導(dǎo)語：如何才能寫好一篇土地承包的相關(guān)政策，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

【關(guān)鍵詞】上市公司；土地承包費；所得稅；會計處理；政策分析

一、上市公司承包費適用的所得稅政策

在計劃經(jīng)濟(jì)時代，政治與企業(yè)相互統(tǒng)一，我國還不存在上市公司，土地承包主要是由集體負(fù)責(zé)，農(nóng)場是當(dāng)時土地承包重要的企業(yè)，而農(nóng)場中的員工都屬于其職工，享受著相關(guān)的政策。市場經(jīng)濟(jì)時代的帶來，政企分開，上市公司發(fā)展十分迅速，其土地承包費的所得稅以及會計處理發(fā)生了變化。大部分稅務(wù)人員認(rèn)為，土地的最終所有權(quán)屬于國家，在未對土地進(jìn)行改革之前，實體企業(yè)將所得的收入集中起來管理，這正好完全符合新所得稅中的有關(guān)規(guī)定，但是改革之后，土地可以自主經(jīng)營以及承包，上市公司中職工可以自己承包土地，對土地?fù)碛惺褂脵?quán)，這時上市公司應(yīng)該繳納相應(yīng)的所得稅。

因為現(xiàn)階段，我國對上市公司的土地承包費的所得稅收的規(guī)定相對比較模糊，在征稅期間，各級稅務(wù)機(jī)關(guān)都應(yīng)該給予解釋說明，但是因為沒有相關(guān)的法律依據(jù)，因此很多上市公司并不配合稅收人員，因此稅收的征管工作十分困難。為此相關(guān)省份依據(jù)自身的情況，制定了相關(guān)的政策法規(guī)，認(rèn)為在原有政策基礎(chǔ)上，采取雙層的經(jīng)營體制，這樣方式更利于上市公司繳納土地承包費中的所得費，并且對其進(jìn)行會計處理。上市公司為承包農(nóng)地的員工繳納基本的保險，而員工土地承包費，需要向上市公司繳納，之后上市公司將其再向稅務(wù)機(jī)關(guān)繳納，這種政策，不僅減少了稅務(wù)機(jī)關(guān)向上市公司催繳的麻煩，同時上市公司中員工的福利也有了保證。

二、上市公司中非員工承包土地交納費用的企業(yè)所得稅政策以及會計處理

1.非員工交納土地承包費用的所得稅政策

在初級階段，因為還有很多政策不夠完善，因此企業(yè)中的土地幾乎都是內(nèi)部員工執(zhí)行承包，而一些機(jī)動土地或者沒有員工承包的土地，企業(yè)會強(qiáng)制性的派遣專門的人員來管理，或者直接由企業(yè)自己經(jīng)營。上市公司認(rèn)為非員工應(yīng)該簽訂相應(yīng)的合同，并且上市公司有權(quán)要求非員工人員根據(jù)公司中的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營，而非員工人員有權(quán)遵守相應(yīng)的管理，上市公司向其收取的費用應(yīng)該按照承包費來認(rèn)定，其承包費可以作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營所得，可以免稅，而各級稅務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)為非上市公司員工應(yīng)該按照企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營收入來繳納相關(guān)的企業(yè)所得稅。

2.外來包地者向上市公司交納地租的涉稅會計處理

既然外來承包者交納的費用屬于“地租”，那么會計就應(yīng)該單獨確認(rèn)并核算本項收入。收到外來承包戶繳納的地租時作如下會計處理：借：庫存現(xiàn)金或銀行存款；貸：其他業(yè)務(wù)或經(jīng)營收入。外包地租金收人或土地租賃收入，同時，對為此而發(fā)生的自接支出，上市公司需要單獨核算，借：其他業(yè)務(wù)支出等，貸記“銀行存款”等有關(guān)科目，以便計算應(yīng)納稅所得額時扣除提取應(yīng)繳納的營業(yè)稅及其附加的城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費附加時作如下會計處理：借：營業(yè)稅金及附力或其他業(yè)務(wù)支出；貸：應(yīng)交稅費―應(yīng)交營業(yè)稅，應(yīng)交稅費―應(yīng)交城建稅應(yīng)交稅費―應(yīng)交教育費附加。

三、上市公司職工子女承包土地的承包費所得稅政策問題

1.職工子女交納承包費屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營收入

只對某省國家稅務(wù)局提出具體問題的專門批復(fù)，所以具有一定的政策解釋局限性。上市公司畢竟是而對市場競爭獨立經(jīng)營的“農(nóng)業(yè)實體企業(yè)”，將其勞動對象―耕地實行對內(nèi)部職工承包經(jīng)營獲取收入，決不能改變“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營所得”的性質(zhì)。雖然職工子女沒有上市公司勞動人事編制，但由于政企分開改制后，上市公司已經(jīng)不存在事實上的農(nóng)工“編制或者勞動合同”關(guān)系，生產(chǎn)者同農(nóng)場之間只有“土地生產(chǎn)府承包合同”關(guān)系。所以，只要是上市公司戶籍人日并且達(dá)到法定勞動年齡，同上市公司簽訂了農(nóng)地生產(chǎn)承包合同，不論老一輩農(nóng)墾職工還是新一代“農(nóng)墾人”，都應(yīng)享有同等的法律和稅收的權(quán)益，須視為上市公司“合同農(nóng)工”，上市公司向其收繳的承包費會計應(yīng)確認(rèn)為“主營業(yè)務(wù)收入”。

2.上市公司對職工子女收取土地“承包費”而非地租”

如果上市公司將有償讓渡給場外人經(jīng)營，則屬于租賃經(jīng)營，其應(yīng)該規(guī)范耕地租賃協(xié)議，所收取的費用，會計上應(yīng)確認(rèn)為“租賃費”或者“地租”。當(dāng)上市公司將其生產(chǎn)對象――耕地交給本公司內(nèi)部人員承包經(jīng)營，土地承包戶仍需要執(zhí)行上市公司的生產(chǎn)調(diào)度和指揮管理，執(zhí)行上市公司統(tǒng)一的規(guī)章制度，并且由上市公司實行統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)核算，符合企業(yè)承包經(jīng)的有關(guān)規(guī)定；其向家庭上市公司等承包戶收取承包費，屬于上市公司對內(nèi)部從業(yè)者以上市公司名義和利用其資產(chǎn)從事上市公司規(guī)定范圍項目所獲取的經(jīng)營收益“提成”。盡管上市公司不再為職工繳納社會保險，但屬于一種社保支付分配方式的管理策略調(diào)整.即上市公司以少收或不隨市場漲價）承包費的方式，將社保資金讓渡給承包人，由承包人自行承擔(dān)。所以，不論怎樣稱呼這項收費，都無法改變承包費的實質(zhì)，會計不能將之確認(rèn)為“其他業(yè)務(wù)收入―租金收入”

四、結(jié)語

綜上所述，可知對上市公司土地承包費的所得稅會計處理及政策進(jìn)行分析十分迫切，因為現(xiàn)階段稅務(wù)機(jī)關(guān)對上市公司所收取的土地承包費用的所得稅進(jìn)行征稅比較困難，兩者說法不一，筆者依據(jù)相關(guān)政策分析，上市公司的土地外包所獲得的費用，應(yīng)該算作是企業(yè)所得稅，而內(nèi)部承包所獲取的費用不應(yīng)該算作是企業(yè)所得稅，尤其是上市公司員工子女承包的土地，但是因為政策、法律等不夠規(guī)范，還有待進(jìn)一步研究。

參考文獻(xiàn)：

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一是對確權(quán)登記認(rèn)識不夠，地方工作積極性不高。2004年頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》中，對承包經(jīng)營權(quán)證書的內(nèi)容、條件及換發(fā)、補(bǔ)發(fā)等都作了明確規(guī)定，許多地方認(rèn)為此次的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作好像是重復(fù)勞動，且需再次花費大量物力、財力，導(dǎo)致工作積極性不高。

二是確權(quán)實際土地面積增加，承包合同矛盾突出。20__年全國全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，要求全面丈量土地，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清（四至就是地籍上每宗地四鄰的名稱。四至在各地土地資料上填寫不規(guī)范，沒有很好描述出土地的具體范圍）等問題。在土地確權(quán)后，實際測量的面積很可能大于原二輪承包地面積。對于已流轉(zhuǎn)出去的土地，有些農(nóng)民要求確權(quán)，對承租土地流轉(zhuǎn)的大戶，要求按照確權(quán)后多出的土地面積補(bǔ)償相應(yīng)承包費，從而引發(fā)了是否調(diào)整承包合同的問題。

三是宅基地私下買賣，成為矛盾導(dǎo)火索?！吨腥A人民共和國土地管理法》中第8條對宅基地的性質(zhì)做了規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有”。因此，宅基地的性質(zhì)是公有的，由集體行使對宅基地的所有權(quán)，從法律層面講，農(nóng)村宅基地不能自由買賣。在現(xiàn)實生活中，農(nóng)村宅基地私自買賣現(xiàn)象卻一直存在。對于整家遷出的農(nóng)戶，宅基地私下出售給外來戶，有的農(nóng)民為了省麻煩，將耕地附帶宅基地一起出售給外來戶。等到國家對該處農(nóng)村土地進(jìn)行開發(fā)，土地出現(xiàn)增值，已經(jīng)出售土地承包權(quán)的農(nóng)民要求獲取土地相關(guān)收益?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》中提到“現(xiàn)階段通過市場流轉(zhuǎn)交易的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)包括承包到戶的和農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營管理的資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)等，以農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)、集體林地經(jīng)營權(quán)為主，不涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán)”，由此看出土地承包權(quán)是不在流轉(zhuǎn)范圍的，而當(dāng)初購買宅基地附帶耕地的人們殊不知土地承包權(quán)不能隨意買賣，由此對開發(fā)引起的土地收益產(chǎn)生利益紛爭；有的農(nóng)民將宅基地私自買賣之后，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)沒有過多的留意，以致耕地閑置，村集體某些干部將其耕地任意流轉(zhuǎn)以牟取經(jīng)濟(jì)利益等等。

針對以上矛盾，我們提出以下建議：

一是進(jìn)一步加大宣傳動員力度，形成全社會對農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證重要性的共識。土地確權(quán)、登記頒證是一件事關(guān)9億農(nóng)民的頭等大事。加大報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等的宣傳力度，使農(nóng)民群眾弄清確權(quán)登記的重要性，推動此項工作穩(wěn)步推進(jìn)。

篇3

    論文關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn) 農(nóng)村婦女 土地權(quán)益 法律保護(hù) 立法完善

    農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)(以下簡稱農(nóng)村土地流轉(zhuǎn))對農(nóng)民切身利益問題進(jìn)行了一定程度的改革與調(diào)整,其中包括土地承包經(jīng)營權(quán)、土地征用補(bǔ)償權(quán)以及宅基地使用權(quán)等權(quán)利義務(wù)內(nèi)容。然而,這一變革對于農(nóng)村婦女這個脆弱群體而言,要想讓自身合法權(quán)益不受侵害,難度較大。關(guān)鍵性原因在于:現(xiàn)行的法律法規(guī)對農(nóng)村婦女權(quán)益保護(hù)不夠完善,在操作層面上,對農(nóng)村婦女權(quán)益保護(hù)存在缺失。

    一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中婦女權(quán)益保護(hù)缺失現(xiàn)況分析

    大量的實證研究表明:在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)背景下,不同類型的農(nóng)村婦女在權(quán)益受侵害方面呈現(xiàn)出不同的特點。具體有以下幾種表現(xiàn):

    (一)農(nóng)村出嫁婦女流失承包土地按照我國絕大部分農(nóng)村習(xí)俗看,婦女在出嫁后自身的戶籍將從娘家所在村莊遷移至婆家所在村莊。而農(nóng)村的土地政策“增人不增地、減人不減地”,所以,嫁到外村的婦女在娘家的土地承包權(quán),全部或部分被村委會收回,或者被父兄等親人占有;而新嫁入的媳婦沒有土地分,形成了“娘家土地帶不走,婆家沒有土地分”局面。從長期發(fā)展角度看,這部分農(nóng)村婦女喪失的不僅僅是土地承包權(quán),還失去了與土地權(quán)益相關(guān)的分紅權(quán)、征用補(bǔ)償權(quán)以及宅基地分配權(quán)等延伸權(quán)利。農(nóng)村婦女出嫁對娘家的土地失去承包權(quán),在婆家又不能取得新的土地承包權(quán)。這種現(xiàn)象在沿海、土地價值較高的地區(qū)較為普遍。

    (二)農(nóng)村離婚婦女丟失承包土地按照農(nóng)村習(xí)慣,婦女一旦離婚,一般不會繼續(xù)留在男方家生活,而屬于自己的那份承包地因無法分割,根本帶不走。若女方再婚,到了新居住地也分不到新的承包地。實際上,這部分農(nóng)村婦女因離婚喪失了依賴于土地而生存的基本身份,由此使得婦女自身的日常生活與生存受到嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。所以,在現(xiàn)行農(nóng)村土地承包法律規(guī)范中增加對離婚婦女土地權(quán)益保護(hù)內(nèi)容,尤為重要。

    (三)農(nóng)村喪偶婦女往往喪失承包土地在我國絕大部分地區(qū),農(nóng)村喪偶婦女土地權(quán)益受到侵害問題尤其嚴(yán)重。喪偶婦女既可能喪失自身的承包地,又可能喪失對其亡夫承包地繼承權(quán)。其中,最直接的表現(xiàn)在于:包括受到再婚等因素的影響,喪偶婦女往往會離開原居住地。她們家庭簽訂的土地承包合同往往會被單方終止,她們及亡夫的承包地就可能被強(qiáng)行回收。這種行為實際上就是對喪偶婦女合法土地承包經(jīng)營權(quán)的非法剝奪。

    綜上所述,土地資源固定性與婚姻變動性之間的矛盾,決定了農(nóng)村婦女在現(xiàn)有土地集體所有制和家庭承包模式下,其個人力量難以與集體及家庭力量對抗,也注定了在這場利益博弈中,因婚姻流動的農(nóng)村婦女始終屬于弱勢群體一方,為此,亟待法律上提供保護(hù)。

    二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中婦女權(quán)益法律保護(hù)缺失成因分析

    農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中婦女權(quán)益保護(hù)工作開展難度較大,主要原因可歸納為以下幾個方面:

