導(dǎo)語：如何才能寫好一篇土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

黨的十八屆五中全會(huì)討論通過的“十三五規(guī)劃綱要”明確地提出了“健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”的總體要求，但是現(xiàn)行的《中華人民共和國森林法》對(duì)于國有森林流轉(zhuǎn)并沒有進(jìn)行規(guī)范、詳細(xì)的規(guī)定。隨著近年來社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立和日益健全，作為一種重要的生產(chǎn)要素，國有森林資源流轉(zhuǎn)越來越多，已經(jīng)逐漸成為了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要交易權(quán)屬。鑒于國有森林資源流轉(zhuǎn)中事關(guān)多種利益分配的復(fù)雜屬性，如何納入科學(xué)、規(guī)范的法律框架體系，保障雙方的合法權(quán)益，促進(jìn)國有森林資源的安全有序流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)資源流轉(zhuǎn)中經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的最大化，確保人與資源的和諧發(fā)展，就成為了一項(xiàng)重要課題。筆者試就國有森林資源流轉(zhuǎn)法律制度體系的健全完善，談些粗淺的看法。

2.現(xiàn)階段國有森林資源流轉(zhuǎn)法律制度建設(shè)中存在的薄弱環(huán)節(jié)

2.1國有森林資源流轉(zhuǎn)法律制度不健全

盡管現(xiàn)階段在國有森林資源管理以及權(quán)屬流轉(zhuǎn)上，執(zhí)行的是現(xiàn)行的《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國森林法實(shí)施條例》以及《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)，但是在國有森林流轉(zhuǎn)上卻并沒有做出細(xì)致、具體的規(guī)定，并且在具體操作環(huán)節(jié)有著諸多的限制條款，造成國有森林流轉(zhuǎn)無法納入到市場調(diào)節(jié)的渠道[1]，市場對(duì)森林資源配置的決定性作用也就無法充分地發(fā)揮出來，一定程度上背離了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的軌道。

2.2現(xiàn)有森林資源的管理體制相對(duì)單一

在當(dāng)前的法律制度體系下，國有森林資源仍然實(shí)行的是國家所有占主體，集體和個(gè)人所有為補(bǔ)充的管理體制，這種管理模式給國家?guī)砹藝?yán)重的經(jīng)濟(jì)包袱，每年在林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是資源枯竭型城市轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助上的投入明顯增多，可這也無法有效地解決林業(yè)經(jīng)濟(jì)危困的現(xiàn)實(shí)情況，另外，目前在國有森林資源管理上仍然實(shí)行三權(quán)分離體制，造成了權(quán)屬流轉(zhuǎn)過程中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的責(zé)權(quán)利不對(duì)稱問題，不僅無法形成國有森林資源的集約化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，而且也無法保障經(jīng)營者的合法權(quán)益，這種單一的管理體制嚴(yán)重地阻礙了林業(yè)經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展，也給國有森林資源流轉(zhuǎn)與市場經(jīng)濟(jì)體制的順利接軌帶來了弊端。

2.3國有森林資源流轉(zhuǎn)存在著諸多限制因素

正是因?yàn)楫?dāng)前國有森林資源實(shí)行所有權(quán)和使用權(quán)分離的制度體系，給資源流轉(zhuǎn)就提供了一定空間，經(jīng)營者能夠通過國有森林資源流轉(zhuǎn)來實(shí)現(xiàn)經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變，不過目前在資源流轉(zhuǎn)上卻存在著許多限制條件。比如，現(xiàn)行的《中華人民共和國森林法》就對(duì)國有森林資源流轉(zhuǎn)過程中的受讓主體、轉(zhuǎn)讓客體、轉(zhuǎn)讓方式、內(nèi)容、價(jià)格、期限、用途等進(jìn)行了嚴(yán)格的限定[2]。在商品經(jīng)濟(jì)條件下，這些流轉(zhuǎn)限制還有一定的存在必要，但是在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展日益健全完善的客觀形勢下，這些內(nèi)容條款就明顯表現(xiàn)出了一定的局限性，不僅難以融入市場經(jīng)濟(jì)大潮，而且也難以形成國有森林資源流轉(zhuǎn)效益的最大化。

2.4現(xiàn)行法律制度束縛了森林資源權(quán)責(zé)關(guān)系

當(dāng)前林業(yè)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)嚴(yán)重的危困局面，目前形成對(duì)國有森林資源的有效保護(hù)，也同現(xiàn)階段法律制度建設(shè)滯后有著千絲萬縷的聯(lián)系。無論是森林法還是森林法實(shí)施條例，以及農(nóng)村土地承包法，在國有森林資源流轉(zhuǎn)管理上都明顯存在著產(chǎn)權(quán)不清晰、權(quán)責(zé)不明確等問題，尚未在法律框架體系內(nèi)對(duì)國有森林資源所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)進(jìn)行明確的界定和區(qū)分，不僅造成了國有森林資源流轉(zhuǎn)的隨意性和無序化，而且使用者和經(jīng)營者的合法權(quán)益經(jīng)常得不得有效的保障，也經(jīng)常會(huì)給國家?guī)韲?yán)重的經(jīng)濟(jì)損失[3]，科學(xué)、合理地流轉(zhuǎn)機(jī)制不能安全高效地形成。

3.完善國有森林資源流轉(zhuǎn)法律制度的對(duì)策措施

3.1科學(xué)劃定國有森林資源流轉(zhuǎn)物權(quán)

加快出臺(tái)專門的法律法規(guī)，對(duì)國有森林資源流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行科學(xué)地規(guī)范和約束，保障流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，推進(jìn)國有森林資源流轉(zhuǎn)的健康高效運(yùn)行；或者是依托現(xiàn)行的森林法、森林法實(shí)施條例以及農(nóng)村土地承包法，修訂完善法律制度的相關(guān)內(nèi)容，將國有森林資源流轉(zhuǎn)過程中形成的經(jīng)營權(quán)由債權(quán)轉(zhuǎn)變成物權(quán)，與市場經(jīng)濟(jì)體制下的物權(quán)法進(jìn)行接軌，實(shí)現(xiàn)森林資源流轉(zhuǎn)中的權(quán)利主張得到有效保障。

3.2科學(xué)規(guī)范國有森林資源流轉(zhuǎn)登記

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的日益深入，國有森林資源流轉(zhuǎn)納入市場運(yùn)行是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢。2015年3月1日施行的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》對(duì)包括林木資源在內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬登記環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)定，這是維護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益的重要舉措。以此為借鑒，國有森林資源流轉(zhuǎn)也應(yīng)當(dāng)建立健全細(xì)化、規(guī)范的登記制度，通過頒發(fā)證件或者在流轉(zhuǎn)權(quán)屬變更時(shí)重新更換林權(quán)證，來保障和維護(hù)權(quán)利人在森林資源流轉(zhuǎn)過程中應(yīng)有的基本權(quán)利。

3.3科學(xué)明確國有森林資源流轉(zhuǎn)抵押設(shè)定

現(xiàn)行的森林法、森林法實(shí)施條例、農(nóng)村土地承包法以及擔(dān)保法，在國有森林資源流轉(zhuǎn)抵押設(shè)定上并未做出詳細(xì)的規(guī)定和約束，盡管農(nóng)村土地承包法在第49條中隱含了林權(quán)證的抵押流轉(zhuǎn)方式，但是也這是籠統(tǒng)的條款，具體執(zhí)行環(huán)節(jié)闡述的不是很詳盡。所以在未來國有森林資源流轉(zhuǎn)法律制度建設(shè)上，應(yīng)當(dāng)將這項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)?shù)耐晟坪脱a(bǔ)充，確保林權(quán)流轉(zhuǎn)的更加規(guī)范和健全。

4.結(jié)束語

綜上所述，鑒于目前國有森林資源流轉(zhuǎn)在法律制度保障中的嚴(yán)重缺失，急需制定出臺(tái)一部專門的法律法規(guī)，或者盡快修訂現(xiàn)行森林法，進(jìn)一步嚴(yán)格地規(guī)范和約束國有森林資源流轉(zhuǎn)，保障當(dāng)事方應(yīng)當(dāng)享有的合法權(quán)益，最大限度實(shí)現(xiàn)國有森林資源的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，確保林業(yè)事業(yè)改革發(fā)展的健康穩(wěn)步開展，讓國有森林資源流轉(zhuǎn)在法律框架下規(guī)范化、科學(xué)化地安全有效進(jìn)行。

作者:李春梅 單位:怒江州瀘水市國土局不動(dòng)產(chǎn)登記局

參考文獻(xiàn):

[1]張金國.森林資源流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及發(fā)展對(duì)策分析[J].低碳世界.2015（2）.

篇2

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；失地農(nóng)民；社會(huì)保障

在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)的背景之下，農(nóng)村大量的土地將被征用，越來越多的農(nóng)民失去了自己的土地。對(duì)于依賴于土地生存的農(nóng)民而言，其失去土地之后，如何保障其生存與發(fā)展，成為了我國城鎮(zhèn)化過程中必須化解的難題，也成為了我國社會(huì)保障體系構(gòu)建過程中必須考量的因素。

一、失地農(nóng)民社會(huì)保障的前提：完善土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)

失地農(nóng)民社會(huì)保障必須堅(jiān)持走制度化的道路，這就要求在土地流轉(zhuǎn)過程中，不斷完善相應(yīng)的法律法規(guī)，避免土地流轉(zhuǎn)過程中對(duì)農(nóng)民權(quán)益的損害。就當(dāng)前的情況來看，在征地過程中，存在不合理甚至不合法的政府征地行為。比如政府強(qiáng)行征地導(dǎo)致農(nóng)民被迫失業(yè)，征地賠償不合理等等。這樣的政府失范行為導(dǎo)致失地農(nóng)民的生存境遇更加艱難，農(nóng)民拿不到自己應(yīng)有的保障，經(jīng)濟(jì)困難也導(dǎo)致他們很難再參與其他社會(huì)保障體系，最終損害了失地農(nóng)民的合法權(quán)益。歸根結(jié)底，這主要是由于政府的行為缺乏監(jiān)督，我國的現(xiàn)行法律存在漏洞導(dǎo)致的。因此，政府在解決失地農(nóng)民社會(huì)保障問題要規(guī)范和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序?，F(xiàn)階段我國的土地流轉(zhuǎn)制度存在著諸多問題，比如違背農(nóng)民的意愿，強(qiáng)制征地；缺乏規(guī)范，謀取私利；流轉(zhuǎn)市場發(fā)育遲緩，配套改革制度不完善等等。那么應(yīng)該如何解決呢？本文認(rèn)為，要切實(shí)保障土地流轉(zhuǎn)過程中失地農(nóng)民的生存和發(fā)展，首先就必須賦予農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村集體土地長久的使用權(quán)，在土地流轉(zhuǎn)過程中失地農(nóng)民之所以“失地”，只是暫時(shí)向其他市場主體讓渡農(nóng)村集體土地的使用權(quán)?；诖?，建議在《土地承包法》與《物權(quán)法》中，對(duì)于農(nóng)村集體所有土地的性質(zhì)、使用主體進(jìn)行明確的說明，避免土地流轉(zhuǎn)過程中對(duì)于農(nóng)民土地使用權(quán)的絕對(duì)剝奪。其次，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律中明確界定各個(gè)利益主體的權(quán)利范圍。當(dāng)前我國失地農(nóng)民在土地流程過程中的權(quán)利之所以不能得到切實(shí)的保障，正是源于我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律中對(duì)于各方利益主體的利益分配方式?jīng)]有進(jìn)行明確的說明，特別是針對(duì)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中的利益分配方式，缺乏相關(guān)的規(guī)定。基于此，應(yīng)逐步完善當(dāng)前土地流程過程中各個(gè)主體對(duì)于土地占有、使用、收益、處分的權(quán)利范圍，以切實(shí)保障失地農(nóng)民的合法權(quán)利。最后，在土地流程法律中進(jìn)一步規(guī)范政府的職能。作為政府部門而言，要有效、合理地引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，避免土地流轉(zhuǎn)過程中對(duì)于農(nóng)民合法權(quán)益的剝奪。土地管理部門要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，用法律手段來禁止擅自違法征用土地的發(fā)生，并且要不斷提高土地流轉(zhuǎn)過程中對(duì)于失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以滿足失地農(nóng)民生存與發(fā)展的需求。

