導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫好一篇論述糧食安全的重要性，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

[關(guān)鍵詞]糧食 數(shù)量 質(zhì)量 衛(wèi)生 安全 措施

中圖分類號(hào)：S181.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-914X（2016）25-0266-03

[Abstract]In this paper The author introduces the meaning of "food security"，Emphatically from the two aspects discuss the number of food safety and quality and safety measures to protect the safety of food. To ensure the safety of food quantity measures include ：Food crops production， food storage， food consumption， grain supply emergency security system establishment and perfect， the improvement of the food market management system and measures should be taken to the establishment of the market order， etc ；Ensure food quality and safety measures include： cultivation of grain production， management of after harvest of grain， grain purchase inventory， food storage， food sales， dispatch， food processing， food consumption of measures should be taken.

[Key words]Food The number of The quality of Health Security Measures

前言 “民以食為天、食以安為先”，說(shuō)明糧食安全的重要性。我國(guó)作為世界第一人口大國(guó)，對(duì)糧食生產(chǎn)和供給始終是黨和政府關(guān)注的頭等大事。十余年來(lái)，我國(guó)糧食生產(chǎn)能力和水平持續(xù)提升，糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了“十二連增”，為保障我國(guó)糧食安全奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但由于汽車尾氣、工業(yè)廢氣污染等導(dǎo)致的日益嚴(yán)峻的氣候變化，已使我國(guó)的糧食安全面臨最大挑戰(zhàn)，因此如何確保糧食安全，已經(jīng)成為我們面臨的一大問(wèn)題。

糧食安全事關(guān)人類的身體健康和生命安全，事關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與和諧穩(wěn)定，是國(guó)家安全的重要基礎(chǔ)和保障【1】。《糧食流通管理?xiàng)l例》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全糧食安全省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的若干意見(jiàn)》等法規(guī)和相關(guān)文件，明確了中央和地方政府要積極采取必要措施，保障糧食安全。

聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織對(duì)糧食安全的定義是“保證任何人在任何地方都能夠得到未來(lái)生存和健康所需要的足夠食品?！逼浒ㄈ齻€(gè)具體內(nèi)容：一是確保生產(chǎn)足夠數(shù)量的糧食；二是最大限度地穩(wěn)定糧食供應(yīng)；三是確保所有需要糧食的人都能獲得糧食。

通俗理解糧食安全包括兩層涵義，即糧食數(shù)量安全和糧食質(zhì)量安全。在我國(guó)，糧食數(shù)量安全可理解為：一是要保證糧食產(chǎn)量滿足食用、飼用等需要，二是確保糧食市場(chǎng)供應(yīng)平穩(wěn)，三是消費(fèi)者能夠買到自己所需的糧食品種；糧食質(zhì)量安全可理解為：糧食質(zhì)量符合國(guó)家糧食質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、儲(chǔ)存品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和食品衛(wèi)生安全標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)規(guī)定等，確保消費(fèi)者“舌尖上”的安全。

1 保障糧食數(shù)量安全的措施

2016年中央1號(hào)文件關(guān)于“在資源環(huán)境約束趨緊背景下，如何加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，確保糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給”的論述，明確提出了今后如何確保糧食數(shù)量安全。

1.1 糧食種植生產(chǎn)環(huán)節(jié)措施

一要加強(qiáng)耕地保護(hù)，保證我市要足夠的耕地面積，保住基本農(nóng)田不被侵占，確保耕地這條紅線不被突破，確保糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)，這是保障糧食數(shù)量安全的根本；二是加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，有條件的地區(qū)要多打深井、興修水庫(kù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)田灌溉，解決農(nóng)民靠天吃飯的問(wèn)題，盡量減少我市因干旱造成的糧食減產(chǎn)；三是認(rèn)真調(diào)查統(tǒng)計(jì)我市主要糧食品種的需求量，指導(dǎo)農(nóng)民調(diào)整種植機(jī)構(gòu)，以便使主要糧食品種的產(chǎn)量滿足需求；四是大力支持我市農(nóng)科院和種子公司等單位積極研發(fā)、培育和推廣“高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高抗”的糧油種子品種，大力推廣農(nóng)民種植，達(dá)到糧食高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的目的；五是積極提倡糧食作物科學(xué)間種和輪作，盡量提高我市糧食總產(chǎn)量；六是加強(qiáng)農(nóng)田基本建設(shè)，山坡地要修梯田，防治水土流失，低洼地要修排水溝，防治洪澇，降低我市因自然災(zāi)害造成的糧食產(chǎn)量的減產(chǎn)；七是研發(fā)推廣高效的化學(xué)肥料，積極推廣使用高效無(wú)害的農(nóng)家肥，促進(jìn)糧食增產(chǎn)；八是對(duì)種糧者實(shí)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，做到補(bǔ)貼到位、多種多補(bǔ)、多種多收，這樣有利提高農(nóng)民及其他種糧者種糧的積極性。

1.2 糧食儲(chǔ)存環(huán)節(jié)措施

一是適度增加地方糧食儲(chǔ)備數(shù)量；二是調(diào)整地方儲(chǔ)備糧的品種及數(shù)量結(jié)構(gòu)；三是轄區(qū)內(nèi)各類性質(zhì)的糧食經(jīng)營(yíng)企業(yè)，要積極采用科學(xué)儲(chǔ)糧新技術(shù)，減少糧食保管損耗，防止糧食質(zhì)量劣變?cè)斐蓴?shù)量損失；四是糧食科技工作者，要經(jīng)常深入農(nóng)戶指導(dǎo)農(nóng)民采取有利于糧食干燥降水、減少老鼠為害、減少糧食霉變、減少儲(chǔ)糧害蟲為害的科學(xué)保糧方式，以降低農(nóng)戶儲(chǔ)糧損失；四是實(shí)行糧食經(jīng)營(yíng)者保證糧食最低庫(kù)存制度，確保糧食庫(kù)存充足。

1.3 糧食加工環(huán)節(jié)的保障措施

政府要在大力扶持糧食加工農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的同時(shí)，積極引導(dǎo)中小型糧食加工企業(yè)通過(guò)改造設(shè)備、改進(jìn)工藝等措施來(lái)提高產(chǎn)量，確保企業(yè)生產(chǎn)出質(zhì)量合格、數(shù)量足的成品糧油。

1.4 糧食消費(fèi)入口環(huán)節(jié)措施

市農(nóng)委、教育局、科技局、市廣播電臺(tái)電視臺(tái)等部門要積極開展“愛(ài)糧節(jié)糧，健康消費(fèi)”為主題的愛(ài)糧節(jié)糧宣傳活動(dòng)，認(rèn)真貫徹中央關(guān)于厲行節(jié)約反對(duì)食品浪費(fèi)的文件精神，圍繞消費(fèi)環(huán)節(jié)促進(jìn)節(jié)糧減損，深入推進(jìn)糧食科普宣傳活動(dòng)，以提高人民群眾節(jié)糧減損的自覺(jué)性，同時(shí)普及膳食平衡、合理營(yíng)養(yǎng)、科學(xué)消費(fèi)等理念和知識(shí)，引導(dǎo)消費(fèi)者樹立節(jié)儉養(yǎng)德意識(shí)、營(yíng)養(yǎng)健康意識(shí)，真正做到不浪費(fèi)一粒糧食【2】。

1.5 食應(yīng)急供應(yīng)保障體系的建立

根據(jù)國(guó)務(wù)院《糧食流通管理?xiàng)l例》和《關(guān)于建立健全糧食安全省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的若干意見(jiàn)》要求，為確保我市在遭受嚴(yán)重自然災(zāi)害或緊急狀態(tài)時(shí)的糧食供應(yīng)，應(yīng)建立和完善糧食供應(yīng)應(yīng)急保障體系。

為滿足糧食應(yīng)急供應(yīng)保障工作的需要，我市要建立以市縣（區(qū)）所在地為重點(diǎn)、網(wǎng)點(diǎn)遍布全市鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）布局合理的糧食應(yīng)急供應(yīng)保障網(wǎng)絡(luò)體系，真正做到糧食應(yīng)急供應(yīng)網(wǎng)點(diǎn)無(wú)盲區(qū)全覆蓋，確保嚴(yán)重自然災(zāi)害或緊急狀態(tài)時(shí)的糧食供應(yīng)，國(guó)有糧食企業(yè)應(yīng)在糧食流通中發(fā)揮主渠道作用，帶頭執(zhí)行國(guó)家糧食政策【3】。

1.6 糧食市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)體系的完善與市場(chǎng)新秩序的的建立

《糧食流通管理?xiàng)l例》明確指出，要鼓勵(lì)多種所有制市場(chǎng)主體從事糧食經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，因此應(yīng)積極培育種糧農(nóng)民大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、糧食經(jīng)紀(jì)人等糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，市縣農(nóng)委（糧食局）、工商局等部門要依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)糧食市場(chǎng)的監(jiān)督管理，建立健全規(guī)范經(jīng)營(yíng)的糧食市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)體系，堅(jiān)決打擊無(wú)證經(jīng)營(yíng)、囤積居奇、哄抬物價(jià)等一切擾亂糧食市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序的行為，努力建立繁榮有序的糧食市場(chǎng)新秩序【4】。

1.7 建立糧食監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)

在深入認(rèn)真調(diào)查分析我市糧食生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等環(huán)節(jié)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，建立我市糧食安全預(yù)警系統(tǒng)，責(zé)任單位和部門要及時(shí)監(jiān)測(cè)并上報(bào)我市糧食產(chǎn)供銷各環(huán)節(jié)的糧食安全狀況，讓政府及時(shí)準(zhǔn)確掌握糧食安全現(xiàn)狀和動(dòng)態(tài)，當(dāng)我市糧食生產(chǎn)、流通【5】、消費(fèi)等環(huán)節(jié)存在糧食不安全隱患時(shí)，為市政府及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施信息。為此應(yīng)做好以下工作：

