導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫好一篇關(guān)于糧食安全的問(wèn)題，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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中圖分類號(hào)：X734文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A

關(guān)鍵詞：公路；橋梁；養(yǎng)護(hù)；施工；安全管理措施

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，現(xiàn)代化程度不斷提高，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模的逐步擴(kuò)大，公路橋梁施工建設(shè)將成為其中重要的組成部分。但是在公路橋梁工程施工中，缺乏安全意識(shí)，運(yùn)用一些不懂技術(shù)的廉價(jià)勞動(dòng)力，引發(fā)了很多安全事故，給國(guó)家和人民的生命財(cái)產(chǎn)造成了威脅，引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注，因此加強(qiáng)公路與橋梁工程施工安全管理已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。

1 公路與橋梁施工安全管理的意義

公路與橋梁施工的安全管理是全方位的，要求項(xiàng)目管理者對(duì)施工項(xiàng)目的質(zhì)量、安全、進(jìn)度、成本、文明施工等，都要納入正規(guī)化、標(biāo)準(zhǔn)管理，這樣才能使項(xiàng)目各項(xiàng)工作有條不紊、順利地進(jìn)行。施工項(xiàng)目的安全管理又是一門綜合性系統(tǒng)科學(xué)，涉及到項(xiàng)目的每個(gè)環(huán)節(jié)，需要每一位施工人員的共同努力，做好了這方面的工作，不僅對(duì)項(xiàng)目、對(duì)企業(yè)產(chǎn)生良好經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)國(guó)家也會(huì)產(chǎn)生良好的社會(huì)效益。抓好安全工作，關(guān)鍵在于以“安全第一，駐防為主”和“以人為本，安全第一”的方針為前提，做到“健全組織、明確責(zé)任、完善制度、加強(qiáng)教育、抓好落實(shí)”。因此，如何確保公路工程特別是高速公路橋梁程的施工安全，從而順利實(shí)現(xiàn)交通建設(shè)跨越式發(fā)展，是當(dāng)前一項(xiàng)重大的現(xiàn)實(shí)課題。

2 公路橋梁施工安全管理存在的問(wèn)題

2.1安全管理的意識(shí)薄弱。一施工企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)缺乏安全思想認(rèn)識(shí)，認(rèn)為干工程是大事，而安全工作應(yīng)該放在工程之后，未能認(rèn)識(shí)到安全生產(chǎn)的重要性，在管理機(jī)構(gòu)上，由于對(duì)安全工作缺乏足夠的重視，對(duì)安全重視不夠，工作力度不大，并沒(méi)有設(shè)置健全的管理機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有建立完善的安全投資、安全培訓(xùn)等制度，從而導(dǎo)至安全管理人員數(shù)量不足、管理混亂的局面。二部分項(xiàng)目施工人員、起重設(shè)備動(dòng)態(tài)管理不規(guī)范，對(duì)安全操作規(guī)程，消防防火等安全防護(hù)知識(shí)缺乏了解，出現(xiàn)施工人員進(jìn)出場(chǎng)登記不全、起重設(shè)備日常管理資料少；不佩戴安全帽，私自亂搭亂扯電線，他們大多只知道憑自己的經(jīng)驗(yàn)辦事，而很少遵守操作規(guī)程。

2.2施工項(xiàng)目采取的安全技術(shù)及防護(hù)措施不到位

一沒(méi)有針對(duì)項(xiàng)目特點(diǎn)編制危險(xiǎn)性較大的分部分項(xiàng)工程安全專項(xiàng)施工方案，安全技術(shù)交底流于形式，安全技術(shù)方案與現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際施工脫節(jié)，支架搭設(shè)不規(guī)范，施工通道不滿足安全要求。二臨時(shí)用電管理不規(guī)范，電線電纜敷設(shè)不滿足規(guī)范要求，；個(gè)別項(xiàng)目臨時(shí)工棚搭建不滿足安全要求。

2.3 施工前安全設(shè)計(jì)、材料使用不合格。 現(xiàn)有的公路橋梁工程施工安全標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范主要規(guī)定了一般公路橋梁施工安全的技術(shù)要求，只具有一般性。在設(shè)計(jì)中不按照法律法規(guī)對(duì)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)予以設(shè)計(jì)，導(dǎo)致設(shè)計(jì)不能適應(yīng)工程的發(fā)展，沒(méi)有考慮到用戶安全的需要，對(duì)施工的重點(diǎn)環(huán)節(jié)和部位沒(méi)有予以強(qiáng)調(diào)；對(duì)于公路車輛流量大、行駛速度高的新形勢(shì)，以及在自然環(huán)境惡劣條件下的公路橋梁作業(yè)施工并沒(méi)有明確的規(guī)定，這使得施工現(xiàn)場(chǎng)經(jīng)常會(huì)受到車輛行駛以及惡劣環(huán)境的影響，從而給施工安全管理帶來(lái)較大困難，出現(xiàn)很多新的問(wèn)題需要去研究和解決。除此之外，由于缺乏明確的安全施工管理規(guī)程，施工單位的違章作業(yè)、違章指揮，無(wú)證設(shè)計(jì)（施工）、越級(jí)設(shè)計(jì)（施工）、邊設(shè)計(jì)邊施工、違法分包轉(zhuǎn)包、擅自修改設(shè)計(jì)，隨意更換設(shè)備，拓寬路基，減少成本，不采取配套的安全措施，不進(jìn)行逐級(jí)安全技術(shù)交底、安全生產(chǎn)責(zé)任制不落實(shí)，是導(dǎo)致建設(shè)工程施工存在安全隱患、發(fā)生安全事故的主要原因。

3 加強(qiáng)公路與橋梁工程安全管理的措施

3.1提高人員安全意識(shí)，加強(qiáng)安全管理。企業(yè)按照相關(guān)規(guī)定建立專門的安全生產(chǎn)管理人員，開(kāi)展日常安全檢查，及時(shí)整改各種事故隱患，監(jiān)督安全生產(chǎn)責(zé)任制的落實(shí)，力爭(zhēng)把安全事故遏制在萌芽階段。其次要重視對(duì)員工的安全教育，使其知道生產(chǎn)勞動(dòng)其安全的重要性和防護(hù)意識(shí)、自我保護(hù)意識(shí)和自我保護(hù)方法，了解作業(yè)場(chǎng)所和工作崗位存在的危險(xiǎn)因素、防范措施及安全事故應(yīng)急措施；掌握本崗位的安全操作技能，力圖在施工中避免安全事故。

3.2建立健全安全規(guī)章制度，規(guī)范施工行為。

3.2.1貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家勞動(dòng)保護(hù)和安全法規(guī)、條例、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定，推動(dòng)本施工項(xiàng)目安全管理“達(dá)標(biāo)”工作和安全管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.2.2加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有公路橋梁施工的施工的規(guī)章制度進(jìn)行細(xì)化，建立專門針對(duì)特殊條件的規(guī)章制度。

3.2.3做好安全生產(chǎn)的宣傳教育和管理工作，總結(jié)交流先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

3.2.4在施工現(xiàn)場(chǎng)，監(jiān)督和指導(dǎo)各工種作業(yè)隊(duì)安全工作，掌握項(xiàng)目安全生產(chǎn)情況及動(dòng)態(tài)，提出改進(jìn)意見(jiàn)和措施，確保安全目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)。

3.3經(jīng)常對(duì)公路橋梁進(jìn)行定期質(zhì)量檢測(cè)。才能了解橋梁各構(gòu)部件的狀況及完好率，評(píng)定出橋梁的技術(shù)狀況，根據(jù)評(píng)定結(jié)果對(duì)橋梁進(jìn)行有效管理，制定出具體的監(jiān)測(cè)方案和檢測(cè)周期，采取有力措施，保持橋梁達(dá)到最佳狀態(tài)，確保橋梁的安全使用。

在加強(qiáng)公路橋梁施工安全管理的同時(shí)對(duì)公路舊橋梁養(yǎng)護(hù)的管理也異常重要，因?yàn)椴糠诌\(yùn)營(yíng)高速公路支線上跨橋梁、地方公路橋梁管養(yǎng)責(zé)任仍不明晰，橋梁的技術(shù)資料缺失。個(gè)別運(yùn)營(yíng)橋梁上跨鐵路，一些占用鐵路凈空的檢查、養(yǎng)護(hù)、維修工作難以與鐵路管理部門溝通、協(xié)調(diào)，造成日常管養(yǎng)不到位。所以對(duì)此提出了幾條對(duì)舊橋梁的養(yǎng)護(hù)管理的措施。

第一，配備檢查人員為了了解橋梁的實(shí)際狀況，需要對(duì)其進(jìn)行檢查。這就必須配備必要的檢查人員，這些人員中的―部分，應(yīng)當(dāng)具有橋梁專業(yè)知識(shí)、有一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)管轄范圍的橋梁的病害歷史有所了解和記憶(這就需要有精干的常規(guī)維修隊(duì)伍，而不是臨時(shí)拼湊的人員)；也必須在橋梁上安設(shè)固定及活動(dòng)的檢查設(shè)備；檢查人員還應(yīng)當(dāng)攜帶必要的觀察儀表。

第二，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和管理部門要充分重視

解決橋梁維護(hù)的檢查設(shè)備和儀表問(wèn)題并不困難。只要各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和管理部門充分重視，撥發(fā)少量專款，可由養(yǎng)護(hù)維修單位分期分批予以添設(shè)。建議頒發(fā)強(qiáng)制性條文，強(qiáng)調(diào)檢查設(shè)備的重要。要求設(shè)計(jì)必須列入，作為驗(yàn)收、接管的不可缺少的必要條件。大的設(shè)計(jì)單位應(yīng)當(dāng)廣泛征求養(yǎng)管部門的意見(jiàn)，制定若干檢查設(shè)備的參考圖、通用圖和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)圖，以促進(jìn)此項(xiàng)工作的開(kāi)展。

第三，搞好日常維護(hù)強(qiáng)化日常保養(yǎng)工作

確保橋梁功能完好，橋梁的風(fēng)化、脫落及腐蝕容易受到當(dāng)?shù)丨h(huán)境的變化而加劇，加強(qiáng)橋梁的預(yù)防性養(yǎng)護(hù)非常必要的。首先，加強(qiáng)橋面的清掃保潔、泄水孔的疏通等日常保養(yǎng)工作，保證橋梁功能完好。其次，及時(shí)對(duì)所有橋梁的一些脫落、露筋、裂縫、附屬設(shè)施損壞等病害進(jìn)行徹底維修處理。最后，對(duì)箱梁梁體及空心板有水滲出的橋梁要打孔疏水，同時(shí)對(duì)箱梁通氣孔要及時(shí)疏通，確保梁體內(nèi)干燥通風(fēng)

第四，遵守中小橋梁的定期全面檢查的周期

一般定期全面檢查應(yīng)該每年一次，特殊檢查應(yīng)視實(shí)際需要而定，而且應(yīng)該委托有相應(yīng)能力的單位來(lái)承擔(dān)。在檢查的基礎(chǔ)上，分析病害，摸清維修、中修、大修工作量，再分輕重緩急去安排維修或大、中修工作計(jì)劃與資金。同時(shí)對(duì)過(guò)省干線橋梁日常巡查中發(fā)現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性突發(fā)病害，相應(yīng)的養(yǎng)護(hù)單位兩小時(shí)內(nèi)上報(bào)市處養(yǎng)路科，并同時(shí)采取適宜的管護(hù)措施，以防出現(xiàn)安全事故。在24小時(shí)內(nèi)上報(bào)書面報(bào)告。

第五，橋梁病害的分析為保持橋梁經(jīng)常處于良好狀態(tài)，延長(zhǎng)其使用壽命，對(duì)中小橋梁病害進(jìn)行的檢查和分析、修理和加固、局部更新和全部重建等工作。

4.結(jié)束語(yǔ)

近幾年我國(guó)加大對(duì)公路橋梁建設(shè)的投資力度，使得公路和橋梁工程迅猛發(fā)展，大大地改觀了目前的交通面貌。但是，公路橋梁工程一旦出現(xiàn)垮塌等問(wèn)題，不僅需要重復(fù)建設(shè)，影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且將誘發(fā)很多安全事故，危及人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。所以，加強(qiáng)公路與橋梁施工安全及舊橋梁養(yǎng)護(hù)措施管理至關(guān)重要。

5.參考文獻(xiàn)

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關(guān)鍵詞：懸臂澆筑橋梁施工、工程施工、安全施工

中圖分類號(hào)： K928 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)：

隨著我國(guó)交通建設(shè)的高速發(fā)展，建設(shè)施工中的安全問(wèn)題也成為了我國(guó)交通發(fā)展中面臨的一個(gè)很嚴(yán)重的問(wèn)題，尤其是懸臂澆筑橋梁的施工，工程難度大，危險(xiǎn)性高，工程中安全事故發(fā)生了不少，不僅造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，還造成了惡劣的社會(huì)影響。所以在懸臂澆筑橋梁工程的實(shí)施中要全方位的監(jiān)控，盡量減少安全事故的發(fā)生。

一、混凝土的澆筑安全

1、工作人員要嚴(yán)格遵守操作流程，振搗設(shè)備在使用前要進(jìn)行嚴(yán)格檢查，其電源線不要有損破、老化等現(xiàn)象出現(xiàn)，其自身的開(kāi)關(guān)必須檢查安裝是否牢固，動(dòng)作靈敏是否可靠。 2、高空作業(yè)時(shí)澆筑混凝土，應(yīng)搭設(shè)操作的平臺(tái)和防護(hù)圍欄等防護(hù)措施，嚴(yán)禁施工人員直接站在模板或支架上操作。3、使用串桶時(shí)必須牢固固定，放料的時(shí)候振搗工應(yīng)保持與串桶的在安全距離之外。4、料斗吊運(yùn)砼時(shí)，要和信號(hào)工密切配合，緩慢升降。 5、砼振搗的時(shí)候，工作人員必須戴絕緣手套、穿絕緣鞋，以防觸電。6、夜間施工時(shí)要有充足的照明設(shè)備，遇到大風(fēng)、雨、雪、大霧等惡劣天氣時(shí)要停止工作。7、雨季施工要防止電閘箱、電器設(shè)備的漏電事故。8、振搗工必須知道振搗器的相關(guān)知識(shí)、保養(yǎng)和作業(yè)后的及時(shí)清潔設(shè)備等知識(shí)。9、振搗器必須正確的接線，電機(jī)絕緣的電阻要合格，并有安全的零線保護(hù)，必須裝有合格的漏電保護(hù)。10、插入式的振搗器應(yīng)2人操作，1人來(lái)控制振搗器，1人控制機(jī)器電機(jī)和開(kāi)關(guān)，棒管彎曲的半徑不能小于50cm，振搗棒不能硬插拔，不要蠻碰鋼筋或模板的硬物。11、在澆筑混凝土?xí)r，要密切關(guān)注模板和掛籃變化，有異?，F(xiàn)象時(shí)要停止施工，并及時(shí)處理。

二、張拉壓漿安全

1、設(shè)備的等要出廠合格證，進(jìn)入施工現(xiàn)場(chǎng)時(shí)先進(jìn)行檢查，技術(shù)性能達(dá)到國(guó)家規(guī)定的要求。2、壓力表要與千斤頂相互配套。預(yù)應(yīng)力設(shè)備要建立臺(tái)賬和卡片并定期檢查。3、錨具、夾具等要有專人保管，施工完成后對(duì)錨具等進(jìn)行防銹處理。 4、張拉前要仔細(xì)檢查張拉平臺(tái)是否有較高的安全性，并搭設(shè)工作平臺(tái)和安全防護(hù)圍欄，防止張拉過(guò)程中意外事故的出現(xiàn)。5、施工操作人員進(jìn)入施工現(xiàn)場(chǎng)，必須配戴安全帽，高空作業(yè)的操作人員要系安全帶。6、操作人員不得在錨具正前方活動(dòng)。7、在張拉的過(guò)程中，不能敲擊錨具、鋼絞線等張拉設(shè)備。若發(fā)現(xiàn)設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)出現(xiàn)異常，應(yīng)立即停機(jī)器檢查維修。8、出現(xiàn)特殊情況時(shí)，更換夾具時(shí)，兩端都要裝上千斤頂，要做好施工安全防護(hù)工作。9、在張拉設(shè)備使用以前，要對(duì)高壓油泵和千斤頂進(jìn)行試運(yùn)行，正常情況下可使用。不合格的不能使用。10、電器設(shè)備要由專人管理，電閘箱要符合技術(shù)的要求，電源線在使用前也要進(jìn)行測(cè)試，不能違章施工，施工完成后要將總的電源切斷。 11、施工人員在切割鋼絞線時(shí)要帶防護(hù)眼鏡，防止砂輪片破碎傷人。

三、掛籃施工安全

1、進(jìn)行掛籃施工時(shí)，要有一名施工經(jīng)驗(yàn)豐富，頭腦靈活的指揮人員，進(jìn)行施工指揮。2、掛籃在使用前進(jìn)行調(diào)試組拼，要仔細(xì)地檢查各部分的牢固情況，接頭焊縫處有沒(méi)有開(kāi)裂或焊接質(zhì)量不合格等現(xiàn)象，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要及時(shí)整改。3、各機(jī)器設(shè)備的檢查 ⑴千斤頂：在施工前要對(duì)各部位所使用千斤頂?shù)拇笮?，按要求?zhǔn)備好。⑵倒鏈：要進(jìn)行仔細(xì)檢查倒鏈中的每個(gè)鏈環(huán)接頭有沒(méi)有脫焊，各齒是否靈活。⑶鋼絲繩的安全使用：在掛籃上各個(gè)部位所用的鋼絲繩粗細(xì)等標(biāo)準(zhǔn)要按照設(shè)計(jì)的要求進(jìn)行嚴(yán)格準(zhǔn)備，不得隨意使用不合格的鋼絲繩。4、掛籃拼裝時(shí)要注意的安全事項(xiàng)： ⑴掛籃組裝過(guò)程時(shí)，施工的人員要戴安全帽和安全帶，上下層同時(shí)施工時(shí)要做好防護(hù)措施，防止上面落物傷人。⑵在吊裝過(guò)程時(shí)旁邊要有專人指揮，嚴(yán)禁無(wú)關(guān)人員進(jìn)入吊裝區(qū)內(nèi)。⑶掛籃在拼裝時(shí)，各部件的吊裝，要聽(tīng)從指揮人員的統(tǒng)一安排，不能盲目蠻干，防止安全事故的發(fā)生。 5、掛籃開(kāi)始要在0#、1#塊上進(jìn)行拼裝后，在進(jìn)行做靜載的試驗(yàn)，在進(jìn)行靜載試驗(yàn)時(shí)要有專人仔細(xì)地觀察每一個(gè)部位的變化，當(dāng)符合安全技術(shù)的要求時(shí)，才能進(jìn)行施工。6、掛籃移位行走的過(guò)程中：同一結(jié)構(gòu)上兩套掛籃移位需同步同位進(jìn)行移動(dòng)，位移差不得超過(guò)40cm；移動(dòng)時(shí)，掛籃后邊要設(shè)置保險(xiǎn)倒鏈，移動(dòng)速度不能大于10cm/min。7、各個(gè)懸灌梁段的底板要與腹板鋼筋分開(kāi)吊裝，灌注砼和拆除掛籃要均衡施工，保證兩側(cè)的不平衡重量不超過(guò)5T。8、掛籃的模板標(biāo)高需要調(diào)整時(shí)，應(yīng)緩慢進(jìn)行，同時(shí)還要有專人統(tǒng)一的指揮。9、掛籃施工中的照明電線須由電工架設(shè)，還要經(jīng)常檢查，防止漏電事故發(fā)生。10、懸灌施工過(guò)程中，需要專人經(jīng)常檢查掛籃錨的固螺桿和前后吊帶桿等受力桿的使用情況，對(duì)起重用千斤頂、倒鏈和鋼絲繩等設(shè)備要經(jīng)常維修。11、在夏季箱體內(nèi)要安裝通風(fēng)降溫照明的設(shè)施，使施工人員的工作環(huán)境更舒適。12、掛籃行走的安全注意事項(xiàng)。

四、高空作業(yè)安全

1、高處作業(yè)時(shí)的安全標(biāo)志、工具儀表、電氣設(shè)施等各種設(shè)備需要在施工以前檢查確認(rèn)才能投入使用。2、懸空高處施工的人員和搭設(shè)高處施工的安全設(shè)施人員要經(jīng)過(guò)專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，。嚴(yán)禁有高血壓、心腦血管病的人員高空施工，嚴(yán)禁酒后在高空作業(yè)。高空作業(yè)人員需要穿防滑底的鞋。3、施工的高度超過(guò)2米，四周就要設(shè)置護(hù)欄，護(hù)欄要采用雙層鋼管的結(jié)構(gòu)，上層鋼管高度為1.2米，下層鋼管高度為0.6米。5、盡量避免雨天和雪天進(jìn)行高處作業(yè)，如需雨天和雪天施工時(shí)必須采用可防滑、防凍措施。夜間高空作業(yè)的時(shí)候，要貯備好足夠的照明設(shè)備。

結(jié)束語(yǔ)：

懸臂澆筑橋梁的施工安全是一項(xiàng)涉及多方面的工作問(wèn)題，施工單位要加強(qiáng)企業(yè)對(duì)安全工作的投入，加強(qiáng)讓施工人員的培訓(xùn)和教育，加大對(duì)施工管理人員的監(jiān)督和責(zé)任心的提高，同時(shí)還要對(duì)施工的各種不安全因素進(jìn)行控制，把對(duì)安全造成危害的一些事物降到最低，以安全的施工為最終的目標(biāo)。這不僅僅是從理論的方面去做樣子，要在理論的引導(dǎo)下付出實(shí)踐，做到在施工的過(guò)程中對(duì)施工的安全問(wèn)題起到作用，真正的減少人生安全和財(cái)產(chǎn)的損失。加快我國(guó)橋梁工程的實(shí)施的完成，使我國(guó)的更好跟快的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1]王飛.論橋梁施工管理中的質(zhì)量與安全控制[J].科技資訊.2009，（18）.