二、失地農(nóng)民社會(huì)保障的核心：健全農(nóng)村社會(huì)保障制度

與城鎮(zhèn)居民相比，失地農(nóng)民的文化程度較低，他們大多數(shù)都是初中或初中以下的學(xué)歷，加之相關(guān)的職業(yè)技能較為缺乏，這就導(dǎo)致了他們?cè)谇舐毷袌龈偁幹刑幱谌鮿莸匚?，在失去賴以生存的土地之后，其生存面臨巨大的考驗(yàn)?；诖?，對(duì)于失地農(nóng)民而言，要緩解他們的生存壓力，最主要的一點(diǎn)就是要健全社會(huì)保障制度，從制度上保障土地流轉(zhuǎn)之后農(nóng)民的生存問題。從這個(gè)維度來看，農(nóng)村社會(huì)保障制度應(yīng)是失地農(nóng)民社會(huì)保障的核心。在健全農(nóng)村社會(huì)保障制度的具體路徑上，可以嘗試從以下幾個(gè)方面出發(fā)。一是建立和完善失地農(nóng)民最低生活保障制度。在土地沒有流轉(zhuǎn)之前，土地可以說是農(nóng)民生活最低生活的重要保障，但在土地流轉(zhuǎn)之后，這一最低生活保障的載體也不復(fù)存在，就必須完善農(nóng)民最低生活保障制度。建議在我國目前的社會(huì)保障體系中，將因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)而失去土地的農(nóng)民納入最低生活保障體系之中，特別是針對(duì)那些因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)而失去土地的老年人、殘疾人等，必須予以最低生活保障。在最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)方面，對(duì)于那些土地流轉(zhuǎn)之后生活在城鄉(xiāng)結(jié)合部的失地農(nóng)民，其最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與城鎮(zhèn)居民大致保持一致。對(duì)于那些仍然生活在農(nóng)村的失地農(nóng)民，可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)水平制定合適的標(biāo)準(zhǔn)，以保障失地農(nóng)民的衣、食、住、行。二是完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。當(dāng)前制約農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的首要問題是資金問題，建議從土地流轉(zhuǎn)收益中，專門提取一定比例的資金作為失地農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用的補(bǔ)貼，這有利于提高失地農(nóng)民參與養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性，也在一定程度上化解了當(dāng)前失地農(nóng)民養(yǎng)老經(jīng)費(fèi)不足的問題。與此同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民參與養(yǎng)老保險(xiǎn)的引導(dǎo)。由于農(nóng)民群體對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)有限，他們?cè)谕恋亓鬓D(zhuǎn)過程中領(lǐng)到一定的收益或補(bǔ)償之后，往往不愿意用于繳納養(yǎng)老費(fèi)用，這直接影響了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的推行?；诖?，建議各地針對(duì)失地農(nóng)民做好養(yǎng)老保險(xiǎn)的宣傳，并做好養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值與增值工作，讓失地農(nóng)民切實(shí)感受到養(yǎng)老保險(xiǎn)的益處。三是完善失地農(nóng)民醫(yī)療保障制度。對(duì)于失地農(nóng)民而言，疾病問題也是影響其生存和發(fā)展的重大問題之一，在廣大的農(nóng)村，因病致貧、返貧的現(xiàn)象較為突出，要切實(shí)保障土地流轉(zhuǎn)之后失地農(nóng)民的利益，就必須進(jìn)一步完善農(nóng)村醫(yī)療保障制度。第一，作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的承包方，可以要求其每年從土地流轉(zhuǎn)收益中拿出一部分來，為失地農(nóng)民投保一份大病保險(xiǎn)，以避免失地農(nóng)民因?yàn)榇蟛《仑毣蚍地?。第二，可以嘗試設(shè)立農(nóng)民醫(yī)療救助基金，通過社會(huì)公益募捐的形式籌集經(jīng)費(fèi)，針對(duì)土地流轉(zhuǎn)過程中所出現(xiàn)的失地農(nóng)民無法支付醫(yī)療費(fèi)用問題，可以由該基金提供一定的支持，以分擔(dān)當(dāng)前農(nóng)村醫(yī)療經(jīng)費(fèi)不足的問題。第三，進(jìn)一步創(chuàng)新新農(nóng)村合作醫(yī)療制度。各地農(nóng)村可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，依據(jù)土地流轉(zhuǎn)過程中的具體效益狀況，建立多層次的新農(nóng)村合作醫(yī)療保障體系，滿足失地農(nóng)民對(duì)于醫(yī)療保障的需求。

三、失地農(nóng)民社會(huì)保障的支撐：提升失地農(nóng)民的就業(yè)能力

要為失地農(nóng)民的生存和發(fā)展提供可持續(xù)的保障，還需要不斷提升失地農(nóng)民的就業(yè)能力，以為其社會(huì)保障體系提供相應(yīng)的補(bǔ)充和支撐。從失地農(nóng)民自身素質(zhì)來看，失地農(nóng)民的文化程度普遍不高，大多在初中以下（含初中）。除了耕田種地之外，其他的職業(yè)技能薄弱，對(duì)于絕大多數(shù)的失地農(nóng)民來說，失去了土地就意味著失去了生活來源保障。而且失地農(nóng)民的年齡偏高，再次就業(yè)的難度就更加大。，失地農(nóng)民在城鎮(zhèn)生活相對(duì)比較拮據(jù)，經(jīng)濟(jì)水平很低。從社會(huì)外因來看，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，社會(huì)各方面對(duì)勞動(dòng)者素質(zhì)的要求越來越高。在失地農(nóng)民就業(yè)的過程中，只有少部分的失地農(nóng)民能夠抓住城區(qū)發(fā)展所帶來的機(jī)遇提高自己的生活水平。因此，要破解失地農(nóng)民的生存與發(fā)展問題，提升失地農(nóng)民的就業(yè)能力。一是建立統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場。隨著我國城鎮(zhèn)化步伐的加快，大量土地被征用，失地農(nóng)民多半涌入城市市場，農(nóng)村勞動(dòng)力急劇增加，就業(yè)和崗位之間存在著巨大的不匹配，尤其是就業(yè)人員的素質(zhì)與所需勞動(dòng)力之間存在差距，導(dǎo)致農(nóng)民就業(yè)困難。因此，最為主要的就是要建立統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場，這個(gè)市場有別于傳統(tǒng)的就業(yè)市場，它針對(duì)的大多是失地農(nóng)民的就業(yè)。在市場中，企業(yè)可以給出所需的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)可以根據(jù)這樣的需求組織失地農(nóng)民進(jìn)行針對(duì)性培訓(xùn)，這樣在就業(yè)時(shí)農(nóng)民就能夠有較強(qiáng)的就業(yè)競爭力，也能夠及時(shí)適應(yīng)市場的需求和企業(yè)的需要，找到一份較為理想的工作。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)失業(yè)農(nóng)民就業(yè)后的權(quán)益保護(hù)。比如做到同工同酬，不差別待遇等等。在勞動(dòng)合同簽約環(huán)節(jié)，政府也可以采取相應(yīng)的宣傳措施提高失地農(nóng)民的法律意識(shí)，提高自身的能力，再比如建立完善的勞動(dòng)法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)市場的監(jiān)管和調(diào)控等等，也可以鼓勵(lì)失地農(nóng)民投入發(fā)展地方政府工程建設(shè)中來，優(yōu)先選擇失地農(nóng)戶，進(jìn)行地方基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)與建設(shè)，在建設(shè)過程中，給予他們提供適當(dāng)?shù)墓ぷ?，這些都是解決失地農(nóng)民就業(yè)的有效措施。二是加大人力資本開發(fā)。加大人力資本開發(fā)則是政府對(duì)于失地農(nóng)民自身的素質(zhì)提高所做出的努力。人力資源的開發(fā)，可以根據(jù)市場行業(yè)的導(dǎo)向，培養(yǎng)技術(shù)類人才，將農(nóng)業(yè)人轉(zhuǎn)向工業(yè)技術(shù)，以及服務(wù)行業(yè)類的人才培養(yǎng)方向發(fā)展，在技術(shù)的發(fā)展過程中，應(yīng)該結(jié)合本地區(qū)的主要經(jīng)濟(jì)發(fā)展行業(yè)，進(jìn)行有選擇的技術(shù)培訓(xùn)。具體來看，政府可以投入部分資金建立一個(gè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，加大對(duì)失地農(nóng)民能力素質(zhì)的培訓(xùn)，這不僅包括實(shí)踐能力還包括失地農(nóng)民的文化能力，比如法律知識(shí)，權(quán)益維護(hù)等能力。其次是要加大對(duì)失地農(nóng)民的培訓(xùn)補(bǔ)貼。針對(duì)當(dāng)前的情況來看，盡管有培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的存在，但是失地農(nóng)民也不愿意參加，這是由于培訓(xùn)時(shí)，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)沒有盈利，失地農(nóng)民也拿不到報(bào)酬。此時(shí)政府就可以通過加大對(duì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的資金投入以及給予失地農(nóng)民相應(yīng)的培訓(xùn)補(bǔ)貼的方式來提高失地農(nóng)民參與培訓(xùn)的積極性。同時(shí)失地農(nóng)民所在的村也可以為準(zhǔn)備外出的失地農(nóng)民發(fā)放相關(guān)資料，提供免費(fèi)的就業(yè)咨詢、信息提供以及具體職業(yè)介紹等服務(wù)。讓失地農(nóng)民能夠及時(shí)了解就業(yè)市場的信息，從而有針對(duì)性地尋找適合自己的工作，減輕失地農(nóng)民的就業(yè)負(fù)擔(dān)。

參考文獻(xiàn)

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關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；主要問題；政府作為

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營、增加農(nóng)民收入、促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)城市化目標(biāo)的基礎(chǔ)。但我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍然處于相對(duì)低效、無序，甚至混亂的狀態(tài)，損害了農(nóng)民利益，也對(duì)農(nóng)村社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)概念的梳理和界定

我國土地的“三權(quán)”是指所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，其中所有權(quán)歸國家所有、承包權(quán)歸個(gè)人或集體所有、經(jīng)營權(quán)可轉(zhuǎn)讓。筆者所研究的“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)”，是指土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，即擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)，從而獲取一定利益的行為。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)必然性

（一）土地流轉(zhuǎn)是推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，提高生產(chǎn)效率的必然要求

我國尚未完全實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，主要表現(xiàn)為在生產(chǎn)投入方面存在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小、經(jīng)營方式比較落后、信息化程度不高、科學(xué)技術(shù)含量較低等方面的問題，從而導(dǎo)致了在產(chǎn)出方面主要表現(xiàn)為生產(chǎn)效率較低，同時(shí)生產(chǎn)效益也不高。土地流轉(zhuǎn)是推動(dòng)農(nóng)業(yè)走向規(guī)?；?jīng)營的一條合理的路徑，它可以促進(jìn)資源的合理利用和優(yōu)化配置，能夠產(chǎn)生交易收益效應(yīng)。

（二）土地流轉(zhuǎn)為增加農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)差距提供了契機(jī)

西方發(fā)達(dá)國家農(nóng)村發(fā)展模式的成功經(jīng)驗(yàn)普遍證明“只有減少農(nóng)民，才能富裕農(nóng)民”，農(nóng)民收入增加困難是目前我國“三農(nóng)”問題存在的一個(gè)比較突出、也是迫切需要解決的難點(diǎn)，筆者認(rèn)為，其主要原因在于農(nóng)村勞動(dòng)力過多，已經(jīng)超過了有限土地的最大承載能力。而土地流轉(zhuǎn)可以從流出和流入2個(gè)環(huán)節(jié)來實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入增加的目標(biāo)，因此，合理的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，能夠?qū)崿F(xiàn)土地資源的最優(yōu)化配置，產(chǎn)生交換價(jià)值，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收，從而為進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距奠定基礎(chǔ)。

（三）土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，促進(jìn)城市化進(jìn)程的基礎(chǔ)