1.7.1確定重點(diǎn)監(jiān)測(cè)的糧食種類

在我市，主要種植糧食作物有玉米、水稻、花生、大豆等；消費(fèi)環(huán)節(jié)主要有玉米及其制品、大米、小麥粉、花生、大豆、大豆油等糧油品種。綜合考慮，我市應(yīng)將玉米、稻谷、大米、小麥粉、大豆油等糧油品種做為重點(diǎn)監(jiān)測(cè)對(duì)象。

1.7.2 確定糧食安全監(jiān)測(cè)預(yù)警指標(biāo)

從確保糧食數(shù)量安全的角度講，監(jiān)測(cè)預(yù)警指標(biāo)應(yīng)包括能夠反映糧食生產(chǎn)安全的數(shù)量指標(biāo)（全市平年糧食總產(chǎn)量）、能夠反映糧食流通安全的數(shù)量指標(biāo)（全市平年糧食商品流通總量）、能夠反映糧食消費(fèi)安全的數(shù)量指標(biāo)（本地區(qū)社會(huì)糧食總需求量）。

1.7.3 確定可靠的信息來(lái)源

我市糧食安全監(jiān)測(cè)預(yù)警信息主要來(lái)源不外乎這幾方面：一是來(lái)源國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家糧食局、商務(wù)部等國(guó)家層面的信息，二是來(lái)源省農(nóng)委、省統(tǒng)計(jì)局等省級(jí)層面的信息，三是來(lái)源市縣農(nóng)委（糧食局）、統(tǒng)計(jì)局等的信息，四是來(lái)源國(guó)際糧食市場(chǎng)的信息，有關(guān)責(zé)任單位和部門部門要及時(shí)準(zhǔn)確收集并上報(bào)這些信息。

2 保障糧食質(zhì)量安全的措施

2016年中央1號(hào)文件明確提出：要加快完善食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，到2020年農(nóng)獸藥殘留限量指標(biāo)基本與國(guó)際食品法典標(biāo)準(zhǔn)接軌；加強(qiáng)產(chǎn)地環(huán)境保護(hù)和源頭治理，實(shí)行嚴(yán)格的農(nóng)業(yè)投入品使用管理制度；加快健全從農(nóng)田到餐桌的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全監(jiān)管體系，建立全程可追溯、互聯(lián)共享的信息平臺(tái)，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，健全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估和檢驗(yàn)檢測(cè)體系；落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體責(zé)任，嚴(yán)懲各類食品安全違法犯罪；強(qiáng)化食品安全責(zé)任制，把保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全作為衡量黨政領(lǐng)導(dǎo)班子政績(jī)的重要考核指標(biāo)，這些充分說(shuō)明了糧食質(zhì)量安全的重要性。

2.1 糧食種植生產(chǎn)環(huán)節(jié)措施

一是市環(huán)保局要加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的“工業(yè)三廢”治理工作，杜絕或減少“工業(yè)三廢”對(duì)耕地、水資源、空氣的污染，降低糧食作物在田間生長(zhǎng)過(guò)程中受污染程度，糧食質(zhì)量安全檢驗(yàn)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)要會(huì)同環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)部門，根據(jù)環(huán)保部門的監(jiān)測(cè)結(jié)果結(jié)合每年秋季國(guó)家糧食局組織開展的國(guó)家級(jí)糧食質(zhì)量衛(wèi)生安全監(jiān)測(cè)結(jié)果，確定本轄區(qū)內(nèi)的污染地域；二是市農(nóng)科院和種子管理公司要積極培育和引進(jìn)推廣種植對(duì)田間真菌毒素（嘔吐毒素、玉米赤霉烯酮、赭曲霉毒素等）具有較高抗性的糧食品種，以減少糧食作物在田間生長(zhǎng)過(guò)程中遭受田間真菌毒素的污染【6】；三是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因技術(shù)研發(fā)和監(jiān)管，在確保安全的基礎(chǔ)上慎重推廣轉(zhuǎn)基因糧油品種；四是有關(guān)部門培育推廣種植對(duì)農(nóng)作物病蟲害有較高抗性的品種，以降低農(nóng)藥的使用量；五是大力開發(fā)推廣使用高效低殘留的農(nóng)藥品種，減少農(nóng)藥殘留對(duì)糧食的污染；六是推廣使用高效農(nóng)家肥、高效低毒的復(fù)合肥，降低糧食田間污染。

2.2 糧食收獲后待售環(huán)節(jié)措施

糧食成熟收獲后，一要積極采取科學(xué)有效的干燥降水措施，盡快將糧食水分降到安全水分，以減少真菌毒素的感染【7】；二在進(jìn)行糧食脫粒時(shí)，要盡量采取選棒（穗）脫粒，即將生霉粒含量較多的糧食棒（穗）挑選出來(lái)，然后單獨(dú)脫粒，單獨(dú)存放；三是有條件的種糧戶要采用真菌毒素快速檢測(cè)儀對(duì)脫粒后的糧食進(jìn)行檢測(cè)，經(jīng)檢測(cè)真菌毒素超標(biāo)的糧食單獨(dú)儲(chǔ)存，定向銷售。

2.3 糧食收購(gòu)入庫(kù)環(huán)節(jié)措施

糧食企業(yè)要對(duì)收購(gòu)入庫(kù)的糧食的質(zhì)量衛(wèi)生安全指標(biāo)進(jìn)行批次檢驗(yàn)（重金屬、真菌毒素、農(nóng)藥殘留等可采用相應(yīng)的快速檢測(cè)儀進(jìn)行檢測(cè)），經(jīng)檢驗(yàn)合格才能入庫(kù)；糧食質(zhì)量安全檢驗(yàn)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)要對(duì)企業(yè)收購(gòu)入庫(kù)的糧食衛(wèi)生安全指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，對(duì)監(jiān)測(cè)結(jié)果不合格的糧食批次要責(zé)令企業(yè)單獨(dú)保存、督促企業(yè)積極整理，經(jīng)整理合格方可入庫(kù)，否則要依據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定指導(dǎo)督促企業(yè)改變?cè)撆蔚募Z食用途。

2.4 糧食儲(chǔ)存環(huán)節(jié)措施

糧食質(zhì)量安全檢驗(yàn)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)要經(jīng)常派人深入糧食企業(yè)，監(jiān)測(cè)企業(yè)庫(kù)存糧食質(zhì)量變化情況，指導(dǎo)企業(yè)科學(xué)保糧，尤其是對(duì)經(jīng)過(guò)熏蒸或已知污染的糧食要做相應(yīng)衛(wèi)生安全指標(biāo)的監(jiān)測(cè)，確保糧食儲(chǔ)存安全。

2.5 糧食銷售出庫(kù)環(huán)節(jié)措施

糧食銷售出庫(kù)前，企業(yè)應(yīng)對(duì)出庫(kù)的糧食質(zhì)量指標(biāo)實(shí)行批次檢驗(yàn)，出具質(zhì)量檢驗(yàn)報(bào)告單（包括質(zhì)量指標(biāo)、衛(wèi)生安全指標(biāo)），企業(yè)不具備衛(wèi)生安全指標(biāo)檢測(cè)能力的要經(jīng)過(guò)糧食質(zhì)量安全檢驗(yàn)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)出庫(kù)糧食的衛(wèi)生安全指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并出具合格的檢驗(yàn)報(bào)告單后，糧食方可銷售出庫(kù)[8]，嚴(yán)禁衛(wèi)生安全指標(biāo)不合格的糧食流入口糧市場(chǎng)。

2.6 糧食加工環(huán)節(jié)措施

糧食加工前，首先要對(duì)原料糧進(jìn)行認(rèn)真清理篩選，加工環(huán)節(jié)的衛(wèi)生條件要符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定，成品糧出庫(kù)時(shí)，加工企業(yè)要出具合格成品糧的質(zhì)量檢驗(yàn)報(bào)告（內(nèi)容包括質(zhì)量指標(biāo)和衛(wèi)生安全指標(biāo)），企業(yè)不具備衛(wèi)生安全指標(biāo)檢驗(yàn)?zāi)芰Φ?，要?jīng)過(guò)糧食質(zhì)量安全檢驗(yàn)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行批次檢驗(yàn)并出具合格的檢驗(yàn)報(bào)告單【9】。

2.7 糧食消費(fèi)入口環(huán)節(jié)措施

糧食科技工作者要積極向城鄉(xiāng)居民宣傳如何選購(gòu)優(yōu)質(zhì)的糧油及其制品知識(shí)，積極宣傳推廣普及及家庭科學(xué)儲(chǔ)糧方法[10]，有關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)成品糧油的質(zhì)量衛(wèi)生安全監(jiān)管，確保入口的糧油質(zhì)量完好、衛(wèi)生安全。

糧食科技工作者要積極向城鄉(xiāng)居民宣傳如何選購(gòu)優(yōu)質(zhì)的糧油及其制品知識(shí)，積極宣傳推廣普及及家庭科學(xué)儲(chǔ)糧方法，有關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)成品糧油的質(zhì)量衛(wèi)生安全監(jiān)管，確保入口的糧油質(zhì)量完好、衛(wèi)生安全。

