給第三方，由第一方向發(fā)包方履行承包合同，發(fā)包方與原承包方的承包關(guān)系即行終止。

5、聯(lián)營：承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，自愿聯(lián)合，以土地承包經(jīng)營權(quán)出資從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)。

6、入股：指承包方將土地承包經(jīng)營權(quán)入股參加農(nóng)業(yè)股份經(jīng)營，以入股股份作為分紅的作生產(chǎn)。

值得一提的是，《土地承包法》對(duì)承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方法的規(guī)定并沒有窮盡，這絕不意味著該法規(guī)定以外的流轉(zhuǎn)方式皆不可行。可以想像，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)還會(huì)因農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)民在法律制度的博弈下向前發(fā)展。立法不應(yīng)該成為社會(huì)發(fā)展的障礙。制度變遷之立法應(yīng)該是開放性的，應(yīng)當(dāng)允許法律規(guī)則通過習(xí)慣、地方慣例、當(dāng)事各方在誠實(shí)信用原則前提下的協(xié)議加以發(fā)展。立法應(yīng)當(dāng)尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，只要農(nóng)民愿意、不違背社會(huì)公益，法律應(yīng)當(dāng)予以承認(rèn)。

（二）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的程序

1、土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人雙方應(yīng)簽訂書面合同，一式四份，發(fā)包方、承包方、授讓方、土地登記部門各一份。流轉(zhuǎn)合同一般應(yīng)包括如下內(nèi)容：雙方當(dāng)事人姓名、住所；流轉(zhuǎn)土地的名稱、坐落、面積、質(zhì)量等級(jí)；流轉(zhuǎn)的期限和起止日期；流轉(zhuǎn)土地有用途；雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)；流轉(zhuǎn)的價(jià)款及支付方式；違約責(zé)任；其他條款。

2、采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意；采取轉(zhuǎn)包、出租、互換等方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案；采取互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)登記。未經(jīng)登記不得對(duì)抗善意三人。

3、向村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人流轉(zhuǎn)的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，并報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府備案。

（三）土地承包經(jīng)營權(quán)的監(jiān)督。

權(quán)利缺乏監(jiān)督，必然滋生混亂。在當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)機(jī)尚不健全的形勢(shì)下，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)程序的監(jiān)督。筆者認(rèn)為，主要應(yīng)從以下方面做起。第一，村集體經(jīng)濟(jì)組織作為發(fā)包方，應(yīng)建立轉(zhuǎn)合同專項(xiàng)帳目。對(duì)各種不同形式的流轉(zhuǎn)合同實(shí)行分類管理，以便監(jiān)督合同雙方權(quán)利義務(wù)的履行情況。第二，在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，建立土地信托管理站，負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督和服務(wù)工作。第三，建立完善的流轉(zhuǎn)登記制度，以土地行政管理機(jī)關(guān)在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的派出機(jī)構(gòu)作為登記機(jī)構(gòu)，把土地流轉(zhuǎn)情況，尤其是向集體外的單位和個(gè)人流轉(zhuǎn)情況予以登記。

（四）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律責(zé)任

國家保護(hù)承包方依法進(jìn)行的承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，非法流轉(zhuǎn)的，應(yīng)依法認(rèn)定流轉(zhuǎn)無效。因無效流轉(zhuǎn)而造成損失的，由過錯(cuò)的一方承擔(dān)民事責(zé)任，雙方都有過錯(cuò)的，按各自的過錯(cuò)承擔(dān)民事責(zé)任。因流轉(zhuǎn)無效給發(fā)包方造成損失的，由原承包方承擔(dān)責(zé)任。原承包方承擔(dān)責(zé)任后，可向有過錯(cuò)的第三方追償。流轉(zhuǎn)后，擅自改變土地用途的，用于非農(nóng)用項(xiàng)目的，依據(jù)有關(guān)法律追究責(zé)任。

綜上所述，關(guān)于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化保護(hù)，必將《土地承包法》的基礎(chǔ)上有更大進(jìn)步。而有關(guān)承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的立法尚不健全，單靠《土地承包法》的籠統(tǒng)規(guī)定不能很好規(guī)范、指引復(fù)雜環(huán)境下農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)。只能寄希望于盡快出臺(tái)一部《土地流轉(zhuǎn)法》來對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)秩序加以規(guī)制。 注釋：

[1]梁慧星、陳華彬。物權(quán)法 北京：法律出版社1997 P48

[2]梁慧星、陳華彬。物權(quán)法 北京：法律出版社1997 P46

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（1）《物權(quán)法》[M]。作者:梁慧星，陳華彬。法律出版社，1997。

（2）《把土地使用權(quán)真正交給農(nóng)民》。作者：遲福林，經(jīng)濟(jì)出版社，2002。

（3）《論物權(quán)法》[M]。作者：孫憲忠，法律出版社，2001。