    (一)法律法規(guī)對農(nóng)村婦女權(quán)益保護(hù)規(guī)定不夠完善目前對農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護(hù)的法律法規(guī),主要包括《婦女權(quán)益保障法》、《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》等專門性規(guī)定。盡管這些法律法規(guī)對農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護(hù)做了些原則性規(guī)定,但其中仍然不夠完善,諸多規(guī)定流于形式,難以執(zhí)行。例如,《婦女權(quán)益保障法》第33條第1款規(guī)定:“任何組織和個人不得以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶等為由,侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的各項權(quán)益”。由于該條款沒有匹配相應(yīng)的法律責(zé)任,成為一紙空文,難以落實。此外,《農(nóng)村土地承包法》第3條和第15條規(guī)定,農(nóng)村土地承包制度是建立在農(nóng)村集體組織基礎(chǔ)之上的內(nèi)部家庭承包模式,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶才能作為家庭承包方的基本單位,但對于農(nóng)村婦女是否能夠直接作為家庭承包方責(zé)任人或共有人的問題并沒有明確的規(guī)定。受這一立法缺失影響,農(nóng)村婦女往往由于婚姻變動喪失了土地承包權(quán),而無法獲得有效救濟(jì)。

    (二)配套規(guī)定在農(nóng)村婦女權(quán)益保護(hù)方面對接不暢、可操作性差在涉及到對農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護(hù)的法律法規(guī)當(dāng)中,關(guān)于男女平等問題是特別引人注意,但這種規(guī)定僅僅體現(xiàn)在抽象層面上,在農(nóng)村婦女如何維權(quán)方面缺乏有效的路徑和手段,并且與相關(guān)司法解釋對接不上,可操作性差。例如,《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第1條規(guī)定:“集體經(jīng)濟(jì)組織成員因未實際取得土地承包經(jīng)營權(quán)提起民事訴訟的,人民法院應(yīng)當(dāng)告知其向有關(guān)行政主管部門申請解決”。在以家庭為單位的承包模式下,農(nóng)村婦女能否作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的適格主體,存在爭議。當(dāng)農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權(quán)受到侵害時,只能尋求行政途徑解決,而村委或村集體經(jīng)濟(jì)組織又非行政機(jī)關(guān),所以,往往告狀無門。此外,《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第2條第3款也有類似的規(guī)定,把因征收集體所有的土地及其補(bǔ)償發(fā)生的糾紛,排除在仲裁受案范圍之外。所以,現(xiàn)行的農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護(hù)配套規(guī)定過于原則性,或存在對接不暢,亟待改進(jìn)。

    (三)以民主程序議定的村規(guī)民約,以多數(shù)人的名義侵害農(nóng)村婦女土地權(quán)益《村民委員會組織法》、《農(nóng)村土地承包法》等都規(guī)定“村民大會過半數(shù)”,“村民代表會議過三分之二”的民主議事原則,且議定的事項不得違反上位法的規(guī)定,但多數(shù)人為了獲得更大利益,往往侵害少數(shù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益。當(dāng)經(jīng)過民主議定的村規(guī)民約侵害農(nóng)村婦女時,如何糾錯,如何查處,法律依據(jù)不足,監(jiān)督根本不能到位。

    三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中婦女土地權(quán)益保護(hù)的措施與建議

    在農(nóng)村土地實施流轉(zhuǎn)改革過程中要想最大限度地保護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益,其關(guān)鍵在于完善相關(guān)法律法規(guī),從立法上保障農(nóng)村婦女在土地流轉(zhuǎn)下應(yīng)享有的合法權(quán)益,同時,對違反相關(guān)法律法規(guī)的行為進(jìn)行懲處。具體有以下幾點措施與建議:

    (一)對《婦女權(quán)益保障法》進(jìn)行立法完善《婦女權(quán)益保障法》中對于農(nóng)村婦女與男子享有土地承包權(quán)及相關(guān)權(quán)益的平等性做出了規(guī)定,但對于農(nóng)村婦女在出現(xiàn)結(jié)婚、離婚或者喪偶等情況下,如何通過對法律工具的應(yīng)用,保障自身土地承包權(quán)及延伸權(quán)利不受侵害并未做出明確的闡述。作為一部對婦女權(quán)益專門性保護(hù)的《婦女權(quán)益保障法》,應(yīng)當(dāng)細(xì)化其中對農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護(hù)的規(guī)定,以便增強(qiáng)其可操作性和實用性。需要從兩個方面入手:(1)補(bǔ)充完善對農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權(quán)保護(hù)條款的實操性,結(jié)合實際情況,考慮農(nóng)村婦女在現(xiàn)實生活環(huán)境下最切實的問題;(2)對《婦女權(quán)益保障法》相關(guān)條款配上法律責(zé)任,加大對違規(guī)責(zé)任人的處罰力度,以確保對農(nóng)村婦女土地權(quán)益的維護(hù)。

    (二)對《農(nóng)村土地承包法》進(jìn)行立法完善對現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》需要增加以下幾個方面的內(nèi)容:(1)在以內(nèi)部家庭為承包方的法律規(guī)范中,需要將農(nóng)村婦女作為獨立主體納入保護(hù)范疇。雖然我國現(xiàn)階段農(nóng)村土地承包仍然以“戶”為單位,但是,應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定農(nóng)村婦女是家庭承包的共有人,按份共有;(2)對于《農(nóng)村土地承包法》第19條涉及的土地承包流程規(guī)范中,應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村婦女占商議土地承包總?cè)藬?shù)的比例進(jìn)行合理的規(guī)制,以便在土地承包商議中讓女性平等地參與,并享有相應(yīng)的表決權(quán);(3)在履行土地承包流程中,諸如在承包、轉(zhuǎn)讓合同等文件上不僅僅需要承包方當(dāng)事人即戶主簽字,同時,還必須承包方當(dāng)事人的配偶簽字;(4)現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定對于全家遷入市區(qū)的農(nóng)戶,可對其享有的土地承包權(quán)進(jìn)行回收。基于對農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護(hù)的特別考慮,建議修改為:在娘家遷入城市,對在新居住地未取得承包地的出嫁婦女的土地承包權(quán)予以保留,農(nóng)村集體組織不得收回等內(nèi)容。

    (三)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策層面進(jìn)行完善與規(guī)范為了確保農(nóng)村婦女土地權(quán)益在土地流轉(zhuǎn)中不受侵害,需要各方參與人加快對于土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策的建立與完善。在實際工作中,需要重點關(guān)注以下幾點問題:(1)重視對農(nóng)村婦女脆弱群體土地權(quán)益的保護(hù),并對相關(guān)政策進(jìn)行規(guī)范:特別是對農(nóng)村出嫁、喪偶、離婚的婦女在承包地進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓以及股份合作等過程中,確保土地權(quán)益不受侵害,同時,還要保障在土地流轉(zhuǎn)過程中,農(nóng)村婦女的生活水平不會低于流轉(zhuǎn)前的生活水平。(2)對農(nóng)村婦女承包土地流轉(zhuǎn)前,一方面,需要對承包戶提供的土地承包經(jīng)營權(quán)歸屬進(jìn)行確認(rèn);另一方面,需要對流轉(zhuǎn)戶家庭成員,特別是婦女在承包經(jīng)營狀態(tài)下享有的份額以及財產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行確認(rèn)。意在防止農(nóng)村婦女自身享有的土地權(quán)益在土地流轉(zhuǎn)中受到損害,甚至喪失。(3)對村規(guī)民約進(jìn)行規(guī)制。縣、鄉(xiāng)兩級人大和政府應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)有已經(jīng)存在的成文或不成文的村規(guī)民約進(jìn)行清理,廢止不合法的土政策。對今后以民主議定通過的村規(guī)民約,應(yīng)進(jìn)行提前指導(dǎo),事中監(jiān)督,事后報備。對村規(guī)民約侵害農(nóng)村婦女土地權(quán)益的,縣、鄉(xiāng)兩級政府應(yīng)當(dāng)及時予以查處,糾正。

篇4

農(nóng)地資本化是指農(nóng)民土地權(quán)益能夠用來抵押或擔(dān)保，具有類似其他生產(chǎn)要素的流動性。我國農(nóng)地分為耕地、園地、林地、牧草地及其他農(nóng)用地5種。其中耕地是農(nóng)業(yè)最敏感的神經(jīng)，也是農(nóng)民最主要的生產(chǎn)要素。耕地資本化是提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入和農(nóng)民規(guī)模經(jīng)營效率，建立農(nóng)民長效增收機(jī)制的關(guān)鍵性制度創(chuàng)新［1］。我們主要從操作層面對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中耕地資本化進(jìn)行研究，結(jié)合我國耕地資本化的實踐路徑選擇，設(shè)計一種高效實現(xiàn)耕地資本化土地金融組織形式，即針對耕地資本化的農(nóng)村土地金融組織。

1耕地資本化的重要性

耕地資本化對于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村富余勞動力遷移，提高農(nóng)民收入，保障國家糧食安全等具有重要的作用。

1．1耕地資本化是建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的重要手段

曾極大促進(jìn)了我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展，隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，小規(guī)模的土地分散經(jīng)營方式嚴(yán)重阻礙土地利用效率［2］。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化要求通過機(jī)械化技術(shù)模式和農(nóng)場化的組織模式來實現(xiàn)規(guī)模效益。由于我國耕地資本化程度低，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和流轉(zhuǎn)均缺乏金融支持，僅能進(jìn)行簡單的粗放式小規(guī)模生產(chǎn)，耕地價值難以體現(xiàn)［3］。

1．2耕地資本化促進(jìn)農(nóng)村富余勞動力遷移，提高農(nóng)民收入

耕地資本化使土地價值得以體現(xiàn)。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和城市化的發(fā)展，大量的農(nóng)村人口向城市遷移，進(jìn)城打工的農(nóng)民可以利用耕地資本化所獲得的資金作為技術(shù)培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)成本，提升自身價值，提高打工收入［4］。

1．3耕地資本化是國家糧食安全的制度保障

土地資本化促使農(nóng)民將閑置的零散耕地向農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司或承包大戶流轉(zhuǎn)，一方面從制度上保障種糧大戶獲得更多的補(bǔ)貼，另一方面使得糧食生產(chǎn)獲得規(guī)模效益，提高“1．2億hm2耕地紅線”的利用質(zhì)量，促進(jìn)糧食生產(chǎn)，保障國家糧食安全［5］。

2耕地金融組織的初步探索

耕地資本化的實際推行必須要有健全的運作組織，近年來，我國某些地方已開始探索耕地資本化運作模式，并初見成效，為我國耕地金融組織的構(gòu)建提供了參考。

2．1表現(xiàn)形式

2．1．1以農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)為抵押直接向銀行申請貸款

如重慶市開縣，主要針對的是流轉(zhuǎn)大戶。流程大致為農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給大戶業(yè)主，業(yè)主支付農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)費，然后再用土地承包經(jīng)營權(quán)作抵押向商業(yè)銀行融資貸款。據(jù)調(diào)查，2008年開縣182戶專業(yè)種植大戶以土地承包經(jīng)營權(quán)為抵押物，獲金融機(jī)構(gòu)貸款8540萬元。浙江省寧海縣和余杭縣也采取的是這一模式，對象都限定在“大戶”。

2．1．2土地信用合作社模式

如寧夏回族自治區(qū)平羅縣，具體做法是，在當(dāng)?shù)卣苿酉?，某些村?zhèn)成立了土地信用合作社，由村領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任合作社負(fù)責(zé)人，農(nóng)民自愿把自己的耕地存入合作社，由合作社向存地農(nóng)民支付“存地費”，合作社再把土地“貸”給經(jīng)營企業(yè)或大戶，并收取“貸地費”［6］。截至2009年，平羅縣共存貸集體荒地和農(nóng)民耕地1．23萬hm2。

2．1．3土地入股模式

如浙江省樂清市的南岸村，具體做法是農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)作為股份，與合作社簽訂入股合同，按股權(quán)實行保底分配，合作社再把土地承包給經(jīng)營公司，年終視經(jīng)營狀況按股權(quán)再給農(nóng)民分紅。

2．1．4土地競拍模式

如河南省沁陽市，具體做法是在當(dāng)?shù)卣畢f(xié)助下設(shè)立土地流轉(zhuǎn)中心，農(nóng)村閑置耕地經(jīng)過整理后，在土地流轉(zhuǎn)中心進(jìn)行公開拍賣，通過審核的農(nóng)戶和公司依照自愿、公開、有償、合法的原則，競價高者取得該土地。

2．1．5公司貸款模式

貴州省湘潭縣1988年成立了全國第一家土地金融公司，1991年改為土地開發(fā)投資公司，經(jīng)營以土地的使用權(quán)作為抵押向土地經(jīng)營者發(fā)放中長期貸款［7］。

2．2主要特點

從各地試點情況看，在政府支持下的耕地金融組織通過耕地存貸業(yè)務(wù)，促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，相當(dāng)程度上保護(hù)了農(nóng)民利益，提高了農(nóng)民收入。耕地資本化的初步探索具有以下特點:(1)各類試點中的耕地金融組織都不同程度上得到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣級政府的支持。(2)試點中耕地金融機(jī)構(gòu)主要從事土地“存貸”業(yè)務(wù)，通過土地流轉(zhuǎn)將零散土地集中形成規(guī)模進(jìn)行經(jīng)營，并以集體或組織作為融資主體。(3)商業(yè)性銀行在一定的政策支持下也可以參與耕地金融，發(fā)放耕地抵押貸款。