2.8 建立健全糧食質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)體系

建立健全糧食質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)體系，提升糧食企業(yè)及市縣級(jí)糧食質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的檢驗(yàn)監(jiān)測(cè)能力，是確保有效實(shí)施糧食質(zhì)量安全監(jiān)管的必要手段?！哆|寧省糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制考核辦法（試行）》中關(guān)于“加強(qiáng)耕地污染防治，提高糧食質(zhì)量安全檢驗(yàn)監(jiān)測(cè)能力和超標(biāo)糧食處置能力，禁止不合格食品安全標(biāo)準(zhǔn)的糧食流入口糧市場(chǎng)”的考核內(nèi)容，將“健全糧食質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)體系”作為重點(diǎn)考核事項(xiàng)，將“糧食質(zhì)量監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)建設(shè)，糧食質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)保障，庫(kù)存糧食質(zhì)量監(jiān)管”等作為重點(diǎn)考核指標(biāo)。為完成“健全糧食質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)體系”這一工作目標(biāo)，應(yīng)做好以下工作。

2.8.1確定市縣級(jí)糧食質(zhì)量安全檢驗(yàn)檢查機(jī)構(gòu)的性質(zhì)

在事業(yè)單位進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革的過(guò)程中，我市應(yīng)該將市縣級(jí)糧食質(zhì)量安全檢驗(yàn)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，全部認(rèn)定為具有獨(dú)立法人資格、本級(jí)財(cái)政全額撥款、財(cái)務(wù)獨(dú)立的事業(yè)單位。

2.8.2 保證糧食質(zhì)量安全檢驗(yàn)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源

目前我市糧食質(zhì)量安全檢驗(yàn)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源基本情況是：性質(zhì)為財(cái)政全額撥款的事業(yè)單位本級(jí)財(cái)政只撥付“人頭費(fèi)”及少量的辦公經(jīng)費(fèi)，建議政府有關(guān)部門將糧食質(zhì)量安全檢驗(yàn)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算。

2.8.3提升糧食質(zhì)量安全檢驗(yàn)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)測(cè)能力

糧食質(zhì)量安全檢驗(yàn)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)測(cè)能力，直接決定糧食質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)工作的成果，建議政府有關(guān)部門為檢驗(yàn)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)做好這些事情：一是質(zhì)量監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)擁有滿足工作需要的實(shí)驗(yàn)環(huán)境，需要財(cái)政投入資金；二是實(shí)驗(yàn)室要配齊配好監(jiān)測(cè)用儀器設(shè)備，需要財(cái)政投入專項(xiàng)資金支持；三是配奇滿足工作需要的檢驗(yàn)人員。

2.8.4對(duì)糧食質(zhì)量安全檢驗(yàn)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)工作實(shí)行目標(biāo)管理

為做好糧食質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)與監(jiān)管工作，最大限度調(diào)動(dòng)糧食質(zhì)量安全檢驗(yàn)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的工作積極性，建議對(duì)其工作情況實(shí)行目標(biāo)管理，即年初由其行政主管部門與其簽訂工作目標(biāo)管理責(zé)任狀，年終對(duì)其完成的糧食質(zhì)量檢驗(yàn)監(jiān)測(cè)工作情況，按照目標(biāo)管理責(zé)任狀的內(nèi)容進(jìn)行認(rèn)真考核，對(duì)經(jīng)考核達(dá)標(biāo)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)給予適當(dāng)?shù)木窈臀镔|(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)考核不達(dá)標(biāo)的機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)給予相應(yīng)的行政和經(jīng)濟(jì)處罰。

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[10]國(guó)家糧食局 教育部 .關(guān)于舉辦2015年糧食科技活動(dòng)周的通知[Z].2015-04-24.

篇2

摘要:討論了我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)政策和環(huán)境政策的相互影響,分析了在不影響現(xiàn)有農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)的情況下,農(nóng)業(yè)政策和農(nóng)村環(huán)境政策的協(xié)調(diào)發(fā)展形式:農(nóng)業(yè)環(huán)境政策一體化。政策決策者必須在農(nóng)業(yè)污染控制、糧食安全和農(nóng)民收入之間尋找平衡點(diǎn),通過(guò)改進(jìn)制度安排,強(qiáng)化與農(nóng)業(yè)投入品的使用有關(guān)的規(guī)定,提供咨詢和推廣服務(wù),修改與產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)的規(guī)定,實(shí)施環(huán)境成本分擔(dān)以及加強(qiáng)監(jiān)測(cè)和研究活動(dòng),同時(shí)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐,在農(nóng)民收入不受影響或者部分少量減少、增加農(nóng)民整體收入的同時(shí),減少污染并改善農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量。

關(guān)鍵詞:農(nóng)業(yè)政策;環(huán)境政策;政策一體化

農(nóng)業(yè)一直被認(rèn)為是一個(gè)非競(jìng)爭(zhēng)性的行業(yè),具有市場(chǎng)失靈的特點(diǎn),并提高了環(huán)境質(zhì)量。由于農(nóng)業(yè)的重要性和其弱質(zhì)性,幾乎所有的國(guó)家制定了影響農(nóng)業(yè)市場(chǎng)的農(nóng)業(yè)政策。我國(guó)為促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、提高農(nóng)民收入出臺(tái)了很多政策,有些政策在促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高農(nóng)民收入的同時(shí),也加重了環(huán)境污染和對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞。隨著國(guó)家對(duì)工業(yè)污染和生活污染控制的加強(qiáng),農(nóng)業(yè)已經(jīng)成為中國(guó)水域中含氮污染物的主要來(lái)源,水污染已經(jīng)超越洪澇災(zāi)害成為中國(guó)政府最大和最難解決的問(wèn)題[1]。

本文討論了我國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境問(wèn)題的來(lái)源、現(xiàn)有農(nóng)業(yè)政策對(duì)環(huán)境的影響以及環(huán)境政策對(duì)農(nóng)業(yè)的影響;分析了在不影響現(xiàn)有農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)的情況下,農(nóng)業(yè)政策和環(huán)境政策的協(xié)調(diào)發(fā)展形式:農(nóng)業(yè)環(huán)境政策一體化。

一、中國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境問(wèn)題的來(lái)源

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái),在工業(yè)點(diǎn)源污染得到有效控制之后,農(nóng)業(yè)環(huán)境污染主要是農(nóng)業(yè)面源污染逐漸成為我國(guó)最為重要的環(huán)境問(wèn)題[2]。農(nóng)業(yè)污染指人們從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)時(shí)產(chǎn)生的非點(diǎn)源污染,主要包括化肥、農(nóng)藥、畜禽糞便等造成的水環(huán)境污染。農(nóng)業(yè)污染具有廣域性、隨機(jī)性和監(jiān)測(cè)困難等特點(diǎn),其污染分量小,但總量極大。在發(fā)達(dá)國(guó)家也面臨同樣的問(wèn)題,歐洲的農(nóng)業(yè)污染是造成水體污染的首要來(lái)源,農(nóng)業(yè)磷污染占地表水污染總負(fù)荷的24%~71%[3],美國(guó)60%~80%的水體污染來(lái)自農(nóng)業(yè)污染[4]。農(nóng)業(yè)面源污染主要來(lái)自于農(nóng)用化學(xué)品、農(nóng)業(yè)廢棄物、農(nóng)村的養(yǎng)殖業(yè)等。

化肥:許多研究都認(rèn)為化肥的過(guò)量使用是造成水污染的最主要原因。在“綠色革命”以后,糧食產(chǎn)量的增加主要依賴農(nóng)用化學(xué)品(化肥、農(nóng)藥等)的投入。我國(guó)糧食產(chǎn)量的不斷增加很重要的原因就是化肥投入的增加,但實(shí)際上,化肥的利用率并不高,很多都流失到水體、土壤中,有研究表明,氮肥的利用率僅為30%~50%,磷肥為10%~20%,鉀肥為35%~50%[5]。

農(nóng)藥:我國(guó)是農(nóng)藥的生產(chǎn)和消費(fèi)大國(guó),但是農(nóng)藥的利用率一直很低,一般來(lái)講,只有10%~20%,大約有80%的農(nóng)藥直接進(jìn)入環(huán)境,造成對(duì)土壤、水體、人體健康等的污染,尤其是高毒農(nóng)藥的使用,危害更大[6]。

農(nóng)業(yè)廢棄物:包括農(nóng)村居民生活垃圾、生活廢水、農(nóng)田中秸稈殘茬以及田間農(nóng)膜殘片等。生活污水、生活垃圾任意排放、丟棄導(dǎo)致農(nóng)業(yè)污染;大部分農(nóng)業(yè)秸稈被焚燒,污染大氣;農(nóng)用塑料薄膜帶來(lái)的白色污染,導(dǎo)致土壤的退化、水肥的遷移等。

養(yǎng)殖業(yè):隨著農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)的快速發(fā)展,畜禽糞便直接進(jìn)入附近水體和土地,嚴(yán)重影響地下水和地表水的水質(zhì),并危害人體健康。對(duì)土地資源的過(guò)度開發(fā)也帶來(lái)水土流失、土壤退化等環(huán)境問(wèn)題。

二、現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)政策對(duì)環(huán)境的影響

針對(duì)以上農(nóng)業(yè)環(huán)境污染問(wèn)題,我國(guó)出臺(tái)了很多與農(nóng)業(yè)環(huán)境有關(guān)的法律,如中華人民共和國(guó)水污染防治法、中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法、中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法、中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法等。但從整體上看,我國(guó)的農(nóng)業(yè)環(huán)境政策實(shí)施的效果并不理想。很多農(nóng)業(yè)政策在促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高糧食產(chǎn)量和農(nóng)民收入的同時(shí),加重了環(huán)境污染和對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞。

這些政策主要集中在:(1)穩(wěn)定、提高糧食產(chǎn)量以保證糧食安全相關(guān)政策;(2)提高農(nóng)民非農(nóng)收入的政策;(3)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策。