篇3

【關(guān)鍵詞】市政工程；建設(shè)質(zhì)量；安全管理；問(wèn)題；措施

市政工程施工是城市建設(shè)的重要內(nèi)容，對(duì)于方便城市居民生活，提升城市居民的生活水平具有重要意義。近些年來(lái)，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快以及人們生活水平的提高，人們對(duì)市政工程的質(zhì)量要求越來(lái)越高，在這樣的背景下加強(qiáng)市政工程的質(zhì)量安全管理就成為了企業(yè)的必然選擇。

當(dāng)前我國(guó)市政工程建設(shè)質(zhì)量安全管理中還存在著一系列問(wèn)題，這些問(wèn)題的出現(xiàn)嚴(yán)重影響到了管理效率。筆者認(rèn)為在未來(lái)的建設(shè)中，建設(shè)工程質(zhì)量管理要想得到提升就必須要解決這些問(wèn)題。

一、當(dāng)前市政建設(shè)質(zhì)量管理中存在的問(wèn)題

針對(duì)當(dāng)前市政建設(shè)質(zhì)量管理中存在的問(wèn)題，筆者將從施工方，監(jiān)理方，業(yè)主單位三方面來(lái)進(jìn)行探討。

（一）施工方存在的問(wèn)題。當(dāng)前施工方存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是施工承包制度不健全。當(dāng)前的有許多施工方都采用的是類似于轉(zhuǎn)包掛靠方式的承包制，這種承包方式對(duì)于承包單位的質(zhì)量管理非常不利。二是施工方在施工過(guò)程中不能嚴(yán)格按照施工規(guī)范來(lái)施工，在施工過(guò)程中存在擅自修改施工圖紙的行為。筆者認(rèn)為這是導(dǎo)致施工質(zhì)量存在問(wèn)題的主要原因，我們質(zhì)量管理中要堅(jiān)決杜絕這種現(xiàn)象的產(chǎn)生。三是施工方本身資質(zhì)不合規(guī)，施工人員素質(zhì)不過(guò)關(guān)。這是導(dǎo)致施工質(zhì)量存在問(wèn)題的主要原因。

（二）監(jiān)理方存在的問(wèn)題。監(jiān)理方存在的問(wèn)題，筆者認(rèn)為主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是市政工程建設(shè)過(guò)程中監(jiān)理人員綜合素質(zhì)不強(qiáng)，不能夠?qū)κ姓こ踢M(jìn)行及時(shí)有效地監(jiān)管，同時(shí)在監(jiān)理過(guò)程中還存在著腐敗違規(guī)的嚴(yán)重行為。二是能力不足，無(wú)法監(jiān)管。當(dāng)前我國(guó)市政工程監(jiān)理過(guò)程中監(jiān)理人員并沒(méi)有專業(yè)的檢查能力，對(duì)于國(guó)家的各項(xiàng)監(jiān)管規(guī)范，只是有所了解，而缺乏深入系統(tǒng)的研究。因而在監(jiān)管過(guò)程中缺乏有效監(jiān)督。三是監(jiān)管錯(cuò)位。所謂監(jiān)理錯(cuò)位主要指的是監(jiān)理人員對(duì)于本應(yīng)由自己監(jiān)理的領(lǐng)域而不進(jìn)行有力地監(jiān)管。最為典型的就是監(jiān)理單位對(duì)偷工減料的態(tài)度。過(guò)去在某些監(jiān)理單位中常有一些監(jiān)理人員認(rèn)為施工單位的偷工減料不是大問(wèn)題，也不是我們應(yīng)該監(jiān)管的。毫無(wú)疑問(wèn)，這種觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。偷工減料會(huì)直接影響到工程造價(jià)和工程質(zhì)量，偷工減料會(huì)對(duì)工程建設(shè)質(zhì)量管理造成嚴(yán)重危害，身為監(jiān)理人員理應(yīng)進(jìn)行監(jiān)管。

（三）業(yè)主單位存在的問(wèn)題。業(yè)主單位存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是業(yè)主本身素質(zhì)差，權(quán)力過(guò)大。筆者曾專門就市政工程建設(shè)質(zhì)量管理問(wèn)題，做過(guò)深入專業(yè)的調(diào)查，筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)當(dāng)前有許多業(yè)主單位并沒(méi)有專門的行業(yè)資質(zhì)管理機(jī)構(gòu)。業(yè)主單位本身人員非常復(fù)雜。在管理過(guò)程中權(quán)力又很大，在遇到問(wèn)題后業(yè)主單位不能夠有效解決問(wèn)題，或者是盲目指揮，或者是協(xié)調(diào)能力差，這一系列問(wèn)題的出現(xiàn)都工程的質(zhì)量管理。在施工過(guò)程中經(jīng)常要對(duì)施工障礙進(jìn)行清理，可是在清理過(guò)程中業(yè)主單位協(xié)調(diào)遲緩，最終對(duì)市政工程的正常施工和質(zhì)量管理帶來(lái)了不利影響。二是業(yè)主在施工過(guò)程中片面追求工期，而忽視了質(zhì)量。市政工程大部分是由政府撥款，工程質(zhì)量如何大部分由政府來(lái)承擔(dān)，因而業(yè)主單位對(duì)于工程質(zhì)量管理是重視不夠的。在市政工程中業(yè)主單位為了出業(yè)績(jī)，而盲目加快工期，最終給建設(shè)單位的質(zhì)量管理，帶來(lái)了問(wèn)題。

二、解決問(wèn)題的措施

上文詳細(xì)分析了當(dāng)前我國(guó)市政工程建設(shè)質(zhì)量管理中存在的問(wèn)題，接下來(lái)筆者就來(lái)詳細(xì)分析如何解決這些問(wèn)題。筆者認(rèn)為要想解決市政工程質(zhì)量管理中存在的問(wèn)題。必須要做到以下幾點(diǎn)：一是要做好基礎(chǔ)工作；二是要加強(qiáng)目標(biāo)管理。接下來(lái)，筆者就來(lái)詳細(xì)分析這兩個(gè)方面。

（一）做好基礎(chǔ)工作。做好基礎(chǔ)工作主要指的是在質(zhì)量管理中要建立完善的質(zhì)量責(zé)任制；要加強(qiáng)質(zhì)量教育工作；要實(shí)現(xiàn)質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)化。所謂建立完善的質(zhì)量責(zé)任制主要指的是在質(zhì)量管理中必須要把質(zhì)量管理的責(zé)任落實(shí)到每個(gè)人頭上。工程人員要根據(jù)市政工程質(zhì)量管理的要求，結(jié)合市政工程的不同層次，業(yè)務(wù)，對(duì)象來(lái)制定包含工程各部門的質(zhì)量責(zé)任制。筆者認(rèn)為建立完善的質(zhì)量責(zé)任制必須要從市政工程的實(shí)際條件出發(fā)，在制定任務(wù)和落實(shí)責(zé)任的時(shí)候一定要做到具備操作性和數(shù)量化，這樣對(duì)于執(zhí)行和考核都是很有幫助的。其次是要有一定的懲罰措施，針對(duì)質(zhì)量管理中存在的瀆職行為，要進(jìn)行必要的懲處。只有經(jīng)過(guò)懲處才能保證施工質(zhì)量。所謂質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)化主要指的是在施工過(guò)程中要做到全員參與，利用先進(jìn)技術(shù)來(lái)進(jìn)行管理。質(zhì)量教育在質(zhì)量管理中具有重要意義，在市政工程中必須要加強(qiáng)質(zhì)量教育，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)有效管理。

（二）加強(qiáng)目標(biāo)管理。在市政工程質(zhì)量管理中最重要的是要加強(qiáng)目標(biāo)管理。加強(qiáng)目標(biāo)管理，筆者認(rèn)為主要是要做好兩方面：一是要制定科學(xué)的質(zhì)量管理目標(biāo)。筆者認(rèn)為在制定目標(biāo)的時(shí)候一定要根據(jù)市政工程的實(shí)際特點(diǎn)來(lái)制定。二是要把目標(biāo)管理與績(jī)效考核掛鉤。把目標(biāo)管理與績(jī)效考核相掛鉤，能夠有效地調(diào)動(dòng)工程人員的積極性，從而實(shí)現(xiàn)有效管理。筆者認(rèn)為要定期就工程人員的質(zhì)量管理問(wèn)題展開(kāi)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要及時(shí)處理并予以懲罰，對(duì)于那些做到好的工程人員應(yīng)該獎(jiǎng)勵(lì)。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人們對(duì)市政工程的質(zhì)量重視程度會(huì)越來(lái)越高。在未來(lái)的發(fā)展中我們必須要高度重視市政工程建設(shè)的質(zhì)量管理。本文詳細(xì)分析了當(dāng)前我國(guó)市政工程建設(shè)質(zhì)量管理中存在的問(wèn)題，筆者認(rèn)為要想解決這些問(wèn)題，就必須要按照上文提到的兩個(gè)措施來(lái)做。

參考文獻(xiàn)：

[1]馮如俊.探討市政工程管理存在問(wèn)題[J].建筑學(xué)研究前沿：英文版，2012（6）.

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關(guān)鍵詞：糧食安全；農(nóng)業(yè)協(xié)議；多哈農(nóng)業(yè)談判；發(fā)展中國(guó)家

中圖分類號(hào)：D922.29

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001—8204（2012）02—0054—05

一、問(wèn)題的提出

根據(jù)1996年聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織對(duì)糧食安全的界定，糧食安全是指“所有人在任何時(shí)候都能在物質(zhì)上和經(jīng)濟(jì)上獲取足夠、安全和有營(yíng)養(yǎng)的糧食，以維持其積極、健康的膳食需要及食物喜好。”在國(guó)家層面，糧食安全主要取決于該國(guó)的糧食生產(chǎn)能力和進(jìn)口能力。

近半個(gè)世紀(jì)以來(lái)，雖世界糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)的速度始終高于人口增長(zhǎng)的速度，有足夠的糧食可以供給那些糧食不能自給的國(guó)家，但由于糧食產(chǎn)量的分布不均以及進(jìn)口能力的限制，許多國(guó)家仍處于糧食不安全狀態(tài)，尤其是發(fā)展中國(guó)家，其生產(chǎn)的糧食基本無(wú)法滿足消費(fèi)需求。尤其是最不發(fā)達(dá)國(guó)家，長(zhǎng)期以來(lái)一直嚴(yán)重依賴糧食進(jìn)口和糧食援助。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織的《世界糧食不安全狀況》顯示，1998—2000年間，世界上大約有8.4億人處于饑餓狀態(tài)，其中有7.99億位于發(fā)展中國(guó)家。而到了2010年，全球饑餓人口總數(shù)上升到9.25億，其中98%生活在發(fā)展中國(guó)家，這些國(guó)家饑餓人口的比例平均高達(dá)16%，主要集中在農(nóng)村地區(qū)，直接或間接地依賴農(nóng)業(yè)維持生計(jì)。因此，糧食安全實(shí)際上是發(fā)展中國(guó)家的問(wèn)題。

二、WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》限制了發(fā)展中國(guó)家保障糧食安全的政策空間

（一）《農(nóng)業(yè)協(xié)議》關(guān)于國(guó)內(nèi)支持的分類管理規(guī)則事實(shí)上在發(fā)達(dá)與發(fā)展中國(guó)家之間設(shè)置了雙重標(biāo)準(zhǔn)

國(guó)內(nèi)支持是指政府通過(guò)各種國(guó)內(nèi)政策，以農(nóng)民和農(nóng)業(yè)為扶持對(duì)象所進(jìn)行的各種財(cái)政支出措施，包括對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格支持、直接支持以及其他補(bǔ)貼形式在內(nèi)的國(guó)內(nèi)保護(hù)措施。其政策目標(biāo)是保障本國(guó)糧食安全、維持農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格穩(wěn)定和保障農(nóng)民收入。由于許多國(guó)內(nèi)支持妨礙了自由貿(mào)易，《農(nóng)業(yè)協(xié)議》對(duì)于國(guó)內(nèi)支持措施的總體思想是進(jìn)行削減。根據(jù)國(guó)內(nèi)支持對(duì)貿(mào)易的扭曲程度，《農(nóng)業(yè)協(xié)議》將其分為“黃箱”、“綠箱”和“藍(lán)箱”，并對(duì)不同的支持實(shí)施不同的規(guī)則。

“黃箱”支持是指那些對(duì)生產(chǎn)和貿(mào)易產(chǎn)生扭曲作用的政策措施。按照《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的規(guī)定，需要以1986—1988年（基期）國(guó)內(nèi)支持的年均水平為基礎(chǔ)，進(jìn)行綜合支持總量（AMS）的削減。其中，發(fā)達(dá)國(guó)家在6年內(nèi)平均削減AMS的20%，發(fā)展中國(guó)家在10年內(nèi)平均削減AMS的13%。如果AMS占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的比例很小，則不需要納入AMS的計(jì)算和削減，其中發(fā)達(dá)國(guó)家的微量允許水平為5%，發(fā)展中國(guó)家的為10%。這就意味著如果一個(gè)成員方在基期內(nèi)沒(méi)有采取“黃箱”支持，它以后也不能采用，除非在微量允許的標(biāo)準(zhǔn)之下。而那些在基期內(nèi)采取了“黃箱”支持的成員方，除需履行削減義務(wù)外，仍然可以對(duì)農(nóng)業(yè)維持相當(dāng)程度的補(bǔ)貼。事實(shí)上，長(zhǎng)期以來(lái)能對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)提供巨額補(bǔ)貼的主要是發(fā)達(dá)國(guó)家，發(fā)展中國(guó)家的AMS很低，甚至為零或負(fù)數(shù)。因此，《農(nóng)業(yè)協(xié)議》實(shí)際上限制了發(fā)展中國(guó)家使用“黃箱”支持的權(quán)利，從而制約了其選擇有利于糧食安全的政策空間。由于AMS的削減承諾并不徹底，實(shí)際上也給發(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)留了巨大的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼空間，對(duì)國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易仍會(huì)產(chǎn)生較大扭曲作用。

“綠箱”支持指的是對(duì)貿(mào)易沒(méi)有扭曲作用、對(duì)生產(chǎn)沒(méi)有影響，或只有最小限度的扭曲作用和影響的國(guó)內(nèi)支持措施，免予削減義務(wù)。它包括與生產(chǎn)脫鉤的對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼、收入安全網(wǎng)計(jì)劃、作物保險(xiǎn)計(jì)劃等。雖然這些支持和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格并不直接相關(guān)，但卻為農(nóng)民提供了額外收入，從而間接地補(bǔ)貼了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)正如OECD所指出的那樣，任何影響生產(chǎn)者財(cái)產(chǎn)、資金流動(dòng)和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度的支付轉(zhuǎn)移都會(huì)間接影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為農(nóng)民提供比市場(chǎng)更多的支持。實(shí)際上，國(guó)內(nèi)支持措施不可能完全與生產(chǎn)和貿(mào)易無(wú)關(guān)，并因此具有非扭曲性。因此，“綠箱”支持仍對(duì)生產(chǎn)和貿(mào)易存在一定的扭曲作用，但“最小限度的扭曲作用和影響”的底線是什么，《農(nóng)業(yè)協(xié)議》并沒(méi)有確立任何判斷標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致“綠箱”政策的范圍失之過(guò)寬，面臨不斷被濫用的危險(xiǎn)。如美國(guó)、歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家為規(guī)避AMS的削減承諾，經(jīng)常將“黃箱”支持轉(zhuǎn)化為“綠箱”支持。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1986—1988年至1995—1998年之間，OECD國(guó)家的“黃箱”支持下降，但“綠箱”支持卻翻了兩倍。然而，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言，實(shí)施“綠箱”支持遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了其技術(shù)、財(cái)政和管理的能力，所以實(shí)際上“綠箱”支持最大的受益者仍是發(fā)達(dá)國(guó)家的生產(chǎn)者。

“藍(lán)箱”支持是價(jià)格支持的特例（“黃箱”支持的一種），是烏拉圭回合農(nóng)業(yè)談判中美國(guó)和歐盟最后妥協(xié)的結(jié)果。它允許根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格和政府制定的目標(biāo)價(jià)格之間的差額對(duì)生產(chǎn)者予以補(bǔ)貼，實(shí)際上是變相地承認(rèn)了扭曲生產(chǎn)和貿(mào)易的國(guó)內(nèi)支持政策的合法性。盡管這些支持不能用于擴(kuò)大生產(chǎn)，受限于固定的面積和產(chǎn)量或牲畜頭數(shù)或確定的基期水平，但是它仍然違反了自由貿(mào)易原則，并且構(gòu)成對(duì)發(fā)展中國(guó)家的歧視。根據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)議》第6.5條的規(guī)定，“藍(lán)箱”支持只有在符合限產(chǎn)要求的前提下才免于削減，即按固定面積和產(chǎn)量給予，或享受補(bǔ)貼的產(chǎn)品不超過(guò)基期（1986—1988年）平均生產(chǎn)水平的85%，或按固定的牲畜頭數(shù)所提供的補(bǔ)貼。由于固定的面積和產(chǎn)量、牲畜頭數(shù)、基期水平由“藍(lán)箱”支持國(guó)來(lái)確定，因此這賦予了它們執(zhí)行該政策額外的靈活性。依據(jù)“藍(lán)箱”支持，歐盟共同農(nóng)業(yè)政策改革計(jì)劃下實(shí)施的補(bǔ)償支付免除削減承諾，美國(guó)的差價(jià)支付計(jì)劃也得到豁免。

實(shí)際上，“藍(lán)箱”支持并未起到限制生產(chǎn)的作用，無(wú)法避免對(duì)生產(chǎn)和貿(mào)易的扭曲效應(yīng)。理論上盡管所有WTO成員都能使用“藍(lán)箱”支持，但由于其只能在限產(chǎn)計(jì)劃下適用，而發(fā)展中國(guó)家多數(shù)面臨農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不足，因此，該規(guī)定是為發(fā)達(dá)國(guó)家量身定做的。

《農(nóng)業(yè)協(xié)議》關(guān)于國(guó)內(nèi)支持的分類管理規(guī)則事實(shí)上在發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家之間設(shè)置了雙重標(biāo)準(zhǔn)，它為發(fā)達(dá)國(guó)家保留了充裕的政策空間，而發(fā)展中國(guó)家卻無(wú)法利用“黃箱”和“藍(lán)箱”支持，也無(wú)財(cái)力去填充“綠箱”，因此缺少保障本國(guó)糧食安全的充足政策空間。

（二）《農(nóng)業(yè)協(xié)議》關(guān)于出口競(jìng)爭(zhēng)的安排實(shí)際上允許發(fā)達(dá)國(guó)家傾銷糧食，易致使部分發(fā)展中國(guó)家糧食生產(chǎn)能力削弱

出口競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則主要涉及到如何減少農(nóng)產(chǎn)品的出口補(bǔ)貼。所謂“出口補(bǔ)貼”是指依出口實(shí)績(jī)而給予的補(bǔ)貼，與國(guó)內(nèi)支持相比，它對(duì)貿(mào)易的扭曲更加直接、嚴(yán)重，且更易產(chǎn)生不公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。因此，烏拉圭回合農(nóng)業(yè)談判中出口補(bǔ)貼成為談判的焦點(diǎn)，最終達(dá)成的妥協(xié)方案確立了兩項(xiàng)基本準(zhǔn)則：凡在基期內(nèi)（1986—1988年）未對(duì)農(nóng)產(chǎn)品提供補(bǔ)貼者，今后也不得對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行補(bǔ)貼；凡在基期內(nèi)已對(duì)農(nóng)產(chǎn)品提供補(bǔ)貼者，今后可繼續(xù)對(duì)相關(guān)產(chǎn)品進(jìn)行出口補(bǔ)貼，但補(bǔ)貼支出和受補(bǔ)貼產(chǎn)品應(yīng)在基期水平的基礎(chǔ)上作一定比例的削減。

事實(shí)上，農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼主要集中于少數(shù)幾個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家，在WTO成立之初的135個(gè)成員中，只有25個(gè)成員有權(quán)使用出口補(bǔ)貼，其中歐盟、美國(guó)、瑞士、挪威四個(gè)OECD成員1995—1999年間對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼支出額占總支出額的98.9%。因此，該準(zhǔn)則意味著發(fā)達(dá)國(guó)家可繼續(xù)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品提供出口補(bǔ)貼，只要其執(zhí)行削減承諾，而發(fā)展中國(guó)家對(duì)農(nóng)產(chǎn)品提供出口補(bǔ)貼的權(quán)利卻受限。

基于出口補(bǔ)貼的減讓承諾，發(fā)達(dá)國(guó)家的確在實(shí)施期內(nèi)減少了對(duì)農(nóng)產(chǎn)品出口的補(bǔ)貼。然而，出口競(jìng)爭(zhēng)紀(jì)律的不健全同時(shí)又為發(fā)達(dá)國(guó)家規(guī)避出口補(bǔ)貼義務(wù)提供了契機(jī)?！掇r(nóng)業(yè)協(xié)議》第10.4條要求提供國(guó)際糧食援助的成員方保證糧食援助與商業(yè)性農(nóng)產(chǎn)品出口無(wú)直接或間接關(guān)聯(lián)，并以贈(zèng)與方式進(jìn)行。但該規(guī)定往往因不具操作性而被成員方忽視。一些主要糧食出口國(guó)借糧食援助之名大量?jī)A銷剩余食品，據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)有近一半的面粉通過(guò)糧食援助的方式出口。同時(shí)，出口信貸也因缺乏相應(yīng)紀(jì)律約束，而被發(fā)達(dá)國(guó)家用來(lái)規(guī)避出口補(bǔ)貼義務(wù)。美國(guó)是出口信貸的最大使用者，年提供信貸達(dá)30億美元。因此，《農(nóng)業(yè)協(xié)議》關(guān)于出口競(jìng)爭(zhēng)的紀(jì)律未能對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家所有形式的出口補(bǔ)貼形成有效約束。

《農(nóng)業(yè)協(xié)議》關(guān)于出口補(bǔ)貼的安排實(shí)際上允許發(fā)達(dá)國(guó)家繼續(xù)在國(guó)際市場(chǎng)上進(jìn)行糧食傾銷，這必然導(dǎo)致部分發(fā)展中國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品出口萎縮，外匯收入下降，糧食生產(chǎn)、進(jìn)口能力也相應(yīng)遭到削弱，從而使其糧食安全受到更大的威脅。

（三）《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則實(shí)際上并沒(méi)有打開(kāi)發(fā)達(dá)國(guó)家的市場(chǎng)，反而使發(fā)展中國(guó)家的市場(chǎng)更加開(kāi)放

市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則規(guī)定了WTO成員國(guó)如何向外國(guó)農(nóng)產(chǎn)品開(kāi)放的有關(guān)措施。關(guān)稅化是農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入的一個(gè)核心措施，旨在建立農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的“單一關(guān)稅制度”，即把各種非關(guān)稅措施轉(zhuǎn)化為保護(hù)程度相等的關(guān)稅措施。盡管關(guān)稅化后貿(mào)易保護(hù)程度并沒(méi)有發(fā)生變化，但這有助于增加貿(mào)易保護(hù)的透明度。執(zhí)行關(guān)稅化的關(guān)鍵是進(jìn)行關(guān)稅等值的計(jì)算。然而，各國(guó)在折算過(guò)程中盡可能選用對(duì)自己有利的價(jià)格數(shù)據(jù)，極力擴(kuò)大一些敏感產(chǎn)品的關(guān)稅等值水平，加上計(jì)算關(guān)稅等值的基期（1986—1988年）內(nèi)國(guó)內(nèi)價(jià)格和國(guó)際價(jià)格的差額達(dá)到最高值，因此，一些國(guó)家實(shí)際計(jì)算出的等值從價(jià)關(guān)稅率高達(dá)百分之幾百，大大提高了原有保護(hù)程度。不少學(xué)者將這一過(guò)程斥為“骯臟的關(guān)稅化”。利用這一過(guò)程，發(fā)達(dá)國(guó)家在維持其高關(guān)稅保護(hù)水平的前提下實(shí)現(xiàn)了政策轉(zhuǎn)變，而發(fā)展中國(guó)家由于經(jīng)歷了結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃，其關(guān)稅等值大多為負(fù)值，因此只能選擇使用“上限約束”的方式約束關(guān)稅。實(shí)際上，關(guān)稅化對(duì)于發(fā)展中國(guó)家毫無(wú)意義，它最終淪為發(fā)達(dá)國(guó)家提高約束關(guān)稅的一種工具，這難免會(huì)削弱關(guān)稅減讓的價(jià)值。

關(guān)稅化后，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入的問(wèn)題就轉(zhuǎn)化成關(guān)稅減讓的問(wèn)題。根據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)議》，成員方必須約束所有關(guān)稅，并在約束稅率的基礎(chǔ)上進(jìn)行關(guān)稅減讓。但是減讓承諾只限于所有農(nóng)產(chǎn)品平均關(guān)稅，并非針對(duì)每一產(chǎn)品的關(guān)稅減讓。這就使得各國(guó)對(duì)進(jìn)口數(shù)量多或本國(guó)生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品保持高關(guān)稅稅率，而對(duì)一些本國(guó)不生產(chǎn)的產(chǎn)品降低關(guān)稅。選擇性的關(guān)稅削減不可避免地形成了關(guān)稅高峰。發(fā)達(dá)國(guó)家利用關(guān)稅高峰阻礙發(fā)展中國(guó)家主要糧食產(chǎn)品的出口，也利用關(guān)稅減讓的機(jī)會(huì)，提高原材料的關(guān)稅削減比例，壓縮加工產(chǎn)品的削減比例，通過(guò)關(guān)稅升級(jí)壓制發(fā)展中國(guó)家高附加值農(nóng)產(chǎn)品的出口，進(jìn)而影響其產(chǎn)業(yè)升級(jí)。關(guān)稅高峰和關(guān)稅升級(jí)嚴(yán)重地限制了發(fā)展中國(guó)家的糧食產(chǎn)品進(jìn)入發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)。

由于一些成員在實(shí)施非關(guān)稅措施的關(guān)稅化方面存在困難，《農(nóng)業(yè)協(xié)議》允許其保留某些產(chǎn)品的非關(guān)稅措施，但這些產(chǎn)品必須實(shí)行關(guān)稅配額制度。各成員方應(yīng)以相對(duì)較低的關(guān)稅進(jìn)口一定數(shù)量（配額）的農(nóng)產(chǎn)品，確保有效市場(chǎng)準(zhǔn)入不受侵蝕。然而，《農(nóng)業(yè)協(xié)議》對(duì)于配額的管理和分配至今缺少明確具體的規(guī)則。因此，成員方對(duì)于貿(mào)易配額的管理?yè)碛休^大的自。利用這種自，歐盟、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家參照以往的進(jìn)口構(gòu)成情況，將配額分配給傳統(tǒng)供應(yīng)商，以延續(xù)特定國(guó)家之間過(guò)去存在的特惠貿(mào)易安排，這種配額管理模式明顯具有歧視性，發(fā)展中國(guó)家因此被排除在特惠安排之外，一些對(duì)其具有重要出口利益的產(chǎn)品也被征收高關(guān)稅。事實(shí)上，關(guān)稅配額制度在改善市場(chǎng)準(zhǔn)入方面并未發(fā)揮有效作用，反而弱化了最低限度的市場(chǎng)準(zhǔn)入。

為避免關(guān)稅化的結(jié)果可能使原先受非關(guān)稅措施保護(hù)的國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品直接受到國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)及過(guò)量進(jìn)口的沖擊，《農(nóng)業(yè)協(xié)議》規(guī)定了關(guān)稅化的例外條款——農(nóng)產(chǎn)品特殊保障措施（SSG），即在特定產(chǎn)品進(jìn)口數(shù)量大增，或進(jìn)口價(jià)格跌至規(guī)定水平時(shí)，成員方可以征收一定的附加關(guān)稅，以保護(hù)國(guó)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)。按照《農(nóng)業(yè)協(xié)議》第5條規(guī)定，實(shí)施特殊保障措施的農(nóng)產(chǎn)品必須經(jīng)歷關(guān)稅化過(guò)程。由于絕大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家沒(méi)有進(jìn)行關(guān)稅化，因此失去使用特殊保障措施的權(quán)利。加之該措施適用的技術(shù)門檻高，導(dǎo)致即使有權(quán)使用該措施的發(fā)展中國(guó)家也不能頻繁地對(duì)其加以利用。2003年行動(dòng)援助報(bào)告指出，在允許使用特殊保障措施的6072項(xiàng)關(guān)稅稅目中，67.2%適用于發(fā)達(dá)國(guó)家，31.8%適用于發(fā)展中國(guó)家。一份WTO刊物統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也顯示，在1995—2008年有權(quán)使用SSG的22個(gè)發(fā)展中國(guó)家之中，僅有6個(gè)國(guó)家實(shí)際援用。