3中國農(nóng)村耕地金融組織的構(gòu)想

在農(nóng)地金融業(yè)比較發(fā)達(dá)的西方國家，農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)比較健全和完善。德國早在1770年就率先發(fā)展了農(nóng)地金融，主要特點是抵押土地債券化，組織方式是先組織各地的土地抵押合作社，然后向上發(fā)展成為聯(lián)合社及聯(lián)合銀行。美國于20世紀(jì)初建立了農(nóng)地金融制度。在組建方式上，采取了自上而下的政策，先由政府撥款充當(dāng)聯(lián)邦土地銀行的股金，發(fā)行土地債券，同時分區(qū)輔助農(nóng)民組織聯(lián)邦土地銀行合作社。在組織方式上，采取了銀行及合作社雙重體制。日本農(nóng)地金融實踐開始于19世紀(jì)末期，它充分借鑒了歐洲經(jīng)驗，并結(jié)合本國實際大膽創(chuàng)新，特設(shè)立農(nóng)林漁業(yè)金融公庫———國家土地銀行，向農(nóng)林漁業(yè)的永久性建設(shè)提供長期低息貸款［8］。建立中國特色農(nóng)村耕地金融組織既要借鑒國外土地銀行的成功模板，還要結(jié)合我國的金融組織架構(gòu)?；谖覈貞c、貴州等地耕地資本化模式的實踐經(jīng)驗，本研究從農(nóng)村耕地金融組織的性質(zhì)定位、業(yè)務(wù)范圍、組織架構(gòu)、運行機(jī)制提出以下創(chuàng)新建議:

3．1性質(zhì)定位

當(dāng)前及今后較長一段時間，我國耕地金融組織應(yīng)以廣泛的初級合作性土地金融組織為基礎(chǔ)，以政策性土地金融為主導(dǎo)，并輔以部分商業(yè)性土地金融。設(shè)立農(nóng)村耕地金融組織的目的是為了切實解決農(nóng)民在生產(chǎn)生活中遇到的融資問題，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，貫徹國家現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略，業(yè)務(wù)活動有一定的公益性，故應(yīng)將其定位以政策性土地金融為主導(dǎo)。然而，隨著資本市場業(yè)務(wù)的完善和農(nóng)民信用等級的提高，土地銀行的政策性金融業(yè)務(wù)又有淡化的趨勢，為了保持耕地金融長期持續(xù)性發(fā)展，體系中還應(yīng)輔以商業(yè)性土地金融，引入競爭，激勵金融創(chuàng)新，因此商業(yè)性土地金融是構(gòu)建多層次耕地金融組織不可或缺的一部分。初級合作性土地金融組織是指承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的中介組織，在耕地承包經(jīng)營權(quán)抵押中發(fā)揮承上啟下的作用，提高耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)效率，促進(jìn)耕地規(guī)模化經(jīng)營。

3．2業(yè)務(wù)范圍

耕地是我國農(nóng)民的最大財產(chǎn)，但在流轉(zhuǎn)過程中信貸支持嚴(yán)重不足，所以農(nóng)村耕地金融組織應(yīng)以耕地抵押貸款為核心。

3．3組織框架

我國現(xiàn)行的農(nóng)村金融體系中農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社等都有一定的能力開展業(yè)務(wù)創(chuàng)新，承擔(dān)耕地金融業(yè)務(wù)。

3．3．1商業(yè)性耕地金融組織

從試點區(qū)域看，現(xiàn)階段參與的金融機(jī)構(gòu)絕大多數(shù)為農(nóng)村信用合作社，因為農(nóng)信社在鄉(xiāng)村的網(wǎng)點多，與村集體組織有較多的業(yè)務(wù)往來，與農(nóng)戶信用等較為熟悉，具有開展耕地金融的先天有利條件，但是這種做法實際給農(nóng)信社附加了政策性金融業(yè)務(wù)，有悖于商業(yè)化的經(jīng)營方向。農(nóng)業(yè)銀行雖致力于服務(wù)城鄉(xiāng)，資金優(yōu)厚，技術(shù)管理水平高，但它在農(nóng)村發(fā)展空間卻在收縮，由農(nóng)業(yè)銀行完全承擔(dān)起政策性金融業(yè)務(wù)與其股份商業(yè)性的角色也不相符。我們認(rèn)為，商業(yè)性銀行均不適于承擔(dān)過多政策性金融業(yè)務(wù)，但如果商業(yè)性銀行能夠通過金融創(chuàng)新，開發(fā)出從市場角度考量優(yōu)良的土地金融服務(wù)產(chǎn)品，也同樣可以參與到耕地金融業(yè)務(wù)中，分享農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的碩果。

3．3．2農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行+農(nóng)村土地合作社

相對而言，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的我國唯一農(nóng)業(yè)政策性銀行，與耕地金融組織中主導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)的性質(zhì)相符，農(nóng)發(fā)行主要從事糧油貸款及部分涉農(nóng)基礎(chǔ)設(shè)施投資，有一定基礎(chǔ)。因此將農(nóng)發(fā)行改建為具有金融融資功能和從事農(nóng)業(yè)發(fā)展長期投資的政策性土地銀行不僅職能上可行，操作上也比較便利。但是，農(nóng)發(fā)行也存在不足之處，即業(yè)務(wù)不面向個人、網(wǎng)點少等，所以，農(nóng)發(fā)行還需與促進(jìn)耕地流轉(zhuǎn)的中介組織結(jié)合才能真正發(fā)揮農(nóng)村土地金融的作用。從試點成效來看，農(nóng)村土地信用合作社(以下簡稱合作社)能夠有效盤活土地資源。一方面接受閑置土地資源的存入，另一方面將土地統(tǒng)一貸給經(jīng)營大戶和從事農(nóng)業(yè)開發(fā)的企業(yè)，提高了農(nóng)村耕地規(guī)模利用效率和綜合生產(chǎn)率，在很大程度上促進(jìn)了土地經(jīng)營權(quán)的合理流轉(zhuǎn)和規(guī)范運行。而且，合作社更加了解農(nóng)民土地和貸款需求，了解農(nóng)民信用狀況，通過合作社為農(nóng)民辦理土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，經(jīng)營抵押貸款申請和抵押擔(dān)保等業(yè)務(wù)更具有組織優(yōu)勢。結(jié)合當(dāng)前我國農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和今后發(fā)展，我國的耕地金融組織應(yīng)為雙軌制:一支為農(nóng)發(fā)行+農(nóng)村土地信用合作社，主要承擔(dān)政策性耕地金融業(yè)務(wù)，另一支為涉農(nóng)商業(yè)性銀行，從市場角度考量參與其中。至此，我國耕地金融的組織架構(gòu)結(jié)合了政府、金融部門、中介組織等多種組織元素的結(jié)合。詳細(xì)農(nóng)村耕地金融組織運行見圖1。

3．4運作機(jī)制

農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行與農(nóng)村土地信用合作社共同組成了政策性土地金融組織，以保本經(jīng)營為原則。農(nóng)戶將承包的土地自愿存在鎮(zhèn)村級合作社，合作社根據(jù)土地等級、位置、存地期限等因素確定存地利息，并發(fā)給農(nóng)戶存地證。耕地的最終承包經(jīng)營權(quán)仍歸農(nóng)戶，存地期間合作社有最終處置權(quán)，可對土地進(jìn)行整理、開發(fā)、投資，經(jīng)過整理形成規(guī)模后再根據(jù)貸地者的需求貸出土地，存貸地差額即為合作社的主要收入源。合作社還負(fù)責(zé)耕地抵押貸款登記、申請等業(yè)務(wù)，組織耕地評估專家評審抵押耕地，向農(nóng)發(fā)行縣區(qū)支行提交貸款申請。貸款通過審批可向相關(guān)農(nóng)戶或公司收取一定手續(xù)費?？h區(qū)農(nóng)發(fā)行支行受理耕地抵押申請后，再次評審并決定是否發(fā)放貸款。貸款農(nóng)戶如不能按期還款，縣區(qū)支行可依法處分抵押的土地承包經(jīng)營權(quán)。農(nóng)發(fā)行總行和農(nóng)發(fā)行省市支行主要體現(xiàn)在業(yè)務(wù)范圍不同。省市分行貫徹總行的指導(dǎo)和規(guī)范，負(fù)責(zé)制定省市細(xì)化政策法規(guī)，落實土地債券發(fā)行，清算本省市資金并上報總行?？傂胸?fù)責(zé)制定全國性的政策法規(guī)，指導(dǎo)土地債券發(fā)行，進(jìn)行最終的資金清算，推動耕地資本化健康平穩(wěn)進(jìn)行。

鑒于農(nóng)業(yè)貸款高成本、高風(fēng)險等特點，對商業(yè)性金融組織國家應(yīng)給予一定的政策扶持，如提供財政貼息，涉農(nóng)業(yè)務(wù)利潤不計入營業(yè)稅、所得稅的征收基數(shù)等。商業(yè)性銀行主要參與耕地抵押貸款，不辦理耕地存貸業(yè)務(wù)，在一定政策優(yōu)惠下從盈利性角度考量耕地抵押貸款的可行性，通過金融創(chuàng)新，根據(jù)農(nóng)戶需求確定產(chǎn)品規(guī)模、期限和用途，開發(fā)出多樣化的金融服務(wù)產(chǎn)品，積極參與農(nóng)村耕地金融。對于民間資本可適時適當(dāng)放松金融市場的準(zhǔn)入條件，充分引導(dǎo)民間資本作為商業(yè)性金融組織的靈活性，為農(nóng)村金融的發(fā)展探索不同的途徑，如嘗試民間資本作為權(quán)益資本參與農(nóng)村耕地資本化，通過耕地規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)收回利潤并逐漸退出特定地塊的資本投入，利用獲得利潤投資另一塊耕地。

4構(gòu)建耕地金融組織需要的配套條件

為了促進(jìn)我國耕地金融的有效推廣和實施，降低參與各方的風(fēng)險，應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)的配套條件建設(shè)。

4．1完善耕地抵押的法律

耕地抵押是耕地金融中的核心內(nèi)容，但我國現(xiàn)行法律對耕地抵押缺乏明確相關(guān)政策。《農(nóng)村土地承包法》對家庭承包的耕地和以招標(biāo)、拍賣及公開協(xié)商等方式承包耕地的采取了禁止和允許兩種截然相反的態(tài)度?！段餀?quán)法》第128條和133條延續(xù)了《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，沒有新的突破。第184條規(guī)定:耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，除法律另行規(guī)定外，均不得抵押。雖明文禁止但“除法律另行規(guī)定外”又給耕地抵押仍留有余地。我國應(yīng)從法律上制定相關(guān)政策，加快制定我國《耕地抵押貸款法》，放寬農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押范圍，并不以非家庭承包為必要條件，逐步將家庭土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等納入抵押設(shè)定，實現(xiàn)土地財產(chǎn)權(quán)益。

4．2完善耕地抵押權(quán)登記制度

土地承包經(jīng)營權(quán)抵押作為物權(quán)必須以登記的方式公示。耕地抵押及耕地流轉(zhuǎn)涉及復(fù)雜的利益關(guān)系，而我國目前土地登記法律不完備、登記機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，削弱了國家對耕地財產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)效力，耕地金融需要有明確的法律登記制度對法律關(guān)系各方的權(quán)利狀態(tài)以公示化、明晰化、確定化。

4．3建立科學(xué)的耕地評估體系

土地抵押及土地債券發(fā)行前都需要進(jìn)行科學(xué)的土地評估。耕地價值評估系統(tǒng)的缺位，一定程度上影響農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，損害當(dāng)事方的合法權(quán)益。建立科學(xué)的土地評估系統(tǒng)是構(gòu)建耕地金融組織必不可少的環(huán)節(jié)。

4．4建立農(nóng)村社會保障制度，發(fā)展農(nóng)業(yè)保險

逐步建立健全覆蓋全社會的農(nóng)村醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障制度，弱化土地的保障屬性，推動土地向資源屬性和資本屬性轉(zhuǎn)化，真正成為農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)資本。創(chuàng)設(shè)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的保險，進(jìn)一步分擔(dān)土地抵押貸款的風(fēng)險，減少農(nóng)民的后顧之憂。

篇5

全省依法完善農(nóng)村土地二輪延包工作基本結(jié)束后，一些地方出現(xiàn)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)任意甚至違規(guī)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，影響了農(nóng)村穩(wěn)定與發(fā)展。為了規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，維護(hù)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)省委、省政府同意，現(xiàn)就做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理工作通知如下：

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基本原則

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，是指按照土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離的原則，依法獲得土地承包經(jīng)營權(quán)的個人或經(jīng)濟(jì)組織，以一定的方式和程序，讓渡自己的土地承包經(jīng)營權(quán)的行為。流轉(zhuǎn)的主體是承包方，受讓方主要是農(nóng)戶，也可以是其他符合國家規(guī)定的具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的單位和個人。同等條件下本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。流轉(zhuǎn)后土地集體所有性質(zhì)不變、土地的農(nóng)業(yè)用途不變。流轉(zhuǎn)必須堅持以下基本原則：

（一）自愿流轉(zhuǎn)原則。承包方自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)以及流轉(zhuǎn)的對象、方式和期限。受讓方自主決定是否接受流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)過程中，承包方與受讓方依據(jù)承包合同平等協(xié)商約定流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)，任何組織和個人不得非法干涉。

（二）依法流轉(zhuǎn)原則。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)要嚴(yán)格按法律法規(guī)和政策辦事，規(guī)范操作，完備手續(xù)。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時，發(fā)包方要依法依規(guī)，公正地維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，不得借流轉(zhuǎn)的名義隨意改變土地承包關(guān)系；發(fā)包方、承包方都不得干預(yù)受讓方正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動；受讓方不得破壞地力、不得損害生產(chǎn)設(shè)施。流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限。發(fā)包方、承包方、受讓方都應(yīng)當(dāng)誠信守法，不得單方面毀約。

（三）有償流轉(zhuǎn)原則。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)是有償?shù)摹Ｍ恋亓鬓D(zhuǎn)收益的項目、標(biāo)準(zhǔn)、方式以及相關(guān)事宜由承包方與受讓方協(xié)商約定。任何組織和個人不得侵占、截留、扣繳流轉(zhuǎn)當(dāng)事人應(yīng)得的收益。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要形式

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)一般采取以下幾種形式：

（一）出租。指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。出租后，原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，受讓方履行土地租賃合同約定的權(quán)利與義務(wù)。

（二）轉(zhuǎn)包。指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。超過一年的代耕也視同轉(zhuǎn)包。轉(zhuǎn)包后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，受讓方履行轉(zhuǎn)包合同約定的權(quán)利與義務(wù)。

（三）入股。指實行家庭承包方式的承包方之間將土地承包經(jīng)營權(quán)作為股權(quán)，自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營；其他承包方式的承包方將土地承包經(jīng)營權(quán)量化為股權(quán)，入股組成股份公司或者合作社等從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。入股后，原土地承包關(guān)系不變，承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。