以戶為單位的小規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營方式，土地的細(xì)碎化較嚴(yán)重，不僅制約著我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，也使農(nóng)民難以擺脫土地的“束縛”，阻礙農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移，不利于城市化的發(fā)展目標(biāo)。土地流轉(zhuǎn)為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移提供了2方面的動(dòng)力，即推力和拉力，加快了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的步伐。因此，在推力和拉力的共同作用下，有利于促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力持續(xù)有效的向城市轉(zhuǎn)移，而土地流轉(zhuǎn)則成為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收和城市化的雙贏局面的基礎(chǔ)。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的主要問題

（一）法律法規(guī)不明確，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏相關(guān)保障

首先，目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏專門的法律規(guī)定，難以對(duì)土地流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行有效的規(guī)范。我國立法機(jī)構(gòu)尚沒有制定一部統(tǒng)一的《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》，]有對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)進(jìn)行明確界定，也沒有土地流轉(zhuǎn)的范圍、形式、流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)、原則和程序、流轉(zhuǎn)合同、價(jià)格和期限、土地的用途、解決爭端的辦法、以及法律責(zé)任等作出詳細(xì)而明確規(guī)定。其次，現(xiàn)有法律法規(guī)概念的模糊性，導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)以及權(quán)利維護(hù)可操作性較差。

（二）農(nóng)村社會(huì)保障體系不完善，無法解除農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂

在我國農(nóng)村，土地對(duì)農(nóng)民來說具有特殊的情感和地位，我國農(nóng)村尚未建立多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)救濟(jì)和最低生活保障等社會(huì)保障體系，養(yǎng)老難、看病難、受教育難等農(nóng)村社會(huì)問題一直是農(nóng)民生活中憂慮的問題，成為當(dāng)前制約農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)最主要因素。筆者認(rèn)為，農(nóng)村社會(huì)保障體系是否完善仍然是制約農(nóng)民進(jìn)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的速度和當(dāng)前農(nóng)村土地經(jīng)營規(guī)模的最關(guān)鍵的因素。

（三）農(nóng)民群眾和地方政府受傳統(tǒng)觀念的制約，土地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行難

根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，對(duì)農(nóng)戶的行為產(chǎn)生重要影響的不僅包括正式的規(guī)章制度，還包括習(xí)俗、慣例和傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)等非正式規(guī)制。在個(gè)別地方政府，國家土地流轉(zhuǎn)政策成為其謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展政績的工具，濫用行政職權(quán)，違背農(nóng)民自愿原則，強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)[Cal，違反了法律法規(guī)的本意，侵害了農(nóng)民的合法土地權(quán)利，使得土地流轉(zhuǎn)在本來就不了解政策的農(nóng)民那里開展和執(zhí)行更加困難。

（四）制度建設(shè)相對(duì)滯后，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不成熟

農(nóng)村土地合法、有序的流轉(zhuǎn)需要完善的制度和健康的市場環(huán)境作為保障，但目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)明顯相對(duì)落后于實(shí)踐工作，土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不成熟亦不能滿足農(nóng)民逐漸增大的土地流轉(zhuǎn)需求。

四、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的政府作為

（一）制定相關(guān)行政法規(guī)，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策體系

為規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為，政府部門作為相關(guān)法律和政策的具體執(zhí)行者，應(yīng)盡快制定和完善相關(guān)的行政法規(guī)，以此作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)和依據(jù)。

（二）健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，解除農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂

政府部門應(yīng)充分發(fā)揮其社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，在農(nóng)村社會(huì)保障體系構(gòu)建中承擔(dān)更多的責(zé)任和義務(wù)，為農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)做好保障服務(wù)。當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)最迫切也是最重要的工作就是加大政府投入力度，做到政府公共財(cái)政支出向農(nóng)村社會(huì)保障制度傾斜，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障服務(wù)的均等化和高效化，尤其是要盡快建立和健全覆蓋全體農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，推進(jìn)和完善農(nóng)村新型醫(yī)療合作制度，確保農(nóng)民的最低生活水平；政府部門還應(yīng)做好農(nóng)民的教育和培訓(xùn)工作，提高農(nóng)民的知識(shí)和技能，為剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移提供良好的公共服務(wù)。

（三）轉(zhuǎn)變地方官員的思想和作風(fēng)，引導(dǎo)農(nóng)民形成科學(xué)的土地流轉(zhuǎn)觀

地方政府官員應(yīng)轉(zhuǎn)變片面的政績觀，樹立以民為本的觀念，消除權(quán)力和商業(yè)合謀，違背農(nóng)民意愿強(qiáng)迫進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，以損害農(nóng)民的利益來獲取地方經(jīng)濟(jì)的增長。

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1.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定不清

當(dāng)前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已全面放開，但在實(shí)際工作中，部分農(nóng)民即使將土地流轉(zhuǎn)出來，也對(duì)自己的土地承包權(quán)存在著許多擔(dān)心。國家推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作，這是利用法律形式來對(duì)土地承包關(guān)系進(jìn)行確定，以此來使農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地過程中不存在顧慮。但當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定不清問題仍然較為普遍，這對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及規(guī)模經(jīng)營帶來了較大的制約。

2.土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范

當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)多處于自發(fā)狀態(tài)和無序的狀態(tài)，流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，而且多在親戚朋友之間進(jìn)行，土地經(jīng)營權(quán)真正能夠流轉(zhuǎn)到種植大戶、專業(yè)合作社及企業(yè)手中還需要一個(gè)過程。而且在土地流轉(zhuǎn)過程中，很多都不簽訂書面合同，即使簽訂書面合同的，其格式、內(nèi)容也存在不規(guī)范的地方，一旦發(fā)生糾紛，則無法有效的實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)戶利益的保護(hù)。

3.農(nóng)村社會(huì)保障體系缺位

相較于城市社會(huì)保障體系，當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)還存在一定的滯后性，在這種大背景下進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，使一直以來以土地作為主要收入來源的農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)后要面對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)，這不僅增加了農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定性和不安全因素，而一農(nóng)民的生活也得不到有效的保障。國此大部分農(nóng)民不愿意對(duì)土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

4.土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民所得收益少，缺乏積極性

土地流轉(zhuǎn)是在平等和自然基礎(chǔ)上進(jìn)行，國家和各級(jí)政府雖然積極鼓勵(lì)農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，但所取得的成效并不大，農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)缺乏積極性，這對(duì)流轉(zhuǎn)土的總量和比例都處于較低的水平。究其原因，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中收益低是農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)的主要原因。這主要是當(dāng)前農(nóng)村土地集約經(jīng)營整合能力不高，土地流轉(zhuǎn)的供應(yīng)和需求之間存在信息上的不對(duì)稱，這對(duì)土地流轉(zhuǎn)的收益帶來了較大的影響。另外，當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的相關(guān)法律和制度不完善，無論是農(nóng)民專業(yè)合作組織、龍頭企業(yè)還是種植大戶都需要承包較大風(fēng)險(xiǎn)，而且融資難度較大。這些問題的存在都對(duì)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性帶來了較大的影響。

二、完善土地流轉(zhuǎn)及規(guī)模經(jīng)營的措施

1.完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律，明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

土地是農(nóng)民的基本生活保障，立法部門應(yīng)盡快對(duì)《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》進(jìn)行修訂和完善，著力解決當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)過程中的產(chǎn)權(quán)主體不清的問題，保障農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利處分權(quán)能，確保農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)后無后顧之憂。此外，還應(yīng)進(jìn)一步建立健全土地流轉(zhuǎn)程序，要進(jìn)一步明確農(nóng)村土地承包管理部門的職責(zé)；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，免費(fèi)提供咨詢有關(guān)土地流轉(zhuǎn)方面信息的服務(wù)；增強(qiáng)農(nóng)民關(guān)于依法流轉(zhuǎn)承包土地經(jīng)營權(quán)的法律意識(shí)，嚴(yán)格查處違法流轉(zhuǎn)行為。

2.完善土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制

要按照“形式多樣、市場運(yùn)作、程序合法、合同規(guī)范”的要求，建立和完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。首先，加強(qiáng)管理服務(wù)理念。鄉(xiāng)鎮(zhèn)專門成立土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化仲裁?C構(gòu)職能，妥善解決相關(guān)人員相關(guān)待遇，為農(nóng)民提供規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)示范合同文本，完善流轉(zhuǎn)信息檔案記載，建立完善的土地流轉(zhuǎn)長效機(jī)制和措施?？h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)供求信息登記、評(píng)估土地等級(jí)、流轉(zhuǎn)法規(guī)和政策咨詢等服務(wù)工作。其次，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。土地流轉(zhuǎn)必須簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，明確流轉(zhuǎn)的形式、數(shù)量、年限、條件及雙方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)等。全面建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)登記制度，由村組織備案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包管理部門登記，使流轉(zhuǎn)管理工作正?；?/p>

3.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系

當(dāng)前農(nóng)村人口基數(shù)較大，由于農(nóng)村社會(huì)保障資金十分有限，這也造成農(nóng)村社會(huì)保障覆蓋面較小，使當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民存在較多的后顧之憂。當(dāng)前很大一部分農(nóng)民工都屬于兼業(yè)型農(nóng)民，其與土地還存在一定的聯(lián)系，這也制約了土地規(guī)?；?jīng)營的實(shí)現(xiàn)。因此在加快建立全民基本保障制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系，后農(nóng)民沒后顧之憂。另外，要加快促進(jìn)農(nóng)村金融的發(fā)展，農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營提供重要的資金上的保障。

4.大幅度提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前國家出臺(tái)了相關(guān)的政策和法規(guī)，以此來促進(jìn)征地制度改革，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源的均衡配置。這其中政府供應(yīng)土地模式上提高了土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而農(nóng)民出售土地所得溢價(jià)收益，地方政府以稅收方式獲取，這樣能夠增強(qiáng)地方政府的積極性。即通過全面調(diào)動(dòng)起農(nóng)民和地方政府兩方面的積極性，從而有效的推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的范圍和規(guī)模，使土地流轉(zhuǎn)工作能夠更加深入，更加順利的展開。

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關(guān)鍵詞：農(nóng)地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)；“瓶頸”；對(duì)策

一、我國農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的必然性和迫切性

(一)進(jìn)一步緩解農(nóng)村人多地少矛盾的需要

由于城市規(guī)劃、環(huán)境污染、水土流失(20世紀(jì)最后20年，光沙化面積就由1000多平方公里猛增到2460平方公里)以及違規(guī)“圈地”等各種原因，我國的耕地以每年500萬-700萬畝的速度劇減，尤其是最近幾年，全國耕地一下子少了1億多畝，人均耕地也相應(yīng)由1980年的2畝減少到2003年的1．43畝，僅為世界人均耕地的1／4………這愈來愈突出的人多地少的矛盾，一方面使得農(nóng)地負(fù)荷太大，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展面臨威脅；另一方面又使得農(nóng)村富余勞動(dòng)力(指從事第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村不充分就業(yè)的勞動(dòng)力)大量產(chǎn)生。在耕地以每年500萬-700萬畝的速度減少的同時(shí)，農(nóng)村勞動(dòng)力卻以每年600多萬的速度增加，據(jù)測算，全國現(xiàn)有的4．8億農(nóng)村勞動(dòng)力中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際需要為1．7億，已從事非農(nóng)就業(yè)的有1．6億，另外1．5億屬于富余勞動(dòng)力——要解決包括緩解農(nóng)地超載力、增加繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的人均自然資源占有量在內(nèi)的這些問題，除了轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動(dòng)力和流轉(zhuǎn)農(nóng)地使用權(quán)外，目前還沒有其它更好的辦法。