通過(guò)骯臟的關(guān)稅化、選擇性的關(guān)稅削減、弱化最低限度的市場(chǎng)準(zhǔn)入、戰(zhàn)略性的使用特殊保障措施等手段，發(fā)達(dá)國(guó)家極力規(guī)避市場(chǎng)準(zhǔn)人的義務(wù)，因此《農(nóng)業(yè)協(xié)議》市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則實(shí)際上并沒(méi)有打開(kāi)發(fā)達(dá)國(guó)家的市場(chǎng)，反而使發(fā)展中國(guó)家的市場(chǎng)更加開(kāi)放。這嚴(yán)重削弱了關(guān)稅在保障糧食安全方面的作用。

基于上述分析，不難發(fā)現(xiàn)《農(nóng)業(yè)協(xié)議》確立的國(guó)內(nèi)支持、出口補(bǔ)貼和市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則在發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家之間具有嚴(yán)重的不平衡性。它允許發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)出口補(bǔ)貼繼續(xù)在國(guó)際市場(chǎng)上進(jìn)行糧食傾銷，同時(shí)卻要求發(fā)展中國(guó)家逐步開(kāi)放國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)；它為發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)內(nèi)支持保留了充裕的空間，卻令發(fā)展中國(guó)家與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼失之交臂。這造成了發(fā)達(dá)與發(fā)展中國(guó)家間的不公平競(jìng)爭(zhēng)合法化，嚴(yán)重地限制了發(fā)展中國(guó)家糧食安全的政策選擇。因此，現(xiàn)行的《農(nóng)業(yè)協(xié)議》很難有效保障發(fā)展中國(guó)家的糧食安全。

三、多哈農(nóng)業(yè)談判不能從根本上考慮發(fā)展中國(guó)家對(duì)糧食安全的關(guān)注

（一）多哈農(nóng)業(yè)談判期間發(fā)展中國(guó)家的糧食安全關(guān)注

鑒于現(xiàn)有農(nóng)產(chǎn)品制度安排的不公平性及南北國(guó)家在農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力上的懸殊，發(fā)展中國(guó)家積極利用多哈農(nóng)業(yè)談判，爭(zhēng)取糧食安全的政策空間。

在提案、磋商階段，發(fā)展中國(guó)家均強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)對(duì)其糧食安全具有重要意義。為確保糧食安全，他們認(rèn)為有必要保護(hù)本國(guó)糧食生產(chǎn)，給予國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)政策充足的空間和靈活性。為保護(hù)本地的糧食生產(chǎn)和農(nóng)民生計(jì)，發(fā)展中國(guó)家建議終止藍(lán)箱，改革或移除綠箱，并取消出口補(bǔ)貼。同時(shí)，發(fā)展中國(guó)家也承認(rèn)貿(mào)易是一種解決糧食安全問(wèn)題的重要途徑，尤其對(duì)于糧食進(jìn)口國(guó)。但貿(mào)易帶來(lái)的進(jìn)口激增也會(huì)影響進(jìn)口國(guó)國(guó)內(nèi)主要糧食的生產(chǎn)，影響農(nóng)村發(fā)展和減貧。因此，發(fā)展中國(guó)家要求建立農(nóng)產(chǎn)品特別保障機(jī)制（SSM），取代只能由發(fā)達(dá)國(guó)家適用的特殊保障措施。除此之外，發(fā)展中國(guó)家尤其強(qiáng)調(diào)特殊和差別待遇對(duì)糧食安全和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要意義，建議擴(kuò)大特殊和差別待遇條款。其中古巴等11國(guó)提出的“發(fā)展箱”以及印度提出的“糧食安全箱”包含了所有特殊和差別待遇的靈活性。

古巴等11國(guó)提出的“發(fā)展箱”要求，發(fā)展中國(guó)家有權(quán)以積極列舉的方式指定何種農(nóng)產(chǎn)品受《農(nóng)業(yè)協(xié)議》規(guī)則的約束；允許發(fā)展中國(guó)家重新評(píng)估并調(diào)整關(guān)稅水平，以應(yīng)對(duì)廉價(jià)進(jìn)口產(chǎn)品的沖擊，保障糧食安全；OECD國(guó)家應(yīng)大幅降低現(xiàn)行關(guān)稅高峰和關(guān)稅升級(jí)；給予發(fā)展中國(guó)家國(guó)內(nèi)支持方面的靈活性，包括將其微量支持水平提高到20%；禁止發(fā)達(dá)國(guó)家繼續(xù)援用特殊保障條款，但該條款應(yīng)向發(fā)展中國(guó)家開(kāi)放；禁止所有形式的傾銷，發(fā)達(dá)國(guó)家所采用的各種出口補(bǔ)貼應(yīng)立即取消。之后，印度又提出了“糧食安全箱”，要求發(fā)展中國(guó)家所采取的一切與保障糧食安全、農(nóng)村發(fā)展、就業(yè)和反貧困有關(guān)的國(guó)內(nèi)支持措施應(yīng)免于任何形式的削減；發(fā)展中國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)關(guān)鍵性投入所提供的補(bǔ)貼應(yīng)具有靈活性，給予低收入和資源貧乏農(nóng)民的具體產(chǎn)品支持應(yīng)免于綜合削減；允許發(fā)展中國(guó)家保留適當(dāng)水平的關(guān)稅限制，免于提供任何形式的最低市場(chǎng)準(zhǔn)入；所有發(fā)展中國(guó)家都有權(quán)采取一種有別于特殊保障措施的獨(dú)立可行的特殊保障機(jī)制。無(wú)論“發(fā)展箱”還是“糧食安全箱”均著眼于：在不公平的世界貿(mào)易體系中為發(fā)展中國(guó)家爭(zhēng)取更大的政策支持空間，為貧困人口的糧食安全提供基本保障。

（二）《框架協(xié)議》未能充分考慮發(fā)展中國(guó)家的糧食安全關(guān)注

發(fā)展中國(guó)家關(guān)于糧食安全的關(guān)注，并未引起發(fā)達(dá)國(guó)家足夠的重視。以美國(guó)為代表主張農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化的國(guó)家認(rèn)為，自由貿(mào)易將穩(wěn)定全球市場(chǎng)價(jià)格，同時(shí)增加貿(mào)易收益、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高購(gòu)買力，從而有助于糧食安全，因此自由貿(mào)易和市場(chǎng)導(dǎo)向是實(shí)現(xiàn)糧食安全的主要路徑。以歐盟、日本為代表的農(nóng)業(yè)保護(hù)主義勢(shì)力則主張一個(gè)理想的國(guó)際框架應(yīng)充分考慮農(nóng)業(yè)的多功能性和糧食安全的需要，以此作為延緩貿(mào)易自由化，推行農(nóng)業(yè)保護(hù)主義的借口。立場(chǎng)的分歧，導(dǎo)致發(fā)達(dá)與發(fā)展中國(guó)家在談判中僵持不下，幾經(jīng)周折，最終達(dá)成一項(xiàng)《農(nóng)業(yè)談判框架協(xié)議》（《框架協(xié)議》）?！犊蚣軈f(xié)議》雖一定程度上平衡了發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的利益，照顧了發(fā)展中成員的特殊關(guān)切，但同時(shí)也使許多焦點(diǎn)問(wèn)題被淡化或模糊化處理。其中，發(fā)展中國(guó)家關(guān)于糧食安全的關(guān)注就未能得到充分的考慮。

在國(guó)內(nèi)支持方面，《框架協(xié)議》關(guān)于削減模式的選擇、政策箱的改革維持了發(fā)達(dá)與發(fā)展中國(guó)家間的不平衡，不符合發(fā)展中國(guó)家的糧食安全關(guān)注。（1）削減模式的選擇。《框架協(xié)議》要求按照分層公式對(duì)所有扭曲貿(mào)易的國(guó)內(nèi)支持（OTDS）進(jìn)行實(shí)質(zhì)性削減，總量削減和分項(xiàng)削減同時(shí)進(jìn)行，即不僅要對(duì)OTDS進(jìn)行分層削減，還要分別對(duì)“黃箱”、微量允許進(jìn)行單獨(dú)削減，并對(duì)“藍(lán)箱”進(jìn)行封頂，但是，《框架協(xié)議》規(guī)定的削減基礎(chǔ)是約束水平或被允許水平，而不是現(xiàn)有的實(shí)際支持水平，削減后的支持水平通常比現(xiàn)有的支持水平要高。即使按照以后達(dá)成的削減幅度將分層公式適用于每項(xiàng)具體的削減步驟之中，削減的只是扭曲貿(mào)易的國(guó)內(nèi)支持的水分，并不能達(dá)到實(shí)質(zhì)削減的目的。（2）政策箱的改革。《框架協(xié)議》規(guī)定對(duì)“黃箱”政策進(jìn)行實(shí)質(zhì)性削減，同時(shí)改革“藍(lán)箱”政策。但從“藍(lán)箱”的內(nèi)容來(lái)看，框架協(xié)議顯然有意使發(fā)達(dá)國(guó)家運(yùn)用“藍(lán)箱”政策代替“黃箱”政策?！犊蚣軈f(xié)議》規(guī)定“藍(lán)箱”支持按農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的5%進(jìn)行封頂，將“藍(lán)箱”標(biāo)準(zhǔn)從原來(lái)的“限產(chǎn)”擴(kuò)大到“不對(duì)生產(chǎn)進(jìn)行要求”。這一變革擴(kuò)大了“藍(lán)箱”的使用范圍，增加了發(fā)達(dá)國(guó)家使用“藍(lán)箱”支持的空間。由此，具有AMS削減義務(wù)的高補(bǔ)貼國(guó)家，可以通過(guò)“箱間轉(zhuǎn)移”（從“黃箱”移到“藍(lán)箱”）來(lái)調(diào)整現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)支持政策，規(guī)避削減義務(wù)，如美國(guó)，其AMS承諾水平為191億美元，2001年實(shí)際使用量為144.13億美元，比較接近承諾水平。但是，目前美國(guó)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值在2000億美元左右，按5%的封頂要求，美國(guó)將有100億美元的“藍(lán)箱”使用空間。這意味著如果取消藍(lán)箱的“限產(chǎn)”要求，美國(guó)只需將一部分措施從“黃箱”轉(zhuǎn)入“藍(lán)箱”便可大大緩解削減壓力，甚至可以不作任何削減。這樣，美國(guó)《2002年農(nóng)業(yè)法案》的反周期補(bǔ)貼便能順利的從“黃箱”轉(zhuǎn)向“藍(lán)箱”。

在出口競(jìng)爭(zhēng)方面，框架協(xié)議關(guān)于削減日期的模糊規(guī)定為發(fā)達(dá)國(guó)家繼續(xù)進(jìn)行出口補(bǔ)貼提供機(jī)會(huì)?！犊蚣軈f(xié)議》指出：成員同意制定一個(gè)詳細(xì)的削減模式，以保證在一個(gè)可信的終止日期前，平行削減所有形式的出口補(bǔ)貼措施。削減日期待定意味著發(fā)達(dá)國(guó)家可以繼續(xù)維持高額的出口補(bǔ)貼、出口信貸或保險(xiǎn)計(jì)劃，同時(shí)也擁有充足的時(shí)間將“出口補(bǔ)貼”向“藍(lán)箱”和“綠箱”轉(zhuǎn)化。《農(nóng)業(yè)協(xié)議》出口競(jìng)爭(zhēng)紀(jì)律對(duì)發(fā)展中國(guó)家糧食安全的消極影響將繼續(xù)存在。

在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，《框架協(xié)議》對(duì)敏感產(chǎn)品的定位，特殊產(chǎn)品和特殊保障機(jī)制的模糊規(guī)定未從根本上考慮發(fā)展中國(guó)家糧食安全的需要。（1）敏感產(chǎn)品?！犊蚣軈f(xié)議》關(guān)于敏感產(chǎn)品的概念允許發(fā)達(dá)與發(fā)展中國(guó)家繼續(xù)對(duì)某些產(chǎn)品提供保護(hù)，只要每種產(chǎn)品的市場(chǎng)準(zhǔn)入通過(guò)關(guān)稅配額承諾和關(guān)稅削減得到改進(jìn)?！懊舾挟a(chǎn)品”是歐盟和十國(guó)集團(tuán)為使其部分維持高關(guān)稅的敏感產(chǎn)品少做減讓而提出的概念，旨在維持對(duì)發(fā)展中國(guó)家具有重要出口利益的農(nóng)產(chǎn)品高關(guān)稅，這必將阻礙發(fā)展中國(guó)家的糧食出口。（2）特殊產(chǎn)品和特殊保障機(jī)制。《框架協(xié)議》規(guī)定，發(fā)展中國(guó)家可以根據(jù)糧食安全、生計(jì)和農(nóng)村發(fā)展的需要，指定特殊數(shù)量產(chǎn)品作為特殊產(chǎn)品，這些產(chǎn)品可以獲得更多的靈活待遇。同時(shí)，《框架協(xié)議》也要求制定農(nóng)產(chǎn)品特殊保障機(jī)制僅供發(fā)展中國(guó)家使用。這些規(guī)定一定程度上考慮了發(fā)展中國(guó)家使用出口補(bǔ)貼和國(guó)內(nèi)支持措施的有限能力，特殊和差別待遇在其市場(chǎng)準(zhǔn)入領(lǐng)域的重要性。但是，在特殊產(chǎn)品問(wèn)題上，《框架協(xié)議》的文字相當(dāng)模糊，幾乎所有的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題都被留到下一階段解決，對(duì)如何特適用殊保障機(jī)制也沒(méi)有任何詳細(xì)規(guī)定。

（三）后《框架協(xié)議》談判，發(fā)達(dá)與發(fā)展中國(guó)家關(guān)于糧食安全關(guān)注的分歧依然嚴(yán)重

《框架協(xié)議》指出，農(nóng)業(yè)對(duì)于發(fā)展中成員的經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要，他們必須能夠?qū)嵭兄С制浒l(fā)展目標(biāo)、扶貧戰(zhàn)略、糧食安全以及生計(jì)關(guān)注的農(nóng)業(yè)政策。該目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，取決于后《框架協(xié)議》階段更為艱難的具體模式談判。然而，后續(xù)談判過(guò)程中發(fā)達(dá)與發(fā)展中國(guó)家在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)關(guān)稅等核心問(wèn)題上依然各執(zhí)一詞，讓拖延了10年之久的多哈回合談判懸而未決，這直接或間接地影響到發(fā)展中國(guó)家的糧食安全關(guān)注。

在OTDS的削減幅度上，發(fā)達(dá)與發(fā)展中國(guó)家始終無(wú)法達(dá)成一致。面臨發(fā)展中國(guó)家大幅度削減OTDS的要求，美國(guó)和歐盟一直消極回避。從農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的規(guī)?？矗瑲W盟農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼為600億歐元，美國(guó)為482億美元，根據(jù)2008年7月談判案文歐盟應(yīng)該削減75%—85%，美國(guó)應(yīng)該削減66%—73%。但歐盟目前僅許諾削減70%。由于歐盟從總體上講處于農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口入超的局面，且農(nóng)產(chǎn)品出口的大部分是歐盟各國(guó)間的貿(mào)易，因此其并未成為眾矢之的。美國(guó)雖然同意削減至150億美元，即削減69%，進(jìn)入了談判案文的削減范圍，但美國(guó)2001—2005年實(shí)際農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼平均為170億美元，2006年為110億美元，2007年又下降為90億美元，因此，印度和巴西認(rèn)為美國(guó)削減的幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，要求其必須削減到108億美元、至少削減到121億美元即削減75%以上。發(fā)達(dá)與發(fā)展中國(guó)家關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的對(duì)峙成為具體模式談判階段的主要阻力。

在農(nóng)產(chǎn)品的特殊保障機(jī)制的適用條件上，發(fā)達(dá)與發(fā)展中國(guó)家僵持不下。特殊保障機(jī)制是給予發(fā)展中國(guó)家的優(yōu)惠政策，發(fā)展中國(guó)家可以動(dòng)用這個(gè)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的防御性政策工具，在進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量激增或進(jìn)口產(chǎn)品價(jià)格銳減的情況下，提高關(guān)稅壁壘，保障農(nóng)民的生存、農(nóng)業(yè)的發(fā)展和糧食安全。由超過(guò)40多個(gè)發(fā)展中國(guó)家組成的33國(guó)集團(tuán)是特別保障機(jī)制最積極的捍衛(wèi)者。他們主張?jiān)谵r(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口量超過(guò)正常年份的5%、10%和30%并造成國(guó)內(nèi)價(jià)格下跌時(shí)，就可采取追加不同比例關(guān)稅的特殊保障措施，而且程序應(yīng)簡(jiǎn)單、易行。美國(guó)等糧食出口國(guó)則堅(jiān)持只有當(dāng)某種農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口突然增至40%以上時(shí)，“受害國(guó)”才能啟動(dòng)特別保障機(jī)制，提高關(guān)稅。最終，美國(guó)以必須界定該機(jī)制使用的合法性和防止濫用為由，沒(méi)有作出讓步，導(dǎo)致2008年談判破裂。

談判破裂后，農(nóng)業(yè)委員會(huì)又組織多次談判，但沒(méi)有帶來(lái)任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。2011年伊始，農(nóng)業(yè)委員會(huì)主席沃克（David Walker）提出預(yù)計(jì)在年終結(jié)束談判。然而談判的進(jìn)展并不樂(lè)觀，WTO大使們一致認(rèn)為，各項(xiàng)議題在年內(nèi)不太可能達(dá)成一致。目前，為挽救多哈，代表們選擇了分階段完成的妥協(xié)方案，其中農(nóng)業(yè)問(wèn)題被列為“慢速通道”。綜觀十多年的多哈農(nóng)業(yè)談判，盡管發(fā)達(dá)國(guó)家做出了巨大的讓步，但發(fā)展中國(guó)家大部分關(guān)于糧食安全的建議并沒(méi)有得到采納，而發(fā)達(dá)國(guó)家的削減承諾很大意義上是空頭支票?？梢灶A(yù)測(cè)，多哈農(nóng)業(yè)談判不可能從根本上考慮發(fā)展中國(guó)家關(guān)于糧食安全的關(guān)注。

四、結(jié)論與啟示

糧食安全問(wèn)題主要是發(fā)展中國(guó)家的問(wèn)題，WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》卻限制了發(fā)展中國(guó)家保障糧食安全的政策空間。為改變這一現(xiàn)象，發(fā)展中國(guó)家利用多哈農(nóng)業(yè)談判，積極闡明糧食安全立場(chǎng)，爭(zhēng)取農(nóng)業(yè)政策空間，以保護(hù)國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)，保障糧食安全。然而，歷經(jīng)十年的“發(fā)展回合”并不能從根本上解決發(fā)展中國(guó)家的糧食安全關(guān)注。因此，《農(nóng)業(yè)協(xié)議》及多哈農(nóng)業(yè)談判最多僅能為發(fā)展中國(guó)家的農(nóng)業(yè)發(fā)展提供一個(gè)相對(duì)公平的外部環(huán)境。如果多邊貿(mào)易體制不能與國(guó)內(nèi)政策很好地銜接，或者沒(méi)有附以相應(yīng)的國(guó)內(nèi)政策激勵(lì)，發(fā)展中國(guó)家從農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化中獲取的利益有限。從這一點(diǎn)來(lái)看，國(guó)內(nèi)政策的調(diào)整才是最重要的。

篇5

節(jié)糧型畜牧業(yè)發(fā)展是否有益于糧食安全，或者說(shuō)，耗糧型畜牧業(yè)的發(fā)展格局是否是導(dǎo)致我國(guó)糧食安全問(wèn)題的主要原因，如若不是，那么發(fā)展節(jié)糧型畜牧業(yè)只能是“一廂情愿”的行為。本文將通過(guò)對(duì)糧食需求結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品需求彈性、城鄉(xiāng)居民消費(fèi)特征、飼料轉(zhuǎn)化率以及消費(fèi)習(xí)慣因素的考察來(lái)判斷節(jié)糧型畜牧業(yè)發(fā)展模式對(duì)糧食安全的潛在影響究竟是怎樣的。

1.1糧食需求結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變可能導(dǎo)致節(jié)糧型畜牧業(yè)發(fā)展與糧食安全之間的內(nèi)在沖突。

1984年以來(lái)，我國(guó)人均谷物消費(fèi)呈下降趨勢(shì)，消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯轉(zhuǎn)變，即人均谷物消費(fèi)大幅下降，而人均肉食消費(fèi)、水果、植物油、蔬菜、蛋、奶、魚類等消費(fèi)大幅上升，對(duì)畜產(chǎn)品消費(fèi)帶來(lái)的間接糧食消費(fèi)對(duì)直接糧食消費(fèi)具有替代作用。糧食直接需求下降，但間接需求日益上升，間接需求又主要體現(xiàn)在對(duì)飼料糧的需求上，而飼料糧的供需缺口在近些年呈現(xiàn)日益上升的趨勢(shì)，尤其是大豆和玉米的進(jìn)口依存度不斷提高，再加上工業(yè)用糧的增長(zhǎng)，結(jié)果我國(guó)糧食自給率從20世紀(jì)90年代以來(lái)不斷下降，從100%以上降低為2012年的97.7%，于是就產(chǎn)生了飼料糧需求不斷上升的壓力導(dǎo)致糧食安全問(wèn)題惡化的認(rèn)識(shí)。糧食需求結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變使得對(duì)糧食總量需求上升，不斷地逼近和突破糧食供需平衡點(diǎn)。但值得注意的是，我國(guó)城鄉(xiāng)居民對(duì)動(dòng)物食品需求的增長(zhǎng)主要由豬肉與禽蛋等耗糧型畜產(chǎn)品構(gòu)成，這就意味著糧食安全就表現(xiàn)為如何滿足居民對(duì)這部分增長(zhǎng)的間接糧食需求，換言之，滿足了該部分糧食需求糧食安全才有保障。以肉雞為例，數(shù)據(jù)顯示，從1996年到2009年，我國(guó)肉雞的國(guó)內(nèi)產(chǎn)量由618.4萬(wàn)噸上升至2009年的1210萬(wàn)噸，而與此同時(shí)，肉雞的進(jìn)出口貿(mào)易逆差由4139噸上升至573374噸，也就是說(shuō)肉雞產(chǎn)業(yè)存在較大的供需缺口。因此，發(fā)展節(jié)糧型畜牧業(yè)結(jié)果只能使糧食供需缺口日益擴(kuò)大，因?yàn)橄M(fèi)者需求的是耗糧型畜產(chǎn)品，而社會(huì)卻要提供更多的節(jié)糧型畜產(chǎn)品，某種程度上說(shuō)，這是種資源浪費(fèi)與要素錯(cuò)配；政策之于現(xiàn)實(shí)只能是“南轅北轍”。

1.2通過(guò)降低耗糧型畜品種的養(yǎng)殖數(shù)量，的確可以減少對(duì)飼料糧的需求，從而使口糧得到保障。

正是畜牧業(yè)的快速發(fā)展及由此產(chǎn)生的對(duì)飼料的大量需求帶動(dòng)了種植業(yè)的發(fā)展，在未來(lái)糧食增產(chǎn)的大部分將主要作為飼料，并且后者將成為帶動(dòng)糧食生產(chǎn)發(fā)展的主要推動(dòng)力。一方面，我國(guó)節(jié)糧型畜牧業(yè)發(fā)展存在嚴(yán)重的飼料來(lái)源瓶頸，在我國(guó)節(jié)糧型畜牧業(yè)如牛羊的養(yǎng)殖主要以牧為主的飼養(yǎng)方式，而農(nóng)區(qū)草原面積又呈逐年下降趨勢(shì)，再加上禁牧等因素，導(dǎo)致節(jié)糧型畜牧業(yè)發(fā)展受到嚴(yán)重限制。盡管近些年提倡通過(guò)發(fā)展牧草、苜蓿等種植業(yè)來(lái)擴(kuò)大牛羊等的養(yǎng)殖規(guī)模，但是，目前這些產(chǎn)業(yè)在我國(guó)尚處于起步階段，方興未艾，各方面發(fā)展十分不成熟，尤其是市場(chǎng)發(fā)育不充分，因此比傳統(tǒng)農(nóng)作物種植的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)還要高，對(duì)于傳統(tǒng)的糧食作物而言，由于既可用于口糧、亦可用于飼料糧或工業(yè)糧，種植戶可以根據(jù)市場(chǎng)行情的發(fā)展進(jìn)行自由處置，或是滿足口糧需要，或是換為貨幣需求，對(duì)產(chǎn)品具有自由選擇權(quán)，顯然這些優(yōu)勢(shì)是牧草產(chǎn)業(yè)不具備的：另一方面，由于種植業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)、高投入和低產(chǎn)出特征，種植業(yè)的比較利益日漸減少，農(nóng)民種糧積極性日益消減，如果畜牧業(yè)對(duì)種植業(yè)的帶動(dòng)作用再進(jìn)一步減弱，這對(duì)種糧積極性和種植業(yè)的發(fā)展無(wú)疑是雪上加霜。此外，據(jù)資料顯示，盡管人口在不斷增加，但居民對(duì)直接的糧食消費(fèi)在逐漸減少，尤其是城市居民尤為明顯，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，這一趨勢(shì)只能進(jìn)一步得到增強(qiáng)。所以，盡管人口增加產(chǎn)生糧食剛需，但現(xiàn)有人口對(duì)直接糧食消費(fèi)需求的降低以及糧食間接消費(fèi)對(duì)直接消費(fèi)的替代可以彌補(bǔ)新增人口對(duì)糧食直接消費(fèi)的需求。