（四）互換。指承包方之間為方便耕種或者各自需要，對屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的承包地塊進(jìn)行交換，同時交換相應(yīng)的土地承包經(jīng)營權(quán)。

（五）轉(zhuǎn)讓。指承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或穩(wěn)定的收入來源，經(jīng)承包方申請和發(fā)包方同意，將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)讓渡給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，在轉(zhuǎn)讓期內(nèi)由受讓方履行相應(yīng)的土地承包經(jīng)營合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的程序和手續(xù)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，除一年以內(nèi)代耕形式外，都必須按照一定的程序簽訂流轉(zhuǎn)合同（文本格式由省農(nóng)業(yè)廳統(tǒng)一規(guī)定），并及時報告鄉(xiāng)鎮(zhèn)財經(jīng)所。

（一）承包方自主流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的，應(yīng)當(dāng)遵循以下程序：

1、流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人依據(jù)承包合同，協(xié)商流轉(zhuǎn)方式（轉(zhuǎn)讓、互換方式除外）、流轉(zhuǎn)時間、流轉(zhuǎn)價格以及流轉(zhuǎn)收益支付方式等，根據(jù)協(xié)商結(jié)果簽訂書面流轉(zhuǎn)合同一式四份，流轉(zhuǎn)雙方、發(fā)包方和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財經(jīng)所各執(zhí)一份；

2、發(fā)包方及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財經(jīng)所收到流轉(zhuǎn)合同后，如發(fā)現(xiàn)有不妥之處應(yīng)及時指出并要求其改正；

3、流轉(zhuǎn)當(dāng)事人可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)財經(jīng)所申請合同鑒證。

（二）承包方委托發(fā)包方流轉(zhuǎn)其土地承包經(jīng)營權(quán)的，應(yīng)當(dāng)遵循以下程序：

1、承包方自愿委托發(fā)包方流轉(zhuǎn)其承包土地的，應(yīng)向發(fā)包方遞交由戶主簽字或蓋章的委托流轉(zhuǎn)申請書；

2、發(fā)包方討論是否接受委托，并將討論結(jié)果在15日內(nèi)通知承包方；

3、決定接受委托的，發(fā)包方應(yīng)當(dāng)與承包方簽訂流轉(zhuǎn)委托書，載明委托事項、權(quán)限和期限，委托雙方簽字蓋章；

4、發(fā)包方在接受委托后三個月內(nèi)，將流轉(zhuǎn)農(nóng)戶、待流轉(zhuǎn)地塊等基本情況以適當(dāng)形式向村內(nèi)外公告；

5、愿意承接流轉(zhuǎn)土地的，在公告的有效期內(nèi)提交承接流轉(zhuǎn)土地的申請；

6、公告期限結(jié)束后，發(fā)包方應(yīng)本著公正、公平、公開的原則，及時召集已提交承接流轉(zhuǎn)土地申請且具備承接資格的受讓方磋商，在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上與受讓方簽訂書面流轉(zhuǎn)合同一式四份，流轉(zhuǎn)雙方、發(fā)包方、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財經(jīng)所各執(zhí)一份；

7、流轉(zhuǎn)當(dāng)事人可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)財經(jīng)所申請合同鑒證。

（三）以轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的，應(yīng)當(dāng)遵循以下程序：

1、承包方向發(fā)包方遞交土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓或互換申請；

2、發(fā)包方同意轉(zhuǎn)讓或互換的，應(yīng)及時向鄉(xiāng)鎮(zhèn)財經(jīng)所報告，不同意的，應(yīng)當(dāng)于7日內(nèi)向承包方書面說明理由；

3、征得發(fā)包方同意后，原承包方可與受讓方協(xié)商簽訂土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓或者互換合同一式四份，流轉(zhuǎn)雙方、發(fā)包方、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財經(jīng)所各執(zhí)一份；

4、辦理土地承包合同和土地承包經(jīng)營權(quán)證變更或注銷、換發(fā)等手續(xù)；

5、流轉(zhuǎn)當(dāng)事人可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)財經(jīng)所申請合同鑒證。

（四）土地承包經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)遵循以下程序：

1、通過以出租、轉(zhuǎn)包方式取得土地承包經(jīng)營權(quán)后，再流轉(zhuǎn)的，首先需取得原承包方的同意，然后根據(jù)再流轉(zhuǎn)雙方商定的流轉(zhuǎn)方式（不含轉(zhuǎn)讓、互換方式），按以上相應(yīng)程序?qū)嵤?/p>

2、通過以互換、轉(zhuǎn)讓方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，并依法登記獲得土地承包經(jīng)營權(quán)證后，可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)程序按相應(yīng)流轉(zhuǎn)方式實施。

四、加強(qiáng)對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)涉及面廣、政策性強(qiáng)，關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾的切身利益和農(nóng)村改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局，各地要切實做好管理工作。

（一）全面清理并規(guī)范已經(jīng)發(fā)生的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為。

各地要嚴(yán)格按法律法規(guī)和政策，對已經(jīng)發(fā)生的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行全面清理和規(guī)范。手續(xù)不完備、合同條款不齊全的要盡快補(bǔ)全；對顯失公正的流轉(zhuǎn)合同，要通過說服教育，引導(dǎo)雙方重新簽訂合同；流轉(zhuǎn)補(bǔ)償不到位的要按合同落實到位。有下列行為的流轉(zhuǎn)應(yīng)限期整改和規(guī)范：發(fā)包方假借少數(shù)服從多數(shù)強(qiáng)迫承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的，發(fā)包方以劃分“口糧田”和“責(zé)任田”（不含國營農(nóng)場）、抵頂欠款等為由強(qiáng)行收回承包地搞招標(biāo)承包的；承包方未經(jīng)發(fā)包方同意擅自轉(zhuǎn)讓、互換土地承包經(jīng)營權(quán)的；受讓方未經(jīng)原承包方同意實施土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的；流轉(zhuǎn)一方當(dāng)事人采取欺詐、脅迫等手段，使對方在違背真實意愿的情況下簽訂流轉(zhuǎn)合同的；承包方與受讓方惡意串通，損害國家、集體或者第三者利益的；受讓方改變土地農(nóng)業(yè)用途的；受讓方拒不履行流轉(zhuǎn)合同約定義務(wù)的等等。

（二）建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理制度。

各級農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及合同管理的指導(dǎo)，要認(rèn)真履行職責(zé)，切實做好日常規(guī)范管理工作。要建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記備案制度，及時辦理相關(guān)手續(xù)；建立健全流轉(zhuǎn)合同管理制度，指導(dǎo)規(guī)范流轉(zhuǎn)；建立健全流轉(zhuǎn)檔案管理制度，做好流轉(zhuǎn)檔案的收集、整理、歸檔和保管工作，維護(hù)其完整安全。有條件的地方，應(yīng)建立電子檔案，為全省聯(lián)網(wǎng)打好基礎(chǔ)。

（三）切實搞好土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的調(diào)解仲裁。

要建立健全縣、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁網(wǎng)絡(luò)。村級調(diào)解員由村干部兼任，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財經(jīng)所內(nèi)設(shè)糾紛調(diào)處委員會，在縣（市、區(qū)）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理部門內(nèi)設(shè)糾紛仲裁機(jī)構(gòu)。省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理局要搞好仲裁人員培訓(xùn)和資格認(rèn)定，推動建立一支高素質(zhì)的糾紛調(diào)解仲裁隊伍。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)生爭議或者糾紛，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)依法協(xié)商解決；協(xié)商不成可以請求村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解；不愿協(xié)商或調(diào)解不成的可以向縣（市、區(qū)）農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機(jī)構(gòu)申請仲裁，也可以直接向人民法院。

篇6

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展；作用；對策

近年來，新農(nóng)村的建設(shè)發(fā)展步入了一個嶄新的平臺，很多新農(nóng)村都發(fā)展培育出了具有本村特征的特色農(nóng)產(chǎn)品，并將其推入市場中進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，有利于新農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展。因此，隨著新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展和新農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，使土地流轉(zhuǎn)速度加快。反過來，土地流轉(zhuǎn)的加快也促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展。

一、土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用

1.提高農(nóng)民的收入，拓寬來源渠道

農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)讓經(jīng)營使用權(quán)，是以獲得一定的租金為經(jīng)濟(jì)報酬的行為，因此，土地流轉(zhuǎn)豐富了r民取得收入的來源渠道，增加了農(nóng)民收入。過去，一家一戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，由于基礎(chǔ)設(shè)施及勞動技術(shù)的制約，農(nóng)業(yè)種植效益并不高，不僅不利于農(nóng)民增收，還不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展。

2.減少農(nóng)村土地浪費，增加土地耕種面積

當(dāng)前，我國農(nóng)村勞動力的受教育程度普遍提升，加之現(xiàn)代交通的便捷，并且城市化發(fā)展勞動力缺口大，使得很多的農(nóng)村青壯年離開農(nóng)村，轉(zhuǎn)向城市發(fā)展，農(nóng)村的勞動力減少。如果進(jìn)城生活的農(nóng)民沒有將土地的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給別人，而自己又沒有時間精力耕種土地，那么就會造成土地的浪費，土地閑置荒蕪浪費，不僅不利于農(nóng)村的建設(shè)發(fā)展，而且加劇了糧食產(chǎn)量供不應(yīng)求的局面。

3.農(nóng)地流轉(zhuǎn)能夠鞏固農(nóng)業(yè)在市場中的地位

在現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與發(fā)展過程中，我們必須要采取有效的措施來處理好農(nóng)產(chǎn)品的供需關(guān)系，采用貿(mào)易、工業(yè)、工業(yè)相結(jié)合的市場機(jī)制進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品的營銷。通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)可以在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過程中，采取適度規(guī)模的經(jīng)營方式來生產(chǎn)出高質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品，滿足市場的需求，從而推動現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

二、土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題

1.規(guī)范有序的土地流轉(zhuǎn)市場還沒有形成流轉(zhuǎn)的合同不規(guī)范，多數(shù)流轉(zhuǎn)還停留在口頭協(xié)議上，極易引發(fā)糾紛；流轉(zhuǎn)主要是在親戚、朋友和鄰里之間，能夠?qū)崿F(xiàn)適度規(guī)?；?、集約化經(jīng)營的很少；支持土地有序流轉(zhuǎn)的市場和平臺還沒有形成，土地流轉(zhuǎn)供需雙方難以銜接。

2.土地流轉(zhuǎn)不夠規(guī)范化，流轉(zhuǎn)過程缺少管理

當(dāng)前很多農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)都存在一系列的問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面：首先，農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的眼光不夠長遠(yuǎn)，沒有從土地的長遠(yuǎn)發(fā)展上考慮，局限于人情世故，將土地流轉(zhuǎn)給親朋好友，致使土地不能發(fā)揮應(yīng)有的效益，更為嚴(yán)重的是，缺乏相應(yīng)的流轉(zhuǎn)合同。然后，在農(nóng)村關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的中介機(jī)構(gòu)上還沒有發(fā)展起來，造成了土地流轉(zhuǎn)信息閉塞，想承包土地的沒有渠道，讓轉(zhuǎn)讓的也流轉(zhuǎn)不出去。

3.農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移難制約流轉(zhuǎn)

由于農(nóng)民思想觀念陳舊、文化水平較低、技能水平不高，創(chuàng)業(yè)本領(lǐng)不強(qiáng)，城市提供的就業(yè)機(jī)會無法勝任，而適合農(nóng)民就業(yè)機(jī)會較少，農(nóng)民外出務(wù)工難度大、收益小，所以大多數(shù)農(nóng)民不愿外出務(wù)工，只依靠家中土地維持生計，農(nóng)業(yè)收入仍是許多農(nóng)民家庭收入的主要構(gòu)成部分，制約了土地流轉(zhuǎn)。

4.土地流轉(zhuǎn)政策不完善沒有形成體系

關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策規(guī)定還不夠完善，對不同對象及數(shù)量的流轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)沒有一致的規(guī)定，使很多農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)的過程中存在隨意性。這就造成了土地租金的千差萬別，有的農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)得到的補(bǔ)償較多，而有的則較少，土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償政策不統(tǒng)一，經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償少的農(nóng)民很容易產(chǎn)生心理上的不平衡，挫傷了流轉(zhuǎn)積極性。

四、對策建議

1.成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺

成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息庫，為土地流轉(zhuǎn)供求雙方提供信息服務(wù)。公示土地流轉(zhuǎn)需知和程序，引導(dǎo)土地轉(zhuǎn)出方和受讓方向土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心提出申請和登記，以收集、土地流轉(zhuǎn)信息，聯(lián)絡(luò)土地流轉(zhuǎn)雙方洽談土地流轉(zhuǎn)有關(guān)事宜。

2.建立農(nóng)村社會保障體系

建立多層次的農(nóng)村保障體系，包括農(nóng)村社會保險、社會救濟(jì)、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助，以及發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度等，逐步弱化土地的福利和社會保險功能，為農(nóng)民解除放棄土地承包的后顧之憂，使“完全不依賴土地為生計”的農(nóng)民真正離開土地，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)。

3.加強(qiáng)宣傳教育，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)。通過各種媒體和宣傳手段，加大對《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)和政策以及土地流轉(zhuǎn)典型的成功案例宣傳力度，讓廣大基層干部和農(nóng)民充分認(rèn)識到實行土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)的必然性、必要性和現(xiàn)實性，使他們走出認(rèn)識上的誤區(qū)，看到土地流轉(zhuǎn)的積極作用及前景，要解放思想，遵循平等協(xié)商、依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，積極引導(dǎo)農(nóng)民健康有序地進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。

4.培育土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中介組織

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關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；問題；對策

中圖分類號：DF452文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A

一、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及問題

1、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)這一靜態(tài)權(quán)利，依據(jù)法律規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行動態(tài)的配置，讓種地能手實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營的夢想，讓更多的農(nóng)民完成由“農(nóng)民”到“市民”身份的轉(zhuǎn)換，似乎已成為當(dāng)前“三農(nóng)”問題癥結(jié)的破解之道。

1.1 經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)比重偏低：我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題上，大部分地區(qū)土地流轉(zhuǎn)比重偏低，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)比重只占全部承包地面積的30%左右，愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶也只是少數(shù)，約在1/5左右，與各界人士理想中的規(guī)模性土地流轉(zhuǎn)景象相去甚遠(yuǎn)。