(二)進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)地資源配置的需要

近年來，一方面，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)門路越來越廣，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)；另一方面，受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)等因素的影響，農(nóng)地經(jīng)營不僅無厚利可圖，有的還虧本倒貼(占總農(nóng)戶77．5％的以農(nóng)業(yè)為主要收入來源的農(nóng)戶人均純收入實(shí)際上還處于負(fù)增長狀態(tài))。于是，越來越多不安于“臉朝黃土背朝天”現(xiàn)狀的農(nóng)民紛紛加入第二、三產(chǎn)業(yè)的隊(duì)伍，非農(nóng)收入在他們的家庭經(jīng)濟(jì)中的比重也隨之而日益增加，2002年，全國農(nóng)村居民的非農(nóng)收入首次超過了務(wù)農(nóng)收入。然而，由于農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未完善，不無后顧之憂的廣大農(nóng)民仍把農(nóng)地視為最基本、最可靠的保障(哪怕是既脆弱又低效能)，他們甚至寧可繼續(xù)支付農(nóng)業(yè)稅費(fèi)也不肯輕易轉(zhuǎn)包或完全放棄農(nóng)地使用權(quán)，就連那些已有相對(duì)固定非農(nóng)職業(yè)、非農(nóng)收入并主要依靠非農(nóng)收入而生存的也不例外。這種現(xiàn)象再加上有償退出農(nóng)地承包機(jī)制、農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度尚未健全等其它原因，使本來可以“暢其流”的農(nóng)地資源卻大多依然呈“固態(tài)”，有的勉強(qiáng)維持“亦工亦農(nóng)、亦商亦農(nóng)”的低效兼業(yè)經(jīng)營狀態(tài)，有的則干脆棄耕撂荒，湖北全省僅2000年就有5．18％的耕地撂荒，其中常年撂荒的達(dá)1．65％，涉及42．47萬農(nóng)戶。結(jié)果，一些增人而未增地的農(nóng)戶、種田能手無法通過農(nóng)地的合理流轉(zhuǎn)有效地解決“有田者不種、種田者少地”的現(xiàn)實(shí)矛盾，有限的農(nóng)地資源也未能得到充分的開發(fā)、利用。

(三)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)一步發(fā)展的需要

在充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性、解放農(nóng)村生產(chǎn)力等方面的歷史功績是無可爭議的，但隨著農(nóng)產(chǎn)品市場的進(jìn)一步開放，其固有的美中不足也日漸凸顯：第一，勢單力薄的生產(chǎn)主體既不利于農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，也不利于抵御自然災(zāi)害。第二，面積少、規(guī)模小的小農(nóng)經(jīng)營一般只能維持或基本維持自給自足，能進(jìn)人流通領(lǐng)域的農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量極為有限。況且，狹小的社會(huì)活動(dòng)范圍也使得單干的農(nóng)戶難以及時(shí)獲取最新的農(nóng)業(yè)信息、無法準(zhǔn)確把握不斷變化的市場行情，盲目、無序的生產(chǎn)又容易導(dǎo)致結(jié)構(gòu)趨同、產(chǎn)需脫節(jié)等。第三，以各自獨(dú)立、零星分散為特點(diǎn)的農(nóng)業(yè)格局既不利于農(nóng)業(yè)機(jī)械、農(nóng)業(yè)新技術(shù)的應(yīng)用和推廣，也不利于農(nóng)地連片經(jīng)營、綜合開發(fā)以及農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，嚴(yán)重制約了專業(yè)化、規(guī)?；?、集約化農(nóng)業(yè)的發(fā)展。也正因此，這些年來，我國農(nóng)業(yè)的經(jīng)營成本一直居高不下。以1999年為例，糧食、棉花、戶養(yǎng)生豬的成本分別是出售價(jià)格的82％、94％和99％。另據(jù)浙江省農(nóng)村固定觀察點(diǎn)的l0村資料記載，1995年畝均凈收益為680．04元，1999年為505．71元，4年間減幅達(dá)25．6％，如果扣除人工和物質(zhì)費(fèi)用等因素，則1995年的畝均純收益為34．51元，1999年為一174．72元……可想而知，不把農(nóng)地、資本、技術(shù)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源的合理重組、優(yōu)化配置落到實(shí)處，我國的農(nóng)業(yè)很難有新的發(fā)展出路。

二、我國農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的“瓶頸”

(一)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及其不合理的政策

市場經(jīng)濟(jì)要求生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，但在以戶籍制度為根基的二元分割的城鄉(xiāng)格局下，農(nóng)民先辦證后進(jìn)城等規(guī)定和城市正規(guī)就業(yè)部門不“垂青”于農(nóng)民等現(xiàn)象，直接或間接地阻礙了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)。近年來，雖然非農(nóng)就業(yè)領(lǐng)域有所拓寬，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的機(jī)會(huì)也有所增多，但除了那些有能力在城市投資幾十萬、上百萬和在城里有住房、有穩(wěn)定收入來源又繳得起一大筆增容費(fèi)的人之外，絕大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民工的戶口只能繼續(xù)留在農(nóng)村。他們的“農(nóng)民”身份并不因?yàn)樽约翰辉賱?wù)農(nóng)而發(fā)生變化，進(jìn)城后也無法與城里人平起平坐：他們不但要按規(guī)定辦理諸如計(jì)生、就業(yè)、暫住、健康等各種各樣的證，繳納諸如就業(yè)管理、治安保護(hù)等各種各樣的入城費(fèi)(多的時(shí)候，各種費(fèi)用加起來每年不下千億元)而且還免不了要在職業(yè)選擇、勞保福利、子女上學(xué)、城市生活等各方面?zhèn)涫芷缫?，合法?quán)益也常常得不到應(yīng)有的保障等等。如此巨額的非農(nóng)就業(yè)成本，無疑成了農(nóng)民離鄉(xiāng)離土的一大藩籬。

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1 要尊重農(nóng)民意愿，循序漸進(jìn)

在我國現(xiàn)行的土地制度下，農(nóng)村土地的所有權(quán)歸集體所有，經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)民所有，因此在流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營時(shí)，首先必須征得農(nóng)民同意。在農(nóng)村社會(huì)保障體系還不健全的情況下，土地對(duì)農(nóng)民有著十分重要的意義，土地既承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)功能，還承擔(dān)著社會(huì)保障功能。中央也一再強(qiáng)調(diào)，土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持農(nóng)民自愿的原則。

盡管土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民的收入會(huì)增加，轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民也會(huì)有更多選擇，但是在現(xiàn)有的戶籍制度下，他們既不能成為市民，又無地可種，只能處于給別人打工的境地，這使他們的身份極為尷尬。因此流轉(zhuǎn)必須是建立在農(nóng)民依法自愿有償?shù)幕A(chǔ)上，不允許外力去強(qiáng)推，一定要循序漸進(jìn)，要遵循法律和政策。

2 促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的財(cái)政政策

一是加大對(duì)土地流轉(zhuǎn)的直接支持力度。建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)專項(xiàng)扶持資金和獎(jiǎng)勵(lì)資金，對(duì)形成集中連片規(guī)模經(jīng)營面積達(dá)到一定數(shù)量并簽訂規(guī)范流轉(zhuǎn)合同一定年限的轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶給予一定的補(bǔ)助，鼓勵(lì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和培育規(guī)模經(jīng)營主體。加大全縣開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理試點(diǎn)、建立健全農(nóng)村土地承包仲裁、信息化管理系統(tǒng)、流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和信息體系建設(shè)以及農(nóng)村土地股份合作社的支持力度。二是積極支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造有利條件。加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)的投人，把土地整理、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營緊密結(jié)合起來，統(tǒng)籌安排，改善農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)條件，降低生產(chǎn)成本，顯著提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，為推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造有利條件。三是搭建融資平臺(tái)，多方拉動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。不斷拓寬資金來源渠道，完善財(cái)政投入機(jī)制，確保財(cái)政支農(nóng)投入穩(wěn)定增長，運(yùn)用稅收優(yōu)惠、財(cái)政配套投人、財(cái)政貼息、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等多種財(cái)政杠桿和辦法，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)工商資本、銀行資本、民間資本投入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營。四是開展農(nóng)民培訓(xùn)工程，提高農(nóng)民的素質(zhì)。加大對(duì)農(nóng)民培訓(xùn)和就業(yè)的支持力度，大力支持返鄉(xiāng)農(nóng)民工自主創(chuàng)業(yè)，自謀職業(yè)，參加技能培訓(xùn)和參與家園建設(shè)，支持農(nóng)民培訓(xùn)和農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，培育農(nóng)村勞務(wù)經(jīng)濟(jì)。五是建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，解決農(nóng)民后顧之憂。加強(qiáng)以農(nóng)村最低生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、子女教育、農(nóng)民工保護(hù)等為主的農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，盡快把已經(jīng)放棄經(jīng)營土地、進(jìn)入城市就業(yè)的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對(duì)接，逐步弱化土地的福利性和社會(huì)保障功能，解除農(nóng)民的后顧之憂，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的條件。

3 對(duì)政府部門、村集體和承包人在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的角色進(jìn)行科學(xué)定位

在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，政府部門、村集體之所以侵害承包人的利益，根本的原因就在于三者對(duì)于分工沒有進(jìn)行科學(xué)的安排。具體而言，三者的分工應(yīng)是：①對(duì)于承包經(jīng)營權(quán)人，除轉(zhuǎn)讓需經(jīng)發(fā)包方同意外，其他方式的流轉(zhuǎn)由其自己決定，并作為簽訂流轉(zhuǎn)合同的主體與對(duì)方按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行協(xié)商。②對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織，如村民小組，一是要直接對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)有違法現(xiàn)象，提出改正建議，若其成員不同意改正，則上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府；二是向其成員傳達(dá)有關(guān)流轉(zhuǎn)信息；三是對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織的流轉(zhuǎn)狀況進(jìn)行備案。③對(duì)于政府，其職責(zé)如下：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村集體、縣級(jí)以上的政府對(duì)其下級(jí)政府在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的行為進(jìn)行監(jiān)督，認(rèn)真受理農(nóng)民對(duì)違反土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律、法規(guī)行為的檢舉和控告，及時(shí)糾正土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的違法行為。

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關(guān)鍵詞：瑪納斯縣；土地流轉(zhuǎn)；問題；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）18-0063-02

三農(nóng)問題一直是事關(guān)中國發(fā)展大局的關(guān)鍵問題。農(nóng)村的穩(wěn)定直接關(guān)系到全國的穩(wěn)定，農(nóng)村的發(fā)展?fàn)顩r直接影響全國和諧社會(huì)的建設(shè)。土地問題歷來就是研究三農(nóng)的重中之重。對(duì)農(nóng)民來說，土地又是其最大的社會(huì)保障。農(nóng)村生產(chǎn)力的提高離不開適當(dāng)?shù)耐恋丶s節(jié)約利用，土地流轉(zhuǎn)就成了土地集約節(jié)約利用的關(guān)鍵因素。本文以新疆昌吉州瑪納斯縣為例，探討當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的突出問題，并結(jié)合瑪納斯縣的實(shí)際情況提出促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的具體對(duì)策。在全疆范圍內(nèi)，瑪納斯縣的土地流轉(zhuǎn)工作較具有代表性，本文選擇昌吉州瑪納斯縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的五個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為調(diào)研樣本對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行隨機(jī)調(diào)研。這五個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)是：樂土驛鎮(zhèn)、包家店鎮(zhèn)、北五岔鄉(xiāng)、蘭州灣鄉(xiāng)和涼州戶鄉(xiāng)。本次調(diào)研采取一對(duì)一問答形式，實(shí)際采訪378個(gè)農(nóng)戶，得到369份有效問卷。

一、調(diào)查問卷分析

1.樣本家庭基本情況。在回收到369份有效農(nóng)戶調(diào)研問卷中，農(nóng)戶的家庭基本情況（見表1）。

表1 瑪納斯縣有效調(diào)查樣本家庭基本情況匯總表

續(xù)表

資料來源：調(diào)研問卷。

2.農(nóng)戶參與流轉(zhuǎn)的比例。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，369份樣本農(nóng)戶問卷中，有272戶參與土地流轉(zhuǎn)，占調(diào)研農(nóng)戶比例的74%，未流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶僅有26%。這說明近年來瑪納斯縣土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育程度比較高，土地流轉(zhuǎn)已得到大多數(shù)農(nóng)戶的認(rèn)可（見表2）。

表2 瑪納斯縣樣本農(nóng)戶農(nóng)用地流轉(zhuǎn)比例匯總表

資料來源：調(diào)研問卷。

3.農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)情況。從轉(zhuǎn)出情況來看，只有7%左右的農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地面積在5畝以下；從轉(zhuǎn)入情況來看，超過63%的農(nóng)戶轉(zhuǎn)入土地面積在30畝以上。數(shù)據(jù)表明瑪納斯縣農(nóng)村農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場是比較活躍的（見表3）。