1.3從城鄉(xiāng)居民對(duì)食品消費(fèi)的特征來(lái)看，城鎮(zhèn)居民對(duì)食品價(jià)格的敏感度較強(qiáng)，即價(jià)格小幅度的上升（下降）會(huì)帶來(lái)需求量的大幅下降（上升）。

節(jié)糧型畜牧業(yè)發(fā)展的結(jié)果必然降低耗糧型的豬肉、禽蛋產(chǎn)品供給，那么，這些產(chǎn)品價(jià)格上漲，考慮到敏感的需求彈性，產(chǎn)品需求將大幅下降，結(jié)果畜產(chǎn)品需求下降導(dǎo)致對(duì)飼料需求下降，最終負(fù)面影響將傳導(dǎo)至種植業(yè)。同時(shí)，城市居民對(duì)間接糧食的消費(fèi)彈性表現(xiàn)為正常品需求，也即間接糧食消費(fèi)相對(duì)于直接糧食消費(fèi)能產(chǎn)生更大的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。因此，在我國(guó)居民對(duì)耗糧型畜產(chǎn)品消費(fèi)偏好短期內(nèi)無(wú)法改變的條件下，也即不同畜產(chǎn)品之間缺乏替代彈性時(shí)，人為地限制耗量型畜產(chǎn)品產(chǎn)量會(huì)降低對(duì)飼料糧的需求和糧食總產(chǎn)量，不僅對(duì)糧食安全造成負(fù)面影響，而且由于畜產(chǎn)品價(jià)格上升，居民生活成本增加，消費(fèi)者福利惡化。所以，提倡節(jié)糧型畜牧業(yè)發(fā)展必須考慮相關(guān)產(chǎn)品的自價(jià)格彈性以及交叉彈性的影響。另外，從對(duì)飼料及其能量和蛋白質(zhì)的轉(zhuǎn)化效率來(lái)看，生產(chǎn)奶牛、魚、肉雞、蛋雞是最經(jīng)濟(jì)的，生豬居中，而肉牛、肉羊是最不經(jīng)濟(jì)的。以飼料轉(zhuǎn)化率為例，效率較高的是魚和肉雞分別為62.5和41.7，而肉牛和肉羊分別僅為11.1和12.5。反芻動(dòng)物對(duì)牧草、秸稈等農(nóng)作物的副產(chǎn)品有很高的質(zhì)量要求，如果品質(zhì)較差，這些飼料難以維持反芻動(dòng)物的需要，還必須補(bǔ)充一定量的飼料糧。這說(shuō)明牛羊等所謂節(jié)糧型家畜，由于其對(duì)飼料、能量和蛋白質(zhì)的轉(zhuǎn)化率較低，對(duì)資源的浪費(fèi)更嚴(yán)重，因此其對(duì)糧食的節(jié)約程度可能是有限的。再考慮到對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，牛羊等反芻動(dòng)物對(duì)前者的負(fù)面影響較之禽類及其他牲畜更嚴(yán)重。因此，在綜合考慮經(jīng)濟(jì)效益、資源利用率以及生態(tài)環(huán)境效應(yīng)之后，對(duì)節(jié)糧型畜牧業(yè)發(fā)展方式應(yīng)進(jìn)行更細(xì)致和深層的考量。

2實(shí)證檢驗(yàn)

基于上述理論分析，本文將以統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，通過(guò)構(gòu)建一般可檢驗(yàn)的計(jì)量模型對(duì)節(jié)糧型畜牧業(yè)發(fā)展模式與糧食安全的關(guān)系進(jìn)行實(shí)證研究。

2.1關(guān)于糧食安全的測(cè)度

目前，關(guān)于糧食安全的測(cè)度與評(píng)估有很多種方法，比如FAO的營(yíng)養(yǎng)攝入評(píng)價(jià)法、朱澤的4指標(biāo)簡(jiǎn)均法、徐奉賢德5指標(biāo)簡(jiǎn)均法、馬九杰的5指標(biāo)加權(quán)平均法以及高帆的“橫縱聯(lián)合法”等，但總體而言，學(xué)界對(duì)糧食安全的理解多側(cè)重于供給層面，而需求面往往被理解為糧食安全的影響因素同時(shí)作為解釋變量進(jìn)入實(shí)證模型中，顯然這是有失全面性的。因此，在借鑒已有文獻(xiàn)基礎(chǔ)上，同時(shí)結(jié)合本研究目的，本文選取糧食產(chǎn)量波動(dòng)系數(shù)（0.3）、人均糧食占有率（0.2）、恩格爾系數(shù)（0.3）以及糧食進(jìn)口貿(mào)易依存度（0.2）四個(gè)指標(biāo)，其中前兩個(gè)指標(biāo)用于測(cè)度糧食供給安全水平，而后兩個(gè)指標(biāo)則反映糧食需求安全，括號(hào)里的數(shù)據(jù)代表每個(gè)指標(biāo)的權(quán)重值。

2.2解釋變量的選取

核心解釋變量包括耗糧型畜產(chǎn)品比重（主要指豬肉、禽肉及禽蛋產(chǎn)量占全部畜產(chǎn)品產(chǎn)量的比重）和耗糧型畜產(chǎn)品的需求彈性。之所以選擇耗糧型畜牧業(yè)相關(guān)指標(biāo)作為核心解釋變量，是因?yàn)槿绻疚哪軌蜃C實(shí)耗糧型畜牧業(yè)比重的上升能夠?yàn)榧Z食安全帶來(lái)積極影響，那么其比重降低就必然給糧食安全帶來(lái)相反的影響，進(jìn)而，節(jié)糧型畜牧業(yè)發(fā)展就會(huì)不利于糧食安全。同時(shí)，采用耗糧型畜牧業(yè)發(fā)展指標(biāo)還可直接觀測(cè)其對(duì)糧食生產(chǎn)及安全的數(shù)量影響。根據(jù)前述理論分析，耗糧型畜產(chǎn)品產(chǎn)量比重應(yīng)與糧食安全正相關(guān)，因?yàn)榍罢呖赏ㄟ^(guò)對(duì)飼料糧的需求拉動(dòng)糧食生產(chǎn)；而耗糧型畜產(chǎn)品需求彈性與糧食安全負(fù)相關(guān)，即彈性越大，當(dāng)價(jià)格出現(xiàn)一定程度上升時(shí)，需求以更大程度下降，結(jié)果產(chǎn)品總收益下降，打擊畜牧業(yè)生產(chǎn)者的積極性，從而可能對(duì)糧食需求及其產(chǎn)量水平產(chǎn)生負(fù)面影響。價(jià)格彈性計(jì)算公式為：價(jià)格彈性=畜產(chǎn)品消費(fèi)增長(zhǎng)率/畜產(chǎn)品零售價(jià)格指數(shù)。在對(duì)模型進(jìn)行估計(jì)時(shí)，分別采用全國(guó)樣本和地區(qū)樣本進(jìn)行檢驗(yàn)，對(duì)于后者的具體劃分，通常的一種做法是將我國(guó)畜牧業(yè)生產(chǎn)劃分為六大區(qū)域：華北、東北、東南沿海、華中、西南、西北，本文依據(jù)不同區(qū)域?qū)募Z型畜產(chǎn)品的需求特征和糧食產(chǎn)量高低將這六大區(qū)域進(jìn)行合并，組成兩大類區(qū)域，即將華北、華中和東南沿海合并為同一類區(qū)域，這些地區(qū)不僅對(duì)耗糧型畜產(chǎn)品需求和生產(chǎn)集中，而且也是糧食作物的主產(chǎn)區(qū)，三大地區(qū)糧食產(chǎn)量占糧食總產(chǎn)量的比重接近70%；該區(qū)域包括：北京、天津、河北、山西、山東、河南、廣東、福建、浙江、江蘇、上海、江西、安徽、湖北、湖南，共15個(gè)地區(qū)；余下的西南、西北和東北地區(qū)合并為一類，陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆、廣西、四川、貴州、云南、、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江。由檢驗(yàn)結(jié)果可知，所有變量均通過(guò)顯著水平檢驗(yàn)，并且各變量對(duì)糧食安全的影響與理論預(yù)期基本一致。具體而言，第一，從全國(guó)來(lái)看，耗糧型畜產(chǎn)品產(chǎn)量比重每提高1%將對(duì)糧食安全產(chǎn)生0.21%的積極影響，即耗糧型畜產(chǎn)品產(chǎn)量提高有利于保障糧食安全；由耗糧型畜產(chǎn)品的需求彈性系數(shù)可知，該因素對(duì)糧食安全的影響大小為-0.1247，即需求彈性每增加1%將導(dǎo)致糧食安全水平下降0.12%。這說(shuō)明就全國(guó)整體而言，耗糧型畜牧業(yè)產(chǎn)量下降將不利于糧食安全。從各控制變量的影響來(lái)看，所選四個(gè)變量均在1%的顯著水平上通過(guò)檢驗(yàn)，并且與被解釋變量正相關(guān)，其中，城鎮(zhèn)化水平的影響最大，影響因子為0.14，這說(shuō)明隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，居民對(duì)糧食間接需求的日益增加不僅沒(méi)有對(duì)糧食安全造成負(fù)面影響，而且為后者提供了更有力的保障。第二，從劃分區(qū)域情況來(lái)看，對(duì)于一類區(qū)域而言，耗糧型畜產(chǎn)品比重對(duì)糧食安全產(chǎn)生了顯著而積極的正影響，該比重每上升1個(gè)百分點(diǎn)將帶來(lái)糧食安全0.3個(gè)百分點(diǎn)的提高，畜產(chǎn)品需求彈性對(duì)糧食安全的影響為-0.14。另外，控制變量的影響與全國(guó)樣本的估計(jì)結(jié)果十分類似，均表現(xiàn)為與糧食安全正相關(guān)。不僅如此，通過(guò)與全國(guó)樣本比較，發(fā)現(xiàn)大部分指標(biāo)在對(duì)一類區(qū)域中的影響更大。第三，從二類區(qū)域的估計(jì)結(jié)果來(lái)看，與全國(guó)和一類樣本估計(jì)不同的是：其一，耗糧型畜產(chǎn)品比重系數(shù)為負(fù)值，說(shuō)明對(duì)于該類地區(qū)，降低耗糧型畜產(chǎn)品比重更有利于糧食安全，換言之，在該區(qū)域發(fā)展節(jié)糧型畜牧業(yè)將對(duì)糧食安全大有裨益。其二，在二類區(qū)域中，城鎮(zhèn)化與糧食安全負(fù)相關(guān)。這說(shuō)明，在該區(qū)域面臨資源瓶頸下無(wú)法滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來(lái)的日益高漲的糧食間接需求，從而導(dǎo)致該區(qū)域面臨糧食安全惡化問(wèn)題。

3結(jié)論與政策建議

篇6

為認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院、省、市、縣關(guān)于糧食安全責(zé)任制相關(guān)文件精神，做好市政府對(duì)我市糧食安全責(zé)任制落實(shí)情況的年度考核工作，特制定2019年度*****市糧食安全責(zé)任制考核工作方案。

一、考核內(nèi)容

根據(jù)長(zhǎng)治市糧食安全責(zé)任制考核工作領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于認(rèn)真開(kāi)展2019年度長(zhǎng)治市糧食安全責(zé)任制考核工作的通知》（長(zhǎng)糧安考核字〔2019〕2號(hào)）和《*****市政府辦公室關(guān)于印發(fā)*****市糧食安全責(zé)任制考核辦法的通知》（長(zhǎng)縣政辦發(fā)〔2016〕61號(hào)）要求，結(jié)合我市糧食安全新形勢(shì)、新任務(wù)，本著“簡(jiǎn)便易行、務(wù)實(shí)管用”的原則，2019年度我市糧食安全責(zé)任制考核內(nèi)容為增強(qiáng)糧食可持續(xù)生產(chǎn)能力等6個(gè)方面14個(gè)重點(diǎn)考核事項(xiàng)45項(xiàng)年度考核目標(biāo)任務(wù)，同時(shí)取消“定性評(píng)價(jià)考核指標(biāo)”。

二、工作安排

（一）自查評(píng)分。2019年12月20日前,承擔(dān)考核任務(wù)的各牽頭部門要按照《2019年度*****市糧食安全責(zé)任制考核評(píng)分表》（附件1）確定的年度考核目標(biāo)任務(wù)要求，完成對(duì)2019年度糧食安全責(zé)任制考核的自評(píng)打分和總結(jié)報(bào)告，備齊自評(píng)打分依據(jù)的文件資料，并按照《自評(píng)材料上報(bào)要求》（附件2）上報(bào)糧食安全責(zé)任制考核工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。自查報(bào)告要全面客觀反映考核年度落實(shí)糧食安全責(zé)任制的情況，總結(jié)成績(jī)，查找問(wèn)題，分析原因，提出整改措施。各部門要對(duì)自查自評(píng)情況的真實(shí)性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。

（二）部門抽查。2018年1月1日前，領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)各牽頭部門的自評(píng)報(bào)告和部門評(píng)審意見(jiàn)，確定抽查對(duì)象，組成聯(lián)合抽查小組進(jìn)行實(shí)地考核，并形成抽查考核報(bào)告。

（三）綜合評(píng)價(jià)。2018年1月10日前，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室根據(jù)各部門自查評(píng)分和抽查情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，提出考核等次和考核結(jié)果運(yùn)用建議報(bào)領(lǐng)導(dǎo)小組審議。

（四）考核通報(bào)?？己私Y(jié)果經(jīng)縣政府審定后，由領(lǐng)導(dǎo)小組向各部門及單位通報(bào)，同時(shí)，抄送縣干部主管部門，作為對(duì)各部門及單位主要負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評(píng)價(jià)的重要參考。

三、工作要求

（一）加強(qiáng)考核工作組織領(lǐng)導(dǎo)。各部門要充分認(rèn)識(shí)我市糧食安全的重要性和復(fù)雜性，牢固樹(shù)立大局意識(shí)、核心意識(shí)、看齊意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，深刻認(rèn)識(shí)和領(lǐng)會(huì)糧食安全責(zé)任制考核的實(shí)質(zhì)要求，端正考核態(tài)度，突出工作實(shí)績(jī)，杜絕形式主義，務(wù)求達(dá)到考核工作和業(yè)務(wù)工作融合促進(jìn)的效果。要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)糧食安全責(zé)任制考核工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和部署，確保糧食安全責(zé)任制年度考核各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)的落實(shí)。要圍繞年度考核目標(biāo)任務(wù)，認(rèn)真開(kāi)展自查自評(píng)工作，全面客觀真實(shí)反映目標(biāo)任務(wù)完成情況。

篇7

關(guān)鍵詞 虛擬水貿(mào)易;水安全;糧食安全;政策化

中圖分類號(hào) F746.14;U655文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104(2010)05-0134-05 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2010.05.022

20世紀(jì)70年代以來(lái),以中東北非等國(guó)家為代表的水資源緊缺問(wèn)題引起了各界的關(guān)注。20世紀(jì)90年代初Allan教授提出了虛擬水(Virtual Water)的概念,專指生產(chǎn)商品和服務(wù)所需要的水資源數(shù)量[1]。這個(gè)概念經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展,被人們逐漸認(rèn)識(shí)其對(duì)于實(shí)現(xiàn)區(qū)域和全球水安全具有的重要意義。

1 研究進(jìn)展

2002年第二屆世界水資源論壇在荷蘭海牙召開(kāi),虛擬水作為單獨(dú)的議題被提上日程。同年12月在荷蘭的戴爾福特(Delft)以虛擬水為主題建立了工作組,對(duì)虛擬水的概念、意義和理論依據(jù)做出了較為廣泛和詳盡的討論。經(jīng)濟(jì)學(xué)家Hokstra和Chapagain在這次會(huì)議的報(bào)告中認(rèn)為原有的虛擬水流量測(cè)算方法不能真正反映一國(guó)水資源的真實(shí)需求,提出水足跡(Water Footprint)的概念和測(cè)算方法[2]。水足跡將虛擬水概念與消費(fèi)聯(lián)系起來(lái),用以衡量國(guó)家、地區(qū)、部門或個(gè)人水資源的消耗狀況,為水資源需求和供給管理提供了新的視角,也拓展了虛擬水概念的應(yīng)用范圍。Hokestra和Chapagain等人提出水足跡的概念之后,對(duì)虛擬水流的計(jì)算方法展開(kāi)了深入的探討,運(yùn)用“樹(shù)形結(jié)構(gòu)”將虛擬水含量細(xì)分為農(nóng)作物虛擬水含量、加工品虛擬水含量、動(dòng)物虛擬水含量和工業(yè)產(chǎn)品虛擬水含量。并初步計(jì)算了全球一百多個(gè)國(guó)家的虛擬水流量和各國(guó)的水足跡大小。Chapagain在進(jìn)行國(guó)別研究的時(shí)候?qū)⑻摂M水進(jìn)一步細(xì)分為綠色虛擬水、藍(lán)色虛擬水和灰色虛擬水,對(duì)虛擬水貿(mào)易與環(huán)境保持的關(guān)系進(jìn)行了量化探討,將虛擬水概念引入了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域[3]。

虛擬水和水足跡等概念的提出逐漸理清了虛擬水理論的邏輯脈絡(luò),在此之上,學(xué)者們也不斷探討虛擬水理論的深層次依據(jù)。Allan教授認(rèn)為虛擬水概念最核心的理論基礎(chǔ)是國(guó)際貿(mào)易理論中的比較優(yōu)勢(shì)理論,“將一國(guó)較為優(yōu)勢(shì)的資源出口本國(guó)將獲利”。

隨著虛擬水理論的逐步建立和完善,將虛擬水政策化的討論也逐步展開(kāi)。2003年3月第三屆世界水資源論壇在日本東京召開(kāi),正式討論虛擬水貿(mào)易與地緣政治的關(guān)系,將虛擬水理念政策化提上了日程。而這一主題是各國(guó)政府普遍關(guān)注和顧忌的問(wèn)題,至今仍是各國(guó)學(xué)者討論的熱點(diǎn)。2003年4月世界各國(guó)學(xué)者就虛擬水政策化主題召開(kāi)了電子會(huì)議,專門探討各國(guó)水安全、糧食安全與國(guó)家安全的相互影響和制約關(guān)系。2005年9月,德國(guó)發(fā)展研究所(German Development Institute,GDI)建立了虛擬水貿(mào)易工作站。2006年第四屆世界水資源論壇在墨西哥召開(kāi),專題討論阿拉伯地區(qū)的虛擬水貿(mào)易與水安全的關(guān)系。2006年8月在瑞典的斯德哥爾摩專題召開(kāi)了水資源周討論虛擬水理論的進(jìn)展和應(yīng)用。2009年3月第五屆世界水資源論壇在土耳其伊斯坦布爾召開(kāi),“糧食與水”、“水的綜合管理與保護(hù)”等論題中再次討論了虛擬水理論的政策化問(wèn)題。最新的聯(lián)合國(guó)教科文組織水資源公報(bào)提出力求使水足跡平衡的水中立(Water Neutrality)概念,這是一個(gè)關(guān)于如何減少和補(bǔ)償水足跡影響的概念[4]。水中立指盡可能理性地減少某項(xiàng)活動(dòng)的水足跡并補(bǔ)償剩余水足跡的負(fù)外部性。水中立的概念提供了一個(gè)將利益相關(guān)者與水資源管理相結(jié)合的良好工具,有利于探討減少水足跡目標(biāo)和機(jī)制,從而對(duì)剩余水足跡環(huán)境和社會(huì)影響實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償。

此外,虛擬水概念不僅縱向不斷延伸,橫向發(fā)展也非常迅速。虛擬資源概念的提出將虛擬水與虛擬土地、虛擬二氧化碳、虛擬氮等概念相提并論,為全球資源量化及貿(mào)易研究提供了新視角。一些學(xué)者將水足跡概念與生態(tài)足跡、碳足跡等概念聯(lián)系起來(lái),使人們的消費(fèi)對(duì)自然的影響更為清晰、以量化的方式呈現(xiàn)在公眾面前(Heokastra等人)。也有一些學(xué)者將虛擬水換算成生物能量,使虛擬水成為跨學(xué)科跨領(lǐng)域研究的一個(gè)支點(diǎn)(P W GerbensLeenes等人)。這些都為虛擬水貿(mào)易理論政策化不斷開(kāi)拓視野,打開(kāi)思路。

將虛擬水貿(mào)易理論政策化主要考慮需要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)政策目標(biāo):第一,通過(guò)虛擬水貿(mào)易實(shí)現(xiàn)國(guó)家和地區(qū)之間水資源重新配置,提高更廣闊空間范圍內(nèi)的水資源利用效率,實(shí)現(xiàn)國(guó)家和地區(qū)的水安全。第二,在實(shí)現(xiàn)國(guó)家和地區(qū)水安全的同時(shí),確保虛擬水貿(mào)易不影響該國(guó)、該地區(qū)的糧食安全。是否能夠同時(shí)實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)目標(biāo),如何實(shí)現(xiàn),是學(xué)者們爭(zhēng)論的焦點(diǎn),爭(zhēng)論的雙方都已經(jīng)做了大量的論證工作。

劉?哲等:虛擬水貿(mào)易理論及其政策化研究進(jìn)展中國(guó)人口•資源與環(huán)境 2010年 第5期2 虛擬水貿(mào)易理論政策化的各方爭(zhēng)論

2.1 國(guó)外學(xué)者關(guān)于虛擬水貿(mào)易政策化的爭(zhēng)論

從虛擬水相關(guān)理論提出伊始,關(guān)于糧食安全、水安全和國(guó)家安全的相關(guān)問(wèn)題,國(guó)外學(xué)者就一直在爭(zhēng)論和討論。在虛擬水和水足跡概念的框架下,國(guó)外學(xué)者已經(jīng)做了大量的前瞻性研究。Allan研究得出中東地區(qū)的30個(gè)國(guó)家正在通過(guò)進(jìn)口小麥和其他農(nóng)產(chǎn)品的方式進(jìn)口虛擬水,來(lái)補(bǔ)償日漸減少的水資源。Hakimain,Turton,Wickelns等人對(duì)不同國(guó)家和地區(qū)之間的虛擬水貿(mào)易量和虛擬水流路徑作具體的分析測(cè)算。Hoekstra and Hung報(bào)告了全球食物以及其他產(chǎn)品在不同國(guó)家之間貿(mào)易中的虛擬水平衡測(cè)算結(jié)果[4]。以色列大學(xué)的Hillel Shuval指出,中東的干旱國(guó)家擁有極少的水資源, 這些水應(yīng)該用于更為急需的地方;進(jìn)口富含虛擬水的農(nóng)產(chǎn)品能夠兼顧糧食安全和水安全。東京 大學(xué)M D Sirajul Islam對(duì)全球虛擬水流向?qū)徑馊彼貐^(qū)水資源壓力問(wèn)題作了分析,認(rèn)為全球水資源的空間分布通過(guò)虛擬水貿(mào)易實(shí)現(xiàn)了非均衡的重新分布,全球沒(méi)有水資源緊缺壓力的人口減少,中等壓力和高等壓力的人口增加,但極度缺水的人口減少。Hoekstra和Chapagain提出全球農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易量的增長(zhǎng)快于全球農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的增長(zhǎng),這意味著全球糧食供給各國(guó)和各地區(qū)之間的依賴性增強(qiáng)。與發(fā)展中國(guó)家相比,發(fā)達(dá)國(guó)家由于消費(fèi)了更多的工業(yè)制品而使其水足跡更大。Maria Berrittella等人通過(guò)建立全球貿(mào)易分析模型(GTAP-W)將虛擬水納入全球貿(mào)易分析框架。結(jié)論顯示未實(shí)行水資源管制的國(guó)家和地區(qū),當(dāng)貿(mào)易模式轉(zhuǎn)變時(shí)(貿(mào)易產(chǎn)品虛擬水含量不同),該地區(qū)的水資源使用量增加;而實(shí)行水資源管制的國(guó)家則傾向于出口更多的富含水產(chǎn)品。這使全球范圍內(nèi)水資源利用效率降低了。

國(guó)外支持虛擬水理論政策化的學(xué)者一般將虛擬水問(wèn)題放置在全球貿(mào)易框架之下進(jìn)行分析,做了大量的國(guó)別研究。對(duì)品種的研究也都以國(guó)家為單位,為各國(guó)的進(jìn)一步研究奠定了基礎(chǔ)。這些研究得出的一般性結(jié)論是:第一,虛擬水貿(mào)易的確對(duì)水資源在全球范圍內(nèi)的重新配置起到了很大作用。第二,虛擬水貿(mào)易對(duì)部分缺水國(guó)家,如中東北非等國(guó)的水資源緊缺現(xiàn)狀確實(shí)起到了極大的緩解作用。第三,在貿(mào)易結(jié)構(gòu)調(diào)整中考慮虛擬水因素確實(shí)能夠提高水資源管理的 效率。

提出質(zhì)疑的學(xué)者也并非對(duì)虛擬水貿(mào)易理論全盤否定,而是在肯定虛擬水貿(mào)易具有優(yōu)化水資源配置效率前提下,針對(duì)如何平衡國(guó)家水安全和糧食安全的問(wèn)題上展開(kāi)討論。影響農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易的因素有很多,不能將虛擬水這一因素作為影響農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易結(jié)構(gòu)的唯一主導(dǎo)因素。一國(guó)政府出于對(duì)糧食安全和國(guó)家安全的考慮,需要制定一攬子解決方案來(lái)解決水資源問(wèn)題。這就需要在政策制定過(guò)程中對(duì)一國(guó)現(xiàn)有水資源和虛擬水貿(mào)易的潛在供水能力以及國(guó)家的糧食安全通盤考慮。但是具體如何將以虛擬水為表現(xiàn)形式的水資源要素納入到國(guó)際貿(mào)易戰(zhàn)略的制定中各國(guó)學(xué)者只給出了研究的思路,而實(shí)證性的研究尚未完成。