1.2土地流轉(zhuǎn)形式缺乏法律效力：我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)形式不容樂觀，很多地區(qū)土地流轉(zhuǎn)都是村民自發(fā)的活動，缺乏法律效力，在自愿基礎(chǔ)上,農(nóng)戶之間自行協(xié)商確定土地轉(zhuǎn)包或出租以及租金標(biāo)準(zhǔn)后流轉(zhuǎn),期限不確定,以口頭協(xié)商居多；有些地區(qū)采取委托流轉(zhuǎn)的方式，缺乏安全性和可靠性，由農(nóng)戶自愿委托村社或其它農(nóng)戶“代耕”, “代耕”依然成為部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要模式。由此可見，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)普遍規(guī)模小、數(shù)量少、范圍窄,多是零星、分散流轉(zhuǎn),規(guī)模經(jīng)營程度不高,還有待進(jìn)一步引導(dǎo)和完善。

1.3 流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)：土地承包經(jīng)營權(quán)能否實現(xiàn)流轉(zhuǎn)的理想狀態(tài)，在很大程度上受到供給量和需求量兩方面的制約，而這兩方面無疑又與土地承包經(jīng)營權(quán)人欲流轉(zhuǎn)的意愿和潛在的愿意耕種農(nóng)地人的意愿有很大關(guān)聯(lián)。現(xiàn)在沒有多少農(nóng)民愿意耕種土地，但又不能放棄土地。

2、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問題

2.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員業(yè)務(wù)水平低，合同管理意識差

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報的土地流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)水分大，工作人員業(yè)務(wù)不熟悉，操作不規(guī)范，土地承包管理工作亟待加強(qiáng)。由于業(yè)務(wù)人員經(jīng)常變動，兼職人員多，對轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、入股、互換等幾種流轉(zhuǎn)形式的概念沒搞清楚，隨意上報數(shù)據(jù)。大多數(shù)農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)書面合同內(nèi)容不完整，在某些方面不具有法律效力。有的未經(jīng)村社集體經(jīng)濟(jì)組織審查同意，絕大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)不按規(guī)范簽訂合同，有的甚至根本沒有合同，只是口頭協(xié)議。即使簽訂了書面合同，所簽書面合同條款很多都不規(guī)范，內(nèi)容過于簡單，對流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任、承租土地上附著物處置、有關(guān)賠償條款等缺乏具體明確的規(guī)定。

2.2 流轉(zhuǎn)缺乏市場化機(jī)制

一是土地流轉(zhuǎn)市場尚未形成,缺乏中介服務(wù)。農(nóng)戶尋找流轉(zhuǎn)對象難，特別是大農(nóng)在土地流轉(zhuǎn)過程需要挨家挨戶談判，工作繁瑣，又分布零散，土地流轉(zhuǎn)空間狹窄,流轉(zhuǎn)成本增大。市場機(jī)制的缺失使流轉(zhuǎn)信息不暢通，農(nóng)民沒有準(zhǔn)確的市場信息導(dǎo)向，可靠性較差，常會給農(nóng)民帶來損失。并且沒有響應(yīng)的損失補(bǔ)償機(jī)制，加大農(nóng)民負(fù)擔(dān)，降低農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性。

2.3 土地規(guī)模流轉(zhuǎn)難度較大

當(dāng)前農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，以外出打工為主要方式,其他家庭成員大多仍在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),這部分人依靠承包地收入維持基本生活。所以，如果沒有良好的、穩(wěn)定的收益保障,很多人寧愿粗放經(jīng)營,甚至不惜撂荒，也不愿流轉(zhuǎn)土地。進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的只是少數(shù)務(wù)工人員，難以實現(xiàn)規(guī)?；鬓D(zhuǎn)。

2.4 鄉(xiāng)村基層組織工作力度不大

部分基層干部存在求穩(wěn)怕亂、少找麻煩的思想,工作不到位,引導(dǎo)不力，服務(wù)滯后，影響了土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營與規(guī)范化管理的進(jìn)程。一些村級組織在協(xié)調(diào)引導(dǎo)、土地調(diào)劑、矛盾處理、監(jiān)督管理方面，沒有發(fā)揮好應(yīng)有的作用。

2.5 開發(fā)業(yè)主引進(jìn)難

由于農(nóng)業(yè)幾乎是看天吃飯的行業(yè)，因此，業(yè)主對投資農(nóng)業(yè)開發(fā)極為慎重，真正有實力的企業(yè)或業(yè)主參與土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營農(nóng)業(yè)的比較少。有的業(yè)主依賴性強(qiáng)，只想靠政府支持；有的管理水平低，科技含量不高；有的項目選擇不準(zhǔn)，產(chǎn)業(yè)趨同，品種單一等。

二、解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的主要對策

1、以管理為基礎(chǔ)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為

把加強(qiáng)土地管理作為基礎(chǔ)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，把改革創(chuàng)新機(jī)制作為突破，豐富土地流轉(zhuǎn)形式。加強(qiáng)對土地承包法律法規(guī)的宣傳，大力宣傳《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律，教育廣大農(nóng)民和基層干部知法、懂法、用法；加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)出方的管理，引導(dǎo)農(nóng)戶簽訂規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同，并對土地流轉(zhuǎn)業(yè)主的資質(zhì)審查；嚴(yán)格執(zhí)行土地承包法律、法規(guī)，土地流轉(zhuǎn)年限不能超過農(nóng)戶家庭承包土地的剩余承包期；規(guī)范鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參與土地流轉(zhuǎn)的行為，必須保證農(nóng)民自愿進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)；完善土地流轉(zhuǎn)臺賬，做好土地流轉(zhuǎn)登記備案工作，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)檔案管理；鼓勵發(fā)展土地股份合作社。

2、轉(zhuǎn)變農(nóng)民思想，提高土地流轉(zhuǎn)意識

把轉(zhuǎn)變思想放在首位，提高土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識，把加快勞務(wù)輸出作為重點，拓寬土地流轉(zhuǎn)的空間。首先，讓農(nóng)民認(rèn)識到土地流轉(zhuǎn)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的重要性，引導(dǎo)農(nóng)民增強(qiáng)流轉(zhuǎn)土地的自覺性。通過土地相關(guān)法律法規(guī)的宣傳，教育廣大農(nóng)民和基層干部知法、懂法、用法；加大典型引導(dǎo)力度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和涉農(nóng)部門要充分發(fā)揮外出創(chuàng)業(yè)成功人員和種糧大戶的典型示范作用，使農(nóng)民看到實實在在的效果，從而轉(zhuǎn)變思想觀念，投身非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，加快土地流轉(zhuǎn)。

3、加大社會服務(wù)和扶持，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程

把提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)作為宗旨，優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)的環(huán)境，把優(yōu)惠政策支持作為動力，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。一是建立健全組織體系，成立由主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，建立土地流轉(zhuǎn)信息庫；二是將土地流轉(zhuǎn)納入市場，通過市場調(diào)節(jié)完善流轉(zhuǎn)機(jī)制；三是完善土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解仲裁機(jī)制，著力解決土地糾紛工作，化解矛盾，排除隱患；四是健全社會保障機(jī)制，解除農(nóng)民的后顧之憂，進(jìn)而為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的條件。五是對土地流轉(zhuǎn)雙方給予資金獎勵；六是建立大規(guī)模租賃土地業(yè)主信貸支持制度，有關(guān)部門要積極幫助其提供融資擔(dān)保支持，并給予貼息支持。

4、落實承包經(jīng)營權(quán),為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造前提

落實和明晰土地承包經(jīng)營權(quán)是進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基本條件，是健全土地流轉(zhuǎn)市場的基礎(chǔ)性工作。政府要依照相關(guān)規(guī)定切實做好延包后續(xù)完善工作,妥善解決二輪延包遺留問題。明晰承包情況，做到承包地塊、合同、證書、臺賬“四到戶”、“四相符”,所有檔案資料委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)中心集中保管,逐步實現(xiàn)土地承包檔案管理信息化,為加快推進(jìn)土地流轉(zhuǎn),發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營打好基礎(chǔ)。

5、以管理機(jī)制和市場機(jī)制推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作

健全管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)規(guī)范管理，建立市場化機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。首先，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)平臺，收集傳播土地流轉(zhuǎn)信息，形成土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系,滿足土地流轉(zhuǎn)的市場需求；其次，建立健全民間協(xié)商、鄉(xiāng)村調(diào)解、縣級仲裁、司法保障的農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)處機(jī)制,為土地糾紛仲裁提供有力保障；再次，積極培育土地流轉(zhuǎn)市場,支持有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)土地流轉(zhuǎn)交易大廳,為土地流轉(zhuǎn)雙方提供“一站式”服務(wù)；最后，建立有效的土地流轉(zhuǎn)市場準(zhǔn)入制度和抗風(fēng)險機(jī)制，審查、評估大農(nóng)戶、業(yè)主資信。

6、鼓勵農(nóng)業(yè)大戶，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營

鼓勵種糧大戶或工商企業(yè)投資農(nóng)業(yè)，鼓勵戶主出租土地、土地入股、參與分紅；對農(nóng)業(yè)大戶除了保證國家補(bǔ)貼政策兌現(xiàn)外，還要給予多方保障，安排農(nóng)業(yè)項目。工商企業(yè)進(jìn)行農(nóng)業(yè)開發(fā)，可以享受相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶持政策。

結(jié)束語

土地是國家重要物質(zhì)資源，對國民經(jīng)濟(jì)生存發(fā)展至關(guān)重要。政府部門應(yīng)該高度重視農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題，遵循國家“三農(nóng)”問題相關(guān)政策以及土地轉(zhuǎn)讓相關(guān)法律，穩(wěn)固推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作。

參考文獻(xiàn)：

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篇8

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)；土地資源。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本內(nèi)涵和背景

（一）土地流轉(zhuǎn)的基本內(nèi)涵。土地流轉(zhuǎn)，從嚴(yán)格意義上講即農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。土地的流轉(zhuǎn)，本質(zhì)上是農(nóng)戶對所擁有的集體土地承包經(jīng)營權(quán)的交易。從法律角度來理解，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)是一種從集體土地所有權(quán)中分離出來的土地產(chǎn)權(quán)，屬于一種相對獨立的土地他物權(quán)，具有一般物權(quán)的獨占性與排他性，即農(nóng)戶依法享有對承包的集體土地的排他性占有、使用、收益以及處分處置的權(quán)利。從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，土地流轉(zhuǎn)包括核心產(chǎn)權(quán)讓渡的土地流轉(zhuǎn)和核心產(chǎn)權(quán)保留下的土地流轉(zhuǎn)兩大類，現(xiàn)實中的土地流轉(zhuǎn)實際上就是土地物權(quán)關(guān)系互為基礎(chǔ)變動的過程。在我國現(xiàn)行的土地制度中，以物權(quán)對象的土地流轉(zhuǎn)形式包括土地轉(zhuǎn)讓、繼承和抵押等，即以土地使用權(quán)為對象的土地流轉(zhuǎn)；以債權(quán)為對象的土地流轉(zhuǎn)的典型形式有土地轉(zhuǎn)包、土地租賃、土地入股等，即以土地經(jīng)營權(quán)為對象的土地流轉(zhuǎn)。從農(nóng)學(xué)角度講，土地流轉(zhuǎn)是地權(quán)中使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，不是土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)。只有這一內(nèi)涵界定明確，才能保證各種交易行為合法且無所障礙，從而實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體的基本利益，即農(nóng)民的利益。

（二）土地流轉(zhuǎn)問題的產(chǎn)生背景。目前，各地農(nóng)村已經(jīng)實行了第二輪土地延包，土地承包期延長30年不變。家庭承包經(jīng)營責(zé)任制的實行，曾使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)獲得了迅速的發(fā)展，出現(xiàn)了農(nóng)村發(fā)展的第一次飛躍。但若干年后，在第二輪土地延包過程中我們也發(fā)現(xiàn)，隨著農(nóng)業(yè)比較效益的下降，部分農(nóng)產(chǎn)品市場疲軟，價格低迷，出現(xiàn)了為增加收入農(nóng)村部分勞動力向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和農(nóng)村勞動力大規(guī)模跨區(qū)城流動的新情況。加之分散經(jīng)營土地的成本居高不下造成農(nóng)民土地負(fù)擔(dān)過重，使農(nóng)村土地撂荒現(xiàn)象日益加劇，家庭承包責(zé)任制的負(fù)向效應(yīng)已顯露出來。

二、實行土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求

（一）土地的"三權(quán)分離"為土地流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)。家庭承包經(jīng)營制的推行實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的集體所有權(quán)、家庭承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的分離。而正是這種"三權(quán)分離"的土地制度為"明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)"奠定了堅定的基礎(chǔ)。土地的發(fā)包方為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，根據(jù)《中華人民共和憲法》第十條的規(guī)定，"農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有"。農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，一方面承包集體土地體現(xiàn)了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的一種權(quán)力，另一方面農(nóng)民放棄承包土地的經(jīng)營權(quán)而獲得一定收益，則是土地集體所有制的產(chǎn)權(quán)利益在農(nóng)民身上的一種體現(xiàn)?！吨腥A人民共和國土地承包法》明確規(guī)定，農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。國家保護(hù)承包方的土地經(jīng)營權(quán)，任何組織和個人不得侵犯。同時國家保護(hù)承包為依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)?？梢?，承包戶完全可以在堅持土地集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，開展土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。"三權(quán)分離"的農(nóng)村土地制度是中國特色土地制度的創(chuàng)新，它較好地實現(xiàn)了農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，是現(xiàn)階段正確處理穩(wěn)定土地承包制與開展土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系的原則。

（二）實行土地流轉(zhuǎn)是市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求。在市場經(jīng)濟(jì)的競爭環(huán)境下，比較效益或機(jī)會成本是資源和生產(chǎn)要素流動與配置的首要原則。在比較效益和機(jī)會成本的引導(dǎo)下，通過要素的不斷流動和資源的重新優(yōu)化組合，使要素所有者最終獲得效益的最大化。土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本要素，實行土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益和市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求。