表3 瑪納斯縣樣本農(nóng)戶農(nóng)用地流轉(zhuǎn)情況匯總表

資料來源：調(diào)研問卷。

二、當(dāng)前瑪納斯縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的主要問題

1.土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制不完善。土地流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制的形成，不僅需要土地流轉(zhuǎn)市場的完善，需要土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革，還需要建立完善的法律法規(guī)體系以及一系列土地價(jià)格評(píng)估體系。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，瑪納斯縣土地流轉(zhuǎn)過程中，有關(guān)的土地估價(jià)、土地測量、土地信用以及土地流轉(zhuǎn)合同制度不健全。從瑪納斯縣近幾年土地流轉(zhuǎn)中可以發(fā)現(xiàn)，其價(jià)格基本是農(nóng)戶交易雙方隨意定價(jià)。這種隨意定價(jià)存在種種弊端：一方面，這類的價(jià)格不是真正土地市場價(jià)值的反應(yīng)，當(dāng)然也就無法完全體現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的真正價(jià)格；另一方面，參與流轉(zhuǎn)土地的價(jià)值與價(jià)格的不匹配，使土地資源在流轉(zhuǎn)中很難得到合理配置，難以發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，也就不能有效調(diào)動(dòng)參與流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的積極性，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的長期性以及地力保護(hù)不利。不完善的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制成為制約瑪納斯縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)的重要因素。

2.土地流轉(zhuǎn)缺乏公共協(xié)調(diào)服務(wù)組織。近幾年，瑪納斯縣土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模越來越大。與土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷上升相比，公共協(xié)調(diào)服務(wù)組合還不完善，公共服務(wù)水平還有待提高。根據(jù)國家相關(guān)土地法律規(guī)定，村集體所有的土地，其土地流轉(zhuǎn)行為由農(nóng)業(yè)行政部門負(fù)責(zé)管理。但是在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶之間所簽訂的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議大多沒有向當(dāng)?shù)剞r(nóng)經(jīng)部門登記備案，口頭協(xié)議大量存在。這使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)關(guān)系處在不穩(wěn)定狀態(tài)，給農(nóng)村土地關(guān)系帶來隱患。

3.農(nóng)村社會(huì)保障制度不夠完善。作為相對(duì)獨(dú)立的商品生產(chǎn)者和市場行為主體，農(nóng)戶獨(dú)立承擔(dān)著生產(chǎn)中的各種風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)包括市場風(fēng)險(xiǎn)、自然災(zāi)害以及各種意外事故等等。農(nóng)戶靠自己的力量抵擋這些風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)超出農(nóng)戶自身化解極限時(shí)，他們將面臨很大的生活壓力，甚至因風(fēng)險(xiǎn)而重返貧困。此時(shí)，土地作為農(nóng)民最重要的社會(huì)保障的功能就顯現(xiàn)出來。因?yàn)橥恋鼐哂猩鐣?huì)保障的功能，因此農(nóng)戶一般將其視為守護(hù)生存的底線，即使其他的工作能夠帶來豐厚的收入，然而養(yǎng)老保險(xiǎn)等各種社會(huì)保障沒有完全落到實(shí)處時(shí)，農(nóng)民不會(huì)輕易把土地流轉(zhuǎn)出去。因此，社會(huì)保障程度完善與否也成為影響土地流轉(zhuǎn)的重要因素。

在瑪納斯縣調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對(duì)各類社會(huì)保險(xiǎn)的參與度都很高，調(diào)查對(duì)象中有96%的農(nóng)戶都參加了新農(nóng)保，有部分農(nóng)戶參加了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，但是對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的支付額度，普遍認(rèn)為不高。相信隨著國家社會(huì)保障制度的完善，農(nóng)民對(duì)土地養(yǎng)老的功能會(huì)越來越淡化，到那時(shí)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和效率會(huì)有新的突破。

三、加快農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)的對(duì)策

1.加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)宣傳工作，引導(dǎo)農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)業(yè)部門要通過多種形式，向廣大農(nóng)民宣傳好，讓農(nóng)戶了解到土地流轉(zhuǎn)的好處，要讓農(nóng)民群眾知道，土地流轉(zhuǎn)有利于推進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營，有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，更有利于提高家庭收入。鼓勵(lì)農(nóng)戶以多種方式參與土地流轉(zhuǎn)。同時(shí)政府要引導(dǎo)農(nóng)村專業(yè)合作社的建設(shè)，積極發(fā)展土地股份合作社，推動(dòng)多種形式的土地流轉(zhuǎn)。

2.做好土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)建設(shè)，確保土地流轉(zhuǎn)有法可依。全面推行土地流轉(zhuǎn)合同管理制度，完善流轉(zhuǎn)合同管理審查備案機(jī)制，促進(jìn)建立長久、穩(wěn)定、規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)關(guān)系。建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解仲裁機(jī)制，實(shí)現(xiàn)矛盾處理法制化、規(guī)范化。

3.完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)。完善土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)建設(shè)，切實(shí)做好流轉(zhuǎn)服務(wù)工作，完善土地流轉(zhuǎn)咨詢政策，規(guī)范土地糾紛處理程序，建立和規(guī)范土地審批與管理制度。

4.多方面保障農(nóng)村土地穩(wěn)定流轉(zhuǎn)。要把農(nóng)村勞動(dòng)力專業(yè)工作制度化，常抓不懈；做好農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移工作，繼續(xù)加大農(nóng)民技術(shù)素質(zhì)和就業(yè)培訓(xùn)，繼續(xù)加大力度發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，多渠道增加農(nóng)民就業(yè)。做好農(nóng)村社會(huì)保障工作，逐步降低農(nóng)民對(duì)土地的生存依賴，保障農(nóng)村土地穩(wěn)定流轉(zhuǎn)。

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[4] 張照新，張海陽.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究綜述[J].信陽師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2006，(2).

篇8

一、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律空間。

在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題上，有很大一部分人所持的觀點(diǎn)就是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)不能用于流轉(zhuǎn)，他們所持觀點(diǎn)的法律依據(jù)就是《土地管理法》第四十三條“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地”，第六十三條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”以及《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號(hào),以下簡稱《決定》）第十條規(guī)定：“…改革和完善宅基地審批制度，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”等規(guī)定，筆者認(rèn)為，以此來作為農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)不能用于流轉(zhuǎn)的法律依據(jù)，是極其偏面的，是對(duì)法律規(guī)定的斷章取義。

對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)這一概念，盡管在我國國家層面的土地管理法律規(guī)范中沒有明確的概念或規(guī)定，但并沒有排除法律為其留存的空間。對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)能夠用于流轉(zhuǎn),包括出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、轉(zhuǎn)租和抵押、用于入股或聯(lián)營，我國的土地管理法及相關(guān)規(guī)定是留有一定的法律空間的。

我國《土地管理法》第九條“國有土地和農(nóng)村集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個(gè)人使用”，第十一條“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確定建設(shè)用地使用權(quán)”，第十三條“依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯”，為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供了大的原則。

而《土地管理法》第四十三條盡管規(guī)定了“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地”的內(nèi)容，但其同樣也規(guī)定了“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村建設(shè)住宅經(jīng)依法使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”內(nèi)容?！锻恋毓芾矸ā返诹龡l盡管也同樣規(guī)定了“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，但也同樣規(guī)定了“符合土地總體利用規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移”除外的內(nèi)容；《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》第二十八條“舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，其建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃，嚴(yán)格控制、合理利用和節(jié)約使用土地，凡有荒地、劣地可以利用的，不得占用耕地、好地。舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用農(nóng)村集體所有的土地的，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)的規(guī)定，辦理有關(guān)用地批準(zhǔn)手續(xù)和土地登記手續(xù)”；《決定》第十條規(guī)定：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”；《擔(dān)保法》第三十六條“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的土地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押。以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)抵押。”《土地管理法》第六十條“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請(qǐng)，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。”原國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》（1995年5月1日實(shí)施）第四十三條“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦企事業(yè)單位和個(gè)人依法使用農(nóng)村集體土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，可依法確定使用者集體土地建設(shè)用地使用權(quán)”等等規(guī)定，對(duì)我國農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)都進(jìn)行了明確的規(guī)定，就是農(nóng)民集體土地建設(shè)土地使用權(quán)可以確認(rèn)給單位或個(gè)人用于非農(nóng)建設(shè)并予以流轉(zhuǎn)。但根據(jù)上述規(guī)定，其流轉(zhuǎn)有著嚴(yán)格的條件，部分流轉(zhuǎn)方式，如農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓及宅基地上房屋轉(zhuǎn)讓附帶宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押，農(nóng)村承包經(jīng)營的荒地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房地產(chǎn)抵押甚至受到更嚴(yán)格的限制，但總的說來，其表現(xiàn)如下：

1）主體限定，使用農(nóng)村集體土地建設(shè)用地的主體只能是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦企事業(yè)單位，或因破產(chǎn)、實(shí)施兼并而取得、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房產(chǎn)抵押而一并實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)抵押權(quán)的單位及符合在農(nóng)村申領(lǐng)宅基地或接受房屋使用權(quán)轉(zhuǎn)移（包括受贈(zèng)、繼承、購買）的個(gè)人；

2）使用用途限定，僅能或必須用于興辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公益設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，或農(nóng)村居民建設(shè)住宅三類情形；實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房產(chǎn)抵押而一并獲得集體建設(shè)用地使用權(quán)的，未經(jīng)審批不得更改土地性質(zhì)和用途。

3）程序限定，必須符合土地總體利用規(guī)劃，并辦理有關(guān)非農(nóng)建設(shè)用地批準(zhǔn)手續(xù)和土地使用權(quán)或他向權(quán)登記手續(xù)。

以上三個(gè)條件缺一不可。只有在上述情況下，取得集體建設(shè)用地使用權(quán)才為合法、有效。這也是我國法律、法規(guī)、部門規(guī)章為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)留存的法律空間。

當(dāng)然在對(duì)待農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題和實(shí)現(xiàn)承包荒地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房產(chǎn)抵押權(quán)而引起的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題上，我國有其特殊的規(guī)定。

對(duì)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題，我國法律有著這樣的規(guī)定，《土地管理法》第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積……。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”，《決定》第十條規(guī)定的“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”，以及《擔(dān)保法》第三十七條規(guī)定的農(nóng)村宅基地不能用于抵押。但這里僅禁止了城鎮(zhèn)居民不能取得農(nóng)村宅基地，并沒有禁止可以向農(nóng)村居民轉(zhuǎn)讓、出租宅基地及在轉(zhuǎn)讓房屋時(shí)附帶宅基地使用權(quán)一同轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。對(duì)此，從《土地管理法》第六十二條第四款“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”的規(guī)定本意，可以一窺究竟。其內(nèi)在含義對(duì)于住房出賣還是允許的，只是其出賣的主體不能是城鎮(zhèn)居民，而對(duì)出租對(duì)象則沒有限制。這是一個(gè)特殊情況。

對(duì)于實(shí)現(xiàn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村承包荒地或農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)房地產(chǎn)抵押權(quán)而取得的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題，根據(jù)《擔(dān)保法》第五十五條規(guī)定“依照本法規(guī)定以承包的荒地的土地使用權(quán)抵押的，或者以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)抵押的，在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后，未經(jīng)法定程序不得改變土地集體所有和土地用途?！钡浼w如何實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)程序等還有待于明確規(guī)定。

二、應(yīng)在法律層面明確集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)定，建立合法、有效的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。

法律規(guī)定的駁雜、語言文字的表述不明確、不明晰，往往導(dǎo)致人們對(duì)法律規(guī)定理解的曲解和錯(cuò)誤，為斷章取義和任意取舍留存了空間。在關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題上，相關(guān)規(guī)定的非直接、非明確、非明晰表述尤為明顯。