Hofwegen認(rèn)為虛擬水戰(zhàn)略的制定和實(shí)施決不是簡(jiǎn)單地讓貧水國(guó)家和地區(qū)進(jìn)口虛擬水,要將虛擬水戰(zhàn)略作為政策的一部分,需要徹底了解虛擬水貿(mào)易對(duì)于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境以及文化狀況的影響以及它們之間的相互作用。應(yīng)從貨幣(通貨)、糧食安全、糧食、就業(yè)和水資源等幾個(gè)方面來(lái)研究。Wichelns在研究中也指出[5],從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析虛擬水的比較優(yōu)勢(shì)有助于增強(qiáng)其政策相關(guān)性和實(shí)際應(yīng)用性,但虛擬水貿(mào)易理論只是在水資源方面揭示了產(chǎn)品的比較優(yōu)勢(shì),因此,并不應(yīng)該在政策的制定方面僅僅依據(jù)虛擬水貿(mào)易,應(yīng)該全面地考慮到土地、勞動(dòng)力和技術(shù)等諸多方面因素,全面確定優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目進(jìn)行生產(chǎn)和貿(mào)易。Wichelns指出了虛擬水貿(mào)易與比較優(yōu)勢(shì)理論之間的差異,運(yùn)用比較優(yōu)勢(shì)理論對(duì)資源與貿(mào)易之間的關(guān)系進(jìn)行了理性分析。

2.2 國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于虛擬水貿(mào)易政策化的爭(zhēng)論

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于虛擬水的研究目前集中在兩個(gè)方面,第一是中國(guó)分地區(qū)分產(chǎn)品虛擬水含量的測(cè)算以及分地區(qū)虛擬水流量的初步估計(jì);第二是全國(guó)性分品種虛擬水含量的測(cè)算、虛擬水流量的估計(jì)和虛擬水貿(mào)易戰(zhàn)略研究。

中國(guó)虛擬水理論在實(shí)證研究領(lǐng)域最多用于分析西北干旱缺水地區(qū)的水資源管理問(wèn)題。周俊菊 等人測(cè)算了2002年甘肅省13種主要農(nóng)產(chǎn)品的虛擬水含量。焦文獻(xiàn)等人應(yīng)用ImPACT等式分析了甘肅省1990-2003年虛擬水消費(fèi)中人類活動(dòng)對(duì)環(huán)境的影響。王學(xué)權(quán)和盧琦計(jì)算了青海省共和盆地(共和盆地地處青海省海南藏族自治州境內(nèi)地,是我國(guó)西北地區(qū)沙塵暴肆虐的一大策源地)。城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民人均年凈消費(fèi)的虛擬水量,分別為878.43 m3和1 105.61 m3。黃曉榮等人運(yùn)用投入產(chǎn)出法計(jì)算了寧夏地區(qū)2002年虛擬水輸出量、水足跡和社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)對(duì)水資源的消費(fèi)利用狀況。于茜等人測(cè)算了1990-2004年新疆地區(qū)五種主要農(nóng)產(chǎn)品的虛擬水含量。桂東偉等人認(rèn)為新疆有限的水資源不可避免地導(dǎo)致綠洲農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)用水與生態(tài)用水的矛盾。肖玲等人提出了虛擬水指數(shù)的概念,并對(duì)陜西省1989-2004年的18種農(nóng)產(chǎn)品虛擬水含量進(jìn)行了時(shí)空變異分析。

此外,一些學(xué)者也運(yùn)用虛擬水理論探討了半干旱地區(qū)和水資源相對(duì)豐沛地區(qū)的水資源合理利 用問(wèn)題。陳光和楊靜應(yīng)用虛擬水相關(guān)的理論和方法對(duì)遼西主要農(nóng)畜產(chǎn)品的虛擬水含量進(jìn)行了計(jì)算,并對(duì)未來(lái)水資源供需平衡作了預(yù)測(cè)。崔嬙等人利用各類農(nóng)作物虛擬水含量標(biāo)準(zhǔn),計(jì)算了1997-2002年浙江省各地市主要農(nóng)作物的虛擬水含量和不同類型農(nóng)作物的虛擬水含量。馬忠和張繼良認(rèn)為虛擬水戰(zhàn)略是水資源社會(huì)化管理的一個(gè)重要途徑,二人計(jì)算了張掖市產(chǎn)業(yè)間虛擬水的凈轉(zhuǎn)移以及區(qū)域虛擬水的調(diào)入調(diào)出,構(gòu)造產(chǎn)業(yè)間虛擬水轉(zhuǎn)移矩陣,清晰量化各產(chǎn)業(yè)間虛擬水的轉(zhuǎn)移去向。吳爭(zhēng)程運(yùn)用投入產(chǎn)出法計(jì)算了福建省各行業(yè)的虛擬水流量,分析了福建省經(jīng)濟(jì)貿(mào)易中的水調(diào)配量,結(jié)果表明福建省以虛擬水的形式直接或間接地輸出了大量水資源。嚴(yán)冬等利用水資源模型輸出的蒸散發(fā)量,對(duì)黑河中游農(nóng)作物初級(jí)產(chǎn)品的虛擬水含量、虛擬水貿(mào)易、虛擬水資源利用率和農(nóng)業(yè)發(fā)展代價(jià)分擔(dān)等內(nèi)容進(jìn)行了測(cè)算和分析。王紅瑞等確定了北京市主要農(nóng)作物的需水量,對(duì)北京農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)變化、農(nóng)業(yè)用水及其對(duì)GDP的貢獻(xiàn)做了計(jì)算,并對(duì)各類農(nóng)作物歷年虛擬水含量及其結(jié) 構(gòu)變化進(jìn)行了測(cè)算。

分地區(qū)的實(shí)證研究證實(shí)了不同地區(qū)不同產(chǎn)品之間虛擬水含量及虛擬水流量的差距,基本上肯定了兩點(diǎn):第一,作物生長(zhǎng)對(duì)水資源的需求可以通過(guò)其虛擬水含量來(lái)體現(xiàn),從而虛擬水含量可以作為優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局的因素之一納入政策制定的考慮范圍。第二,虛擬水流量對(duì)地區(qū)水資源的供需確實(shí)產(chǎn)生影響,對(duì)水資源的重新配置能夠起到作用。但是,分地區(qū)的虛擬水研究并沒(méi)能闡述虛擬水國(guó)際貿(mào)易如果對(duì)國(guó)家糧食安全產(chǎn)生沖擊應(yīng)如何應(yīng)對(duì),也就是說(shuō)虛擬水戰(zhàn)略的 制定如何與農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易戰(zhàn)略相結(jié)合的思路還沒(méi)有被理清。

國(guó)內(nèi)最早關(guān)注虛擬水戰(zhàn)略問(wèn)題的是程國(guó)棟,他指出虛擬水是解決水資源緊缺問(wèn)題的新思路,從國(guó)家角度出發(fā),我國(guó)糧食安全應(yīng)該靠自給,但是區(qū)域內(nèi)部地區(qū)的糧食安全則沒(méi)有必要完全自給。此外,柳文華等人分析了虛擬水的政策內(nèi)涵,估算出1980-2000年小麥、玉米貿(mào)易中虛擬資源的實(shí)際輸入情況。劉幸菡和吳國(guó)蔚運(yùn)用虛擬水含量的計(jì)算方法對(duì)我國(guó)2000-2002年36種農(nóng)產(chǎn)品虛擬水含量進(jìn)行了測(cè)算,并進(jìn)一步測(cè)算了我國(guó)該三年的農(nóng)產(chǎn)品虛擬水流[6]。王紅瑞和王軍紅測(cè)算了中國(guó)各省市畜產(chǎn)品虛擬水含量歷年 變化情況和各類畜產(chǎn)品現(xiàn)狀分布情況。馬靜等人借助虛擬水的概念,測(cè)算了4類主要糧食作物的虛擬水含量。分析以糧食為載體的虛擬水國(guó)際、區(qū)域流量關(guān)系勾勒出了我國(guó)虛擬水貿(mào)易的基本格局。認(rèn)為虛擬水戰(zhàn)略可作為跨流域調(diào)水的補(bǔ)充,在保障缺水地區(qū)水安全方面發(fā)揮重要作用。孫克將虛擬水作為一種重要的生產(chǎn)要素,討論比較優(yōu)勢(shì)理論在虛擬水貿(mào)易中的應(yīng)用,將虛擬水研究納入了經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究框架。李少斌測(cè)算了9種農(nóng)產(chǎn)品在中國(guó)各省、市、自治區(qū)的城鄉(xiāng)虛擬水消費(fèi)量。施宜和李磊將熵權(quán)理論引入虛擬水戰(zhàn)略研究框架,分別計(jì)算并比較了西北4省和中部4省的熵權(quán),認(rèn)為應(yīng)該充分發(fā)揮熵權(quán)大的省份的生產(chǎn)優(yōu)勢(shì),而對(duì)耗水多的作物可以考慮盡量避免在缺水地區(qū)生產(chǎn)。

國(guó)內(nèi)多數(shù)學(xué)者出于糧食安全的考慮不支持較大幅度的糧食進(jìn)口。中國(guó)在全球糧食生產(chǎn)和消費(fèi)中占據(jù)了巨大的份額,其貿(mào)易額的微小變化所引起的市場(chǎng)和糧食價(jià)格變動(dòng)將影響世界的任何地方[7]。但近年來(lái)水資源短缺不僅會(huì)威脅中國(guó)的糧食安全、制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,也會(huì)對(duì)世界糧食安全產(chǎn)生沖擊。對(duì)虛擬水貿(mào)易戰(zhàn)略的不斷深入研究揭示了以下幾點(diǎn):第一,中國(guó)虛擬水流量成凈進(jìn)口狀態(tài),這對(duì)緩解我國(guó)實(shí)體水資源供需缺口確實(shí)起到了作用。第二,中國(guó)虛擬水進(jìn)口要以國(guó)家糧食安全為前提,保證糧食在自給率下降不大的基礎(chǔ) 上,通過(guò)調(diào)整國(guó)際貿(mào)易結(jié)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)虛擬水的進(jìn)口更有利于將虛擬水貿(mào)易理論納入政策框架。第三,中國(guó)國(guó)內(nèi)各地區(qū)之間可以通過(guò)地區(qū)間的虛擬水貿(mào)易緩解我國(guó)水資源時(shí)空分布不均的問(wèn)題。

3 虛擬水貿(mào)易理論政策化途徑的探討

(1)將虛擬水等新型資源概念與傳統(tǒng)生產(chǎn)要素一起納入到產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力測(cè)算之中,調(diào)整國(guó)際貿(mào)易框架和國(guó)際貿(mào)易戰(zhàn)略。在全球化的背景下,沒(méi)有國(guó)家能夠稱可以完全實(shí)現(xiàn)自給。水 也是一種重要的經(jīng)濟(jì)資源,農(nóng)業(yè)也是經(jīng)濟(jì)活動(dòng),只不過(guò)由于定價(jià)的困難以至被忽略。這些經(jīng)濟(jì)資源和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都應(yīng)被納入到市場(chǎng)的框架中加以分析,運(yùn)用市場(chǎng)的力量加以推動(dòng),只不過(guò)進(jìn)程要很緩慢。虛擬水資源管理更多的是一個(gè)政治問(wèn)題而非技術(shù)問(wèn)題(Allan)。影響虛擬水貿(mào)易的政治因素可以劃分為進(jìn)口國(guó)因素、出口國(guó)影響因素和國(guó)際政治環(huán)境三大類(劉紅梅等)。各國(guó)在考慮到完全依賴進(jìn)口糧食后所形成的糧食供給風(fēng)險(xiǎn)的不可接受性,都認(rèn)為需要一攬子的貿(mào)易協(xié)議,而不是完全依靠進(jìn)口虛擬水來(lái)解決水資源稀缺問(wèn)題。

對(duì)于尚屬發(fā)展中國(guó)家的中國(guó)而言,糧食安全受到全球化、工業(yè)化進(jìn)程的威脅,同時(shí)全球化大背景下的貿(mào)易自由化將成為國(guó)家糧食安全的新籌碼,也有可能成為國(guó)家工業(yè)化、城市化進(jìn)程深入發(fā)展的新動(dòng)力。在糧食、能源、資源全球流通的情況下,一方面不能固守高自給率的低效率發(fā)展,另一方面還應(yīng)該更多的參與國(guó)際分工和國(guó)際合作,順應(yīng)國(guó)際化發(fā)展的趨勢(shì)。將虛擬水與其他因素一起納入到宏觀調(diào)控框架雖然有諸多技術(shù)上的困難,但其政策意義和實(shí)際意義都是顯而易見(jiàn)的。

(2)通過(guò)建立第三方協(xié)議來(lái)保障虛擬水貿(mào)易的可持續(xù)性。通過(guò)虛擬水貿(mào)易實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的最大顧忌就是國(guó)家糧食安全與政治安全。國(guó)家間的戰(zhàn)略合作關(guān)系的微妙變化直接影響虛擬水貿(mào)易能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。這也是學(xué)者們質(zhì)疑依靠糧食進(jìn)口解決水資源緊缺狀況的根源。從契約經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看,要想實(shí)現(xiàn)通過(guò)貿(mào)易手段來(lái)解決水安全以及維護(hù)糧食安全,可以建立第三方協(xié)議來(lái)實(shí)現(xiàn)。例如,可以建立世界糧食銀行來(lái)從制度上保證水資源緊缺的國(guó)家和地區(qū)的食品可貿(mào)易性(Hillel Shuval)。

(3)將虛擬水理念納入到農(nóng)業(yè)區(qū)域布局和區(qū)域貿(mào)易戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)中。不同地區(qū)不同作物虛擬水含量的差別給農(nóng)業(yè)區(qū)域布局的調(diào)整提供了依據(jù)。同時(shí)也給區(qū)域間虛擬水貿(mào)易提供了依據(jù)。結(jié)合地區(qū)資源稟賦條件調(diào)整農(nóng)業(yè)布局和農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域貿(mào)易結(jié)構(gòu)是將虛擬水貿(mào)易理論政策化的另一途徑。運(yùn)用虛擬水戰(zhàn)略,從國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)富足的省份調(diào)運(yùn)糧食,實(shí)現(xiàn)地區(qū)間糧食供給平衡,可以更好地保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較好地區(qū)的糧食生產(chǎn),緩解缺水地區(qū)自身水資源的短缺壓力和生態(tài)壓力,實(shí)現(xiàn)區(qū)域水資源的可持續(xù)利用(程國(guó)棟)。驅(qū)動(dòng)虛擬水流動(dòng)的一個(gè)重要因素是耕地面積,虛擬水總是從水資源短缺但耕地豐富的國(guó)家或地區(qū)流入到水資源豐富但耕地短缺的國(guó)家或地區(qū)(M Dinesh Kumar,O P Sign)。這與中國(guó)“南水北調(diào),北糧南運(yùn)”的現(xiàn)實(shí)相吻合。對(duì)中國(guó)南北方農(nóng)業(yè)布局和貿(mào)易結(jié)構(gòu)進(jìn)行一定的調(diào)整,可以增加水資源的配置效率,同時(shí)不威脅國(guó)家糧食安全和政治安全。

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Reviews of Virtual Water Trade Theory and Its Related Policies

LIU Zhe1 LI Bing long2

(College of Economics and Management,China Agricultural University ,Beijing 100194,China)

篇8

一、全球糧食市場(chǎng)形勢(shì)嚴(yán)峻，將加大我國(guó)利用國(guó)際市場(chǎng)增加供給的難度

全球糧食體系變得越來(lái)越脆弱。首先，國(guó)際市場(chǎng)糧源有限，競(jìng)爭(zhēng)激烈。世界耕地分布不均勻，糧食生產(chǎn)也極不均勻。韓國(guó)糧食自給率只有25.3%，日本糧食自給率長(zhǎng)期低于40%，部分國(guó)家和地區(qū)長(zhǎng)期面臨糧食短缺危機(jī)。世界糧食市場(chǎng)本來(lái)就面臨比較激烈的競(jìng)爭(zhēng)，未來(lái)競(jìng)爭(zhēng)可能更趨激烈。其次，國(guó)際糧食市場(chǎng)價(jià)格上漲，波動(dòng)加劇。生物質(zhì)燃料發(fā)展、世界人口不斷膨脹拉動(dòng)了糧食需求；主要發(fā)達(dá)國(guó)家量化寬松貨幣政策推動(dòng)國(guó)際游資炒作農(nóng)產(chǎn)品期貨；全球氣候危機(jī)日益增加、耕地持續(xù)減少、主要產(chǎn)糧國(guó)出口政策管制等因素減少了糧食供給，世界糧食形勢(shì)日趨嚴(yán)峻。

盡管當(dāng)前我國(guó)糧食自給率比較高，與國(guó)際糧食市場(chǎng)聯(lián)系還不十分緊密，但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)對(duì)國(guó)際糧食市場(chǎng)的依存度也正在上升。近年，我國(guó)從國(guó)外進(jìn)口糧食的數(shù)量大幅增加，數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)糧食（小麥、玉米、大米、大豆）凈進(jìn)口量已由1995年的1790萬(wàn)噸增加到2010年近5700萬(wàn)噸，預(yù)計(jì)到2020年我國(guó)糧食凈進(jìn)口量可能過(guò)億噸，成為世界上最大的糧食進(jìn)口國(guó)。中長(zhǎng)期來(lái)看，國(guó)際金融、能源市場(chǎng)對(duì)糧食市場(chǎng)的牽動(dòng)作用還會(huì)加大，引發(fā)糧食市場(chǎng)波動(dòng)的因素將日益復(fù)雜，未來(lái)我國(guó)利用國(guó)際市場(chǎng)彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)需缺口面臨更大的不確定性。

二、全球氣候變化或進(jìn)入拐點(diǎn)，可能沖擊我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系

隨著全球氣候變化，極端性天氣引發(fā)的氣候事件日益增多，我國(guó)糧食生產(chǎn)可能會(huì)面臨大旱、大澇、大冷、大暖的氣候影響。目前，我國(guó)還有占耕地52%的旱地面積仍然是“靠天吃飯”，糧食穩(wěn)產(chǎn)和增產(chǎn)要靠風(fēng)調(diào)雨順。極端氣候事件增加，或給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)較大沖擊，甚至還會(huì)帶來(lái)農(nóng)業(yè)病蟲害增加的風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)氣候?qū)W家的研究，目前全球可能進(jìn)入到了氣候變化的拐點(diǎn)階段，或?qū)l(fā)生一些重要的趨勢(shì)性改變：一是夏季降水可能出現(xiàn)北多南少的特點(diǎn)。國(guó)內(nèi)氣候?qū)＜野l(fā)現(xiàn)，我國(guó)夏季降水存在70年周期。依據(jù)這個(gè)周期，從2010年到2050年，我國(guó)夏季降水很可能出現(xiàn)北方多、南方少的局面，這對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)水利工程和防洪抗旱設(shè)施提出挑戰(zhàn)。二是全球氣候變暖的趨勢(shì)正在減緩，可能進(jìn)入冷周期。有關(guān)科學(xué)家指出，根據(jù)地球軌道周期，從2000年開(kāi)始，全球氣候可能從30年的溫暖期轉(zhuǎn)入30年的低溫期，冷周期可能給糧食生產(chǎn)帶來(lái)不利影響。三是全球進(jìn)入地震高發(fā)期，環(huán)太平洋地震帶趨于活躍。地震專家指出，從2009年開(kāi)始，環(huán)太平洋地震帶開(kāi)始進(jìn)入較活躍狀態(tài)，發(fā)生地震次數(shù)明顯增多，對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)的防震減災(zāi)體系及應(yīng)對(duì)方案提出挑戰(zhàn)。

三、農(nóng)業(yè)資源環(huán)境約束增強(qiáng)，糧食持續(xù)增產(chǎn)的難度正在加大

我國(guó)耕地、水資源等對(duì)糧食生產(chǎn)的約束增強(qiáng)。目前，我國(guó)人均耕地面積1.38畝，約為世界平均水平的40%。受農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)退耕、自然災(zāi)害損毀等影響，再加上不少地方盲目擴(kuò)大、變相擴(kuò)大城區(qū)面積，亂占農(nóng)業(yè)用地和林業(yè)用地的問(wèn)題還比較突出，耕地資源正在逐年減少。農(nóng)民為了增收，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)作物的種植面積，對(duì)糧食耕種形成了“擠出效應(yīng)”，糧食播種面積總體呈下降趨勢(shì)。我國(guó)人均水資源占有量約2200立方米，僅為世界平均水平的28%。水資源空間分布不均衡，部分地區(qū)發(fā)展高耗水產(chǎn)業(yè)，嚴(yán)重超采地下水，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用水形勢(shì)趨于緊張。農(nóng)業(yè)科技對(duì)糧食生產(chǎn)的支撐能力還不強(qiáng)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性研究和創(chuàng)新能力比較薄弱，農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率僅為48%，比發(fā)達(dá)國(guó)家低20個(gè)百分點(diǎn)左右。

我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施仍然比較落后。水利建設(shè)尚不能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，部分地區(qū)小型農(nóng)田水利建設(shè)嚴(yán)重滯后，病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固任務(wù)十分繁重。隨著農(nóng)村外出務(wù)工人數(shù)增加，農(nóng)民對(duì)水利建設(shè)的投工、投勞減少，新的小型農(nóng)田水利建設(shè)投入和管護(hù)機(jī)制還沒(méi)有建立。

四、農(nóng)民種糧的比較效益較低，增加和保障糧食供給的激勵(lì)弱化

近幾年糧食價(jià)格穩(wěn)步上升，對(duì)農(nóng)民增收有一定好處。但總體來(lái)看，農(nóng)民種糧的收入仍然不高。特別是與從事其他產(chǎn)業(yè)相比，種糧的比較效益明顯偏低，很多農(nóng)民不愿意進(jìn)行更多的糧食生產(chǎn)，大量年輕勞動(dòng)力流出農(nóng)村，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)方式粗放，甚至出現(xiàn)等天種植，靠天收成，收種管兩頭、中間生產(chǎn)環(huán)節(jié)放任自流的現(xiàn)象。種糧收入與種植經(jīng)濟(jì)作物收入、外出打工收入的差距大，糧價(jià)上漲速度趕不上農(nóng)資價(jià)格上漲速度等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了農(nóng)民的種糧積極性。

出現(xiàn)這些問(wèn)題主要與我國(guó)目前糧價(jià)較低有關(guān)。我國(guó)糧食價(jià)格較低，有利于保障城市消費(fèi)者的基本生活，有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，但種糧的農(nóng)民收入低則不利于糧食生產(chǎn)。糧食價(jià)格過(guò)低也使得那些糧食生產(chǎn)較多的地區(qū)不夠富裕，長(zhǎng)此以往必然挫傷這些地區(qū)的種糧積極性。種糧比較效益低下，農(nóng)民也不愿意進(jìn)行小型農(nóng)田水利設(shè)施的投資，未來(lái)農(nóng)業(yè)應(yīng)付極端氣候事件的能力下降。

五、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，帶來(lái)了農(nóng)業(yè)土地質(zhì)量下降的嚴(yán)峻問(wèn)題

積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，不僅有利于我國(guó)擴(kuò)大內(nèi)需、加速落后地區(qū)的工業(yè)化進(jìn)程，也有利于加強(qiáng)土地集約化使用，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供了機(jī)會(huì)，是保障我國(guó)糧食安全的積極因素。但從各地關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，城鎮(zhèn)化進(jìn)程可能帶來(lái)農(nóng)業(yè)用地質(zhì)量下降的嚴(yán)峻問(wèn)題。

目前，各地方普遍是通過(guò)“占補(bǔ)平衡”來(lái)實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量平衡，但卻忽視了土地質(zhì)量平衡的問(wèn)題。土地管理法對(duì)“占多少、補(bǔ)多少”的原則要求，是土地質(zhì)量和數(shù)量?jī)煞矫娑家c所占耕地相同。但在經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)向下，地方政府把重點(diǎn)放在了土地的數(shù)量平衡上，土壤肥力等質(zhì)量問(wèn)題極少引起重視。在土地復(fù)墾中，也只是將建設(shè)用地簡(jiǎn)單復(fù)墾成為耕地，這些復(fù)墾后的耕地多為“生地”，與富含有機(jī)肥的“熟地”在糧食生產(chǎn)能力上有巨大差距。耕地保護(hù)的法律與目標(biāo)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)浪潮中被扭曲，簡(jiǎn)單粗暴的整理與復(fù)墾導(dǎo)致土地自然生產(chǎn)能力下降和萎縮，增大了未來(lái)糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)。

六、確保未來(lái)我國(guó)糧食安全的幾點(diǎn)建議

（一）繼續(xù)堅(jiān)持糧食生產(chǎn)上的有益經(jīng)驗(yàn)