在傳統(tǒng)的計劃體制下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地由集體統(tǒng)一經(jīng)營，農(nóng)民作為集體成員參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)民的收入由集體統(tǒng)一評工計分來決定，農(nóng)民不具有自行配置生產(chǎn)要素的權(quán)利，不能根據(jù)比較效益或機(jī)會成本的原則來安排自己的勞動時間或流動到更適合的就業(yè)領(lǐng)域。家庭承包制的推行，使農(nóng)民在很大程度上具有了自行配置生產(chǎn)要素、安排勞動時間、選擇適當(dāng)就業(yè)領(lǐng)域的權(quán)利。在比較效益原則導(dǎo)向下，一部分勞動力和勞動時間向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從而為土地的流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了條件。

（三）土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實需要。生產(chǎn)關(guān)系必須符合生產(chǎn)力發(fā)展的需要，農(nóng)村的土地制度必須符合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，使許多農(nóng)民有了穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)以外的就業(yè)渠道和收入來源。一部分農(nóng)民在農(nóng)業(yè)稅和政府處罰拋荒行為的雙重支出的壓力下，開始自發(fā)地把土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給別的農(nóng)民耕種。農(nóng)民首創(chuàng)土地流轉(zhuǎn)的最初動因就是為了解決耕地拋荒和粗放經(jīng)營的問題。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求的規(guī)?；?jīng)營，更是進(jìn)一步推動了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)行。

三、實行土地流轉(zhuǎn)有力地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

（一）土地流轉(zhuǎn)較好地解決了土地拋荒和粗放經(jīng)營的問題，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和規(guī)模化經(jīng)營，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效益。人多地少是我國的基本國情，家庭分散經(jīng)營更導(dǎo)致了土地經(jīng)營的小規(guī)?；?，形成對現(xiàn)行土地制度合理性的最大挑戰(zhàn)。通過土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地的優(yōu)化配置，完善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素市場，使土地的經(jīng)營規(guī)模得以不斷擴(kuò)大，較好地解決了耕地拋荒和粗放經(jīng)營的問題，有力地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，提高了農(nóng)業(yè)專化程度和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平，提高了土地規(guī)模化和集約化經(jīng)營的水平，提高了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。

（二）土地流轉(zhuǎn)進(jìn)一步促進(jìn)了農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，推進(jìn)了農(nóng)村城市化和現(xiàn)代化的發(fā)展。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的建立，改變了部分農(nóng)民"亦工亦農(nóng)、亦商亦農(nóng)"的兼業(yè)化狀態(tài)，提高了農(nóng)業(yè)的專業(yè)化、規(guī)?；?，促進(jìn)了農(nóng)村勞動力的分工分業(yè)，使經(jīng)商打工辦企業(yè)的人能安心工作，解除了土地對這些農(nóng)民的束縛，進(jìn)一步促進(jìn)了農(nóng)村勞動力向非產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，向城鎮(zhèn)集聚，推動了城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程。

（三）土地流轉(zhuǎn)有利于增強(qiáng)農(nóng)業(yè)市場主體的活力，提高農(nóng)業(yè)市場化水平。土地流轉(zhuǎn)有助于培育一大批新型農(nóng)民以規(guī)?；?jīng)營參與市場競爭；有助于各類工商企業(yè)介入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)市場主體的活力和抗御市場風(fēng)險的能力；有利于提高農(nóng)業(yè)科技的應(yīng)用和推廣水平，并且以現(xiàn)代企業(yè)理念經(jīng)營農(nóng)業(yè)；有利于催生和培育各類農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，發(fā)展各類農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營程度。特別是在加入WTO的形勢下，通過土地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)業(yè)在更廣闊的空間內(nèi)聚集各種要素，推進(jìn)科技創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民的組織化程度，提高農(nóng)業(yè)的市場競爭力。

（四）土地流轉(zhuǎn)有利于土地價值的顯性化，切實保護(hù)農(nóng)民土地承包的收益權(quán)。在穩(wěn)定承包關(guān)系的前提下，通過市場機(jī)制，推行土地承包經(jīng)營權(quán)的有償流轉(zhuǎn)，使農(nóng)戶在轉(zhuǎn)讓承包土地經(jīng)營權(quán)的同時，取得了一定的轉(zhuǎn)讓收入，從而使農(nóng)民對土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的價值得到充分體現(xiàn)，實現(xiàn)土地的增值，增加農(nóng)民收入，保護(hù)了農(nóng)民的切身利益。

四、必須堅持合理有效地促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)

（一）充分利用土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在動力，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。一是正確處理土地流轉(zhuǎn)各方的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，盡量滿足各方的利益要求和收益預(yù)期。二是要積極推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的發(fā)展，鼓勵工商企業(yè)、個體大戶、外商投資農(nóng)業(yè)，建設(shè)公司式的農(nóng)業(yè)和莊園式的農(nóng)業(yè)，以獲得規(guī)模經(jīng)營效益。土地產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)民進(jìn)入市場，有效參與市場競爭的重要經(jīng)營形式，而當(dāng)前真正有能力進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的則大部分是一些涉農(nóng)企業(yè)和個體經(jīng)營大戶，這就要求在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的過程中一方面要照顧經(jīng)營者的利益，另一方面也要照顧農(nóng)戶的利益，做到有償流轉(zhuǎn)、以法規(guī)范，因地制宜、科學(xué)有序。

（二）深化農(nóng)村土地承包制度改革，促進(jìn)農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)。實施家庭承包經(jīng)營，穩(wěn)定土地承包關(guān)系是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)育的一項基本政策和經(jīng)營制度，必須長期堅持。但是在目前市場經(jīng)濟(jì)的條件下，需要進(jìn)一步深化與完善。具體思路是：強(qiáng)化集體的土地所有權(quán)，最大限度地放活承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。一是在外流勞動力較多、二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快的地方，要改變農(nóng)戶分散承包土地的經(jīng)營格局，允許集體將土地調(diào)整集中連片，向社會公開發(fā)包。二是將土地這一基本的生產(chǎn)要素商品化。家庭承包責(zé)任制實施以來，農(nóng)村土地在很大程度上有著生產(chǎn)資料和社會福利保障的雙重性質(zhì)，從而形成土地平均分配的格局。但是，在市場經(jīng)濟(jì)的條件下，農(nóng)民被推向了市場，土地的這一雙重性質(zhì)應(yīng)該隨之改變，要將土地作為商品價格化，即按不同等級確定土地的市場價格，按照價格規(guī)律實現(xiàn)土地的合理配置。

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摘要：《土地管理法》1998年修正以來，在中國土地立法缺位情況下，很長時間內(nèi)充當(dāng)了土地最高法角色。經(jīng)過十余年施行，這部法律在日新月異的時代中已顯得有所滯后?！锻恋毓芾矸ǎㄐ抻啿莅刚髑笠庖姼澹芬虼烁〕鏊?。本文根據(jù)法律的社會、政治、經(jīng)濟(jì)影響，通過研究和分析，指出該草案的先進(jìn)之處和不足之處，希望能對《土地管理法》重新修訂提供有價值的參考。

關(guān)鍵詞 ：土地管理法；修訂草案；土地立法

一、修訂草案可采納之處

1.土地權(quán)利的細(xì)化

修訂草案第二章關(guān)于土地權(quán)利的有關(guān)內(nèi)容，與《物權(quán)法》緊密聯(lián)系。其中，第十條明確了土地的相關(guān)權(quán)利種類，尤其對于地役權(quán)、土地抵押權(quán)等有了明確的闡釋，使得相關(guān)土地權(quán)利有法可依，在法律層面上加強(qiáng)了對土地相關(guān)權(quán)利人的保護(hù)，防止了土地權(quán)利的濫用。第十九條建設(shè)用地使用權(quán)的劃分，加入了地上權(quán)和地下權(quán)，與城市建設(shè)緊密相關(guān)，為建設(shè)工程的施工運行提供了法律的基礎(chǔ)。

修訂草案強(qiáng)調(diào)推行土地登記制度，使土地權(quán)利物權(quán)化，有利于保護(hù)土地所有權(quán)人和使用權(quán)人的合法利益。在第二十六條到第三十一條對此進(jìn)行了詳細(xì)的闡述，明確了土地登記的強(qiáng)制性、必要性、效力、登記方法和發(fā)證機(jī)關(guān)等，對于土地登記的廣泛實施做出了必要的鋪墊和保障。此外，第二十三條創(chuàng)造性提出了異議登記的措施，在土地登記實施之后有充分的可借鑒性，對于爭議土地的處理提供了一個新的思路。

2.耕地保護(hù)力度的加大

在我國人多地少的現(xiàn)實條件下，耕地問題成為一個制約發(fā)展的突出問題，耕地的保護(hù)涉及到社會的廣泛利益。在修訂草案中，對于耕地采取了相當(dāng)嚴(yán)格的控制機(jī)制。第一條就指出：“實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度”，奠定了耕地保護(hù)的中心思想。第五十一條至第五十五條，先后對基本農(nóng)田的保護(hù)、劃分、占用、用途、數(shù)量、轉(zhuǎn)用等進(jìn)行了嚴(yán)格限制，保護(hù)力度尤為突出。第五十五條到第五十七條提及相關(guān)政策，增加了先補(bǔ)后占制度，結(jié)合耕地占補(bǔ)平衡、總量平衡的政策，以及第一百二十一條破壞耕地的法律責(zé)任，有助于一般耕地的保護(hù)。再者，修訂草案中明確了耕地保護(hù)的資金保障。第四十七條指出，國家將設(shè)立啟用耕地保護(hù)基金，對耕地保護(hù)予以補(bǔ)貼。第八十四條規(guī)定，新增建設(shè)用地土地有償使用費，百分之七十留給有關(guān)地方人民政府，專項用于土地整治和耕地保護(hù)。資金的支持，對于耕地的維護(hù)有著重要的意義。不僅如此，修訂草案強(qiáng)化了對建設(shè)用地的控制，能夠間接達(dá)到耕地保護(hù)的目的。第七十七條提出土地用途轉(zhuǎn)用許可制度，未經(jīng)許可，不得立項，嚴(yán)格了耕地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化的監(jiān)管。第七十八條將土地用途轉(zhuǎn)用許可的審批權(quán)收歸省級以上人民政府，一并提出建設(shè)項目核查制度，有利于控制地方違法違規(guī)審批的現(xiàn)象。

第九十二條大幅度縮小了劃撥用地的取得范圍，減少建設(shè)用地的調(diào)配。

此外，對于行政部門也加強(qiáng)了保護(hù)耕地的要求。第四十五條將耕地保護(hù)列為各級人民政府的基本責(zé)任，第四十六條還將耕地保護(hù)作為地方政府的考核指標(biāo)，第一百二十九條進(jìn)一步規(guī)定對于大量耕地或者基本農(nóng)田被違法占用的地方人民政府給予問責(zé)制。這些要求為地方政府保質(zhì)保量地落實國家的耕地保護(hù)政策提供了強(qiáng)大的法律約束。

3.權(quán)利人利益的維護(hù)

修訂草案中多處體現(xiàn)了對土地權(quán)利人利益的保護(hù)，符合法律以人為本的宗旨。開篇第五條明確指出：“土地權(quán)利人的合法權(quán)益受法律保護(hù)，任何單位和個人不得侵犯?！边M(jìn)而，第十六條、第六十二條、第六十七條、第一百二十條、第一百二十一條中，明確了土地權(quán)利人的權(quán)益范疇，對于破壞土地權(quán)利人利益的行為在法律上予以追究，使得土地權(quán)利人的維權(quán)行為有法可依。第七十二條、第一百條提出土地收益的公開制度，結(jié)合第一百二十四條在法律上的警示，可以加強(qiáng)對土地權(quán)利人直接利益的保護(hù)，制約集體經(jīng)濟(jì)組織非法占有土地收益的違法行為。對于土地權(quán)利爭議，第二十三條中去除了“三十日內(nèi)”的規(guī)定，有利于土地權(quán)利人充分準(zhǔn)備、及時反應(yīng)，維護(hù)自己的合法權(quán)利。關(guān)于土地閑置，第九十二條中去除了“無償”二字，有利于建設(shè)用地單位損失的減小。

對于土地使用期限，修訂草案中也有了一定的表示。第十四條將土地承包經(jīng)營期限由三十年修改為“土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變。”；第一百零三條：“建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據(jù)社會公共利益需要收回該宗土地的以外，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂出讓、租賃土地有償使用合同，支付建設(shè)用地使用權(quán)出讓金等相關(guān)費用”。“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的，按國家有關(guān)規(guī)定自動續(xù)期。”這些措施綜合考慮了社會群體的可接受性，對于承包地和住宅用地的使用人——農(nóng)民和居民——進(jìn)行了合理的保護(hù)，對于建設(shè)用地的繼續(xù)利用提供了可能，有利于消除社會上的不確定心理。

4.土地監(jiān)督監(jiān)察的強(qiáng)化

修訂草案第六條指出：“國家實行土地督察制度。”這一制度在第十章有著詳細(xì)而具體的說明。引進(jìn)國家對地方的督察機(jī)制，對于地方人民政府在土地方面的行政予以監(jiān)督，能夠在一定程度上緩解地方政府土地違規(guī)行為的發(fā)生，防止權(quán)力的濫用。同時，加強(qiáng)了地方政府的土地監(jiān)察職能，賦予人民政府依法制止和查處土地違法行為的權(quán)力，允許調(diào)動公安部門進(jìn)行配合，使得地方政府能夠?qū)ν恋剡`法行為進(jìn)行及時的控制，予以合適的處理。此外，第一百二十九條、第一百三十條的問責(zé)制，第一百一十九條行政不作為和錯誤作為的責(zé)任、第一百二十八條阻礙執(zhí)法的責(zé)任等等規(guī)定，對于土地監(jiān)督和土地監(jiān)察的順利進(jìn)行給予了保障。

二、修訂草案值得探討之處

在整個土地管理法修訂草案中，也體現(xiàn)出了諸多的不合理因素，應(yīng)評估和討論其可行性，進(jìn)行慎重選擇。

1.土地交易的風(fēng)險

修訂草案第二十六條指出：“依法應(yīng)當(dāng)?shù)怯浂吹怯浀耐恋?，不得轉(zhuǎn)讓、出租、作價入股或者抵押。”這就意味著，依法登記的土地即可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租、作價入股或者抵押等活動。這一推論在土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等相關(guān)內(nèi)容中得到了很好的印證，第十六條、第十七條對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行描述；第二十條、第八十八條、第九十三條、第九十六條對建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行描述；第二十一條、第九十條對宅基地使用權(quán)進(jìn)行描述。無論何種土地，均允許正常的轉(zhuǎn)讓、出租、作價入股或者抵押等活動。而土地市場作為土地交易的媒介，修訂草案中也予以了承認(rèn)。第九十四條：“國有建設(shè)用地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓和租賃，必須通過統(tǒng)一的土地市場以公開的方式進(jìn)行”“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場”。將土地市場正式引入，同時也間接承認(rèn)了土地交易的合理性。