比如，在對(duì)于可以使用農(nóng)村建設(shè)用地主體的表述上，《土地管理法》第四十三條、六十三條都在“但”字之后進(jìn)行了表述，而在“但”字之前的內(nèi)容規(guī)定及文意表達(dá)上又用了絕對(duì)性的文字表述，使法律條文的內(nèi)容在邏輯上出現(xiàn)了前后矛盾；還比如，在對(duì)農(nóng)村宅基地的取得和轉(zhuǎn)讓上則沒有給出明確的規(guī)定，《土地管理法》第六十二條在規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”同時(shí)，卻沒有規(guī)定取得或因繼承、受贈(zèng)等方式取得多處宅基地，或由農(nóng)村居民變?yōu)槌擎?zhèn)居民后擁有農(nóng)村宅基地如何處理方式。同時(shí)，該條文又規(guī)定“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”，而不對(duì)該出賣、出租的合法性做出規(guī)定，而結(jié)合《決定》第十條規(guī)定的“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”規(guī)定，推測《土地管理法》第六十二條第四款的本意，對(duì)于宅基地上房屋的轉(zhuǎn)讓除不能賣給城鎮(zhèn)居民外，還是可以轉(zhuǎn)讓、出租的，其結(jié)果只是對(duì)于出賣者不能再申請(qǐng)宅基地。使人只能去推測法律的本意或?qū)ふ曳山o人們行為留存的空間。

再比如，對(duì)于因?qū)嵤┢飘a(chǎn)、兼并、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村荒地承包經(jīng)營權(quán)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房地產(chǎn)抵押權(quán)而獲得農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的，如果其取得主體不是土地管理法規(guī)定的三類主體的話，由誰回收集體建設(shè)用地使用權(quán)，有無時(shí)間限制、程序如何掌握，均沒有明確規(guī)定。有的只是個(gè)性法律規(guī)定，如《商業(yè)銀行法》第四十二條規(guī)定“商業(yè)銀行因行使抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)而取得的不動(dòng)產(chǎn)或者股權(quán)，應(yīng)當(dāng)自取得之日起二年內(nèi)予以處分”，從中存在為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村荒地承包經(jīng)營權(quán)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房地產(chǎn)抵押權(quán)的情形。而這些規(guī)定僅僅指的是個(gè)性主體，不具有規(guī)范一般主體、特定行為的效力；再說這些個(gè)性法律條款，也需要土地管理法律法規(guī)中有進(jìn)一步如何實(shí)現(xiàn)具體針對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地抵押權(quán)的明確規(guī)定。

為此，應(yīng)首先通過修改、完善土地管理法，或國土資源管理部門頒布的部門規(guī)章，進(jìn)一步具體明確規(guī)定三種類型集體建設(shè)用地使用權(quán)取得、流轉(zhuǎn)的方式、程序和內(nèi)容。

其次，為配合上述規(guī)定，由相應(yīng)區(qū)域范圍內(nèi)的某一級(jí)政府主導(dǎo)分類建立——興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村建設(shè)住宅用地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)無償取得、劃撥、出讓、出租、轉(zhuǎn)租、抵押、入股、聯(lián)營等的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)統(tǒng)一市場或登記機(jī)構(gòu)，明確規(guī)定相應(yīng)集體建設(shè)用地使用權(quán)的主體資格、用途申報(bào)、相應(yīng)權(quán)利流轉(zhuǎn)年限、登記、批準(zhǔn)程序，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

再次，規(guī)定或指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照《村民委員會(huì)自治法》的規(guī)定，對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)建立村民議決制度，避免影響國家基本土地管理制度和農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度。

第四，與時(shí)俱進(jìn)，修改不應(yīng)時(shí)代的法律法規(guī)，使法律概念與現(xiàn)實(shí)相統(tǒng)一。

如《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的定義，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”作為一個(gè)明顯帶有時(shí)代特征的字眼，隨著現(xiàn)代公司制度的日益深入、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理機(jī)構(gòu)的改革和職能的改變、諸多原來所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)摘掉全民或集體的帽子或現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，其已經(jīng)越來越不合事宜，其作為一類使用集體建設(shè)用地的主體，應(yīng)重新定義，并在相應(yīng)法律規(guī)定中要取得統(tǒng)一。

只有通過以上四個(gè)方面的努力，才能建立我國合法、有序的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度。使全國各地不斷出現(xiàn)的、在地方性法規(guī)或政府規(guī)章層次上進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定的情形或付諸于司法實(shí)踐的情況，早日能夠上升到法律的層面，以盡快建立和完善我國的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度。

zuozhe:彭鑫

附：以上文章參考了以下法律、法規(guī)、行政法規(guī)或國務(wù)院頒布的行政規(guī)范性文件、部門和地方政府規(guī)章：

1）中華人民共和國土地管理法

2）中華人民共和國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法

3）中華人民共和國擔(dān)保法

4）中華人民共和國商業(yè)銀行法

5）《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號(hào)）

6）《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（〔2007〕71號(hào)）

7）原國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》

8）《河北省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)暫行辦法》〔2008〕第11號(hào)

9）《河北省農(nóng)村宅基地管理辦法》［2002］第7號(hào)

10）其他省、市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)地方性法規(guī)、部門規(guī)定

篇9

一、研究宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的必要性

（一）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)概念

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是指引起宅基地使用權(quán)主體權(quán)利由一方讓渡與另一方的合法行。對(duì)此概念的準(zhǔn)確把握還應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：首先，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體是當(dāng)下?lián)碛姓厥褂脵?quán)的戶，而非村民。宅基地使用權(quán)的主體是由村民組成的戶而不是當(dāng)下一些人認(rèn)為的農(nóng)村村民。絕不能將戶與村民等同起來，戶的意思是若干村民的意思的共同表現(xiàn)；村民意思是單個(gè)村民的意思表示，兩者有著本質(zhì)的區(qū)別。其次，宅基地使用權(quán)主體與宅基地所有權(quán)主體不同。前者是指在宅基地上建造房屋及其附屬設(shè)施的戶；后者是指宅基地的所有者――農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，即使是第三人通過流轉(zhuǎn)取得了宅基地的使用權(quán)，也并不意味著取得了宅基地的所有權(quán)，更不能以私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯主張法律的保護(hù)。集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地的所有者在必要的時(shí)候有權(quán)收回宅基地使用權(quán)，但須依法律的規(guī)定給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。

（二）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)需求

隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的開展，農(nóng)村各方面也有了一定的進(jìn)步，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)也日益活躍。村民總體上是支持流轉(zhuǎn)的，從主觀方面看，他們分為以下幾種情況：一，擁有多套農(nóng)村房屋的村民為增加收入而出售住房的。二，村民僅有一處宅基地使用權(quán)，但在上面建造了多層房屋，除自己生活使用外，村民對(duì)其中的一層或者兩層進(jìn)行流轉(zhuǎn)。三，一部分先富起來的村民在城鎮(zhèn)購買商品房后，會(huì)流轉(zhuǎn)他們的農(nóng)村住宅。四，村民由于婚姻、工作、遷居、政策等因素被迫進(jìn)行流轉(zhuǎn)。客觀方面看，市場經(jīng)濟(jì)就是以自由和平等為前提、以競爭機(jī)制的充分利用為核心的一種資源配置方式乃至由此衍生的一種社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。被市場經(jīng)濟(jì)裹挾的村民必須融入其中才可能生存與發(fā)展，任何村民都不可能游離市場經(jīng)濟(jì)之外而生產(chǎn)、生活。此時(shí)，市場經(jīng)濟(jì)通過經(jīng)濟(jì)這個(gè)杠桿刺激村民流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)以獲得價(jià)值的最大化，既緩解了宅基地使用權(quán)供需緊張的矛盾，也適應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（三）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)行法律規(guī)定

我國沒有專門關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定，其內(nèi)容散見于《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》及一些司法解釋。通過對(duì)這些法律法規(guī)的分析歸納，可以概括出現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法態(tài)度：總體上嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，使其在法律上喪失了理論基礎(chǔ)，但允許宅基地使用權(quán)在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，住房轉(zhuǎn)讓時(shí)，宅基地使用權(quán)根據(jù)“地隨房走”的原則一并轉(zhuǎn)讓，但禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置民宅，即使購置也不允許相關(guān)部門辦理產(chǎn)權(quán)手續(xù)；禁止宅基地的抵押；允許房屋出租、繼承，但出租后再申請(qǐng)宅基地的不予批準(zhǔn)；,同時(shí)還強(qiáng)調(diào)了國家、集體因公共利益和鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃的需要，對(duì)其進(jìn)行征收、征用的權(quán)利。法律法規(guī)之所以這樣規(guī)定是立足于原有法律關(guān)于宅基地使用權(quán)對(duì)農(nóng)村村民居住的保障功能，又兼顧了土地發(fā)展完善的需要，為土地相關(guān)法律的修改留下了空間。

（四）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的提出

目前，我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀極其混亂，主要表現(xiàn)在法律法規(guī)之間沖突明顯，如“地隨房走”原則與國家禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地使用權(quán)的沖突，造成不同法院判決不一，影響力法律的統(tǒng)一性；村民以合法形式掩蓋非法目的現(xiàn)象仍然大量存在，如以出租變相掩蓋買賣，一旦雙方方發(fā)生爭議，將使法院陷入兩難的處境；還有就是理論界對(duì)宅基地使用權(quán)應(yīng)否流轉(zhuǎn)也存在著爭議，不管哪一種理論都不能完全讓對(duì)方信服。農(nóng)村土地問題是農(nóng)村進(jìn)行改革發(fā)展的關(guān)鍵問題，事關(guān)農(nóng)村改革的成敗。而宅基地使用權(quán)又是土地問題的重要組成部分，這就決定了解決好宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的重大意義。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題不僅僅是農(nóng)村問題，如果其得不到很好的解決，會(huì)造成農(nóng)村的混亂，甚至?xí)绊懮鐣?huì)主義建設(shè)的大局。因此，必須慎重對(duì)待宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題，對(duì)其的研究也是必須且緊迫的。

二、理論主張和實(shí)踐探索

隨著農(nóng)村宅基地立法與現(xiàn)實(shí)的矛盾逐漸顯現(xiàn)，村民以實(shí)際的行動(dòng)顯示出其要求宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的強(qiáng)烈愿望，各方面呼吁宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的聲音越來越高：法學(xué)學(xué)者以理論研究表明宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的可行性，并為村民的行為提供強(qiáng)有力的理論支持；一些地方政府也開始以不同形式探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的出路。

（一）理論主張

理論界對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)進(jìn)行了相當(dāng)廣泛且深入的探討，歸納起來主要有以下三種觀點(diǎn)：禁止流轉(zhuǎn)、有限流轉(zhuǎn)、自由流轉(zhuǎn)

禁止流轉(zhuǎn)是指不允許宅基地使用權(quán)單獨(dú)流轉(zhuǎn)，即空白宅基地不允許流轉(zhuǎn)，它包括未建造房屋的宅基地和以建造房屋又滅失的宅基地。此種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為空白宅基地是村民基于其成員權(quán)才能取得的保障利，除此以外，不得以其他法律未明文規(guī)定的方式取得，否則，就是違法且無效的，這種觀點(diǎn)在學(xué)界有一定的影響。此觀點(diǎn)僅以宅基地上是否有建筑物為標(biāo)準(zhǔn)而決定宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與否未免過于簡單，而且容易造假。試想，村民為流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)的價(jià)值，完全可以臨時(shí)建造一個(gè)成本低廉的建筑物以實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)。

有限流轉(zhuǎn)是指宅基地使用權(quán)禁止單獨(dú)轉(zhuǎn)讓，但地上房屋通過轉(zhuǎn)讓、抵押、入股等方式流轉(zhuǎn)的，可以根據(jù)“地隨房走”的原則流轉(zhuǎn)，且受讓主體的身份不受限制。如郭明瑞認(rèn)為，允許農(nóng)民的房屋交易可以融通資金，與保障農(nóng)民生存權(quán)并不矛盾，應(yīng)當(dāng)允許集體經(jīng)濟(jì)組織以外的自然人隨房屋的繼承、轉(zhuǎn)讓、出租、贈(zèng)與等合法方式取得宅基地使用權(quán)。但這種有限流轉(zhuǎn)方式仍以宅基地上有建筑物為流轉(zhuǎn)前提，受地上建筑物形式的約束。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)完全依附于房屋權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，這也損害了宅基地使用權(quán)的獨(dú)立性。