一是的實(shí)行，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力。二是糧食流通體制改革不斷深化。取消糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度，全面放開(kāi)糧食購(gòu)銷市場(chǎng)，實(shí)行重點(diǎn)糧食品種最低收購(gòu)價(jià)政策，構(gòu)建市場(chǎng)與調(diào)控相結(jié)合的國(guó)家糧食宏觀調(diào)控體系。三是農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和糧食新品種、先進(jìn)適用技術(shù)的推廣，農(nóng)業(yè)抗災(zāi)能力不斷增強(qiáng)。四是中央財(cái)政對(duì)糧食生產(chǎn)實(shí)施了扶持政策。

（二）大力加強(qiáng)糧食生產(chǎn)能力

一是要確保糧食播種面積。促進(jìn)糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展，必須首先保持播種面積穩(wěn)定。長(zhǎng)期來(lái)看，我國(guó)的糧食安全問(wèn)題的解決要依靠耕地?cái)?shù)量的保護(hù)和質(zhì)量的提升以及糧食產(chǎn)量的提高，要繼續(xù)采取最嚴(yán)格的耕地保護(hù)措施。二是要加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。進(jìn)一步加大投入和政策扶持力度，加快改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件，充分挖掘增產(chǎn)潛力，并應(yīng)對(duì)未來(lái)可能的氣候變化。三是積極探索新機(jī)制，積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。著力在擴(kuò)張產(chǎn)業(yè)規(guī)模上下功夫，以大規(guī)模促大發(fā)展，以大發(fā)展培大產(chǎn)業(yè)。四是提升馬鈴薯在國(guó)家糧食安全中的地位。全世界馬鈴薯總產(chǎn)量在世界糧食總產(chǎn)量中僅次于小麥、水稻、玉米，為世界糧食安全做出了貢獻(xiàn)。五是要加大對(duì)農(nóng)業(yè)的金融支持力度。

（三）強(qiáng)化科技對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的支撐

一要增加農(nóng)業(yè)科研投入。二是健全農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和技術(shù)推廣體系。三是推進(jìn)種子產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。品種是糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根基，要加大對(duì)生物育種自主創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)化的支持力度。四是要大力發(fā)展農(nóng)業(yè)科技，提高農(nóng)產(chǎn)品的深加工水平。

（四）積極利用國(guó)際市場(chǎng)獲取有效供給

要在堅(jiān)持立足自給有余、立足國(guó)土資源、立足科技保糧的長(zhǎng)期戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，充分利用國(guó)內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，積極實(shí)施農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略，推動(dòng)我國(guó)企業(yè)到其他自然資源稟賦良好的國(guó)家和地區(qū)投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。目前看，我國(guó)推動(dòng)農(nóng)業(yè)走出去的時(shí)機(jī)已經(jīng)比較成熟，應(yīng)把實(shí)施農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略作為確保我國(guó)糧食安全的重要戰(zhàn)略來(lái)考慮。

（五）進(jìn)一步完善糧食宏觀調(diào)控政策

篇9

一、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)施存在的主要問(wèn)題

（一）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)不清晰

到目前為止，我國(guó)沒(méi)有專門的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律法規(guī)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目的、目標(biāo)自然也沒(méi)有在專門的法律法規(guī)中得到體現(xiàn)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)散見(jiàn)于中央公布的政策性文件當(dāng)中。如在 2015 年中央公布的調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼的意見(jiàn)，從該意見(jiàn)當(dāng)中，我們可以出農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目的、目標(biāo)是保障國(guó)家糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。同時(shí)在本文的前面內(nèi)容當(dāng)中，也提到了相關(guān)學(xué)者對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼目標(biāo)的認(rèn)識(shí)，他們認(rèn)為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)、目的是保障國(guó)家糧食安全、保障農(nóng)民收入水平等。

筆者認(rèn)為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是國(guó)家利用財(cái)政支出手段對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的資源配置進(jìn)行宏觀調(diào)控的政府行為，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼關(guān)系到政府與市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題，關(guān)系到政府的權(quán)力邊界問(wèn)題。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)、目的是要解決和完善在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域、尤其是糧食生產(chǎn)領(lǐng)域市場(chǎng)機(jī)制不能解決的問(wèn)題。市場(chǎng)機(jī)制能不能有效解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的資源優(yōu)化配置問(wèn)題，筆者認(rèn)為基于市場(chǎng)主體追逐利益的本性，對(duì)于經(jīng)濟(jì)效益較好的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，市場(chǎng)主體愿意把資源投入到該領(lǐng)域當(dāng)中，因此，經(jīng)濟(jì)效益較好的領(lǐng)域政府應(yīng)該不干預(yù)，當(dāng)然不排除政府的市場(chǎng)監(jiān)管手段。同時(shí)對(duì)于國(guó)計(jì)民生、國(guó)家糧食安全作用不大的領(lǐng)域也不應(yīng)該實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。

我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)當(dāng)面面臨的主要問(wèn)題是農(nóng)業(yè)水利交通等基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱，干旱、洪澇等自然災(zāi)害時(shí)常發(fā)生，種植業(yè)尤其是糧食種植業(yè)的比較效益較低，糧食種植業(yè)需求的勞動(dòng)力、土地等生產(chǎn)要素資源流向其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，甚至流向第二、第三產(chǎn)業(yè)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)當(dāng)中，畜牧業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益較高，完全依靠市場(chǎng)機(jī)制的作用能夠?qū)崿F(xiàn)畜牧業(yè)生產(chǎn)資源的有效配置，不需要國(guó)家實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行宏觀調(diào)控，因此，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的財(cái)政資金應(yīng)當(dāng)集中投入到種植業(yè)尤其是糧食生產(chǎn)領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)是解決市場(chǎng)機(jī)制不能解決的糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題，從前面部分的調(diào)研資料當(dāng)中可以看出，農(nóng)業(yè)管理及服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作人員過(guò)半數(shù)人員認(rèn)為我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的具體實(shí)施過(guò)程中農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼目標(biāo)不清晰，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼附加功能較多。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在具體實(shí)施過(guò)程中，不但種植業(yè)獲得農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，經(jīng)濟(jì)效益較好畜牧業(yè)和漁業(yè)也獲得了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，甚至于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無(wú)關(guān)的農(nóng)業(yè)休閑和觀光旅游項(xiàng)目也獲得了財(cái)政補(bǔ)貼。如果農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)、目的不清晰，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼目標(biāo)的附加功能較多，就會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在具體實(shí)施過(guò)程中，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼財(cái)政資金就會(huì)被投入到更多領(lǐng)域。在財(cái)政資金一定的條件下，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金被分散使用，必然降低農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的效率，影響了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼功能的發(fā)揮。

（二）政府對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的支出力度不足

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼既有中央財(cái)政資金的投入也有地方財(cái)政資金的投入，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的支出關(guān)系到中央和地方政府之間的事權(quán)及支出責(zé)任的劃分問(wèn)題。對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的支出力度是否充足，是中央和地方政府之間事權(quán)及支出責(zé)任劃分是否合理的主要表現(xiàn)。換句話說(shuō)，政府對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支出是否充足，也是中央和地方政府之間權(quán)利和義務(wù)配置是否合理的表現(xiàn)之一。政府在對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的支出方面存在的問(wèn)題主要有兩方面：一是地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支出的動(dòng)力不足，尤其是經(jīng)濟(jì)效益較差的糧食產(chǎn)業(yè)；二是中央政府的投入不到位，也就是說(shuō)中央政府沒(méi)有較好地履行其應(yīng)該履行的義務(wù)。

通過(guò)前面的調(diào)研資料看出，地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度不足主要表現(xiàn)在以下方面，盡管大部分地方政府不存在挪用和拖欠農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金的現(xiàn)狀，但是也還是有部分地方政府拖欠農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金的問(wèn)題存在，多數(shù)地方政府不愿意把財(cái)政資金投入到經(jīng)濟(jì)效益較差的糧食產(chǎn)業(yè)，多數(shù)地方政府更愿意把財(cái)政資金投入到經(jīng)濟(jì)效益較好的非糧食產(chǎn)業(yè)。在前面部分的調(diào)研資料中也看出，大部分調(diào)研對(duì)象也認(rèn)為中央對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的投入不足。地方政府不能、不愿意履行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的義務(wù)，如果把過(guò)多的義務(wù)強(qiáng)加給地方，也必然導(dǎo)致中央財(cái)政投入的不足，也必然導(dǎo)致中央政府不能較好地履行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的義務(wù)。

總之，地方政府不能、不愿意履行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的義務(wù)，中央政府不能較好地履行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的義務(wù)是我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼存在實(shí)施過(guò)程中存在的主要問(wèn)題之一，這一主要問(wèn)題的存在影響了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度，影響了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的功能和作用的發(fā)揮。

（三）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼只能在較低程度上激發(fā)農(nóng)民種糧的積極性

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體通常都是理性的經(jīng)濟(jì)人，他們自主決策、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體決定資源的投入和產(chǎn)品的產(chǎn)出往往以利潤(rùn)和效率為導(dǎo)向，這就導(dǎo)致資源往往流向效率較高的地區(qū)、效率較高的產(chǎn)業(yè)、效率較高的企業(yè)。同時(shí)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，機(jī)會(huì)成本是影響人們決策的重要參考因素。所謂機(jī)會(huì)成本，是指當(dāng)資源具有多種用途時(shí)，因選擇其中的某種用途而喪失的選擇其他用途所能獲得的最大收益。

例如，對(duì)于農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力來(lái)說(shuō)，當(dāng)面臨從事糧食生產(chǎn)和務(wù)工的選擇時(shí)，如果農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力選擇從事糧食生產(chǎn)，那么務(wù)工帶來(lái)的最大收益就是選擇從事糧食生產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本；對(duì)于農(nóng)村土地資源來(lái)說(shuō)，當(dāng)土地具有種植蔬菜、花卉或者其他用途時(shí)，土地用于種植蔬菜、花卉或者其他用途所產(chǎn)生的最大經(jīng)濟(jì)效益就是土地被用于種植糧食作物的機(jī)會(huì)成本。當(dāng)機(jī)會(huì)成本大于選擇某種用途本身所產(chǎn)生的收益時(shí)，理性的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)人就會(huì)放棄該種選擇。也就是說(shuō)，對(duì)于農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力來(lái)說(shuō)，如果務(wù)工的收益大于種糧的收益，他們就會(huì)放棄糧食生產(chǎn)而選擇務(wù)工；對(duì)于農(nóng)村土地資源來(lái)說(shuō)，如果土地用于種植蔬菜、花卉或者其他用途的收益大于土地被用于種植糧食作物是收益，那么，土地就不會(huì)用來(lái)種植糧食作物而是被用于種植蔬菜、花卉或者其他用途。機(jī)會(huì)成本前提條件是資源具有多種用途，如果資源僅有一種用途，那么就不存在機(jī)會(huì)成本的問(wèn)題，例如，對(duì)于農(nóng)村老年勞動(dòng)力來(lái)說(shuō)，當(dāng)市場(chǎng)已經(jīng)不提供給他們恰當(dāng)務(wù)工的工作機(jī)會(huì)時(shí)，如果他們還不得不繼續(xù)勞動(dòng)，那么他們就只有唯一的選擇——從事糧食生產(chǎn)。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力和農(nóng)村土地資源的可選擇性增多，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力資源和農(nóng)村土地資源往往流向效益較高領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中理性經(jīng)濟(jì)人和機(jī)會(huì)成本決策的產(chǎn)物，同時(shí)，這也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，成本、價(jià)格和收益等市場(chǎng)機(jī)制作用的產(chǎn)物。市場(chǎng)機(jī)制既有優(yōu)點(diǎn)也有缺點(diǎn)，市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)就是促進(jìn)資資源向效益較高的領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)聚集，但是，當(dāng)資源向效益較高的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域聚集時(shí)，效益較低而又關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域的資源有效配置就會(huì)產(chǎn)生問(wèn)題，市場(chǎng)機(jī)制的缺陷就會(huì)表現(xiàn)出來(lái)。關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域如果通過(guò)市場(chǎng)的機(jī)制的作用不能實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，就應(yīng)當(dāng)發(fā)揮國(guó)家的宏觀調(diào)控，彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷。

務(wù)工和種糧之間，以及土地用于種糧和土地非糧化之間的收入差距較大是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)面臨突出的問(wèn)題之一，對(duì)于農(nóng)村青壯勞動(dòng)力來(lái)說(shuō)，務(wù)工收益和種糧收益之間的差距較大，對(duì)于農(nóng)村土地資源來(lái)說(shuō)，土地被用于種植蔬菜、花卉或者其他通途與土地被用于種植糧食的收益差距較大，那么，選擇機(jī)會(huì)較多農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力和土地等生產(chǎn)資源就不會(huì)流向糧食生產(chǎn)領(lǐng)域。如果這種現(xiàn)象繼續(xù)發(fā)展和擴(kuò)大，將會(huì)影響到糧食生產(chǎn)，甚至影響到國(guó)家糧食安全。國(guó)家糧食安全關(guān)系國(guó)計(jì)民生，關(guān)系到改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，國(guó)家糧食安全的基本要求是要保證谷物的基本自給。然而，糧食需求和供給存在特殊性，即糧食需求缺乏價(jià)格彈性，糧食供給存在較高的價(jià)格彈性。這種特殊性就導(dǎo)致了一個(gè)基本的現(xiàn)狀，只有種糧收益較高時(shí)，市場(chǎng)手段才能解決糧食的供給問(wèn)題，但是糧食需求基本穩(wěn)定，并不隨價(jià)格的變動(dòng)而變動(dòng)?；谶@個(gè)特殊的糧食供需與價(jià)格關(guān)系，以及當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)面臨種糧比較收益低的現(xiàn)狀，國(guó)家應(yīng)該實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，以彌補(bǔ)糧食生產(chǎn)者的收入差距，保障種糧農(nóng)民的收入水平，保障糧食需求的有效供給。

但從調(diào)研資料來(lái)看農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不能激發(fā)農(nóng)民種糧的積極性，尤其是有更多選擇的青壯年勞動(dòng)力，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼無(wú)法吸引更多的年輕勞動(dòng)力從事糧食種植業(yè)，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不能合理地降低種糧農(nóng)民自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)糧食價(jià)格下跌時(shí)糧食最低收購(gòu)價(jià)不能合理地彌補(bǔ)農(nóng)民的損失，農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害保險(xiǎn)補(bǔ)貼的覆蓋范圍有限，獲得補(bǔ)貼的農(nóng)民較少。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金不能有效彌補(bǔ)務(wù)工和種糧之間的收入差距，也不能有效彌補(bǔ)農(nóng)地非糧化和種糧之間的收入差距，同時(shí)，部分農(nóng)業(yè)管理及服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理人員認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)地非糧化的現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不能阻止農(nóng)地非糧化。因此，這就是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力不足以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)非糧化的原因。從調(diào)研資料中還看出，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的種類認(rèn)識(shí)不足，筆者認(rèn)為導(dǎo)致該問(wèn)題的原因我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼一直以來(lái)沒(méi)有專門的法律法規(guī)來(lái)作具體規(guī)定，一直分散在相關(guān)法規(guī)及政策之中，對(duì)于這一問(wèn)題和原因已經(jīng)有很多學(xué)者做了大量的論述，筆者在本文中就不作具體的論述了。同時(shí)，從調(diào)研資料來(lái)看，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施支持力度不足也是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼存在的問(wèn)題之一，但是筆者認(rèn)為導(dǎo)致這個(gè)問(wèn)題的原因是農(nóng)業(yè)中央和地方對(duì)農(nóng)業(yè)投入的不足，根源于中央和地方的事權(quán)及支出責(zé)任的劃分不合理，筆者在本文中將把中央與地方在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方面的事權(quán)及支出責(zé)任劃分作為重點(diǎn)部分論述，因此，對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的支持力度的不足將不再贅述。

二、成因分析

影響法律實(shí)施的因素，或者說(shuō)法律實(shí)施過(guò)程中存在的主要問(wèn)題的原因，有關(guān)學(xué)者認(rèn)為主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面，如張騏在《法律實(shí)施的概念、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及影響因素分析》一文中提到影響法律實(shí)施的因素主要有以下幾個(gè)方面：一是個(gè)人方面的因素，二是體制方面的因素，三是環(huán)境方面的因素，四是法律本身的因素。

影響農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律實(shí)施的因素，或者說(shuō)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)施過(guò)程中存在的主要問(wèn)題的原因，筆者認(rèn)為主要是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度本身的因數(shù)。通過(guò)前面部分調(diào)研資料的分析，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在具體實(shí)施過(guò)程目的目的不清晰，政府對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的支持力度不足，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼只能在較低程度上激發(fā)農(nóng)民種糧的積極性。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的具體實(shí)施是依據(jù)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的相關(guān)法規(guī)政策，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在實(shí)施過(guò)程中存在問(wèn)題，與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法規(guī)及政策制度本身不完善息息相關(guān)。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在具體實(shí)施過(guò)程中目標(biāo)不清晰，就導(dǎo)致農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的附加功能過(guò)多，一些應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的領(lǐng)域政府對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼，超出了政府宏觀調(diào)控職能的界限和范圍。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)目的不清晰其直接結(jié)果就是農(nóng)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼資金被分散使用，沒(méi)有集中投入到應(yīng)當(dāng)獲得補(bǔ)貼的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，最終導(dǎo)致農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的效率下降。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律實(shí)施的調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域資源配置的政府宏觀調(diào)控行為。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)法律制度是確認(rèn)和規(guī)范國(guó)家實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼宏觀調(diào)控行為的制度規(guī)范。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)施過(guò)程中存在問(wèn)題的的根本原因就是有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律法規(guī)存在問(wèn)題。

（一）相關(guān)法規(guī)及政策沒(méi)有處理好農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政府和市場(chǎng)的關(guān)系農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是政府利用財(cái)政資金支出手段對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控的政府行為，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)、目的關(guān)系到政府與市場(chǎng)的關(guān)系，關(guān)系政府職能與市場(chǎng)功能的作用劃分問(wèn)題，政府與市場(chǎng)的關(guān)系是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府和市場(chǎng)在資源配置方面的的功能和作用的關(guān)系，換句話說(shuō)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府與市場(chǎng)的關(guān)系，就是政府和市場(chǎng)在資源配置中功能和作用的定位、范圍、以及兩者之間的沖突與協(xié)調(diào)?！霸诂F(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)的‘無(wú)形之手’和政府的‘有形之手’都各有其功用，盡管它們作用的領(lǐng)域、范圍、方向不同，但都會(huì)在資源配置方面產(chǎn)生影響?！?/p>

從十八世紀(jì)，亞當(dāng)·斯密提出經(jīng)濟(jì)自由主義以來(lái)，政府和市場(chǎng)的關(guān)系一直成為人們關(guān)注和討論社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的基本理論問(wèn)題。正如北大教授張守文所說(shuō)：“在社會(huì)的資源配置系統(tǒng)中，市場(chǎng)配置和政府配置是兩種最重要的子系統(tǒng)，對(duì)兩種配置的定位、范圍、沖突和協(xié)調(diào)的討論，形成了有關(guān)‘政府與市場(chǎng)關(guān)系’的歷久彌新的話題。經(jīng)久不息的討論、不勝其數(shù)的研究成果，形成了不盡相同甚至大相徑庭的認(rèn)識(shí)?！?/p>

西方資本主義國(guó)家對(duì)政府與市場(chǎng)的關(guān)系的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了放任自由主義、國(guó)家干預(yù)主義和新自由主義階段，明顯呈現(xiàn)出從或者側(cè)重自由放任或者側(cè)重國(guó)家干預(yù)主義到將自由放任主義和國(guó)家干預(yù)主義辯證地結(jié)合起來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，無(wú)論是側(cè)重于國(guó)家干預(yù)或者是將國(guó)家干預(yù)和自由放任相結(jié)合，國(guó)家干預(yù)已經(jīng)成資源配置的一種重要方式。但國(guó)家干預(yù)的前提是市場(chǎng)機(jī)制的缺陷和市場(chǎng)失靈，也就是說(shuō)在市場(chǎng)機(jī)制能夠有效發(fā)揮作用，應(yīng)當(dāng)讓市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮作用，國(guó)家應(yīng)當(dāng)少干預(yù)或者不干預(yù)，國(guó)家干預(yù)的重點(diǎn)是市場(chǎng)機(jī)制不能發(fā)揮作用的領(lǐng)域。

從黨的十四大提出的要使市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用到十八屆三中全會(huì)提出經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和法治建設(shè)的不斷推進(jìn)人們對(duì)政府和市場(chǎng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)也得到不斷深化。十四大提出的市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置基礎(chǔ)性作用是一種側(cè)重于國(guó)家干預(yù)為主的認(rèn)識(shí)觀點(diǎn)，而十八屆三中全會(huì)提出的使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用是一種將市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和國(guó)家干預(yù)相結(jié)合的認(rèn)識(shí)觀點(diǎn)。十八屆三中全會(huì)對(duì)市場(chǎng)和政府關(guān)系提出新的認(rèn)識(shí)定位后，我國(guó)很多專家和學(xué)者針對(duì)十八屆三中全會(huì)新的觀點(diǎn)發(fā)表新的見(jiàn)解和認(rèn)識(shí)。正如如北大教授張守文所說(shuō)：“在現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)的‘無(wú)形之手’和政府的‘有形之手’都各有其功用，盡管它們作用的領(lǐng)域、范圍、方向不同，但都會(huì)在資源配置方面產(chǎn)生影響。當(dāng)然，基于效率的考慮，凡是市場(chǎng)配置更有效的，就應(yīng)實(shí)行市場(chǎng)化；只有存在市場(chǎng)失靈，且政府配置更具有合理性時(shí)，才需要政府配置；相對(duì)于政府配置，市場(chǎng)配置的范圍更廣、規(guī)模更大，在總體上也更有效。因此，就資源配置而言，通常都應(yīng)交由市場(chǎng)配置，市場(chǎng)的‘無(wú)形之手’具有優(yōu)先性、決定性地位?！?/p>

筆者贊同張守文教授的以上觀點(diǎn)，同時(shí)筆者認(rèn)為市場(chǎng)失靈是市場(chǎng)配置資源的手段和機(jī)制的失靈，國(guó)家干預(yù)資源配置的前提是市場(chǎng)配置資源的手段和機(jī)制的失靈，如果不存在市場(chǎng)失靈、通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制和手段能實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，國(guó)家就不應(yīng)該干預(yù)。市場(chǎng)機(jī)制配置資源的有效作用是根源于人類追逐利益的本性，無(wú)論是市場(chǎng)機(jī)制的缺陷和優(yōu)點(diǎn)都是因人類追逐利益的本性而產(chǎn)生。判斷某個(gè)領(lǐng)域是否能通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的作用優(yōu)化資源的配置，主要是看市場(chǎng)資源是否愿意進(jìn)入這個(gè)領(lǐng)域，而市場(chǎng)資源是否愿意進(jìn)入某個(gè)領(lǐng)域主要是看這個(gè)領(lǐng)域是否有利可圖。因此，經(jīng)濟(jì)效益較好的領(lǐng)域國(guó)家應(yīng)該少干預(yù)或者不干預(yù)，當(dāng)然，這里主要指少使用或者不使用國(guó)家宏觀調(diào)控手段，不排除使用國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管手段。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是國(guó)家利用財(cái)政資金支持手段實(shí)施對(duì)農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控的政府行為，因此，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目的、目標(biāo)是解決市場(chǎng)機(jī)制不能解決的問(wèn)題。在我國(guó)的法規(guī)和政策中規(guī)定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目的、目標(biāo)的主要有《農(nóng)業(yè)法》及有關(guān)具體實(shí)施政策。我國(guó)目前沒(méi)有制定專門的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律法規(guī)，在相關(guān)法律中也沒(méi)有專門的法律條文對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目的、目標(biāo)作出具體的規(guī)定，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的具體目的、目標(biāo)散見(jiàn)于《農(nóng)業(yè)法》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》等有關(guān)國(guó)家采取措施和國(guó)家財(cái)政投入的法律條文之中。如農(nóng)業(yè)法第十三條、第十六條、三十八條，《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》第二條、第二十八條等。《農(nóng)業(yè)法》第十三條規(guī)定了國(guó)家采取措施鼓勵(lì)和支持生產(chǎn)、加工、銷售一體化經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容；第十六條國(guó)家引導(dǎo)和支持調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和協(xié)調(diào)發(fā)展種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)及發(fā)展優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、高效益的農(nóng)業(yè)的內(nèi)容。第三十八條規(guī)定了中央和縣級(jí)以上地方財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增長(zhǎng)幅度和各項(xiàng)用于農(nóng)業(yè)的資金的用途，《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》第二條規(guī)定了農(nóng)業(yè)技術(shù)的含義是指應(yīng)用于種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)的科研成果和實(shí)用技術(shù)；第二十八條規(guī)定了各級(jí)人民政府在財(cái)政預(yù)算內(nèi)應(yīng)當(dāng)保障用于農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的資金，并按規(guī)定使該資金逐年增長(zhǎng)。