(一)穩(wěn)定、提高糧食產(chǎn)量以保證糧食安全相關(guān)政策為了提高糧食產(chǎn)量,國(guó)家制定了一系列促進(jìn)增加糧食產(chǎn)量的相關(guān)政策。比如國(guó)家對(duì)化肥、農(nóng)藥、水資源、土地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料補(bǔ)貼政策、農(nóng)資增支綜合直補(bǔ)制度等。這些政策在很大程度上增加了我國(guó)的糧食供給,但是這種單純注重糧食增產(chǎn)的政策也對(duì)環(huán)境帶來(lái)了許多負(fù)面影響。

1.農(nóng)藥、化肥的污染農(nóng)業(yè)化學(xué)品的補(bǔ)貼加劇了環(huán)境質(zhì)量問(wèn)題,造成對(duì)人體健康的損害,導(dǎo)致魚類中毒或者因?yàn)樗|(zhì)惡化導(dǎo)致的其他水生動(dòng)物的減少,而且農(nóng)藥用多了以后,害蟲會(huì)對(duì)農(nóng)藥產(chǎn)生抗體。

政府一直在化肥生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售等環(huán)節(jié)上有優(yōu)惠政策,促使農(nóng)戶大量使用化肥以在短期內(nèi)獲得最大的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出。農(nóng)資增支綜合補(bǔ)貼政策干撓了市場(chǎng)機(jī)制,激勵(lì)農(nóng)戶去多使用或一如既往地使用化肥、農(nóng)藥污染品?，F(xiàn)行的關(guān)于化肥的政策環(huán)境并沒(méi)有把化肥施用的外部成本完全內(nèi)部化,對(duì)農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)行政部門的環(huán)保行為的激勵(lì)也不夠[7]?；兽r(nóng)藥補(bǔ)貼、供水價(jià)格補(bǔ)貼等政策的運(yùn)用從短期看提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,但從長(zhǎng)期來(lái)看由于扭曲了要素價(jià)格導(dǎo)致資源的不合理使用,帶來(lái)了生態(tài)破壞和環(huán)境污染;糧食安全的誤區(qū)導(dǎo)致已有耕種土地集約化程度提高、不適宜土地大量被開墾,對(duì)濕地、沼澤地帶的開墾破壞了動(dòng)物棲息地,使得農(nóng)村的野生動(dòng)植物日益減少[8]。自1982年,國(guó)家確定以來(lái),國(guó)內(nèi)的化肥施用量呈穩(wěn)步增長(zhǎng),2007年,國(guó)內(nèi)的化肥施用量為5108萬(wàn)噸,較1982年的1513萬(wàn)噸增長(zhǎng)了2·38倍,25年以來(lái)化肥施肥量復(fù)合增長(zhǎng)率達(dá)到了4·99%。中國(guó)化肥施用強(qiáng)度已經(jīng)超過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家為防止水體污染而設(shè)置的225kg/hm2的安全標(biāo)準(zhǔn)?；手写罅窟^(guò)剩的氮素流入河流湖泊造成了水體的富養(yǎng)化。在一些地方,由于過(guò)量施用化肥造成土壤肥力持續(xù)下降,農(nóng)民為維持農(nóng)田生產(chǎn)能力,更加依賴于增施化肥,使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)呈現(xiàn)出“過(guò)量使用化肥—污染環(huán)境—土壤結(jié)構(gòu)惡化—地力下降—追加化肥施用量”的惡性循環(huán),既造成環(huán)境污染,也使農(nóng)業(yè)成本逐年上升[9]。

2·塑料薄膜的污染國(guó)家對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)的鼓勵(lì)以及對(duì)農(nóng)膜的補(bǔ)貼,在某種程度上鼓勵(lì)了農(nóng)民對(duì)農(nóng)膜的使用。2005年地膜使用量為95萬(wàn)噸,地膜覆蓋面積為1351萬(wàn)公頃,分別較2004年增加了3%和3·14%[10]。目前我國(guó)平均每公頃農(nóng)田殘留地膜75千克左右,地膜殘留平均每公頃高達(dá)64500塊左右,全國(guó)平均殘留率為20%~30%。農(nóng)用地膜屬高分子有機(jī)化學(xué)聚合物,在土壤中不易降解,大量廢膜滯留田間使土壤保水保肥能力下降,造成農(nóng)作物減產(chǎn)。而且降解之后產(chǎn)生有害物質(zhì),逐年積累,最終破壞土壤,導(dǎo)致作物減產(chǎn)[11]。此外,農(nóng)村大量的秸稈焚燒也造成了濃重的大氣污染。

3.水資源浪費(fèi)嚴(yán)重現(xiàn)有的水資源管理政策導(dǎo)致水價(jià)偏低,水資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。在美國(guó),對(duì)干旱的西部地區(qū)的灌溉水補(bǔ)貼,是環(huán)境質(zhì)量問(wèn)題的主要根源。它導(dǎo)致了河水鹽堿化,重金屬流入地表水,損害了野生動(dòng)物。河流減少也損害了野生動(dòng)物,因?yàn)橥恋囟甲兂筛?野生動(dòng)物的生活環(huán)境受到損害[12]。

(二)提高農(nóng)民非農(nóng)收入的政策農(nóng)村勞動(dòng)力兼業(yè)和非農(nóng)轉(zhuǎn)移雖然可以穩(wěn)定和增加農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入、發(fā)展農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì),但是,農(nóng)戶的兼業(yè)和勞動(dòng)力非農(nóng)轉(zhuǎn)移行為必然會(huì)引起人力、物力和財(cái)力等的轉(zhuǎn)移,使本來(lái)就有限的人力、物力和財(cái)力更加分散,而且外出勞動(dòng)力絕大部分為青壯勞力,導(dǎo)致從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)田管理的勞動(dòng)力減少。非農(nóng)就業(yè)會(huì)對(duì)化肥施用水平產(chǎn)生一定的促進(jìn)作用[13]。勞動(dòng)力外出轉(zhuǎn)移增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)力投入的機(jī)會(huì)成本,導(dǎo)致了農(nóng)民對(duì)除草劑的依賴,特別是在高收益的水果和蔬菜作物的生產(chǎn)中,化肥和農(nóng)藥的過(guò)度使用情況十分突出。

從單季稻生產(chǎn)用工量看,從20世紀(jì)90年代中期的40個(gè)工降至現(xiàn)在的10個(gè)工。在施肥用工上,20世紀(jì)90年代中期每畝水稻施肥用工占總用工的20%左右,現(xiàn)在降至9%左右,降低了十多個(gè)百分點(diǎn)。更為重要的是減少的用工主要源于不再實(shí)行深施肥,而是灑施于土表或水表。

上個(gè)世紀(jì)80年代以來(lái),鄉(xiāng)鎮(zhèn)工礦企業(yè)的迅速發(fā)展為促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了極大的作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)我國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量已達(dá)到2200萬(wàn)家。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工礦企業(yè)在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí),廢水、廢氣、廢物的排放劇增。目前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)廢水、廢氣、廢物的排放占全國(guó)工業(yè)污染排放總量的比重由改革開放初期的11%增加到50%左右[10]。特別是部分采礦業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)存在濫采亂挖、采富棄貧的現(xiàn)象,對(duì)環(huán)境的破壞和資源浪費(fèi)更為嚴(yán)重。

(三)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策近年來(lái),作為調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的措施,國(guó)家出臺(tái)了一系列促進(jìn)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的政策措施,鼓勵(lì)農(nóng)產(chǎn)品出口。

在我國(guó)畜牧業(yè)取得高速增長(zhǎng)的同時(shí),規(guī)?；B(yǎng)殖所帶來(lái)的環(huán)境污染問(wèn)題也越來(lái)越嚴(yán)重。為保障大、中城市菜籃子供給,方便運(yùn)輸,規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場(chǎng)大多分布在大中城市郊區(qū)和人口稠密地區(qū),絕大多數(shù)畜禽場(chǎng)的糞便沒(méi)有綜合利用和污水治理設(shè)施,使得大城市周邊地帶和郊區(qū)農(nóng)村單位土地面積的糞便承載量過(guò)高,糞便的肆意排放導(dǎo)致水體嚴(yán)重污染。農(nóng)村大量涌現(xiàn)的養(yǎng)殖小區(qū)也對(duì)農(nóng)村居民的生活環(huán)境造成很大的影響。許多畜禽糞便不加處理,堆在路邊并通過(guò)水渠、河道,造成地表水及地下水的污染。由于化肥的大量使用取代了畜禽有機(jī)肥,畜禽糞便沒(méi)有應(yīng)用出路,使畜禽糞便從“利”變“害”發(fā)生了質(zhì)的變化,造成嚴(yán)重的環(huán)境污染問(wèn)題。農(nóng)民認(rèn)為在放牧養(yǎng)殖和農(nóng)藥化肥方面國(guó)家出臺(tái)的促進(jìn)政策會(huì)對(duì)現(xiàn)有的資源保護(hù)產(chǎn)生不利影響。

其他一些農(nóng)業(yè)政策也對(duì)環(huán)境產(chǎn)生了不良影響。如農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策等。農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策總體上對(duì)環(huán)境帶來(lái)了不利影響,JohnK.Horowitz和ErLichtenberg研究了美國(guó)中部地區(qū)農(nóng)作物保險(xiǎn)對(duì)谷農(nóng)化肥和農(nóng)藥使用的影響。發(fā)現(xiàn)因?yàn)椤暗赖嘛L(fēng)險(xiǎn)”的存在作物保險(xiǎn)可能會(huì)影響化學(xué)品的使用,購(gòu)買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)戶比沒(méi)有購(gòu)買保險(xiǎn)的農(nóng)戶每英畝N肥的使用量多19%,農(nóng)藥多21%,除草劑和殺蟲劑分布多7%和63%[14]。在各項(xiàng)具體政策中,農(nóng)產(chǎn)品對(duì)外貿(mào)易政策帶來(lái)的不利影響最大。