以上種種，對于土地交易進(jìn)行了相當(dāng)程度的放開，轉(zhuǎn)讓、出租、繼承、入股、抵押等土地交易活動均被認(rèn)可。名為轉(zhuǎn)讓，實則與買賣并無異處，這無疑會對中國現(xiàn)行的土地公有制制度予以強(qiáng)烈的沖擊。修訂草案第二條明確指出：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制?！钡牵谕恋亟灰字贫认?，公有制的生命是否會被嚴(yán)重縮短？這一點不可不慎重考慮。

2.征地政策的模糊

修訂草案中，第六十九條出現(xiàn)這樣表述：將量化的征收土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)完全廢止；無獨有偶，第七十六條，關(guān)于房屋拆遷補(bǔ)償，同樣沒有一個量化的指標(biāo)。量化指標(biāo)的缺失，勢必造成土地征收中補(bǔ)償方式的混亂，雙方將難以達(dá)成一致。作為弱者，農(nóng)民的利益將更加難以得到保障。第七十一條，對于補(bǔ)償爭議，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府的裁決即為最終裁決”，這顯然屬于一言堂現(xiàn)象的重新演繹。在其中，官官相護(hù)的因素不可以不被考慮，一旦裁決顯失公平，農(nóng)民的利益將化為泡影。而且，“對裁決程序有異議的，可以自接到裁決決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴”。這里的“十五日”，對于農(nóng)民來講，顯然太少，自己的意愿難以進(jìn)行有效的表達(dá)，甚至還來不及做出應(yīng)有的反應(yīng)。更為離譜的是，“征收土地補(bǔ)償爭議不影響征收土地的實施”。土地的補(bǔ)償爭議無法起到應(yīng)有的干涉作用，隨著土地被征收，農(nóng)民將失去最原始的談判資本，其利益將完全喪失。

3.村集體權(quán)力的擴(kuò)張

修訂草案第十四條：“在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)?！?；第十五條：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)?！彪p雙被廢止。這無疑給了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織賦予了擴(kuò)大化的權(quán)力，給了他們跳過農(nóng)民利益，為所欲為地承包土地的職能。這類爭執(zhí)在調(diào)整之前發(fā)生率明顯不低，如此調(diào)整，想必將使農(nóng)民無處申訴，對于村集體的穩(wěn)定相當(dāng)不利。

4.建設(shè)用地的潛在問題

第八十條：“國務(wù)院以及國務(wù)院投資主管部門批準(zhǔn)、核準(zhǔn)的建設(shè)項目，占用基本農(nóng)田的建設(shè)項目，需要征收農(nóng)民集體所有土地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)。征收前款規(guī)定以外的土地，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報國務(wù)院備案?！苯Y(jié)合第七十八條，這一規(guī)定放大了省級政府對于土地用途轉(zhuǎn)用許可和土地征收的權(quán)力，給建設(shè)項目的擴(kuò)大化進(jìn)行留下了缺口，與耕地保護(hù)的思想格格不入。

第一百二十八條：“建設(shè)單位或者個人對責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責(zé)令限期拆除決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴。”這一準(zhǔn)則被刪減，似乎意味著縣級以上主管部門對于建設(shè)單位或個人的施工可以任意干涉，建設(shè)單位或個人將無權(quán)進(jìn)行申辯，這無疑會給有關(guān)部門的職權(quán)濫用留下隱患。

篇10

關(guān)鍵詞:兩分兩換;制度變遷;農(nóng)戶參與;啟示

中圖分類號:F127.55 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1003-4161(2010)03-0064-04

一、“兩分兩換”背景及內(nèi)涵

近年來,隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展及城市化加快,土地浪費與土地需求短缺的現(xiàn)象同時存在。其中,最為關(guān)注的是,農(nóng)村耕地和宅基地的取得帶有福利性質(zhì),它們是解決農(nóng)民“衣、食、住、行”最直接和實際的途徑?，F(xiàn)實情況是,一就宅基地而言,在城市化過程中,農(nóng)村勞動力大量向城市轉(zhuǎn)移,并在轉(zhuǎn)移過程中,變成城市人,通常城市住房標(biāo)準(zhǔn)要比宅基地住房標(biāo)準(zhǔn)低,并且城市建筑的容積率要比農(nóng)村宅基地建筑容積率高,在此過程中,宅基地(或者說建筑用地)應(yīng)該會被釋放出來;而實際情況是:農(nóng)民進(jìn)城買房同時又在其宅基地建房,或者在當(dāng)前法律規(guī)定宅基地不能交易的情況下,不愿把宅基地還給農(nóng)村集體組織,形成“兩頭占地”的局面,空心村比比皆是,造成農(nóng)村集體建設(shè)用地閑置浪費現(xiàn)象。二就農(nóng)用地而言,我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度是集體所有農(nóng)民承包經(jīng)營的格局,并且是基于平均分配的基礎(chǔ),因而土地碎塊嚴(yán)重,阻礙了農(nóng)用地的規(guī)模經(jīng)營,在農(nóng)業(yè)的比較效益較低的情況下,由于農(nóng)村土地承擔(dān)一定的社會保障功能,農(nóng)民趨于對農(nóng)業(yè)用地的粗放利用,按照土地報酬遞增遞減規(guī)律,農(nóng)業(yè)用地的粗放利用與我國人多地少的國情不相適應(yīng)?；谝陨锨闆r,為了減少土地浪費及擴(kuò)大土地供應(yīng)的難題,實現(xiàn)土地利用的節(jié)約集約,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展,提高人民的生活水平,縮小城鄉(xiāng)差距,推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革,各地都進(jìn)行了大量的實踐和探索,其中,基于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、資源稟賦、群眾基礎(chǔ)和管理能力的前提和基礎(chǔ)[1],浙江省嘉興市試點實行的“兩分兩換” 綜合改革尤其值得關(guān)注。

浙江省嘉興市“兩分兩換”改革的基礎(chǔ)是宅基地不能流轉(zhuǎn)和承包地粗放利用、農(nóng)村土地資本沒有很好地激活。“兩分”指的是宅基地與承包地分開、搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開?！皟蓳Q”是以土地承包經(jīng)營權(quán)換股換租換保障,推進(jìn)集約經(jīng)營,轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營方式,以宅基地?fù)Q錢換房換地方,推進(jìn)集中居住,轉(zhuǎn)變農(nóng)民生活方式。從長遠(yuǎn)看,這一制度的推進(jìn),有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和高效生態(tài)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè);有利于節(jié)約、集約利用土地,為新型工業(yè)化、新型城市化推進(jìn)開拓廣闊空間;有利于促進(jìn)資金、勞動力等要素在城鄉(xiāng)間的合理流動和有效配置;有利于改善農(nóng)民居住條件、提高農(nóng)民生活質(zhì)量、讓農(nóng)民共享改革開放成果。從而為建設(shè)現(xiàn)代新農(nóng)村、加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局、率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化打?qū)嵒A(chǔ)[2]。 “兩分兩換”的試點是以農(nóng)民為主體的農(nóng)村土地制度改革,其出發(fā)點是提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入和推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。但目前研究多從“兩分兩換”結(jié)果來分析,而把農(nóng)戶作為微觀基礎(chǔ)來研究這項改革的資料很少。農(nóng)村土地制度改革的第一行為主體和最終實施主體應(yīng)該是農(nóng)民,當(dāng)前形勢下“兩分兩換”的健康發(fā)展應(yīng)該以尊重農(nóng)民的意愿為前提,以滿足農(nóng)民更高的生活水平的需要為根本目的,以農(nóng)民的積極參與為根本手段。因此,了解農(nóng)民“兩分兩換”參與意愿及實踐過程中遇到的主要問題,對于把握未來試點總結(jié)、推廣的基本方向,對于調(diào)整相關(guān)政策改革順利推進(jìn)具有重要的現(xiàn)實意義。

文章從試點的實地調(diào)查資料入手,對于試點區(qū)農(nóng)戶的參與意愿及其影響因素進(jìn)行實證分析,并重點分析“農(nóng)民以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障”,以期把握“兩分兩換”在當(dāng)前情況下進(jìn)行制度創(chuàng)新的需求及需改進(jìn)的方向。

二、研究的理論依據(jù)和基本分析框架

研究當(dāng)前農(nóng)村土地制度條件下農(nóng)戶參與的動因和“兩分兩換”可能存在發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理,西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)為我們提供了很好的分析工具。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于制度變遷與創(chuàng)新理論研究的基本框架是:制度變遷是制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易的過程,即一種效益更高的制度對于另一種制度的替代過程;新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,制度可以在個人、組織、政府等不同主體的層次上被創(chuàng)新;追求自身效用最大化是這些主體的共同特征,制度變遷正是這些主體效用最大化行為的結(jié)果。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)制度變遷理論的主要目的是力圖建立一個符合經(jīng)驗史實的制度變遷理論框架,并用它來解釋經(jīng)濟(jì)實績。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來,制度變遷的需求來自由技術(shù)變化、人口變化、市場規(guī)模擴(kuò)大、產(chǎn)品和生產(chǎn)要素相對價格的變化等外生變量引起的,可從規(guī)模經(jīng)濟(jì)、外部性內(nèi)在化、風(fēng)險規(guī)避等方面獲得的符合主體效用的收益;制度變遷的內(nèi)在動因是主體期望獲取最大的“潛在利潤”,制度創(chuàng)新的充分條件是制度創(chuàng)新可能獲取的潛在利潤大于為獲取利潤而支付的成本[3]。

借鑒新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論,文章研究的基本思路和觀點是:“兩分兩換”的建立和發(fā)展,是經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人在外部利潤引導(dǎo)下進(jìn)行的一項制度創(chuàng)新。當(dāng)農(nóng)戶意識到存在現(xiàn)有的土地制度安排下無法獲得的潛在利潤時,就會產(chǎn)生獲取更大利潤的制度創(chuàng)新需求。然而,新制度的創(chuàng)新實踐需要對機(jī)會成本有很好的判斷。只有當(dāng)參與“兩分兩換”的收益大于機(jī)會成本時,農(nóng)戶才會選擇參與“兩分兩換”,進(jìn)行宅基地置換或者土地承包經(jīng)營權(quán)置換,成為制度創(chuàng)新的擁護(hù)者,從而才會真正發(fā)生“兩分兩換”的制度創(chuàng)新,提高農(nóng)民的土地財產(chǎn)性收入,增加建設(shè)用地供應(yīng)量,并由此產(chǎn)生試點地區(qū)應(yīng)有的作用。

文章的基本假定是:(1)農(nóng)民參與“兩分兩換”是農(nóng)戶在外部自然、經(jīng)濟(jì)、社會等環(huán)境變化的刺激下所采取的有規(guī)律的反應(yīng)或活動,它是農(nóng)戶微觀經(jīng)濟(jì)活動和宏觀社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境因素綜合作用下的一種復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)行為。(2)農(nóng)戶是理性經(jīng)濟(jì)人,在一定的環(huán)境約束條件下,農(nóng)戶在經(jīng)濟(jì)活動中總是以追求自身利益的最大化為基本目標(biāo)。農(nóng)戶對“兩分兩換”參與的選擇,是在給定的約束條件下,對于各種組織與制度進(jìn)行成本與收益比較后所進(jìn)行的最優(yōu)選擇。從而實現(xiàn)農(nóng)戶的個體利益與社會利益相統(tǒng)一。

三、農(nóng)戶基本情況及其對“兩分兩換”的需求與評價調(diào)查

為了更好地了解嘉興“兩分兩換”試點工作的成績和問題,為試點工作的深化和推廣提出一些建議。因此,我們于2009年12月―2010年1月在浙江嘉興平湖市新倉鎮(zhèn)的試點村對農(nóng)戶進(jìn)行了實地調(diào)查,實地調(diào)查采取問卷訪談的方式完成。調(diào)查問卷主要涉及,一是農(nóng)戶家庭基本情況,主要是對農(nóng)戶家庭結(jié)構(gòu)和戶主的身體及教育程度進(jìn)行調(diào)查了解;二是農(nóng)戶土地承包經(jīng)營情況、宅基地情況和家庭收入結(jié)構(gòu);三是農(nóng)戶對“兩分兩換”的評價,重點掌握農(nóng)戶對“兩分兩換”政策的了解程度、滿意程度及對“兩分兩換”的前景進(jìn)行預(yù)測;四是農(nóng)戶參與“兩分兩換”的情況,分別對“宅基地置換城鎮(zhèn)住房”和“土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障”進(jìn)行調(diào)查,其中,把“宅基地?fù)Q錢換房換地方”統(tǒng)一歸為“宅基地置換城鎮(zhèn)住房”一個指標(biāo);“土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障”指標(biāo)不涵蓋“以土地承包經(jīng)營權(quán)換股換租換保障”三種形式,僅指“以土地承包經(jīng)營權(quán)換保障”――即指徹底放棄土地承包經(jīng)營權(quán)。

文章所用的分析依據(jù)主要是,我們的實地調(diào)查資料(收回調(diào)查問卷58份)和其他資料數(shù)據(jù)[1][4]。實地調(diào)查采取問卷訪談的方式完成,其他資料是公開發(fā)表的資料數(shù)據(jù),因此,數(shù)據(jù)較為真實可靠。具體調(diào)查內(nèi)容及調(diào)查結(jié)果分析如下:

(一)農(nóng)戶家庭基本情況、經(jīng)濟(jì)情況

從調(diào)查結(jié)果來看,被調(diào)查農(nóng)戶的文化程度分布為,小學(xué)以下占有1.7%,小學(xué)文化程度41.4%,初中文化程度20.7%,高中及高中以上36.2%,文化程度低對農(nóng)民放棄土地承包權(quán)的穩(wěn)定就業(yè)有一定的負(fù)面影響,這也許是農(nóng)戶不敢輕易放棄土地承包權(quán)的主要原因之一。