從以上《農(nóng)業(yè)法》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》的相關(guān)條文的內(nèi)容我們可以得出，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)、目的沒(méi)有準(zhǔn)確清晰地規(guī)定在相關(guān)法律當(dāng)中，相關(guān)法規(guī)及制度要求對(duì)種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)等農(nóng)業(yè)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行支持和鼓勵(lì)。這就導(dǎo)致在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的具體實(shí)施過(guò)程當(dāng)中財(cái)政資金投入了到農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、銷售等經(jīng)濟(jì)效益較好且不存在自然風(fēng)險(xiǎn)等領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。在農(nóng)業(yè)的各個(gè)產(chǎn)業(yè)當(dāng)中畜牧業(yè)和漁業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益較好而林業(yè)和種植業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益較差，尤其種植業(yè)當(dāng)中糧食種植業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益最差。在我國(guó)當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，絕大部分農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力不愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更不愿意從事糧食生產(chǎn)，同時(shí)具有其他較好經(jīng)濟(jì)效益的農(nóng)村土地已經(jīng)開(kāi)始流出糧食生產(chǎn)領(lǐng)域。由于種糧的效益較低，除了農(nóng)村年齡較大的勞動(dòng)力之外，其他市場(chǎng)資源絕大部分不愿意進(jìn)入糧食生產(chǎn)領(lǐng)域，這種現(xiàn)狀如果繼續(xù)發(fā)展將直接導(dǎo)致種植糧食的土地面積減少和糧食種植的效益降低。

總之種糧的比較效益低，市場(chǎng)資源絕大部分不愿進(jìn)入糧食生產(chǎn)領(lǐng)域是我國(guó)糧食生產(chǎn)面臨的現(xiàn)狀，糧食生產(chǎn)面臨這種現(xiàn)狀只是糧食生產(chǎn)需要國(guó)家實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼的原因之一，不能充分證明需要國(guó)家干預(yù)糧食生產(chǎn)領(lǐng)域的資源配置，糧食生產(chǎn)領(lǐng)域需要國(guó)家干預(yù)的另一個(gè)重要原因是糧食生產(chǎn)滿足了他人對(duì)于糧食消費(fèi)的需求，產(chǎn)生了有利于維護(hù)國(guó)家糧食安全的“正外部性”。國(guó)家的糧食安全已經(jīng)寫進(jìn)了《國(guó)家安全法》之中，保障國(guó)家糧食安全要求糧食谷物能夠基本自給，但是，在目前種糧比較效益較低的情況下，單獨(dú)依靠市場(chǎng)機(jī)制的作用無(wú)法實(shí)現(xiàn)維護(hù)國(guó)家糧食安全的目標(biāo)，因此，糧食生產(chǎn)領(lǐng)域需要國(guó)家干預(yù)。正如其他學(xué)者所說(shuō)：糧食生產(chǎn)者從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生了正的外部性，但是單獨(dú)依靠市場(chǎng)的手段不能公平享受到應(yīng)得的社會(huì)財(cái)富。而經(jīng)濟(jì)法的實(shí)質(zhì)公平旨在恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者受損的利益,使他們能夠公平分享到社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的利益。

因此，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)、目的是解決市場(chǎng)機(jī)制不能調(diào)節(jié)的糧食安全問(wèn)題和種糧農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有公平公正權(quán)利的問(wèn)題。

也許有人認(rèn)為畜牧業(yè)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展同樣由于維護(hù)國(guó)家的糧食安全，因此，畜牧業(yè)等產(chǎn)業(yè)也應(yīng)當(dāng)獲得國(guó)家的財(cái)政補(bǔ)貼，法律規(guī)定國(guó)家對(duì)畜牧業(yè)等產(chǎn)業(yè)實(shí)施財(cái)政投入具有正當(dāng)合法性。但是筆者認(rèn)為畜牧業(yè)等產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益較好，市場(chǎng)資源愿意進(jìn)入相關(guān)產(chǎn)業(yè)，同時(shí)，畜牧業(yè)面臨的自然風(fēng)險(xiǎn)較低，依靠市場(chǎng)機(jī)制作用能夠?qū)崿F(xiàn)資源的有效配置，因此，國(guó)家除了提供公共服務(wù)和市場(chǎng)監(jiān)管之外，盡量采取不干預(yù)政策。但依據(jù)上述法律的規(guī)定，以及調(diào)研中的資料不但畜牧業(yè)獲得了財(cái)政補(bǔ)貼資金，甚至于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)或者加工沒(méi)有多大關(guān)系的農(nóng)業(yè)休閑觀光旅游項(xiàng)目也獲得了財(cái)政補(bǔ)貼資金。這就導(dǎo)致了相關(guān)主體之間權(quán)利義務(wù)的不對(duì)等，以至于利益的失衡。

總之，《農(nóng)業(yè)法》等法律當(dāng)中規(guī)定了各級(jí)財(cái)政用于種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、農(nóng)田水利的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投入應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排，協(xié)調(diào)增長(zhǎng)的內(nèi)容，與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)的法規(guī)沒(méi)有處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼具體實(shí)施過(guò)程中目標(biāo)不清晰，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼附加功能過(guò)多，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的效率下降。

（二）相關(guān)法規(guī)沒(méi)有協(xié)調(diào)好農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中央與地方的事權(quán)及支出責(zé)任從前面的調(diào)研資料中，我們得出政府對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的支持力度不足，在前面部分談到的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的相關(guān)法律法規(guī)及政策沒(méi)有處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系也是其中的原因之一，在國(guó)家的財(cái)政收入和國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政支出水平一定的條件下，如果財(cái)政資金投入到市場(chǎng)功能能夠有效調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，必然導(dǎo)致投入到政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮職責(zé)領(lǐng)域的財(cái)政資金減少，二者處于此增彼減的關(guān)系。

除了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律法規(guī)沒(méi)有處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，筆者認(rèn)為導(dǎo)致政府財(cái)政資金對(duì)農(nóng)業(yè)支持力度不足的另外一個(gè)重要原因是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律法規(guī)沒(méi)有協(xié)調(diào)好有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的中央與地方事權(quán)及支出責(zé)任。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是國(guó)家利用財(cái)政支出手段對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行宏觀的政府行為，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的問(wèn)題是有關(guān)財(cái)政收入和支出的問(wèn)題。從法學(xué)的角度研究農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)施問(wèn)題，就是研究農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼領(lǐng)域相關(guān)權(quán)利主體和義務(wù)主體的權(quán)利及義務(wù)的配置是否恰當(dāng)、是否合理？對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的實(shí)施問(wèn)題進(jìn)行研究，法學(xué)方法的特征是以權(quán)利義務(wù)配置的分析為中心，這也是法學(xué)研究方法和其他研究方法的不同之處。正如劉建文和陳立誠(chéng)指出：“財(cái)稅法的研究方法必須突出 “法”味，即要以合法性分析為主線，以權(quán)利義務(wù)配置為中心?！?/p>

中央與地方的事權(quán)及支出責(zé)任與國(guó)家實(shí)行的財(cái)政分權(quán)模式相關(guān)，我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)模式的實(shí)施開(kāi)始于 1994 年的分稅制改革，1994 年實(shí)施分稅制改革是在中央財(cái)政連續(xù)多年出現(xiàn)被動(dòng)性的財(cái)政赤字，以及中央在經(jīng)濟(jì)上的宏觀調(diào)控能力有所下降的背景實(shí)施。應(yīng)當(dāng)客觀地說(shuō)分稅制符合當(dāng)時(shí)的歷史客觀條件，但隨著時(shí)間的向前推移，分稅制在實(shí)踐中也產(chǎn)生了矛盾和沖突。正如劉建文指出：“實(shí)踐中普遍存在“事權(quán)不斷下壓、財(cái)權(quán)不斷上收”的情形。具體來(lái)說(shuō)，地方政府承擔(dān)了較之以往更多的事權(quán)與支出責(zé)任，但地方的財(cái)權(quán)與財(cái)力卻沒(méi)有得到相應(yīng)的擴(kuò)充。財(cái)力的不足不僅使得地方政府無(wú)法籌集到履行地方公共職能的必要資源，而且還引發(fā)了嚴(yán)重的副作用?！?/p>

關(guān)于財(cái)稅制度的改革，十八屆三中全會(huì)提出了“建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。針對(duì)十八屆三全會(huì)提出的關(guān)于財(cái)稅體制改革的新的思路，法學(xué)領(lǐng)域的專家和學(xué)者提出了他們的觀點(diǎn)和看法，如北大教授劉建文認(rèn)為：“《決定》別強(qiáng)調(diào)建立‘事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)’的制度，實(shí)則強(qiáng)調(diào)的是要破了‘事權(quán)下沉、財(cái)權(quán)上升’這個(gè)僵局。中國(guó)人民大學(xué)副教授徐陽(yáng)光認(rèn)為：《決定》采取的“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”的表述也被人理解為是取代‘財(cái)力與事權(quán)相匹配原則’，這其實(shí)是一種慣性思維帶來(lái)的誤解。《決定》在提出“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”之后還專門強(qiáng)調(diào)了  “進(jìn)一步理順中央和地方收人劃分”，遵循理論邏輯，事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)是需要先行解決的問(wèn)題，是為了更好地理順中央與地方的收人分配，更好地實(shí)現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)相匹配的目標(biāo)。

筆者贊同以上專家和學(xué)者的觀點(diǎn)，同時(shí)筆者認(rèn)為十八屆三中全會(huì)提出的“建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”和“進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”是要建立中央和地方之間合理有效的財(cái)權(quán)、事權(quán)、及支出制度，本質(zhì)上是要使中央和地方政府之間權(quán)利和義務(wù)的配置處于平衡狀態(tài)及合理狀態(tài)。中央和地方之間的財(cái)權(quán)事權(quán)及支出責(zé)任的關(guān)系，本質(zhì)上也是權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系，因?yàn)椋?cái)權(quán)是指政府享有的取得財(cái)政收入的權(quán)力，“國(guó)家依法擁有的權(quán)力本身也可以被看作是一種法律權(quán)利”，而事權(quán)及支出責(zé)任本身是政府的責(zé)任和義務(wù)。正如劉建文所說(shuō)：“在法學(xué)語(yǔ)境下，財(cái)權(quán)是指政府籌集與獲得財(cái)政資金的權(quán)力，其本質(zhì)是一種權(quán)利；財(cái)力是指政府能夠支配的資金；事權(quán)是指政府承擔(dān)的職能，其本質(zhì)是一種義務(wù)和責(zé)任；支出責(zé)任則是指各級(jí)政府為履行職能而承擔(dān)的財(cái)政支出，也被稱作‘事責(zé)’?！睂?duì)于中央和地方各級(jí)政府，依據(jù)權(quán)利義務(wù)設(shè)置的合理性以及權(quán)利義務(wù)配置平衡的法理分析，其應(yīng)當(dāng)履行事權(quán)及支出責(zé)任，而法律法規(guī)卻沒(méi)有規(guī)定其履行事權(quán)及支出責(zé)任或者只規(guī)定其履行部分事權(quán)及支出責(zé)任；或其不應(yīng)當(dāng)履行事權(quán)及支出責(zé)任，而法律卻規(guī)定其履行事權(quán)及支出責(zé)任；或其應(yīng)當(dāng)履行事權(quán)及支出責(zé)任，而法律卻沒(méi)有規(guī)定其應(yīng)享有的財(cái)權(quán)；或其不應(yīng)當(dāng)履行事權(quán)及支出責(zé)任而法律卻規(guī)定其享有相應(yīng)的財(cái)權(quán)等現(xiàn)狀都是權(quán)利和義務(wù)配置不合理的具體情況。

在我國(guó)中央與地方的財(cái)權(quán)劃分依據(jù)是 1994 年實(shí)施的《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)的中央和地方事權(quán)及支出責(zé)任的劃分沒(méi)有專門的法律規(guī)定，而是散見(jiàn)于《農(nóng)業(yè)法》等法規(guī)和政策當(dāng)中。在《農(nóng)業(yè)法》中，有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的事權(quán)及支出責(zé)任的內(nèi)容主要集中在第三十八條，該條規(guī)定了縣級(jí)以上各級(jí)政府財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增長(zhǎng)幅度應(yīng)當(dāng)高于其財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度。

從《農(nóng)業(yè)法》的規(guī)定來(lái)看，《農(nóng)業(yè)法》沒(méi)有明確界定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)的事項(xiàng)究那些是屬于中央事權(quán)，那些是地方事權(quán)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼屬于中央和地方共擔(dān)事權(quán)。在《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》中也規(guī)定了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼事權(quán)的內(nèi)容，但在中央事權(quán)和地方事權(quán)的部分都有與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)的事權(quán)，但是哪些事權(quán)由中央承擔(dān)那些由地方承擔(dān)也沒(méi)有具體的規(guī)定，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的事權(quán)中央和地方都有責(zé)任和義務(wù)履行。這就導(dǎo)致應(yīng)當(dāng)完全由中央承擔(dān)的事權(quán)及支出責(zé)任，而中央沒(méi)有全部履行，部分責(zé)任留給地方，而地方基于財(cái)力和地方利益的限制，缺乏履行的能力和積極性。甚至出現(xiàn)其他學(xué)者所說(shuō)的那樣“中央請(qǐng)客，地方買單”的現(xiàn)象，地方的支出責(zé)任遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其承擔(dān)的事權(quán)。

同時(shí)，應(yīng)當(dāng)由地方承擔(dān)的事權(quán)及支出責(zé)任，而中央又過(guò)多的參與，浪費(fèi)了中央的財(cái)政資金。另外，還可能導(dǎo)致某些事權(quán)中央和地方都不履行的現(xiàn)狀。

除此之外，在財(cái)政部、水利部、農(nóng)業(yè)部等相關(guān)部門的政策性文件當(dāng)中，如財(cái)政部、水利部《中央財(cái)政小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)管理辦法》，財(cái)政部《農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金若干投入比例的規(guī)定》等，在這些政策性文件當(dāng)中，有關(guān)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的事權(quán)及支出責(zé)任依然沒(méi)有作出具體的劃分，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)屬于中央和地方共擔(dān)的事權(quán)。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的關(guān)鍵因素，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的提高有利于保障國(guó)家的糧食安全。在全國(guó)市場(chǎng)統(tǒng)一以及交通運(yùn)輸條件便捷的條件下，農(nóng)產(chǎn)品可以在全國(guó)的范圍內(nèi)流通，在中國(guó)加入 WTO 后，其他國(guó)家和地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品也會(huì)以相對(duì)合理的價(jià)格流通到中國(guó)，因此，作為地方政府來(lái)講，地方農(nóng)民就算不種植糧食，只要有錢同樣能夠購(gòu)買所需的糧食。另外，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)本身對(duì)地方財(cái)政收入沒(méi)有較大的直接貢獻(xiàn)。在地方局部利益影響的情況下，地方政府往往不關(guān)心全國(guó)整體利益，地方政府的財(cái)政資金的投入往往選擇能夠?qū)Φ胤截?cái)政收入和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有較大貢獻(xiàn)的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，因此，盡管《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定縣級(jí)以上地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)投入的增長(zhǎng)幅度，該增長(zhǎng)幅度是對(duì)于總體投入的規(guī)定，對(duì)于具體的項(xiàng)目的投入比例以及投入金額都沒(méi)有規(guī)定，又因?yàn)檗r(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)本身不能對(duì)地方的財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有直接的重大貢獻(xiàn)，地方政府缺乏對(duì)其進(jìn)行財(cái)政資金投入的積極性。地方政府的財(cái)政資金往往盡量投入到效益較好的非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，投入到農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的財(cái)政資金盡量投入到效益較好的非糧食生產(chǎn)領(lǐng)域。

同時(shí)，分稅制改革之后，中央相對(duì)地方的財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)，對(duì)于關(guān)系到國(guó)家糧食安全的事權(quán)及支出責(zé)任應(yīng)當(dāng)由中央承擔(dān)，如果相關(guān)制度規(guī)定關(guān)系到國(guó)家糧食安全的事權(quán)由中央和地方共擔(dān)，將會(huì)導(dǎo)致中央財(cái)政投入不足，總之，有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼財(cái)政支出的事權(quán)及支出責(zé)任在中央政府和地方政府之間沒(méi)有到合理的劃分，中央政府和地方政府享有的權(quán)利和履行的義務(wù)配置不合理導(dǎo)致了財(cái)政資金對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持力度的不足。

總之，中央和地方政府之間與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)的事權(quán)及支出責(zé)任沒(méi)有得到相關(guān)法律制度的明確劃分，實(shí)踐中多以文件形式處理政府間關(guān)系，缺乏必要的法律權(quán)威和約束力。

除了導(dǎo)致中央和地方對(duì)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的職責(zé)不明、權(quán)利和義務(wù)的配置不合理之外，還增加了中央和地方政府之間對(duì)于支農(nóng)事權(quán)的博弈和談判成本，最終導(dǎo)致政府財(cái)政資金對(duì)農(nóng)業(yè)支持力度的不足。

（三）有關(guān)降低農(nóng)民種糧風(fēng)險(xiǎn)的制度還不夠完善

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，作為理性的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，種糧的收入水平?jīng)Q定了農(nóng)民是否愿意種糧，或者說(shuō)種糧的收入水平?jīng)Q定了農(nóng)民種糧的積極性。決定農(nóng)民種糧的收入水平的是種糧的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，因此，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)于種糧的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解作用的大小對(duì)種糧農(nóng)民的收入水平有重要的決定作用。

但從前面的調(diào)研資料當(dāng)中，我們得出農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不能激發(fā)農(nóng)民種糧的積極性，尤其是有更多選擇的青壯年勞動(dòng)力，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼無(wú)法吸引更多的年輕勞動(dòng)力從事糧食種植業(yè)，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不能合理地降低種糧農(nóng)民自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)糧食價(jià)格下跌時(shí)糧食最低收購(gòu)價(jià)不能合理地彌補(bǔ)農(nóng)民的損失，農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害保險(xiǎn)補(bǔ)貼的覆蓋范圍有限，獲得補(bǔ)貼的農(nóng)民較少。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金不能有效彌補(bǔ)務(wù)工和種糧之間的收入差距，也不能有效彌補(bǔ)農(nóng)地非糧化和種糧之間的收入差距，同時(shí)，部分農(nóng)業(yè)管理及服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理人員認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)地非糧化的現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不能阻止農(nóng)地非糧化。因此，這就是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力不足以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)非糧化的原因。導(dǎo)致以上問(wèn)題的原因，筆者認(rèn)為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度的不完善，以至于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在具體實(shí)施過(guò)程中不能較好地防范和化解種糧農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)。法律規(guī)定對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)施補(bǔ)貼是法律的激勵(lì)功能的運(yùn)用，或者說(shuō)是對(duì)種糧農(nóng)民種植糧食作物產(chǎn)生的正的外部性作用的激勵(lì)。激勵(lì)功能是法的重要的功能，法的激勵(lì)功能是通過(guò)法律激發(fā)個(gè)體合法行為的產(chǎn)生，使個(gè)體受到鼓勵(lì)去做出法律所要求和期望的行為，最終實(shí)現(xiàn)法律所設(shè)定的整個(gè)社會(huì)關(guān)系的模式系統(tǒng)的要求，取得預(yù)期的法律效果，造成理想的法律秩序。

通過(guò)法律規(guī)定實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)種糧農(nóng)民種植糧食作物產(chǎn)生的正的外部性作用進(jìn)行激勵(lì)的目的是把種糧農(nóng)民個(gè)體行為的外部性內(nèi)部化，通過(guò)規(guī)則的強(qiáng)制，將產(chǎn)生外部性的社會(huì)收益轉(zhuǎn)化為種糧農(nóng)民的私人收益，從而通過(guò)農(nóng)民個(gè)體的最優(yōu)選擇實(shí)現(xiàn)社會(huì)最優(yōu)。種糧農(nóng)民從事糧食作物種植，除了滿足自身食物消耗的需求外，同時(shí)還向社會(huì)提供糧食產(chǎn)品，滿足他人的食物消耗需求，產(chǎn)生了維護(hù)糧食安全的正外部性。國(guó)家糧食安全的價(jià)值是保障國(guó)家獨(dú)立自主，維護(hù)國(guó)家社會(huì)穩(wěn)定，保證國(guó)家的持續(xù)健康發(fā)展。國(guó)家糧食安全的價(jià)值就是農(nóng)民種糧的正外部性的價(jià)值，該正外部性的價(jià)值盡管不能用具體的貨幣價(jià)值來(lái)衡量，但是確實(shí)存在和價(jià)值巨大。然而糧食的市場(chǎng)價(jià)值較低，農(nóng)民種植糧食產(chǎn)生的正外部性的價(jià)值不能在糧食產(chǎn)品市場(chǎng)交易的過(guò)程中獲得彌補(bǔ)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)主體往往都是理性的經(jīng)濟(jì)人，如果種植糧食比較效益較低的，優(yōu)質(zhì)的勞動(dòng)力、土地的生產(chǎn)資源就不會(huì)流向糧食生產(chǎn)領(lǐng)域，這種狀況的持續(xù)發(fā)展將會(huì)影響到國(guó)家糧食安全，因此，國(guó)家應(yīng)該實(shí)施農(nóng)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)糧食生產(chǎn)者進(jìn)行激勵(lì)，促使農(nóng)民從事糧食生產(chǎn)保障國(guó)家的糧食安全。

法律規(guī)定國(guó)家對(duì)種糧農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，也是為了糾正種糧農(nóng)民的權(quán)利和義務(wù)配置的失衡。農(nóng)民種植糧食從客觀上維護(hù)的了國(guó)家的糧食安全，然而市場(chǎng)沒(méi)有能力去評(píng)估也不愿意去評(píng)估種糧農(nóng)民所作出了維護(hù)國(guó)家糧食安全的價(jià)值大小，因此，通過(guò)市場(chǎng)的手段不能把農(nóng)民已經(jīng)作出了的貢獻(xiàn)轉(zhuǎn)化成收益回報(bào)給農(nóng)民。通過(guò)市場(chǎng)的方式配置給種糧農(nóng)民的權(quán)利利益與農(nóng)民所履行了的義務(wù)價(jià)值不相一致，種糧農(nóng)民的權(quán)利和義務(wù)的配置處于失衡狀態(tài)，因此，要發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用來(lái)糾正市場(chǎng)手段的失靈。如果政府的宏觀調(diào)控手段不能有效糾正這種權(quán)利和義務(wù)配置的失衡，處于個(gè)體理性經(jīng)濟(jì)人地位的農(nóng)民只能選擇“用腳投票”，放棄從事糧食生產(chǎn)。

在《農(nóng)業(yè)法》中有關(guān)防范和化解種糧農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)的條文主要體現(xiàn)在保障農(nóng)民收入水平的相關(guān)條文中，如《農(nóng)業(yè)法》第三十七條。從三十七條內(nèi)容可以看出，《農(nóng)業(yè)法》第三十七條規(guī)定了增加農(nóng)民收入水平的措施和增加農(nóng)民收入水平的途徑和方法，以及國(guó)家實(shí)施對(duì)農(nóng)民收入支持政策和國(guó)家實(shí)施對(duì)農(nóng)民收入支持的前提，但是當(dāng)農(nóng)民遭受自然災(zāi)害和市場(chǎng)災(zāi)害時(shí)政府對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼水平應(yīng)當(dāng)?shù)竭_(dá)什么程度在農(nóng)業(yè)法中沒(méi)有明確的規(guī)定。同時(shí)，在我國(guó)農(nóng)業(yè)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)當(dāng)中，糧食種植業(yè)的收益一直處于比較低的狀態(tài)，糧食種植業(yè)是確保谷物基本自給，維護(hù)國(guó)家糧食安全的重要產(chǎn)業(yè)，對(duì)種糧農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)防范和化解程度是提高農(nóng)民種糧積極性和維護(hù)國(guó)家的糧食安全的關(guān)鍵。

總之，相關(guān)法律及政策對(duì)于防范和化解農(nóng)民的種糧風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)定不完善，沒(méi)有把種糧農(nóng)民的收入水平放在一個(gè)更加突出重要的位置，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在具體實(shí)施過(guò)程中對(duì)農(nóng)民種糧風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解程度較低，種糧農(nóng)民的應(yīng)當(dāng)享有權(quán)利和履行的義務(wù)不對(duì)等，種糧農(nóng)民權(quán)利和義務(wù)處于失衡狀態(tài)。

完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度的建議及對(duì)策

一、完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度立法方面的建議

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是國(guó)家利用財(cái)政資金支出手段對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域資源配置的宏觀調(diào)控行為，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律制度是國(guó)家財(cái)稅法的組成部分。我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在實(shí)施過(guò)程中存在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)不清晰農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼附加功能較多，政府對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的支持力度不足，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不能有效地防范和化解種糧農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)，這些問(wèn)題根源于我國(guó)與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)法律制度的不完善，導(dǎo)致與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)配置的失衡，因此，需要完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)的法律制度，以糾正權(quán)利義務(wù)配置的失衡，調(diào)和現(xiàn)實(shí)中的矛盾。正如北大教授劉建文所說(shuō)：“從法律的角度檢視,實(shí)踐中的價(jià)值沖突和關(guān)系糾葛,其根源往往在于規(guī)則的缺失，這就要求我們通過(guò)合理設(shè)置法律規(guī)則，人為地在各種矛盾之間做出權(quán)衡性的選擇或調(diào)和，從而為社會(huì)生活和國(guó)家運(yùn)行提供一個(gè)公正、穩(wěn)定的秩序，財(cái)稅法在這一點(diǎn)上也不例外?！蓖晟葡嚓P(guān)法律規(guī)則，合理配置相關(guān)主體的權(quán)利和義務(wù)也是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度的根本任務(wù)，正如劉建文所說(shuō)：“通過(guò)對(duì)權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任在不同主體間的合理配置，來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政權(quán)與私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的平衡與協(xié)調(diào)，做到……，財(cái)政支出公開(kāi)、公平、公正，財(cái)政管理有規(guī)、有序、有責(zé)?！?/p>

筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面來(lái)完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律制度，以使農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)主體之間權(quán)利和義務(wù)的配置達(dá)到平衡狀態(tài)，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的效率，保障國(guó)家的糧食安全。