三、環(huán)境政策對(duì)農(nóng)業(yè)的影響:

以退耕還林為例同樣,環(huán)境政策也會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)生一定的影響,這種影響是多方面的,本文以退耕還林為例進(jìn)行說(shuō)明。退耕還林是生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)的一種有效途徑,但一定程度上必然會(huì)影響到區(qū)域糧食安全。退耕還林使得農(nóng)戶收入下降,生活水平、消費(fèi)支出總體明顯下降,對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整沒(méi)有顯著的效果,對(duì)非農(nóng)就業(yè)的促進(jìn)效果也不盡理想。張志東等對(duì)在張北縣l8個(gè)退耕鄉(xiāng)鎮(zhèn)的研究表明,有6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)糧食安全出現(xiàn)了嚴(yán)重危機(jī)[15]。

徐晉濤對(duì)西部三省的研究表明:退耕還林使退耕地區(qū)畜牧業(yè)的發(fā)展和飼料供給面臨潛在威脅。退耕后,農(nóng)民的人均耕地?fù)碛辛看蠓葴p少,三省總體上減少了三分之一強(qiáng)。其中,陜西省的退耕戶在退耕前人均耕地面積最多(3·61畝),退耕后卻成為人均耕地面積最少的省(1·37畝),耕地減少超過(guò)了60%[16]。

四、農(nóng)業(yè)政策和環(huán)境政策的協(xié)調(diào)發(fā)展:

農(nóng)業(yè)環(huán)境政策一體化建立全新的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系已經(jīng)成為未來(lái)中國(guó)環(huán)境管理體制變革的核心。

實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)污染有效治理必須進(jìn)行政策創(chuàng)新,采取靈活的、綜合運(yùn)用的政策調(diào)控體系,而不是單獨(dú)使用某一種政策手段。人們對(duì)環(huán)境問(wèn)題的重視和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,為農(nóng)業(yè)和環(huán)境政策的一體化提供了機(jī)遇,這對(duì)農(nóng)業(yè)政策和環(huán)境政策目標(biāo)雙方都有益處。必須放棄工業(yè)化初期追求農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量最大化和過(guò)度抽取農(nóng)業(yè)剩余資本的政策目標(biāo),將政策目標(biāo)的支持重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、增加農(nóng)民收入和改善生態(tài)環(huán)境等方面來(lái)[17]。一體化的環(huán)境政策要求人們?cè)谥贫ê蛯?shí)施有關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的早期就對(duì)環(huán)境問(wèn)題加以考慮。由于一體化是一個(gè)雙向過(guò)程,制定和實(shí)施環(huán)境政策時(shí)也應(yīng)全面考慮它們對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛在影響。農(nóng)業(yè)政策可以以一種加強(qiáng)它們對(duì)環(huán)境的有利影響并減少其不利影響的方式得到制定和實(shí)施。成功的一體化要求政策制定者了解農(nóng)業(yè)政策對(duì)環(huán)境的影響,同時(shí)也要了解環(huán)境政策對(duì)農(nóng)業(yè)政策的影響。一體化的政策工具是一個(gè)完整的政策集合,它由一系列相互聯(lián)系同時(shí)又能夠組合到一塊交互發(fā)揮作用的法律法規(guī)、計(jì)劃、方案、措施等組成。準(zhǔn)確把握這些政策工具對(duì)政策目標(biāo)的影響以及它們之間的相互作用,是成功制定一體化政策的基礎(chǔ)[18]。

具體來(lái)講,主要包括以下五個(gè)方面:

(一)組織的一體化最理想的模式是建立綜合性的管理機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)政策的制定和部門之間的協(xié)調(diào)。

將環(huán)境保護(hù)的要求滲透到產(chǎn)業(yè)政策、價(jià)格政策、財(cái)稅政策、貿(mào)易政策等經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的制定和執(zhí)行之中。農(nóng)業(yè)部門、環(huán)境部門及其他相關(guān)部門政策制定者要充分考慮并接受他們的政策對(duì)所有其他部門目標(biāo)的影響的責(zé)任。在不斷加強(qiáng)縣級(jí)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的同時(shí),建議在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置環(huán)保機(jī)構(gòu),并垂直于上一級(jí)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)管轄、監(jiān)督,賦予相應(yīng)的職責(zé)和權(quán)限;積極培育農(nóng)村民間環(huán)境保護(hù)組織,促使其發(fā)揮自我教育、自我管理、自我監(jiān)督并監(jiān)督政府和其他環(huán)境行為主體的職能。最需要建立的就是農(nóng)業(yè)面源污染的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)、環(huán)保、水利、國(guó)土資源等多個(gè)部門的共同參與,突破單一的職能部門權(quán)責(zé)限制,促進(jìn)環(huán)境管理協(xié)同能力的提高,改進(jìn)管理效率,拓寬管理深度和廣度[19]。

(二)研究、推廣和咨詢工具農(nóng)業(yè)活動(dòng)充滿了風(fēng)險(xiǎn)和不確定性,導(dǎo)致農(nóng)民使用過(guò)多的化肥和農(nóng)藥等生產(chǎn)資料的投入來(lái)盡量減少病蟲害等風(fēng)險(xiǎn)以獲得最大的產(chǎn)量。

政府可以開展相關(guān)研究并更有效地提供推廣和咨詢服務(wù)。例如通過(guò)加大控釋氮肥的研究,來(lái)推廣對(duì)環(huán)境更友好的控釋氮肥;通過(guò)對(duì)農(nóng)民的培訓(xùn),使他們獲得相關(guān)科學(xué)的生產(chǎn)管理知識(shí);通過(guò)農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù),鼓勵(lì)農(nóng)民只使用實(shí)現(xiàn)最大利潤(rùn)所需要的化肥施用量;通過(guò)加大宣教力度,鼓勵(lì)公眾參與加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)宣傳教育來(lái)強(qiáng)化農(nóng)民的環(huán)境意識(shí),使農(nóng)民獲得相應(yīng)的環(huán)保知識(shí),使農(nóng)民自覺(jué)、自愿地采取有利于環(huán)保的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和進(jìn)行有利于環(huán)保的農(nóng)業(yè)實(shí)踐活動(dòng)。例如提供病蟲害預(yù)報(bào)和病蟲害的準(zhǔn)確信息,將有利于農(nóng)民采取更有效的病蟲害綜合治理策略;提供土壤質(zhì)量和作物生長(zhǎng)方面的知識(shí)將有助于農(nóng)民更合理地施肥等。最終達(dá)到農(nóng)業(yè)目標(biāo)和環(huán)境目標(biāo)的統(tǒng)一。

(三)政府和農(nóng)民共同分擔(dān)費(fèi)用通過(guò)政府和農(nóng)民共同分擔(dān)費(fèi)用來(lái)鼓勵(lì)農(nóng)民保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源。實(shí)踐證明,當(dāng)經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)工具被用于鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行維護(hù)和改善環(huán)境的活動(dòng)時(shí),效果特別明顯。

具體而言,較高的價(jià)格會(huì)促進(jìn)生產(chǎn)集約化程度的提高,且投入品使用得越多,相應(yīng)的污染環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)也越大。所以,減少農(nóng)業(yè)環(huán)境污染,可以通過(guò)削弱價(jià)格支持降低農(nóng)業(yè)的集約化程度,把農(nóng)業(yè)部門置于市場(chǎng)壓力下,這將建立起一個(gè)更有效率的農(nóng)業(yè)部門并反過(guò)來(lái)減輕對(duì)環(huán)境的壓力。對(duì)農(nóng)民的保護(hù)性耕作給予成本分擔(dān),預(yù)防土壤流失。對(duì)分散化的家禽養(yǎng)殖場(chǎng)提供畜禽糞尿貯放、處理設(shè)施并提供部分補(bǔ)貼。對(duì)親環(huán)境技術(shù)和生產(chǎn)方式的使用和綠色農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行補(bǔ)貼。

(四)法規(guī)手段建立健全農(nóng)業(yè)面源污染控制法律法規(guī)體系,包括對(duì)化肥和農(nóng)藥制定化學(xué)標(biāo)準(zhǔn),對(duì)存在潛在污染的農(nóng)業(yè)活動(dòng)進(jìn)行限制,對(duì)不良農(nóng)業(yè)活動(dòng)進(jìn)行禁止,對(duì)某些高度易侵蝕土壤的耕作活動(dòng)進(jìn)行禁止,對(duì)某些活動(dòng)發(fā)放許可證(如對(duì)抽取地下水的深井發(fā)放許可證),用法律來(lái)約束和規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中人的行為。引入國(guó)外的“交叉承諾”制度,即農(nóng)民獲得國(guó)家各項(xiàng)補(bǔ)貼以滿足一系列預(yù)先指定的土地使用規(guī)定為條件。這樣可以更好地調(diào)整各種社會(huì)關(guān)系,更好地保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。

(五)因地制宜地調(diào)整環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和環(huán)境影響依賴于當(dāng)?shù)鼐唧w的環(huán)境特征,由于我國(guó)不同地區(qū)生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的差異較大,不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不一致,同一項(xiàng)環(huán)境政策在不同區(qū)域?qū)嵤┬Ч麜?huì)產(chǎn)生明顯的差異,因此,要準(zhǔn)確掌握特定地區(qū)的生產(chǎn)數(shù)據(jù)和環(huán)境數(shù)據(jù),調(diào)整和完善環(huán)境政策時(shí)因地制宜地調(diào)整環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