自由流轉(zhuǎn)是指宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)完全依據(jù)村民的意愿，用何種方式、向誰流轉(zhuǎn)不受任何人限制、干涉，而且只要程序合法，不違反國家的強(qiáng)制性規(guī)定，法律都予以保護(hù)。這種方式突破了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的房屋限制、主體限制、流轉(zhuǎn)方式限制，村民的宅基地使用權(quán)即可隨地上建筑物一同流轉(zhuǎn)，也可單獨(dú)流轉(zhuǎn)；即可向集體內(nèi)流轉(zhuǎn)，也可向集體外流轉(zhuǎn)；即可買賣、抵押等方式流轉(zhuǎn)，也可繼承、贈(zèng)與方式流轉(zhuǎn)?？傊?，自由流轉(zhuǎn)完全把宅基地使用權(quán)當(dāng)做一種財(cái)產(chǎn)，最大限度的發(fā)揮其用益物權(quán)的價(jià)值。這種學(xué)說完全不考慮我國的實(shí)際情況，沒有看到宅基地作為無償取得的保障性權(quán)利，對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民的特殊意義，而把它當(dāng)做一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利來對(duì)待，依據(jù)其它財(cái)產(chǎn)的自由流轉(zhuǎn)來推斷宅基地使用權(quán)應(yīng)該自由流轉(zhuǎn)，理由是不充分的。

（二）實(shí)踐做法

1、宅基地?fù)Q房模式：宅基地?fù)Q房模式以天津?yàn)榇?，所謂“以宅基地?fù)Q房”建設(shè)小城鎮(zhèn)，就是在堅(jiān)持承包責(zé)任制不變、可耕種土地不減、尊重農(nóng)民自愿的原則下，農(nóng)民以其宅基地按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)無償換取小城鎮(zhèn)中的一套住宅遷入小城鎮(zhèn)居住，農(nóng)民原有的宅基地統(tǒng)一組織整理復(fù)耕，實(shí)現(xiàn)“占補(bǔ)平衡”。“以宅基地?fù)Q房”的基本構(gòu)想是：按照統(tǒng)一規(guī)劃，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)一批現(xiàn)代化、有特色、適于產(chǎn)業(yè)集聚和生態(tài)宜居的新型小城市。這種模式實(shí)現(xiàn)了集約土地及用土地收益彌補(bǔ)小城鎮(zhèn)建設(shè)資金缺口。

2、宅基地入股模式：這種模式主要在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，他們由村民自己組建公司或村民以宅基地使用權(quán)入股其他商業(yè)性公司，對(duì)村內(nèi)原村民的宅基地進(jìn)行改造、開發(fā)、建設(shè)，村民依據(jù)其股權(quán)對(duì)于公司開發(fā)后的房屋，村民可以分配獲得相應(yīng)的住宅并依據(jù)其原房屋的用途分配取得相應(yīng)的商業(yè)面積，對(duì)于開發(fā)后的建筑經(jīng)分配所余的公共設(shè)施、酒店等所獲得收益按農(nóng)民持股比例進(jìn)行分配。這種模式徹底打破了以往的拆遷補(bǔ)償模式，村民以宅基地入股城中村改造項(xiàng)目并參與項(xiàng)目利潤分配，建立了一種合理的土地利益分配新機(jī)制，有利于各方利益的平衡。

3、宅基地上市交易模式：重慶市“地票”交易是此種模式的典型代表，其宗旨是村民民擁有固定住所、穩(wěn)定生活來源的情況下，允許將自己的宅基地用于置換建設(shè)用地指標(biāo)?！暗仄薄苯灰椎幕具^程：農(nóng)民讓渡使用權(quán)的同時(shí)，將宅基地復(fù)墾為耕地并經(jīng)驗(yàn)收合格后，產(chǎn)生等面積的建設(shè)用地指標(biāo)；不同復(fù)墾項(xiàng)目產(chǎn)生的指標(biāo)，在交易所被打包組合成地票，政府制定“地票”基準(zhǔn)交易價(jià)格，進(jìn)行公開交易；開發(fā)者通過競標(biāo)購入“地票”，選擇符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃的相應(yīng)耕地，擬做自身建設(shè)項(xiàng)目；政府運(yùn)用其征地權(quán)，將開發(fā)者所選耕地征轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地。

三、本文觀點(diǎn)

通過對(duì)宅基地使用權(quán)法律法規(guī)、實(shí)踐做法、理論研究的梳理、評(píng)析及思考，筆者認(rèn)為原則上應(yīng)允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，但具體到某種流轉(zhuǎn)方式的時(shí)候應(yīng)具體對(duì)待。

（一）原則上允許流轉(zhuǎn)

所謂原則上應(yīng)允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是指國家在宏觀立法上應(yīng)選擇的立法價(jià)值導(dǎo)向，而非毫無限制的放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，任由其自生自滅。從我國當(dāng)前的實(shí)際情況可以明顯的看出，由于當(dāng)今立法嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與村民迫切希望流轉(zhuǎn)且隱性流轉(zhuǎn)的市場已經(jīng)存在、發(fā)展的矛盾，導(dǎo)致了農(nóng)村土地市場混亂等許多問題，也大大影響了農(nóng)村的改革與發(fā)展的進(jìn)程。理論界對(duì)當(dāng)前立法對(duì)于宅基地制度設(shè)置的批判和對(duì)新的宅基地制度安排的廣泛而深入的探討與論證，為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供了理論基礎(chǔ)。鑒于這兩方面，國家意識(shí)到宅基地問題的嚴(yán)重性，開始在各個(gè)地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，已在獲取經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上向全國逐漸鋪開。因此，可以說，國家是支持宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的，只是條件還不成熟。而理論界不管是有限流轉(zhuǎn)還是自由流轉(zhuǎn)都是主張宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，只是流轉(zhuǎn)的程度不同而已。所以，宅基地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)是一個(gè)很難逆轉(zhuǎn)的大趨勢，現(xiàn)狀只有適應(yīng)趨勢才可能獲得長足發(fā)展，任何與社會(huì)發(fā)展趨勢相逆的措施必將給社會(huì)的進(jìn)步造成不利的影響。為此，有必要對(duì)我國現(xiàn)行立法進(jìn)行修訂，保障宅基地使用權(quán)依法有序流轉(zhuǎn)。立法必須明確規(guī)定以下幾點(diǎn)。

1、允許宅基地使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)，但法律另有規(guī)定的除外。此點(diǎn)表明國家對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)支持的立法態(tài)度，從而鼓勵(lì)符合條件的村民積極流轉(zhuǎn)，發(fā)揮其用益物權(quán)的價(jià)值，為村民的個(gè)人發(fā)展和農(nóng)村的進(jìn)步提供新的動(dòng)力。同時(shí)，為防止宅基地使用權(quán)的無序流轉(zhuǎn)和變相滿足強(qiáng)勢群體的利益訴求。宅基地使用權(quán)必須依法流轉(zhuǎn)，不得違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，有些方式的流轉(zhuǎn)必須與社會(huì)的現(xiàn)狀相適應(yīng)，否則只會(huì)產(chǎn)生反面的效果。例如：地處偏遠(yuǎn)、交通不便的農(nóng)村，由于主客觀條件的限制，會(huì)使得宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)價(jià)格極低，這種情況就應(yīng)該限制其流轉(zhuǎn)，否則，就會(huì)產(chǎn)生有錢人大量購買這里的宅基地使用權(quán)，從而為囤積土地或滿足自己奢侈服務(wù)，造成土地資源緊張，助長社會(huì)的不良風(fēng)氣。

2、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須進(jìn)行登記，否則流轉(zhuǎn)行為無效。這一條主要是考慮到當(dāng)前宅基地登記混亂，絕大多數(shù)農(nóng)村不存在統(tǒng)一的宅基地登記簿。凡是想要進(jìn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的村民，為保證自己流轉(zhuǎn)行為的有效性，其就必須主動(dòng)要求進(jìn)行登記，通過村民主動(dòng)性的發(fā)揮，一方面有利于統(tǒng)一登記簿的完成，可以更好的保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方轉(zhuǎn)行為的有效性，避免不必要的麻煩；另一方面也可以減輕登記部門的工作量，沒必要再為某一宅基地的四至及歸屬等東找西查，因?yàn)榈怯浀臏?zhǔn)確與否關(guān)系到使用權(quán)主體自身流轉(zhuǎn)的利益，他們自己必會(huì)通過多種方式向登記部門證明宅基地的各方面問題，以維護(hù)自身利益。

（二）具體流轉(zhuǎn)方式

所謂具體到某種流轉(zhuǎn)方式應(yīng)具體對(duì)待是指國家根據(jù)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、結(jié)合地方實(shí)際，逐步放開需要付出相應(yīng)對(duì)價(jià)的流轉(zhuǎn)方式，如：買賣、抵押、融資等，而無需支付相應(yīng)對(duì)價(jià)的流轉(zhuǎn)方式則可以直接完全放開，如：贈(zèng)與、繼承等。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式即宅基地使用權(quán)以何種方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。不同學(xué)者對(duì)其流轉(zhuǎn)方式的種類的認(rèn)識(shí)也不盡相同，例如，關(guān)于是否承認(rèn)置換方式流轉(zhuǎn)。盡管他們認(rèn)識(shí)有差異，但也有共同之處，像買賣、抵押、租賃、繼承、贈(zèng)與、遺贈(zèng)等流轉(zhuǎn)方式，學(xué)者們大體上都是承認(rèn)的。本文僅以實(shí)際中經(jīng)常使用的幾種流轉(zhuǎn)方式為例，進(jìn)行更深層次的論述。在論述之前，先將流轉(zhuǎn)方式以是否支付相應(yīng)對(duì)價(jià)為標(biāo)準(zhǔn)分為對(duì)價(jià)流轉(zhuǎn)方式和非對(duì)價(jià)流轉(zhuǎn)方式。

1、對(duì)價(jià)流轉(zhuǎn)方式即進(jìn)行此種方式的流轉(zhuǎn)必須支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，它包括買賣、抵押、租賃等。實(shí)質(zhì)上學(xué)者們對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的爭論也主要集中在這種流轉(zhuǎn)方式上，而且中流轉(zhuǎn)方式也是村民利用其用益物權(quán)價(jià)值的主要方式，因此應(yīng)給予高度重視。針對(duì)此種流轉(zhuǎn)國家目前只宜做原則性允許流轉(zhuǎn)的規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市可結(jié)合地方實(shí)際制定相關(guān)是否流轉(zhuǎn)、如何流轉(zhuǎn)的規(guī)范，這是由我國經(jīng)濟(jì)水平總體處于高端，但地區(qū)發(fā)展極不平衡的現(xiàn)狀決定的。對(duì)于買賣、抵押方式流轉(zhuǎn)，適合那些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，政府有能力提供村民社會(huì)保障的城市，對(duì)于那些村民自主生產(chǎn)力較強(qiáng)，多有一技之長的省市，也可大膽放開，鼓勵(lì)其進(jìn)廠進(jìn)城。對(duì)于租賃方式的流轉(zhuǎn)，一般都是村民宅基地使用權(quán)閑置的情況下，暫時(shí)性的讓渡宅基地使用權(quán)，而且也不會(huì)造成宅基地使用權(quán)主體的變更，所以，租賃方式的流轉(zhuǎn)應(yīng)做為對(duì)價(jià)流轉(zhuǎn)方式的例外，法律應(yīng)直接確認(rèn)這種方式流轉(zhuǎn)的自由性。

2、非對(duì)價(jià)方式流轉(zhuǎn)即不用支付相應(yīng)對(duì)價(jià)即可獲得宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，它是指贈(zèng)與、繼承、遺贈(zèng)等。此種流轉(zhuǎn)多是原宅基地使用權(quán)喪失擁有的可能性，像原主體死亡或宣告死亡依法發(fā)生的權(quán)利、義務(wù)轉(zhuǎn)移，還有就是原權(quán)利主體自愿放棄，例如，出于移民的原因，而將現(xiàn)有宅基地使用權(quán)無償贈(zèng)與給他人?？傊?，非對(duì)價(jià)方式流轉(zhuǎn)多發(fā)生在原權(quán)利主體沒有需要的可能性或必要性的時(shí)候，此時(shí)，若立法還給予嚴(yán)格限制，只會(huì)造成資源的閑置與浪費(fèi)，因此，對(duì)于非對(duì)價(jià)方式的流轉(zhuǎn)法律也應(yīng)直接規(guī)定其自由流轉(zhuǎn)，以充分發(fā)揮其財(cái)產(chǎn)性的價(jià)值。