（一）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律制度需協(xié)調(diào)好政府和市場(chǎng)的關(guān)系針對(duì)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)施過(guò)程中目標(biāo)不清晰附加功能較多，政府管得過(guò)多，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金使用超出了政府的職能范圍，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼效率低下的問(wèn)題，就需要完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度。完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律制度需要協(xié)調(diào)好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，就是要力圖解決一下幾個(gè)方面的問(wèn)題，如何明確在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中市場(chǎng)與政府功用的適當(dāng)定位?  如何在政府錯(cuò)位、越位或市場(chǎng)缺位的情況下進(jìn)行法律的調(diào)整，從而構(gòu)建兩者的良好關(guān)系?  如何通過(guò)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)法治，來(lái)保障市場(chǎng)和政府各自功用的有效發(fā)揮?  等等。

 “以達(dá)到在法律上界定與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)主體的職權(quán)與權(quán)利，明確推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政府權(quán)力和職責(zé)的邊界，從而有效定分止?fàn)?。建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家的經(jīng)濟(jì)治理體系，需要政府和市場(chǎng)各司其職，各盡其能?！?/p>

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是政府的宏觀調(diào)控行為，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)是解決市場(chǎng)機(jī)制不能有效解決的問(wèn)題?！笆袌?chǎng)對(duì)資源的有效配置的失靈需要國(guó)家宏觀調(diào)控，國(guó)家宏觀調(diào)控的失靈需要經(jīng)濟(jì)法，經(jīng)濟(jì)法是確認(rèn)和規(guī)范國(guó)家宏觀調(diào)控的法律?！?/p>

經(jīng)濟(jì)法確認(rèn)和規(guī)范國(guó)家宏觀調(diào)控的前提是市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源有效配置的失靈，如果市場(chǎng)機(jī)制能夠有效發(fā)揮作用領(lǐng)域就不需要國(guó)家宏觀調(diào)控，因而也不需要經(jīng)濟(jì)法進(jìn)行確認(rèn)和規(guī)范。在農(nóng)業(yè)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)中，如果該產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)機(jī)制能夠有效發(fā)揮作用，就不需要國(guó)家實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)其進(jìn)行宏觀調(diào)控，國(guó)家實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)和作用因該是解決市場(chǎng)機(jī)制不能有效調(diào)節(jié)的問(wèn)題。在農(nóng)業(yè)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)中，如何判斷哪些領(lǐng)域市場(chǎng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，可以利用經(jīng)濟(jì)效益為標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)椋袌?chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的動(dòng)力來(lái)源于市場(chǎng)主體追求利潤(rùn)的本性。如果那些領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)效益較好，市場(chǎng)主體會(huì)主動(dòng)地把生產(chǎn)資源配置到該領(lǐng)域，如果某些領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)效益較差，市場(chǎng)資源會(huì)逐步退出該領(lǐng)域。獲得國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支持應(yīng)當(dāng)滿足兩個(gè)前提條件，該農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益較低，同時(shí)該農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)又是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生、對(duì)保障國(guó)家的糧食安全有重要作用。或者說(shuō)在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中，以上兩個(gè)前提條件是劃分政府職責(zé)與市場(chǎng)功能的標(biāo)準(zhǔn)。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)是維護(hù)國(guó)家糧食安全，對(duì)糧食種植等經(jīng)濟(jì)效益較差農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行干預(yù)應(yīng)當(dāng)是政府宏觀調(diào)控的權(quán)力和職責(zé)，促進(jìn)糧食種植業(yè)的發(fā)展是國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的重要目的。糧食是維持人類基本生存需要的物品，糧食的需求量通常缺乏價(jià)格彈性，也就是糧食的基本需求量通常不會(huì)隨著價(jià)格的變化而變化。糧食不像其他物品一樣當(dāng)市場(chǎng)缺乏或者市場(chǎng)價(jià)格較高時(shí)，人們可以減少該種物品的消費(fèi)。

無(wú)論在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期還是在和平時(shí)期，糧食都是人類最基本需求的物品。糧食短缺不但會(huì)影響經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展，甚至?xí)?dǎo)致更大的社會(huì)問(wèn)題，在 1959 年至 1961 年，三年“自然災(zāi)害”時(shí)期，由于糧食短缺造成的慘狀在很多老年人的心中留下了揮之不去的記憶?；诒ＷC國(guó)家經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展以及社會(huì)的和諧穩(wěn)定，我國(guó)制定了《國(guó)家糧食安全中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要》，提出了保障糧食等重要食物基本自給，糧食自給率穩(wěn)定在95％以上，其中，稻谷、小麥保持自給，玉米保持基本自給的主要目標(biāo)。在 2015 年 7 月 1 日通過(guò)的《國(guó)家安全法》中，其 22 條規(guī)定了提高糧食綜合生產(chǎn)能力，保障國(guó)家糧食供給和質(zhì)量安全等內(nèi)容。于 2015 年 10 月 29 日十八屆五中全會(huì)通過(guò)的《十三五規(guī)劃建議》中規(guī)定了實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，提高糧食產(chǎn)能，確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全。

糧食對(duì)國(guó)家社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用，然而糧食種植卻面臨著自然風(fēng)險(xiǎn)較大，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較大，農(nóng)業(yè)水利等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，種糧效益比較低的現(xiàn)狀。市場(chǎng)主體基于理性考慮，市場(chǎng)資源開(kāi)始流出糧食種植業(yè)，如農(nóng)村青壯年幾乎不從事糧食種植，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)到效益較好的其他種植業(yè)，甚至是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村土地拋荒的現(xiàn)象在不斷增加。如果種糧的比較效益較低，農(nóng)業(yè)水利等基礎(chǔ)持續(xù)沒(méi)有得到完善，種糧風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有得到合理分擔(dān)，那么，將會(huì)有更多的人力資源、更多的土地離開(kāi)糧食種植業(yè)，將會(huì)影響到國(guó)家糧食產(chǎn)能以及谷物的基本自給?？傊?，在市場(chǎng)機(jī)制不能有效實(shí)現(xiàn)我國(guó)糧食的有效配置的條件下，糧食種植業(yè)維系著國(guó)家糧食安全，國(guó)家應(yīng)該加強(qiáng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的支持力度，這是政府的宏觀調(diào)控的權(quán)利和義務(wù)。2015 年我國(guó)的糧食價(jià)格的下降幅度較大，我國(guó)市場(chǎng)糧食價(jià)格下跌的原因主要是國(guó)際糧價(jià)較低，我國(guó)進(jìn)口糧食數(shù)量較大，以及我國(guó)糧食產(chǎn)量的增加。我國(guó)糧食產(chǎn)量的增加的主要原因是最近幾年的氣候條件較好，農(nóng)作物災(zāi)情較輕；而不是糧食種植業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益較好，農(nóng)民的種糧積極性較高，擴(kuò)大糧食種植的投入。在糧食豐收，糧價(jià)降低，農(nóng)民的種糧積極性降低是時(shí)，更應(yīng)該加強(qiáng)糧食種植業(yè)的財(cái)政支持力度。因?yàn)椋Z食作物的生長(zhǎng)周期較長(zhǎng)，不像其他物品當(dāng)市場(chǎng)出現(xiàn)短缺時(shí)可以立即組織生產(chǎn)，滿足市場(chǎng)的需求，如果農(nóng)民的種糧積極性較低，大部分的農(nóng)民放棄種糧，當(dāng)糧食物品出現(xiàn)短缺時(shí)再來(lái)組織生產(chǎn)，已經(jīng)不能解決市場(chǎng)需求，將會(huì)導(dǎo)致更大的問(wèn)題，甚至?xí)?dǎo)致國(guó)家和社會(huì)的穩(wěn)定。同時(shí)，把國(guó)際市場(chǎng)作為維系國(guó)家糧食安全的重要組成部分風(fēng)險(xiǎn)較大，我國(guó)將近 14 億人口，每年糧食的需求量在5.5 億噸左右，每年全球糧食貿(mào)易量約 2.5 億噸，不到我國(guó)糧食需求量的 1/2。其他國(guó)家出口糧食前提，是要保證本國(guó)糧食供給，當(dāng)其他國(guó)家糧食供給緊張時(shí)，會(huì)實(shí)施出口管制，根據(jù) WTO 規(guī)則為防止或緩和出口成員方的糧食或其他必需品嚴(yán)重缺乏可臨時(shí)禁止或限制出口。

因此，依靠國(guó)際市場(chǎng)來(lái)維護(hù)我國(guó)糧食安全是不可靠的，要堅(jiān)持谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全的宏觀調(diào)控目標(biāo)。國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的重點(diǎn)依然是增加防范和化解糧食種植業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，提高農(nóng)民的種糧積極性。 非糧食種植等經(jīng)濟(jì)效益較好的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，國(guó)家除履行市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)外，應(yīng)當(dāng)不干預(yù)非糧食種植等經(jīng)濟(jì)效益較好的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的資源配置。非糧食種植業(yè)在國(guó)計(jì)民生中的重要性程度相對(duì)來(lái)說(shuō)不如糧食種植業(yè)。

同時(shí)，非糧食種植業(yè)通常經(jīng)濟(jì)效益較好，有可以通過(guò)人為方式有效地減輕自然風(fēng)險(xiǎn)，如，蔬菜、畜牧業(yè)等。在經(jīng)濟(jì)利益的推動(dòng)下，市場(chǎng)主體通常愿意把資源投入到這些經(jīng)濟(jì)效益較好的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，因此，這些領(lǐng)域農(nóng)產(chǎn)品有效供給可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的充分發(fā)揮來(lái)解決。在政府財(cái)政實(shí)力一定的前提下，政府的財(cái)政支出存在此增彼賬的關(guān)系，如果把部分財(cái)政資金投入到政府的職責(zé)范圍之外的領(lǐng)域，必然降低了財(cái)政資金的使用效率。

政府實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是配置資源的手段和方式，但是政府實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)以及職責(zé)范圍如果沒(méi)有得到依法合理的劃分，就有可能扭曲農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的資源配置。正如張守文所說(shuō)：“事實(shí)上，政府的資源配置能力很強(qiáng)，如不依法限制則可能扭曲市場(chǎng)配置”。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼扭曲市場(chǎng)配置資源主要表現(xiàn)在以下方面：獲得農(nóng)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼的市場(chǎng)主體缺乏了市場(chǎng)正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰的壓力，導(dǎo)致其不采取推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步和管理創(chuàng)新的措施，不能提高產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，降低了市場(chǎng)機(jī)制有效配置資源的效率。甚至產(chǎn)生權(quán)力尋租，有些農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目就是為了騙取國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼資金而設(shè)立。如果政府職能不清或不當(dāng)膨脹，就會(huì)使其配置范圍和領(lǐng)域大為擴(kuò)張，從而擠壓市場(chǎng)配置，因此，在法律上限定政府職能和限制政府權(quán)力非常必要。

總之，應(yīng)當(dāng)把國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)、目的限定在經(jīng)濟(jì)效益較差，同時(shí)對(duì)國(guó)計(jì)民生有重大作用的糧食種植等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)之內(nèi)，對(duì)于非糧種植等經(jīng)濟(jì)效益較好的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。這樣才能實(shí)現(xiàn)有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政府權(quán)力和義務(wù)的合理配置，清晰劃分農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金的使用效率。

（二）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度需合理劃分中央和地方的事權(quán)及支出責(zé)任農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律制度沒(méi)有合理劃分與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的相關(guān)的中央和地方的事權(quán)及支出責(zé)任，其本質(zhì)就是在中央和地方政府之間與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)的權(quán)利和義務(wù)配置的不合理。其直接后果就是中央和地方職責(zé)劃分不清，導(dǎo)致了應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支持相關(guān)的事權(quán)及支出責(zé)任過(guò)多地留給地方政府，應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)的而地方政府基于財(cái)力和地方局部利益的考量，缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)支持的動(dòng)力。最終結(jié)果就是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼財(cái)政資金對(duì)農(nóng)業(yè)支持力度的不足，以及農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不能有效地化解農(nóng)民的種糧風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力不高，農(nóng)民種糧積極性較低。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是財(cái)政支出的一種形式，財(cái)政支出實(shí)質(zhì)上是對(duì)公有財(cái)產(chǎn)的處分，目的是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、保障農(nóng)民的收入水平，實(shí)現(xiàn)糧食等農(nóng)產(chǎn)品的有效供給。中央和地方政府應(yīng)當(dāng)在法律的框架內(nèi)謹(jǐn)慎、合理地使用財(cái)政資金，確保公共財(cái)政資金能夠發(fā)揮有效用途。提高公共財(cái)政資金的有效用途，需要合理劃分中央和地方的事權(quán)及支出責(zé)任。要合理劃分中央和地方的事權(quán)及支出責(zé)任，首先要明確劃分中央和地方事權(quán)及支出責(zé)任的原則和標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家機(jī)構(gòu)事權(quán)及支出責(zé)任也可稱作國(guó)家機(jī)構(gòu)的職權(quán)，在我國(guó)憲法第三條中規(guī)定了劃分中央和地方國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的基本原則，即中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。對(duì)于事權(quán)支出責(zé)任的劃分的原則和標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)的有關(guān)專家和學(xué)者都有論述，如人民大學(xué)徐陽(yáng)光副教授所言：事權(quán)及支出責(zé)任相適應(yīng)在縱向?qū)用娴囊?，須根?jù)事務(wù)的外部性、信息復(fù)雜程度和激勵(lì)相容原則來(lái)確定上下級(jí)政府之間的事權(quán)劃分，明晰各級(jí)政府的支出責(zé)任。又如中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的研究員楊志勇所言：中央和地方事權(quán)通行的劃分標(biāo)準(zhǔn)有二：一是事權(quán)的影響范圍；二是事權(quán)的重要程度。筆者認(rèn)為認(rèn)為中央和地方事權(quán)及支出責(zé)任的劃分除了遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的基本原則之外，還應(yīng)該考慮具體事務(wù)的外部性和地域管理信息優(yōu)勢(shì)等。除此之外，對(duì)于與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼有關(guān)的事權(quán)及支出責(zé)任的劃分還可以借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，如美國(guó)在各級(jí)政府之間劃分支出責(zé)任主要遵循“受益原則”和“效率原則”。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度需協(xié)調(diào)好中央和地方的事權(quán)及支出責(zé)任，使中央和地方政府之間在有關(guān)促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方面的權(quán)利和義務(wù)的配置合理平衡，除了要明確劃分中央和地方事權(quán)及支出責(zé)任的基本原則和標(biāo)準(zhǔn)外，還要在此基礎(chǔ)上分析農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼有關(guān)事項(xiàng)當(dāng)中那些應(yīng)當(dāng)是中央的事權(quán)及支出責(zé)任，那些是地方的事權(quán)及支出責(zé)任。筆者認(rèn)為在農(nóng)業(yè)的財(cái)政支出補(bǔ)貼的事項(xiàng)中，對(duì)國(guó)家糧食安全具有重要直接保障作用的事權(quán)及支出責(zé)任應(yīng)當(dāng)屬于中央政府，除此之外的財(cái)政支出補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)屬于地方政府的責(zé)任和義務(wù)。

對(duì)國(guó)家糧食安全具有重要直接保障作用的事權(quán)及支出責(zé)任應(yīng)當(dāng)由中央政府履行的必要性體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面；從遵循中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮地方的主動(dòng)性和積極性來(lái)看，地方政府缺乏支持糧食生產(chǎn)的主動(dòng)性和積極性，因此，對(duì)于保障國(guó)家糧食安全的財(cái)政資金的補(bǔ)貼力度不足。地方政府缺乏支持糧食生產(chǎn)的主動(dòng)性和積極性的原因有：首先，在地方政府的支出責(zé)任較重的背景下，對(duì)不能創(chuàng)造財(cái)政收入的產(chǎn)業(yè)缺乏支持的動(dòng)力。2013 年我國(guó)公共財(cái)政預(yù)算中央本級(jí)支出只占全國(guó)財(cái)政支出的 14.6%，地方財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的 85.4%，地方的財(cái)政支出責(zé)任較重。2006 年農(nóng)業(yè)稅條例廢止之后，發(fā)展糧食生產(chǎn)對(duì)地方財(cái)政收入沒(méi)有任何直接作用，同時(shí)糧食種植產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益比較低，對(duì)于提高農(nóng)民收入，改善民生的作用效用不大，因此，地方財(cái)政往往投入到經(jīng)濟(jì)效益較好、能夠創(chuàng)造更多財(cái)政收入的領(lǐng)域或者對(duì)于改善地方民生有明顯作用的領(lǐng)域。其次，主政地方的政府官員通常認(rèn)為，就算本地不產(chǎn)糧食，只要地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，老百姓的收入增加了，同樣可以在市場(chǎng)上買到糧食，同樣有飯吃。

從“受益原則”來(lái)看，由于糧食種植本身具有較強(qiáng)的正外部性，同時(shí)在交通運(yùn)輸條件和儲(chǔ)藏條件改善的背景下，某一地區(qū)生產(chǎn)的糧食其他地區(qū)同樣可以享用和收益，糧食種植的受益范圍不再限定在某個(gè)區(qū)域內(nèi)。從“效率原則”，要求政府在提供保障國(guó)家糧食安全的公共服務(wù)安全時(shí)，應(yīng)當(dāng)由成本較低的機(jī)構(gòu)和組織來(lái)提供，但適用“效率原則”的前提是該級(jí)政府具有提供公共服務(wù)的主動(dòng)性和積極

性，如果地方政府在保障國(guó)家糧食安全的事權(quán)上沒(méi)有主動(dòng)性和積極性，那么由地方政府履行保障國(guó)家糧食安全的支出責(zé)任的效率將會(huì)大大降低。除此之外，糧食安全是國(guó)家安全的重要組成部分，在 2015 年通過(guò)的《國(guó)家安全法》中第二十二條規(guī)定了國(guó)家健全糧食安全保障體系，保護(hù)和提高糧食綜合生產(chǎn)能力，保障糧食供給和質(zhì)量安全等有關(guān)國(guó)家糧食安全的內(nèi)容。《國(guó)家安全法》把糧食安全提到國(guó)家安全的高度，維護(hù)國(guó)家安全是中央政府應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，同時(shí)，針對(duì)當(dāng)前我國(guó)中央和地方事權(quán)及支出責(zé)任配置不合理現(xiàn)狀，十八屆三中全全會(huì)提出了要適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，把國(guó)防、外交、國(guó)家安全、關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)劃和管理等作為中央事權(quán)。

2014 年 12 月 31 日國(guó)務(wù)院制定《關(guān)于建立健全糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制的若干意見(jiàn)》，2015 年 11 月 03 日國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制考核辦法》，在該辦法中規(guī)定了省級(jí)政府在耕地保護(hù)、提高糧食生產(chǎn)能力、落實(shí)和完善糧食扶持政策等方面的責(zé)任。筆者認(rèn)為依據(jù)事權(quán)及支出責(zé)任劃分的原則，從地方政府的積極性、以及“受益原則”來(lái)看，該政策加重了地方政府責(zé)任，可能實(shí)施效果將會(huì)降低。

中央政府負(fù)責(zé)對(duì)于保障國(guó)家糧食安全的事權(quán)及支出責(zé)任，不但包括良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等農(nóng)業(yè)支持責(zé)任，還應(yīng)負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技服務(wù)等提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力責(zé)任。盡管中央政府在負(fù)責(zé)支農(nóng)事權(quán)及支出責(zé)任方面，可能具有地域信息管理的劣勢(shì)，但是，可以通過(guò)指定獨(dú)立于地方政府對(duì)中央政府直屬部門來(lái)負(fù)責(zé)，這樣既提高了中央財(cái)政支農(nóng)的效率，也減輕了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

總之，通過(guò)在法律層面上把對(duì)于保障國(guó)家糧食安全具有重要直接作用的事權(quán)及支出責(zé)任劃分給中央，使中央和地方政府在促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方面的權(quán)利和義務(wù)的配置處于合理狀態(tài)，使農(nóng)業(yè)發(fā)展中的矛盾和問(wèn)題得以化解，促進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的提高，更好地保障國(guó)家糧食安全。

二、完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼其他方面的建議

（一）完善糧食種植業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)損失補(bǔ)貼

從前面部分的論述當(dāng)中得出實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的根本目標(biāo)是維護(hù)國(guó)家的糧食安全，而保持糧食種植業(yè)健康持續(xù)發(fā)展是維護(hù)國(guó)家糧食安全的關(guān)鍵。影響糧食種植業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展的因素除了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施水平、農(nóng)業(yè)科技服務(wù)水平之外，還有用于糧食生產(chǎn)的勞動(dòng)力和土地是否充足。勞動(dòng)力是否愿意投入到糧食種植業(yè)，主要看糧食種植業(yè)的效益，糧食種植業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)損失是關(guān)系到糧食種植業(yè)的效益。要提高糧食種植業(yè)的效益就要求農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼能夠有效合理分擔(dān)糧食種植業(yè)的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。如果農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不能合理地降低糧食種植業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力和土地將會(huì)流向非糧領(lǐng)域。

從前面部分的調(diào)研資料中我們看出，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不能合理地降低糧食種植業(yè)的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。完善我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼可以學(xué)習(xí)和借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，2014 年美國(guó)通過(guò)新的農(nóng)業(yè)法案實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格損失計(jì)劃、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)覆蓋計(jì)劃，農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助等方面保障農(nóng)民的收入水平。

篇10

一是開(kāi)展面上工作的調(diào)研。主要是根據(jù)**黨委提出的學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題和**同志在全區(qū)深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)動(dòng)員大會(huì)講話精神，在集中學(xué)習(xí)基礎(chǔ)上按照職責(zé)分工由局黨委領(lǐng)導(dǎo)班子成員帶隊(duì)，深入基層和聯(lián)系點(diǎn)，著重圍繞深化全區(qū)糧食流通體制改革、促進(jìn)全區(qū)現(xiàn)代糧食流通產(chǎn)業(yè)發(fā)展、確保全區(qū)糧食安全和加強(qiáng)糧食工作隊(duì)伍建設(shè)等糧食系統(tǒng)重大問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研。通過(guò)廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)建議，初步梳理出我區(qū)在糧食科學(xué)發(fā)展上存在的突出問(wèn)題，提出對(duì)策措施，更好地從理論和實(shí)踐上加深對(duì)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的認(rèn)識(shí)，為深入開(kāi)展思想討論、搞好分析檢查和整改落實(shí)打好基礎(chǔ)。

二是開(kāi)展學(xué)習(xí)貫徹黨的十七屆三中全會(huì)精神的專題調(diào)研。按照**黨委學(xué)習(xí)貫徹黨的十七屆三中全會(huì)精神的安排部署，圍繞十七屆三中全會(huì)《決定》提出的確保國(guó)家糧食安全的基本要求、總體思路和重大舉措，結(jié)合我區(qū)糧食工作實(shí)際，深入了解當(dāng)前糧食安全面臨的新情況新問(wèn)題，提出在體制機(jī)制方面保障**糧食安全、保護(hù)農(nóng)民種糧積極性的對(duì)策措施；研究如何抓住國(guó)家實(shí)施糧食戰(zhàn)略工程等重大舉措的有利時(shí)機(jī),在糧食產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)上特別是推進(jìn)國(guó)家糧食后備基地方面積極爭(zhēng)取國(guó)家支持,提出促進(jìn)糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收、產(chǎn)業(yè)發(fā)展相協(xié)調(diào)的意見(jiàn)建議。

二、調(diào)研方式和要求

通過(guò)實(shí)地考察、現(xiàn)場(chǎng)觀摩、召開(kāi)各種層次座談會(huì)等方式進(jìn)行調(diào)研，廣泛征求各方面意見(jiàn)建議。重點(diǎn)要開(kāi)好三個(gè)座談會(huì)：一是召開(kāi)綜合座談會(huì)，了解掌握總體情況，聽(tīng)取各地糧食部門對(duì)**糧食局貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀方面的意見(jiàn)建議；二是召開(kāi)有關(guān)方面座談會(huì)，對(duì)一些重點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研座談,梳理存在的突出問(wèn)題,多方面聽(tīng)取意見(jiàn)建議;三是召開(kāi)專題座談會(huì),根據(jù)局領(lǐng)導(dǎo)各自分工側(cè)重了解相關(guān)方面影響和制約糧食科學(xué)發(fā)展的突出問(wèn)題和措施辦法。

在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，要集中梳理各個(gè)方面的調(diào)研情況、存在的問(wèn)題、提出的對(duì)策措施，形成《關(guān)于促進(jìn)**現(xiàn)代糧食流通產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，明確提出全區(qū)現(xiàn)代糧食流通產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向、目標(biāo)、原則、任務(wù)、政策保障和實(shí)施措施，積極探索發(fā)展我區(qū)現(xiàn)代糧食流通產(chǎn)業(yè)的路子。

三、調(diào)研分組和時(shí)間安排

調(diào)研分三個(gè)組進(jìn)行。第一組**同志牽頭，**、**同志和辦公室、產(chǎn)業(yè)發(fā)展處、軍糧供應(yīng)辦公室參加,赴**、**、**、**、**調(diào)研。第二組**提同志牽頭，折為民和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)處、儲(chǔ)備基建處、政策法規(guī)處參加，赴**、**、**、**、**調(diào)研。第三組**同志牽頭，***同志和購(gòu)銷市場(chǎng)調(diào)控處、政策法規(guī)處、監(jiān)督檢查處參加，赴**、**、**、**、**市調(diào)研。