五、結(jié)論

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一方面會(huì)改善環(huán)境質(zhì)量,另一方面也會(huì)給環(huán)境帶來(lái)負(fù)面影響,在制定和實(shí)施農(nóng)業(yè)政策時(shí)必須對(duì)環(huán)境問(wèn)題加以充分考慮。環(huán)境政策也會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)帶來(lái)負(fù)面的影響,因此在制定和實(shí)施環(huán)境政策的時(shí)候還必須全面考慮它們對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)量、農(nóng)民收入和糧食產(chǎn)量、糧食價(jià)格的潛在影響。政策決策者必須在農(nóng)業(yè)污染控制、糧食安全和農(nóng)民收入之間尋找平衡點(diǎn),實(shí)施農(nóng)業(yè)環(huán)境政策一體化政策。

可以通過(guò)以下手段來(lái)達(dá)到農(nóng)業(yè)環(huán)境政策的協(xié)調(diào)發(fā)展:改進(jìn)制度安排,強(qiáng)化與農(nóng)業(yè)投入品使用有關(guān)的規(guī)定,加強(qiáng)咨詢和推廣服務(wù),修改與產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)的規(guī)定,實(shí)施環(huán)境成本分擔(dān)以及加強(qiáng)監(jiān)測(cè)和研究活動(dòng),同時(shí)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),在農(nóng)民收入不受影污染并改善農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量。

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篇3

關(guān)鍵詞 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田；概念界定；內(nèi)涵；外延

中圖分類號(hào) S28 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-5739（2014）13-0212-03

Scientific Definition of High-standard Farmland

HAO Zhe TIAN Ya-guang

（Liaoning Nonferrous Geological Exploration and Research Institute，Shenyang Liaoning 110013）

Abstract Construction of high-standard farmland is the artificial measures of using and transforming nature，is the inevitable choice for solving the land use problems while social and economic development reaches a certain stage.As the current hot topics and new things，some basic concepts and principles of high-standard farmland were fuzzy and indistinct definition.In this paper，the related concepts of high-standard farmland and its construction were defined.The scientific connotation and extension of high-standard farmland construction were analyzed.It can provide reference for relevant designers and researchers.

Key words high-standard farmland；concept definition；connotation；extension

“三農(nóng)”（農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民）問(wèn)題是決定社會(huì)和諧發(fā)展的關(guān)鍵，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)作為“三農(nóng)”工作的重要戰(zhàn)略舉措，是穩(wěn)步提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、保障國(guó)家糧食長(zhǎng)久安全的物質(zhì)基礎(chǔ)，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)要求。

按照國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)頒布的《全國(guó)土地整治規(guī)劃2011―2015年》[1]，2015年我國(guó)將建成2 666.67萬(wàn)hm2高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，進(jìn)而2020年擬建成5 333.33萬(wàn)hm2高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。當(dāng)前農(nóng)村土地整治工作以大規(guī)模旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)為工作重點(diǎn)，增強(qiáng)土地資源對(duì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的支撐能力，并提出在資金分配和項(xiàng)目安排時(shí)重點(diǎn)向高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)示范縣傾斜[2]。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)已成為各級(jí)政府、國(guó)土資源部及國(guó)務(wù)院相關(guān)部門的重要職責(zé)，也是各級(jí)國(guó)土資源管理部門的首要任務(wù)[3]。

2012年6月20日《高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（TD/T 1033-2012）》[4]，并于2012年7月1日正式實(shí)施，該標(biāo)準(zhǔn)對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的相關(guān)技術(shù)問(wèn)題進(jìn)行了闡述。但高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田作為新名詞新事物，一些基本概念和原則還存在模糊、界定不清的問(wèn)題。諸如：高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的基本內(nèi)涵是什么，高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的要求，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等，這些問(wèn)題均亟待作以深入探討和澄清。為此，筆者在查閱相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田基本概念進(jìn)行界定和剖析，供相關(guān)設(shè)計(jì)與研究人員參考。

1 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田概念的科學(xué)界定

對(duì)基本概念的嚴(yán)密定義是任何學(xué)科發(fā)展到成熟階段的標(biāo)志之一。因此，有必要首先澄清有關(guān)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的最基本概念，給予其科學(xué)界定。

1.1 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田

1.1.1 農(nóng)用地、耕地和農(nóng)田。

（1）農(nóng)用地。農(nóng)用地是直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地。按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》[5]，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，其中農(nóng)用地包括耕地、園地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等?？梢?jiàn)，農(nóng)用地的范圍大于耕地。

（2）耕地。耕地是種植農(nóng)作物的土地，按照《土地利用現(xiàn)狀分類（GB/T21010-2007）》[6]，它包括水田、水澆地和旱地3個(gè)二級(jí)地類。耕地是人類賴以生存的基本資源和條件。進(jìn)入21世紀(jì)，人口不斷增多，耕地逐漸減少，保持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展首先就要確保耕地的數(shù)量和質(zhì)量。據(jù)聯(lián)合國(guó)教科文組織（UNESCO）和糧農(nóng)組織（FAO）不完全統(tǒng)計(jì)，全世界土地面積為18.29億hm2左右，人均耕地0.37 hm2；而我國(guó)現(xiàn)有耕地總面積為1.21億hm2，人均耕地0.08 hm2，只占世界人均耕地水平的1/4。

（3）農(nóng)田。目前，對(duì)于農(nóng)田尚未給出準(zhǔn)確的定義。就查閱資料來(lái)看，農(nóng)田的定義可分為狹義和廣義2種。狹義的農(nóng)田就是指耕地[7]，中國(guó)古代有“已耕者為田”之說(shuō)，因此農(nóng)田應(yīng)為經(jīng)開墾耕種的土地；廣義的農(nóng)田包括各類農(nóng)耕生產(chǎn)用地，其范疇?wèi)?yīng)介于耕地和農(nóng)用地之間。農(nóng)田分布受水分、溫度、土壤、地形等因素制約，尤以水分的影響最大，因此農(nóng)田多分布在降水量比較充沛或水源比較豐富的地區(qū)，年降水量低于250 mm地區(qū)農(nóng)田較少。我國(guó)的農(nóng)田大部分集中在東南部濕潤(rùn)及半濕潤(rùn)地區(qū)，即從大興安嶺起，經(jīng)張家口、榆林、蘭州、昌都，自東北斜貫西南一線的東南部。這些地區(qū)受季風(fēng)影響，雨量充沛，是我國(guó)主要農(nóng)作區(qū)。隨著農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)田分布范圍也在不斷擴(kuò)大，農(nóng)田可分為梯田、壩地、平壩田、沖田、圩田、條田、水田、水澆地、旱地和臺(tái)地等多種類型。

1.1.2 基本農(nóng)田與一般農(nóng)田。

（1）基本農(nóng)田。是指根據(jù)一定時(shí)期人口和國(guó)民經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求以及對(duì)建設(shè)用地的預(yù)測(cè)而確定的，在土地利用總體規(guī)劃期內(nèi)未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)不得占用的耕地。這是從戰(zhàn)略高度出發(fā)必須確保的耕地最低需求量，老百姓稱之為“吃飯?zhí)铩?、“保命田”?；巨r(nóng)田是耕地的精華，是最高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)的那一部分耕地?！锻恋毓芾矸ā泛汀痘巨r(nóng)田保護(hù)條例》明確規(guī)定，基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個(gè)人不得改變或者占用[8]。

（2）一般農(nóng)田。是指基本農(nóng)田以外的耕地，可以用作建設(shè)和其他用地，被確定為農(nóng)業(yè)使用的耕地后備資源。主要類型包括：坡度大于25°但未列入生態(tài)退耕范圍的耕地、泄洪區(qū)內(nèi)的耕地和其他劣質(zhì)耕地等。目前我國(guó)耕地面積大約為1.2億hm2，基本農(nóng)田約為1.13億hm2左右，其他逾666.67萬(wàn)hm2為一般耕地；而我國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)劃定的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)面積大約占其耕地的95%左右。

1.1.3 高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田是指一定時(shí)期內(nèi)，通過(guò)土地整治建設(shè)形成的集中連片、設(shè)施配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)良好、抗災(zāi)能力強(qiáng)，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)方式相適應(yīng)的基本農(nóng)田。包括經(jīng)過(guò)整治后達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的原有基本農(nóng)田和新劃定的基本農(nóng)田。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田除了與各省市地區(qū)的耕地質(zhì)量等別情況有關(guān)外，還與其城市化進(jìn)程等因素有關(guān)。鑒于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田旱澇保收的高產(chǎn)性要求，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田均屬于基本農(nóng)田的范疇。

1.2 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)

1.2.1 中低產(chǎn)田改造。我國(guó)耕地中有78.5%的中低產(chǎn)田，其中中產(chǎn)田面積占37.3%，低產(chǎn)田面積占41.2%。在我國(guó)傳統(tǒng)的土地建設(shè)項(xiàng)目中，針對(duì)不同土壤的障礙因素進(jìn)行中低產(chǎn)田改造，是提高土地生產(chǎn)力的重要途徑。改造中低產(chǎn)田比墾荒投入省、用工省、見(jiàn)效快，改造好了能長(zhǎng)期見(jiàn)效益。改造中低產(chǎn)田的手段主要為增加養(yǎng)地作物，增施有機(jī)肥，并進(jìn)行生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)，提高土地生產(chǎn)能力。

1.2.2 土地整治。土地整治是對(duì)田、水、路、林、村進(jìn)行的綜合整治，整治后田塊更加平整，灌排設(shè)施更加完善，路網(wǎng)林網(wǎng)更加科學(xué)便利，田塊集中連片程度提高，生產(chǎn)能力增強(qiáng)，耕地質(zhì)量有所提高[9]。