這次的經(jīng)濟(jì)情況主要是指2007年及2008年的收入情況,并對其進(jìn)行調(diào)查。被調(diào)查戶主的主要職業(yè)是以非農(nóng)業(yè)為主兼業(yè),同理,他們家庭收入來源也是以非農(nóng)業(yè)為主兼業(yè),即主要來源于非農(nóng)業(yè)。在所調(diào)查的農(nóng)戶中,只有10.3%農(nóng)戶的家庭收入以農(nóng)業(yè)為主,并且收入主要來源于農(nóng)業(yè)的家庭有一個共同特點,就是他們從集體承包的土地面積相對較大,均達(dá)到10畝以上。以農(nóng)業(yè)為主及以農(nóng)業(yè)為主兼業(yè)的家庭收入差距不大,大部分在人均收入10 000元左右,這進(jìn)一步說明在經(jīng)濟(jì)活動、土地流轉(zhuǎn)活躍的新倉鎮(zhèn),其城鄉(xiāng)差距(農(nóng)業(yè)收入及非農(nóng)業(yè)收入)不大。我們可以這樣認(rèn)為:當(dāng)前家庭收入以農(nóng)業(yè)為主還是以非農(nóng)業(yè)為主的情況對“放棄土地承包權(quán)”的影響不大,農(nóng)戶放棄土地承包權(quán)的原因更多地集中于對未來生活的預(yù)期。

(二)農(nóng)戶對于“兩分兩換”的綜合評價

為了更好地了解農(nóng)戶對“兩分兩換”的認(rèn)識及需求情況,本文主要從“宅基地置換城鎮(zhèn)住房”和“土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障”兩方面入手,這也是嘉興土地制度改革中的兩個重點。

1.農(nóng)戶對于“兩分兩換”了解和滿意程度

我們對農(nóng)戶“兩分兩換”的了解程度設(shè)置了4個選項,分別是非常了解、基本了解、基本不了解和完全不了解。調(diào)查結(jié)果顯示,所有調(diào)查的農(nóng)戶都表示對“兩分兩換”基本了解?！皟煞謨蓳Q”作為一項新的改革試點,能讓農(nóng)戶獲得如此高的知曉率,這點與當(dāng)?shù)卣笆?、區(qū)、鎮(zhèn)、村、組等干部的宣傳及講解是分不開的,他們在“兩分兩換”試點推行過程做了大量的工作(其中一大塊就是預(yù)調(diào)研)。我們還對“兩分兩換”滿意程度設(shè)置了5個選項,它們分別是非常滿意、滿意、基本滿意、不滿意和非常不滿意。調(diào)查結(jié)果顯示,94.8%的被調(diào)查戶表示基本滿意。這表明,農(nóng)戶對“兩分兩換”的制度是了解的,他們的選擇是基于理性的思量。

2.對于“兩分兩換”的需求程度

關(guān)于農(nóng)戶參與“兩分兩換”制度的情況,調(diào)查結(jié)果顯示,愿意參加“宅基地置換”的占90.3%,愿意參加“以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障”的農(nóng)戶占80.6%,可見,現(xiàn)階段絕大部分農(nóng)戶對于“兩分兩換”有明確的制度需求。

3.農(nóng)戶參與“兩分兩換”的前景及心態(tài)調(diào)查

我們調(diào)查了農(nóng)戶對“兩分兩換”推廣前景的預(yù)期(值得推廣、不值得推廣和不知道),96.8%農(nóng)戶選擇了不知道,這表明農(nóng)戶對“兩分兩換”這一新鮮事物還持觀望的態(tài)度,特別在“土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障”方面。

(三)影響農(nóng)戶真正參與“兩分兩換”的心態(tài)與影響因素的調(diào)查分析

試點地區(qū)目前的主要工作之一是:嚴(yán)密跟蹤“兩分兩換”的進(jìn)程,隨時糾偏,同時在這個過程當(dāng)中,推進(jìn)政策的調(diào)整、改革。下面將對農(nóng)戶參與“兩分兩換”的情況進(jìn)行分析,試圖尋找出試點區(qū)制約農(nóng)戶實際參與的主要原因。

1.關(guān)于農(nóng)戶未參加“宅基地置換新房”原因的調(diào)查分析

值得我們注意的是:盡管有90.3%的農(nóng)戶具有明確的制度參與需求,但根據(jù)平湖1+8X建房模式中,有“宅基地”置換行為的農(nóng)戶目前不到20%,根據(jù)調(diào)查,其中的原因有:(1)“兩分兩換”是分期進(jìn)行的一項大工程,置換農(nóng)戶分批進(jìn)行(如“蘆川花苑”是新倉鎮(zhèn)中心社區(qū)的一個核心區(qū)塊,按照建設(shè)規(guī)劃,“蘆川花苑”將分5期建設(shè));(2)有些農(nóng)戶的宅基地面積超過政策規(guī)定面積,在如何對待農(nóng)戶多占的宅基地在置換住房的問題上,農(nóng)戶和政府沒有形成統(tǒng)一,在此情況下,“宅基地置換城鎮(zhèn)住房”就暫時擱淺;(3)有些農(nóng)戶的房子是剛剛新建的或在城里剛買了新房,感覺“宅基地置換城鎮(zhèn)住房”經(jīng)濟(jì)上不劃算;(4)有的老年家庭更習(xí)慣在農(nóng)村生活,例如,在農(nóng)村他們可以自由地飼養(yǎng)家禽等。

2.關(guān)于農(nóng)戶未參加“土地承包權(quán)置換社會保障”原因的調(diào)查分析

在所有被調(diào)查的農(nóng)戶中,雖然有“以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障”意愿的農(nóng)戶占80.6%,但真正有“以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障”行為的農(nóng)戶,幾乎沒有。在“經(jīng)濟(jì)不合算、置換后找不到工作、別人不換,我也跟著不換、缺乏知情權(quán),‘兩分兩換’政策不透明和其他原因”的五個選項中,沒有一個被調(diào)查者選擇缺乏知情權(quán),從調(diào)查可知,未參與“土地承包權(quán)置換社會保障”的主要原因是前兩項(見表1)。

表1 農(nóng)戶未參加“土地承包權(quán)置換社會保障”的主要原因

未參加"土地承包權(quán)置換社會保障"的主要原因經(jīng)濟(jì)不合算置換后找不到工作別人不換,我也跟著不換缺乏知情權(quán),"兩分兩換"政策不透明其他原因

占全部農(nóng)戶比重50.0%41.7%008.2%

由上表可知,我們可以將這些因素總結(jié)為三個方面:(1)作為理性人,經(jīng)濟(jì)是農(nóng)戶考慮最多的因素;(2)試行的社會保障水平不夠高,沒有達(dá)到農(nóng)戶的預(yù)期,對于農(nóng)民還缺少足夠的吸引力;(3)在現(xiàn)有的社會經(jīng)濟(jì)及土地政策法律宏觀環(huán)境條件下,農(nóng)民對于“兩分兩換”中的“土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障”這樣一種新鮮事物的存在和發(fā)展存在種種思想顧慮,還不能完全拋棄耕地的社會保障功能。我們認(rèn)為,在當(dāng)前土地承包制度下,多種形式的流轉(zhuǎn)方式和越來越規(guī)范的流轉(zhuǎn)政策更能滿足農(nóng)戶的制度需求――土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)[5]。為了更好地服務(wù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),2009年10月,平湖市農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)局印發(fā)了《平湖市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理實施辦法》,該辦法與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場相對活躍、土地承包經(jīng)營權(quán)再次流轉(zhuǎn)情況相適應(yīng)。

四、調(diào)查研究的基本結(jié)論和政策啟示

(一)通過調(diào)查,我們得到如下結(jié)論

(1)有“宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)”意愿和實際行為的農(nóng)戶分別比有“土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障”意愿和實際行為的農(nóng)民多;(2)很大部分農(nóng)戶有“兩分兩換”的意愿,但沒有“兩分兩換”――特別“土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障”的實際行為;(3)農(nóng)戶對“兩分兩換”是了解和滿意的,更多地體現(xiàn)在對“兩分兩換”政策透明的滿意;(4)農(nóng)戶參與“兩分兩換”的意愿都較高,表明農(nóng)戶對“兩分兩換”制度是充滿期待的;(5)農(nóng)戶有意愿但沒有實際參與“土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障”的行為,根本原因是“兩分兩換”的經(jīng)濟(jì)利益不高,因此,能夠為農(nóng)民提供更高的、可持續(xù)的生活保障,必將增加“兩分兩換”對于農(nóng)戶的吸引力;(6)從參與宅基地置換的農(nóng)戶都認(rèn)為經(jīng)濟(jì)上很劃得來,并且沒有一個是把宅基地?fù)Q成錢,為了生活條件的改善和生產(chǎn)的便利,他們選擇了宅基地?fù)Q房或換地方;(7)他們對“兩分兩換”是理性的,不會隨大流;(8)農(nóng)戶對于“兩分兩換”持觀望態(tài)度,還有待進(jìn)一步深化(96.8%的人不知道這個試點是否值得推廣)。

(二)給予我們幾點啟示

按照制度變遷理論的內(nèi)外動因?qū)W說,影響制度變遷的因素很多,一般可以分為三類:即經(jīng)濟(jì)因素、政治因素和意識形態(tài)因素。在制度變遷的不同階段,三種因素會同時發(fā)生作用,但作用大小不同。在誘致性制度變遷中,經(jīng)濟(jì)因素對制度變遷成本影響較大,而在強(qiáng)制性制度變遷中,政治因素和意識形態(tài)因素對制度變遷成本的影響較大?；谝陨辖Y(jié)論及制度變遷理論,調(diào)查給予我們以下幾點啟示:

1.加強(qiáng)新房的建筑管理和完善新社區(qū)的管理制度

從參與宅基地置換的農(nóng)戶都認(rèn)為經(jīng)濟(jì)上很劃得來,并且沒有一個是把宅基地?fù)Q成錢,為了生活條件的改善,他們選擇了宅基地?fù)Q房或換地方,從而出現(xiàn)了大面積的居民集中點――“新社區(qū)”。鑒于此,今后宅基地置換工作的重點,應(yīng)放在聯(lián)排房及公寓房的建造和新社區(qū)的管理工作上,使“兩分兩換”與新農(nóng)村建設(shè)掛鉤。

2.“兩分兩換”要始終堅持農(nóng)民自愿的原則

調(diào)查顯示“宅基地置換城鎮(zhèn)住房”和“土地承包權(quán)置換社會保障”的“兩換”農(nóng)戶選擇結(jié)果不一樣,表明,“宅基地置換城鎮(zhèn)住房”和“土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障”的“兩分”是事實求是的,更是適合農(nóng)戶當(dāng)前的需要?！皟煞謨蓳Q”中無論是“宅基地置換住房”還是“承包地置換社會保障”,其主體是農(nóng)民,只有充分尊重他們的意愿,堅持自愿的原則,才能調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性,擁護(hù)這一新方案,維護(hù)社會穩(wěn)定,在和諧中取得改革的成功。

3.建立農(nóng)民收入保障機(jī)制及一定的增長機(jī)制

在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn),愿意置換土地的農(nóng)民對于“兩分兩換”的期望值很高,但實際參與“兩分兩換”的農(nóng)戶不多,特別是參與“土地承包權(quán)置換社會保障”的農(nóng)戶更少。這是由于農(nóng)民原來在土地上從業(yè)尚有自給自足的特征,收入和支出都有一定的彈性,土地承擔(dān)一定的社會保障功能。進(jìn)入城鎮(zhèn)社區(qū)后,收入和支出都呈剛性態(tài)勢,現(xiàn)有的補(bǔ)償政策能否滿足、能否長期保持穩(wěn)定的狀態(tài)都還是未知數(shù)。從經(jīng)濟(jì)和政治的角度來看,應(yīng)充分考慮建立農(nóng)民的收入保障機(jī)制并建立一定的增長機(jī)制,確保置換后農(nóng)民生活水平有所提高,讓農(nóng)民享受置換后土地增益的改革成果。

4.嚴(yán)格依法管理,做到公開、公平、公正

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高,農(nóng)民需要的更多體現(xiàn)在“尊重”的層面上,更多地追求“公開、公正、公平”。公平與正義是制度變遷應(yīng)有的價值緯度。長期以來,由于基層政府對農(nóng)民建房缺乏正確的引導(dǎo)和管理,再加上采用的是無償、無期限的使用制度, 出現(xiàn)了農(nóng)民超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地建房,未經(jīng)土地管理部門批準(zhǔn),任意在承包地上建房,一些村干部憑權(quán)力、關(guān)系占有多處宅基地等問題。在“宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)住房”的制度下,家庭宅基地的多與少將會帶來巨大的收益差別,為了防止農(nóng)民將多占的宅基地用來換住房,在具體實施工作中,必須堅持依法置換的原則,只允許符合政策規(guī)定面積之內(nèi)的宅基地?fù)Q住房[6],以確保村民平等地享有應(yīng)得的權(quán)利。但我們還應(yīng)該考慮宅基地的歷史問題和相關(guān)法律、政策的延續(xù)性問題。《土地管理法》(1998)、《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》(2004)和《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》(2010)明確規(guī)定,各地要結(jié)合本地資源狀況,按照節(jié)約集約用地的原則,嚴(yán)格確定宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)。隨著時代的發(fā)展變化,宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)也隨之變化。鑒于此,我們應(yīng)該具體問題具體分析,不讓農(nóng)戶非法多占的宅基地置換住房,同理,我們也應(yīng)該保護(hù)農(nóng)戶以前合法所得的宅基地。

正如諾斯所說:“歷史是至關(guān)重要的”,“人們過去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇。”“兩分兩換”作為土地制度的一項改革,應(yīng)以漸進(jìn)性制度變遷為主,強(qiáng)制性制度變遷為輔。改革創(chuàng)新,不能操之過急。

基金項目:項目資助情況現(xiàn)為:本文為浙江省軟科學(xué)研究項目“城市化進(jìn)程中農(nóng)戶土地利用行為與耕地可持續(xù)利用研究”(2009C35001)、浙江省教育廳研究項目“城鄉(xiāng)結(jié)合部土地可持續(xù)研究――以嘉興“兩分兩換”為重點”(Y200803756)、寧波大學(xué)科研項目(XYW08011)、寧波大學(xué)學(xué)科項目(XK1002003)的階段性成果。

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