四、結(jié)語

篇10

關(guān)鍵詞:農(nóng)村土地流轉(zhuǎn) 制約因素 化解路徑

中圖分類號(hào):F207 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-4914(2010)07-205-02

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最重要的生產(chǎn)資料,也是農(nóng)民最基本的生活保障。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指土地使用權(quán)流轉(zhuǎn),即擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)(使用權(quán))轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織,即保留承包權(quán),轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上,允許農(nóng)村土地通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、合作、租賃、互換等方式出讓承包權(quán),發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì),這是農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求。

一、四川農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與特點(diǎn)

四川是一個(gè)農(nóng)業(yè)大省,是全國的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)大省,是國家最大的糧、油、豬生產(chǎn)基地之一?？偯娣e為48.5萬平方公里,其中耕地占13.48%,且85%以上的耕地都集中在東部盆地和低山丘陵區(qū)。由于人口眾多,人均土地面積低于全國平均水平,人多地少的矛盾十分突出。近年來,四川省許多地方都積極開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)活動(dòng),土地流轉(zhuǎn)取得了明顯成效。

根據(jù)四川省20個(gè)市、地、州的調(diào)查統(tǒng)計(jì),截止2008年上半年,四川省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總面積806萬畝(“四荒”土地流轉(zhuǎn)面積128萬畝,耕地面積678萬畝,占耕地總面積的11.3%)。從調(diào)查資料統(tǒng)計(jì)分析看,四川農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出以下特點(diǎn):(1)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模逐年擴(kuò)大。2006～2008年,四川省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積分別為509萬畝、628萬畝和782萬畝,分別占當(dāng)年耕地總面積的9.1%、11.1%和13.8%。(2)流轉(zhuǎn)土地規(guī)?；?jīng)營日趨明顯。據(jù)四川省農(nóng)業(yè)廳數(shù)據(jù)顯示,2002～2007年,全省實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營的耕地面積從66.7萬畝擴(kuò)大到175萬畝,年均增幅達(dá)到17.4%。目前,成都市50畝以上規(guī)模經(jīng)營流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地面積已達(dá)到174.41萬畝,占農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總面積的64.12%,其中50畝以上規(guī)模經(jīng)營流轉(zhuǎn)耕地面積115.47萬畝,占耕地流轉(zhuǎn)總面積的58.01%;1000畝以上規(guī)模經(jīng)營流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地面積累計(jì)87.83萬畝,占農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總面積的32.29%。(3)土地流轉(zhuǎn)形式日趨多樣化。據(jù)調(diào)查,到2008年上半年,全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總面積806萬畝,其中轉(zhuǎn)包327萬畝,占40.57%;轉(zhuǎn)讓80萬畝,占9.93%;互換23萬畝,占2.85%;出租313萬畝,占38.83%;入股39 萬畝,占4.84%;招標(biāo)拍賣24萬畝,占2.98%。(4)流轉(zhuǎn)主體及其經(jīng)營多元化。據(jù)四川省農(nóng)業(yè)廳統(tǒng)計(jì),2008年,農(nóng)戶之間土地流轉(zhuǎn)面積420.6萬畝,占52.2%,流向企業(yè)197.5萬畝,占24.5%,流向?qū)I(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織90萬畝,占11.2%,此外,流向?qū)I(yè)大戶、科技人員、城市再就業(yè)等人員的占12.1%。與之相對(duì)應(yīng),經(jīng)營內(nèi)容也呈現(xiàn)多樣化,形成了一大批規(guī)?；r(nóng)業(yè)經(jīng)營主體,促進(jìn)了四川省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。據(jù)調(diào)查,受讓方轉(zhuǎn)入土地用于種植糧食作物的占42.16%,種植水果的占15.31%,種植中藥材的占6.23%,種植其他經(jīng)濟(jì)林木的占18.61%,用于發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)的占4.39%,種植其他的占13.3%。

二、目前四川省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制約因素

目前,四川土地流轉(zhuǎn)的面積逐步擴(kuò)大,有效地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營,推動(dòng)了土地適度規(guī)模經(jīng)營,拓寬了農(nóng)民增收渠道。但是由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等多種因素,土地流轉(zhuǎn)行為仍不夠規(guī)范,缺乏健全的市場機(jī)制和有效的管理機(jī)構(gòu),加上東西部農(nóng)業(yè)發(fā)展差距大,因土地流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的矛盾糾紛時(shí)有發(fā)生,制約了四川農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程和規(guī)模。

1.農(nóng)民思想保守,社會(huì)保障滯后。中國農(nóng)村土地的雙重功能是制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要因素,土地既是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最重要的生產(chǎn)資料,又是中國農(nóng)村人口的生活保障,農(nóng)民根深蒂固的傳統(tǒng)思想造就了農(nóng)民從思想上對(duì)土地的過度依賴。其次,農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障體系不健全,保障水平偏低。絕大多數(shù)農(nóng)民仍主要依靠土地作為生活來源,再加上大部分農(nóng)民文化水平相對(duì)較低,缺乏一定的勞動(dòng)技能,就業(yè)機(jī)會(huì)少,很難找到相對(duì)穩(wěn)定的就業(yè)崗位。雖然農(nóng)業(yè)收益比較低,但是通過土地經(jīng)營仍可獲得基本的生活保障,這在一定程度上制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及生產(chǎn)要素的合理配置。

2.流轉(zhuǎn)信息渠道不暢。目前,各地土地流轉(zhuǎn)還沒有形成市場體系,缺乏中介服務(wù)機(jī)構(gòu),致使土地供求雙方的信息傳播渠道不暢,信息輻射狹小,流出方與流入方之間發(fā)生土地流轉(zhuǎn)具有很大的偶然性,一些地方出現(xiàn)了“要轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)不出,要租的租不到”等現(xiàn)象,沒有形成土地流轉(zhuǎn)市場,缺少進(jìn)行雙向選擇的市場條件,在一定程度上延緩了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。

3.流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范,流轉(zhuǎn)收益缺乏增長長效機(jī)制。目前,土地流轉(zhuǎn)大多以口頭約定為主,即便簽訂合同也只是簡單協(xié)議,對(duì)雙方權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任沒有明確規(guī)定,一旦出現(xiàn)糾紛無法追究責(zé)任,且大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)沒有進(jìn)行登記和公證,也缺少土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu),對(duì)農(nóng)村流轉(zhuǎn)地價(jià)的評(píng)定也缺乏科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致土地轉(zhuǎn)讓低價(jià)的隨意性和無序化,缺乏有效的土地流轉(zhuǎn)市場體系和管理體系,土地流轉(zhuǎn)后很難保證農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)收益。由于土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體雙方都對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效益預(yù)期不足,對(duì)土地流轉(zhuǎn)租金的商定一般是按照當(dāng)時(shí)的市場價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)約定的,期限較長的租賃協(xié)議對(duì)土地承包租賃價(jià)格沒有一個(gè)合理的衡量標(biāo)準(zhǔn),多數(shù)合同規(guī)定了流轉(zhuǎn)租金一定幾年不變的方式,沒有構(gòu)建一個(gè)良好的土地收益遞增長效機(jī)制,某種程度上侵害了農(nóng)民土地收益的權(quán)利。

4.相關(guān)法律制度仍不健全。當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的矛盾和糾紛大都是由于缺乏完善的法律制度,雖然我國接連頒布保護(hù)和促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律,但是土地流轉(zhuǎn)制度仍不完善,相關(guān)制度滯后,流轉(zhuǎn)市場混亂,嚴(yán)重影響了農(nóng)村的穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)的發(fā)展,對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)造成了“阻滯”作用。

三、四川農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的機(jī)制選擇

1.堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t。土地流轉(zhuǎn)事關(guān)農(nóng)民的切身利益和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定,對(duì)自愿流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶,任何組織和個(gè)人不得干預(yù)其流轉(zhuǎn);對(duì)個(gè)別不愿流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶,不得以少數(shù)服從多數(shù)的辦法強(qiáng)迫其流轉(zhuǎn),要在確保農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)收益持續(xù)高于其自主經(jīng)營土地收入情況下依法推進(jìn)。土地流轉(zhuǎn)期限依法不應(yīng)超過農(nóng)戶承包期限。

2.強(qiáng)化政策調(diào)控力度,促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。一是各級(jí)政府和土地管理部門要轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)方式和職能,利用市場引導(dǎo)、政策推動(dòng)、行政促進(jìn)、典型帶動(dòng)等方式,積極促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)行為。二是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),引導(dǎo)土地市場發(fā)展。三是改革現(xiàn)有的戶籍制度,為農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移提供制度保障,促進(jìn)工業(yè)企業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。四是探索新的銀行抵押貸款制,允許土地經(jīng)營權(quán)作抵押,為土地流轉(zhuǎn)提供強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)支撐。

3.完善土地流轉(zhuǎn)運(yùn)行機(jī)制。培育健全土地流轉(zhuǎn)市場是建立和完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的重要環(huán)節(jié),要在保障農(nóng)戶法權(quán)益的前提下,積極探索通過市場調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)的長效制,運(yùn)用土地評(píng)等定級(jí),收集和土地流轉(zhuǎn)市場價(jià)格,按市場供求關(guān)系合理確定土地流轉(zhuǎn)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn),成片土地流轉(zhuǎn),可引入競價(jià)承包、招標(biāo)租賃等方式,培育健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制,逐步在縣區(qū)建立土地流轉(zhuǎn)代管中心或服務(wù)中心,鄉(xiāng)鎮(zhèn)建土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站,通過土地流轉(zhuǎn)供求登記、信息、土地評(píng)估、法律政策咨詢、提供合同范本、調(diào)解合同糾紛、建立流檔案等,充分發(fā)揮服務(wù)、引導(dǎo)作用。

4.建立土地流轉(zhuǎn)收益遞增機(jī)制。目前,許多地區(qū)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格一般是一定幾年不變,沒有形成一個(gè)土地收益彈性機(jī)制,缺乏農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益遞增機(jī)制,在規(guī)范有序推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的同時(shí),應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)合理分配土地流轉(zhuǎn)收益,構(gòu)建起土地收益遞增長效機(jī)制,充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地權(quán)益。

5.加速推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。借鑒東部地區(qū)和國外農(nóng)業(yè)發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn),大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化,積極發(fā)展“公司+農(nóng)戶”、“業(yè)主+農(nóng)戶”、“市場 +農(nóng)戶”、“主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)+基地+農(nóng)戶”等組織形式,不斷提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平,促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)的區(qū)域化布局、專業(yè)化生產(chǎn)、集約化經(jīng)營、市場化運(yùn)作。大力扶持和壯大農(nóng)村專業(yè)大戶實(shí)力,加大金融部門的貸款支持力度,大力推廣應(yīng)用先進(jìn)實(shí)用生產(chǎn)技術(shù),提高農(nóng)產(chǎn)品的科技含量和市場競爭能力。

6.完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)關(guān)系到農(nóng)民的切身利益,必須從法律的高度來保護(hù)和管理,切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。應(yīng)盡快制定和出臺(tái)農(nóng)村土地承包法的實(shí)施細(xì)則,制定有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī),對(duì)于農(nóng)民土地權(quán)利的界定,使用權(quán)流轉(zhuǎn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及其分配,土地流轉(zhuǎn)的管理,土地糾紛的處理等基層難以解決的問題,通過調(diào)查研究加以規(guī)定,使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)納入法制化軌道,要以法律形式確保農(nóng)村基本經(jīng)營制度的長期穩(wěn)定,保護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)益和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康有序發(fā)展。

7.進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)保障制度。建立多層次的農(nóng)村保障體系,包括農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)互助,以及發(fā)展和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度等,逐步弱化土地的福利和社會(huì)保險(xiǎn)功能,為土地轉(zhuǎn)出者解決后顧之憂。大力發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè),增加農(nóng)民收入,減少農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)上對(duì)土地的依賴,積極推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程,完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施,加快農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,讓農(nóng)民老有所養(yǎng),病有所靠,降低農(nóng)民生存對(duì)土地的依賴程度。

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