土地整治歷經(jīng)10余年的發(fā)展，其內(nèi)涵和外延不斷拓展。在目標(biāo)上，已由單純的補(bǔ)充耕地向建設(shè)性保護(hù)耕地與推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展相結(jié)合轉(zhuǎn)變，土地整治的目標(biāo)更加多元化；在內(nèi)容上，已包括農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治、未利用地開發(fā)和土地復(fù)墾等內(nèi)容；在內(nèi)涵上，已由增加耕地?cái)?shù)量為主向增加耕地?cái)?shù)量、提高耕地質(zhì)量、改善生態(tài)環(huán)境并重轉(zhuǎn)變，區(qū)域綜合型特點(diǎn)更加鮮明；在外延上，已由分散的土地開發(fā)整理向集中連片的綜合整治轉(zhuǎn)變，逐步演變?yōu)槿蛞?guī)劃、全域設(shè)計(jì)、全域整治；在手段上，已由以項(xiàng)目為載體向以項(xiàng)目、工程為載體結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用等政策的運(yùn)用轉(zhuǎn)變[2]。

1.2.3 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。

（1）歷史沿革。20世紀(jì)80年代前，限制我國(guó)耕地土壤質(zhì)量的主要問(wèn)題是氮磷肥力不足，隨著多年來(lái)化肥投入量和作物產(chǎn)量的持續(xù)增長(zhǎng)，土壤氮磷養(yǎng)分供應(yīng)狀況已有較大改進(jìn)，中低產(chǎn)田改造工作取得了較大成效。但目前靠增加化肥投入量的產(chǎn)量增長(zhǎng)已近極限，隨之產(chǎn)生的“低、費(fèi)、污”負(fù)面效應(yīng)也日益凸顯，已逐步成為我國(guó)耕地土壤質(zhì)量的新一輪核心問(wèn)題?？梢?jiàn)，為繼續(xù)提高我國(guó)糧食生產(chǎn)能力，僅靠增加農(nóng)用化學(xué)品和能源投入量的模式是死路一條，只有提高耕地基礎(chǔ)地力、藏糧于土，才是建立我國(guó)未來(lái)糧食安全長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)糧食安全保障的必然選擇[2]。為解決這種現(xiàn)實(shí)困境與潛在隱憂，我國(guó)適時(shí)提出加快建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，保障國(guó)家糧食安全，保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

（2）提出原因?！笆终湎?、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”是我國(guó)的基本國(guó)策。但是近年來(lái)的總趨勢(shì)是：建設(shè)用地的擴(kuò)張一浪高過(guò)一浪，耕地、基本農(nóng)田保護(hù)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)；地方政府過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，盲目攀比，置資源環(huán)境問(wèn)題于不顧；土地產(chǎn)權(quán)機(jī)制和土地收益分配機(jī)制不完善，導(dǎo)致土地資源合理利用的產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)機(jī)制缺失。更為嚴(yán)重的是，一些地方政府參與違法供地，引起部分行業(yè)和地區(qū)發(fā)展失控。另外，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村建設(shè)用地也呈現(xiàn)“人減地增”的逆向發(fā)展趨勢(shì)，從而對(duì)耕地保護(hù)造成了一種“雙擠”局面。從國(guó)內(nèi)外實(shí)踐來(lái)看，解決土地利用問(wèn)題，緩解人地矛盾的最合理途徑就是大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)土地整治，從而增加建設(shè)用地的流量，緩解城市建設(shè)用地的壓力，支持城鎮(zhèn)化進(jìn)程。因此國(guó)家適時(shí)提出要加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)具有重要的戰(zhàn)略意義。

（3）高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)屬于土地整治的一種。是以建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田為目標(biāo)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，通過(guò)土地整理等方法，對(duì)農(nóng)田進(jìn)行土地平整和田間水利設(shè)施、田間道路、田間防護(hù)林等建設(shè)，達(dá)到田成方、林成網(wǎng)、渠相通、路相連、旱能灌、澇能排的要求，使農(nóng)田生產(chǎn)條件得到明顯改善。如前所述，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是建立在以往中低產(chǎn)田改造工作的基礎(chǔ)上，為了應(yīng)對(duì)當(dāng)前建設(shè)用地過(guò)度擴(kuò)張的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，提出的高標(biāo)準(zhǔn)土地整治工程。前期中低產(chǎn)田改造和傳統(tǒng)土地整治工作的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)有重要借鑒意義，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是其升華和提升，是土地整治工程發(fā)展的高級(jí)階段，是新時(shí)期著力打造的亮點(diǎn)。

2 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的科學(xué)界定

隨著新時(shí)期下高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的深入開展，需要給“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)”界定合乎規(guī)律的內(nèi)涵和外延，一是要求能客觀地反映新時(shí)期下高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田實(shí)踐，二是要求能準(zhǔn)確地指出新時(shí)期下土地整治的發(fā)展方向。

2.1 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的內(nèi)涵

目前對(duì)“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”內(nèi)涵的理解不一，不少實(shí)際建設(shè)內(nèi)容僅顯露于表象，有的項(xiàng)目其實(shí)就是土地平整也被冠之以“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)”，而實(shí)際土地質(zhì)量根本未得到改觀。因此，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的科學(xué)內(nèi)涵必須予以明確。現(xiàn)從以下5個(gè)方面界定高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的內(nèi)涵。

2.1.1 動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程與系統(tǒng)工程。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)應(yīng)是與一定自然條件及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相聯(lián)系的動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程?，F(xiàn)階段的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田可以這樣理解：結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀粭l件，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，經(jīng)過(guò)科學(xué)規(guī)劃所建設(shè)的能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，高產(chǎn)高效，并保持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)良農(nóng)田。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是科學(xué)完備的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施加先進(jìn)的管理機(jī)制，綜合應(yīng)用農(nóng)業(yè)先進(jìn)技術(shù)為依托的復(fù)雜系統(tǒng)工程[10]。

2.1.2 核心目標(biāo)。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的核心在于耕地地力提高和土壤綜合質(zhì)量提升，有別于以往單純以增加耕地?cái)?shù)量為目標(biāo)的土地整理模式。目前我國(guó)耕地質(zhì)量問(wèn)題嚴(yán)重：一是土壤營(yíng)養(yǎng)元素含量不均，全國(guó)有95%的耕地缺磷，23%的耕地缺鉀，14%的耕地磷鉀俱缺；二是土壤沙化、鹽堿化程度逐年加重，全國(guó)土壤沙化面積已達(dá)15 330萬(wàn)hm2，占國(guó)土面積的15%，鹽堿化耕地面積為763萬(wàn)hm2，占總耕地面積的8%；三是耕地退化加劇，干旱、半干旱地區(qū)有40%耕地嚴(yán)重退化。因此，提升耕地綜合質(zhì)量，提高農(nóng)用地等別是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的核心目標(biāo)。

2.1.3 高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的建設(shè)要點(diǎn)。主要體現(xiàn)在以下幾方面：一是優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)與布局，實(shí)現(xiàn)集中連片，發(fā)揮規(guī)模效益；二是增加有效耕地面積，提高高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田比重；三是提高基本農(nóng)田質(zhì)量，完善田間基礎(chǔ)設(shè)施，穩(wěn)步提高糧食綜合生產(chǎn)能力；四是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，發(fā)揮生產(chǎn)、生態(tài)、景觀的綜合功能；五是建立保護(hù)和補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的持續(xù)利用。

2.1.4 創(chuàng)新是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的推動(dòng)力。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的特點(diǎn)在于高標(biāo)準(zhǔn)，為此必須始終堅(jiān)持技術(shù)創(chuàng)新，保證其科技領(lǐng)先，這是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的推動(dòng)力。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)必須始終堅(jiān)持以創(chuàng)新為引領(lǐng)，不斷提升高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)水平，為農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收打造一流平臺(tái)。這種創(chuàng)新體現(xiàn)在多方面：以理念的創(chuàng)新，為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)增彩色；以管理的創(chuàng)新，為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提質(zhì)量；以技術(shù)的創(chuàng)新，為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)強(qiáng)效益；以主體的創(chuàng)新，為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)添活力；以考評(píng)的創(chuàng)新，為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)加保險(xiǎn)。

2.1.5 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)特征。主要體現(xiàn)在以下幾方面：一是農(nóng)田水利、機(jī)耕道路、綠化防護(hù)、土壤監(jiān)測(cè)等設(shè)施完善，使用效率高，適宜機(jī)械耕作，便于集約經(jīng)營(yíng)，可有效抗御旱澇災(zāi)害，確保旱澇保收；二是農(nóng)田土壤的肥力狀況符合農(nóng)業(yè)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的要求，支持有機(jī)肥積造，鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)展綠肥、秸稈還田和施用農(nóng)家肥，保證土質(zhì)肥沃，避免土壤沙化、土地鹽堿化和耕地退化；三是具備節(jié)能高效特征，生產(chǎn)成本和灌溉水用量等明顯下降，不因提高復(fù)種指數(shù)而降低土地產(chǎn)出率，不因常年連續(xù)耕種而出現(xiàn)年度間的產(chǎn)量大幅波動(dòng)；四是要能夠防御風(fēng)、沙等各種自然災(zāi)害和防止水土流失，實(shí)現(xiàn)田園風(fēng)光秀美，與自然和諧；五是對(duì)農(nóng)田廢棄物、排放物和土壤肥力狀況等實(shí)現(xiàn)跟蹤監(jiān)測(cè)，監(jiān)控治理效果，提高耕地及水資源使用效率。

2.2 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的界定思想

科學(xué)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，是保證高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量、提高建設(shè)成效的關(guān)鍵。在制定標(biāo)準(zhǔn)過(guò)程中，應(yīng)對(duì)不同類型區(qū)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田工程，深入調(diào)查研究、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，使“標(biāo)準(zhǔn)”具有較高的科學(xué)性、較強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性。

2.2.1 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田界定標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜性。從概念上講，全國(guó)的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田應(yīng)該是高等級(jí)、集中連片的農(nóng)田。但這種高等級(jí)究竟是幾等地，由于耕地質(zhì)量等別區(qū)域間的不平衡，在保證一定面積的基礎(chǔ)上，各地區(qū)的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田質(zhì)量等級(jí)也不完全相同，這導(dǎo)致了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)界定的復(fù)雜性和多樣性。耕地質(zhì)量分等定級(jí)成果讓耕地有了全國(guó)統(tǒng)一、可比的標(biāo)準(zhǔn)。但國(guó)家高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)是針對(duì)全國(guó)范圍制訂的，而各地區(qū)的自然條件與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平千差萬(wàn)別，統(tǒng)一用這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田并不完全適合，必須針對(duì)各省的具體情況進(jìn)行修訂和補(bǔ)充，以反映出我國(guó)耕地質(zhì)量區(qū)域分布不均衡、決定因素復(fù)雜等特征。例如，目前優(yōu)等地僅占全國(guó)耕地總面積的2.7%，高等地占30%，中、低等地占67.3%；等別最高的1～3等地主要分布在湖北等7個(gè)省份，等別最低的13～15等地主要分布在內(nèi)蒙古等22個(gè)省區(qū)。在這種耕地質(zhì)量國(guó)情下，很難一刀切出一個(gè)全國(guó)通用、對(duì)應(yīng)某個(gè)等級(jí)的“高標(biāo)準(zhǔn)”。另外，由于我國(guó)自然條件南北、東西差異較大，區(qū)域、局部性的耕地資源匹配情況不同，導(dǎo)致耕地質(zhì)量等級(jí)建設(shè)難度不同，也會(huì)影響各省劃分高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的結(jié)果。

2.2.2 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)界定的指導(dǎo)思想。建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的總體指導(dǎo)思想是：具有完善的排灌系統(tǒng)、肥沃的土壤條件、優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境、便捷的田間道路、適度的農(nóng)田規(guī)模、較高的生產(chǎn)能力。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，應(yīng)堅(jiān)持科學(xué)布局、典型示范的原則，因地制宜采取不同的界定原則，推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)示范工程協(xié)調(diào)發(fā)展。

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)主要體現(xiàn)在：經(jīng)過(guò)土地整治后的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田至少應(yīng)比整治前至少提升1個(gè)質(zhì)量等別（等別劃分據(jù)《TD/T1004-2003 農(nóng)用地分等規(guī)程》）。一般來(lái)講，農(nóng)田每提升1個(gè)等級(jí)，平均增產(chǎn)糧食1 500～2 250 kg/hm2，生產(chǎn)水平低的農(nóng)田，增產(chǎn)潛力更大。另外，建成后的耕地質(zhì)量等級(jí)應(yīng)達(dá)到所在縣的較高等級(jí)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出率和效益率必須高與當(dāng)?shù)仄骄降?0%～50%才屬合理。

可通過(guò)土地質(zhì)量地球化學(xué)評(píng)估成果等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田里的元素進(jìn)行檢測(cè)和評(píng)定，查明建設(shè)區(qū)土地利用現(xiàn)狀、土地權(quán)屬狀況、耕地質(zhì)量等級(jí)和生態(tài)地球化學(xué)背景等。將“提高1個(gè)等級(jí)”作為可測(cè)定、可考核、可檢驗(yàn)的平均標(biāo)準(zhǔn)提出來(lái)，體現(xiàn)了實(shí)事求是、因地制宜的科學(xué)精神。該界定標(biāo)準(zhǔn)雖具可操作性，但過(guò)于籠統(tǒng)，具體的質(zhì)量等級(jí)界定應(yīng)依據(jù)《高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（TD/T1033-2012）》，根據(jù)不同省、市、地區(qū)土壤特征、農(nóng)用地類型等分別制定細(xì)則，并出臺(tái)相應(yīng)的地方行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

2.3 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的外延

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的目的就是保證土地建設(shè)可持續(xù)發(fā)展，其外延寬泛，應(yīng)從人與自然和諧共生、與科學(xué)發(fā)展觀相適應(yīng)等層面上，論述高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略與建設(shè)生態(tài)文明的必要性和重要性?，F(xiàn)從以下幾方面闡述高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田概念的科學(xué)外延。

2.3.1 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)充分體現(xiàn)了人與自然的和諧關(guān)系。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，無(wú)論在全球、地區(qū)，還是局部區(qū)域，形成的是由水利、土壤、作物、耕作、田間道路、農(nóng)田林網(wǎng)以及小氣候等多種因素組成的有綜合功能的生態(tài)復(fù)合系統(tǒng)。該系統(tǒng)以其自身的運(yùn)行規(guī)律、動(dòng)力特性，影響著整個(gè)自然界的演進(jìn)和變化，充分體現(xiàn)著人與自然的和諧，這是可持續(xù)生存和發(fā)展的重要標(biāo)志。

2.3.2 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是充分落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的客觀要求。推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀趨勢(shì)，符合當(dāng)今世界農(nóng)業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律，是促進(jìn)農(nóng)民增加收入的基本途徑，是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的重要舉措。用高標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)條件裝備農(nóng)業(yè)，用高標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)技術(shù)改造農(nóng)業(yè)，用高標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)體系提升農(nóng)業(yè)，用高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)形式推進(jìn)農(nóng)業(yè)，用高標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展理念引領(lǐng)農(nóng)業(yè)。建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)業(yè)的過(guò)程，就是改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、不斷發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力的過(guò)程，就是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)方式、促進(jìn)農(nóng)業(yè)又好又快發(fā)展的過(guò)程。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)農(nóng)村工作的必然要求。

2.3.3 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是一項(xiàng)跨行業(yè)、跨部門、多學(xué)科的系統(tǒng)工程。這需要強(qiáng)有力的政府行為來(lái)保證宏觀上的有效調(diào)控、微觀上的協(xié)調(diào)運(yùn)作；并需要調(diào)動(dòng)各部門積極性，集聚各方力量、形成建設(shè)合力。與高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)有關(guān)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)很多，相應(yīng)的科研和設(shè)計(jì)部門要全面理解國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、環(huán)保等相關(guān)部門制定的行業(yè)內(nèi)外相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)；施工人員也必須不斷“充電”、更新知識(shí)，才能擔(dān)負(fù)起高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)開發(fā)任務(wù)；同時(shí)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)應(yīng)充分尊重農(nóng)民群眾意愿，積極促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，讓項(xiàng)目建設(shè)得到廣大農(nóng)民群眾的參與和支持。

2.3.4 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)應(yīng)因地制宜開展有差別化的整治活動(dòng)。我國(guó)首個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)，從國(guó)家層面對(duì)各環(huán)節(jié)以及田間基礎(chǔ)設(shè)施占地率、耕作層厚度等諸多要素提出了量化要求。然而，正如“高標(biāo)準(zhǔn)”并非全國(guó)通用的絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)一樣，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)應(yīng)是一種統(tǒng)籌區(qū)域特征的差別化土地整治活動(dòng)。比如，東北平原區(qū)應(yīng)大規(guī)模建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，積極推行規(guī)?；C(jī)械化糧食生產(chǎn)基地建設(shè)；長(zhǎng)江中下游平原區(qū)和華南丘陵平原區(qū)應(yīng)注重改善基本農(nóng)田生態(tài)；云貴高原區(qū)應(yīng)將農(nóng)田整治與陡坡退耕還林政策有效結(jié)合，加強(qiáng)坡耕地整治；黃土高原區(qū)應(yīng)結(jié)合小流域綜合治理和風(fēng)沙防治綜合治理，重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)?？梢?jiàn)，“高標(biāo)準(zhǔn)”在一定程度上說(shuō)更是對(duì)農(nóng)田建設(shè)過(guò)程的高要求，需要各地從資源稟賦和發(fā)展實(shí)際出發(fā)，探索實(shí)施符合當(dāng)?shù)靥卣鞯母邩?biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)模式。

2.3.5 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是需要切實(shí)加強(qiáng)后期管護(hù)，保證工程效益持續(xù)有效發(fā)揮作用的建設(shè)項(xiàng)目。以前的土地整治工程普遍存在“重建輕管”的現(xiàn)象，項(xiàng)目實(shí)施后將土地和固定資產(chǎn)移交給項(xiàng)目區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或村民委員會(huì)等管護(hù)主體后，整個(gè)工程就基本結(jié)束了，之后少有問(wèn)津，這無(wú)疑使發(fā)揮資金投放效益和工程效益大打折扣。高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，必須要全面加強(qiáng)工程后期管護(hù)：嚴(yán)格界定不同工程的管護(hù)主體，做到責(zé)任明晰；明確工程產(chǎn)權(quán)歸屬，使受益人、所有人、管護(hù)人合一，充分調(diào)動(dòng)群眾對(duì)于管護(hù)工作的積極性；重新審視當(dāng)前管護(hù)經(jīng)費(fèi)全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村來(lái)承擔(dān)的局面，考慮將部分費(fèi)用納入財(cái)政預(yù)算；及時(shí)跟蹤工程管護(hù)實(shí)效，加強(qiáng)工程管護(hù)監(jiān)管。

3 結(jié)語(yǔ)

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是當(dāng)前的熱點(diǎn)話題和新生事物，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)已成為地方各級(jí)政府、國(guó)土資源部及國(guó)務(wù)院相關(guān)部門的重要職責(zé)，也是各級(jí)國(guó)土資源管理部門的首要任務(wù)，它是人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段解決土地利用問(wèn)題的必然選擇。本文針對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田及其建設(shè)問(wèn)題的相關(guān)概念進(jìn)行了界定和深入剖析，供相關(guān)設(shè)計(jì)與研究人員參考。

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