導語：如何才能寫好一篇關于城中村改造的建議，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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一、指導思想、總體目標和改造要求

（一）指導思想：以黨的十七大及十七屆六中全會和我市第十三屆黨代會精神為指引，按照以人為本、構建和諧社會的要求，圍繞第十五屆人代會第一次會議關于“加快城中村改造步伐”的重點建議，廣泛動員，整合資源，在市區(qū)范圍內進一步加大“城中村”改造力度，加快建設宜居城市，推進我市經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

（二）總體目標：力爭通過五年時間的努力，基本完成市區(qū)“城中村”改造任務，逐步改善城市環(huán)境，努力提升城市品位，著力打造現(xiàn)代城市新形象。2012年目標：在調查摸底的基礎上，完成規(guī)劃編制，制定相關政策，宣傳發(fā)動并組織實施。

（三）改造要求：堅持“按規(guī)劃建設、按規(guī)范管理”，統(tǒng)籌推進“城中村”改造工作，通過改造使改造區(qū)塊基礎配套設施建設更加完善、居住環(huán)境明顯改善，與周邊區(qū)塊的開發(fā)建設更加協(xié)調。

二、工作內容及工作步驟

（一）前期準備階段：2012年4月底前，由市政府牽頭，成立重點建議辦理工作領導小組，分管副市長任組長，制定實施方案，明確工作步驟，召開相關動員會議，落實工作責任。

（二）推動辦理階段：2012年5月至8月，由市舊城改造指揮部辦公室負責統(tǒng)一協(xié)調，按照工作計劃，圍繞重點建議內容全面開展調查摸底，召開各層次座談交流會，研究提出政策建議，遞交市委、市政府決策。9月至11月，出臺相關政策，進行全方位宣傳，完成規(guī)劃編制，做好安置準備，逐步實施“城中村”改造工作。

（三）督促落實階段：2012年5月至11月，由市政府牽頭，對重點建議辦理情況進行定期督查，并在取得階段性成效時邀請人大代表視察、督導。根據(jù)市人大常委會統(tǒng)一安排，6月份與市人大代表見面并答復重點建議實施方案及工作推進情況。9月份，由市政府向市人大常委會專題匯報重點建議推進落實情況，并根據(jù)人大審議意見進行整改、完善。

（四）總結匯報階段：12月份，由市政府將重點建議整改落實情況以書面形式向市人大作專題報告。

三、主要措施

（一）建立組織，加強領導。自2011年12月在我市的第十三次黨代會報告中提出“城中村”改造工作設想后，市政府在2012年政府工作報告和城鄉(xiāng)建設工作會議上提出了要在較短的時間內完成我市城區(qū)的“城中村”改造工作的計劃，3月29日市委辦、市政府辦聯(lián)合下發(fā)了《關于成立市舊城改造指揮部的通知》，由市長任總指揮、副市長任執(zhí)行指揮，任副指揮，市政府辦、紀委（監(jiān)察局）、組織部、宣傳部、法制辦、發(fā)改局、公安局、財政局（地稅局）、人力社保局、建設局、城管執(zhí)法局等19個部門的主要領導及梧桐街道副主任為指揮部成員，指揮部下設辦公室，同志兼任辦公室主任，同時從各條線抽調骨干人員充實到辦公室，切實推動“城中村”改造工作，辦公室人員已于4月15日全部到位。

（二）調查摸底，制定政策。我市“城中村”形成時間長、歷史遺留問題多，“城中村”改造政策制定是否恰當是工作能否順利實施的關鍵。舊城改造指揮部要在原來初步調查摸底的基礎上將工作做深、做細，通過多種形式，對每家每戶的現(xiàn)有房產(chǎn)情況、勞動就業(yè)情況、社會保障情況、子女入學情況等進行深入了解，全面掌握“城中村”改造工作中存在的矛盾、老百姓的期望等情況。在調查摸底的基礎上，按照“政策可持續(xù)、群眾可接受、政府可承受”的原則，研究制定出實際可行的“城中村”改造政策，加強政策的宣傳，在五年內穩(wěn)步推進“城中村”改造工作。

（三）科學規(guī)劃，整體推進。我市“城中村”分布零散，部分區(qū)域不具備規(guī)模開發(fā)的可能，由于拆遷費用的不斷攀升，遺留下的“城中村”改造難度越來越大。下一步，將根據(jù)各區(qū)塊實際，制定具體改造方案，通過統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一安置，集中人力、物力、財力，根據(jù)輕重緩急，進行“城中村”改造。同時，結合城市總體規(guī)劃的修編，進一步完善改造區(qū)域控制性詳細規(guī)劃編制工作，為“城中村”改造做好規(guī)劃引導工作，盤活“城中村”的土地資源，提升城市形象，改善城市交通，使城市功能分區(qū)更趨合理。

（四）集聚要素，強化保障。由市級財政部門積極籌措資金，提供財力支持，協(xié)調做好實施主體的資金平衡工作，保障“城中村”改造項目建設啟動資金、基礎設施配套資金及村民拆遷補助資金的到位。市國土資源局做好安置土地安排工作，并協(xié)調市土地儲備中心做好搬遷“城中村”土地的收儲。市供電、供水、供氣、電信、廣電等部門（單位）負責做好居民用電、用水等生活基本需求的轉移銜接。

四、工作要求

（一）突出重點，落實責任?！俺侵写濉备脑焓且豁椣到y(tǒng)的、復雜的、長期的工作，面廣量大難度高，各開發(fā)主體和有關部門必須按照各自分工，確定工作重點，采取針對性措施，確保改造工作取得實效。

（二）加強協(xié)作，形成合力。本次重點建議辦理工作涉及面廣、量大，各街道、市級相關開發(fā)主體及相關部門要加強溝通，密切配合，各司其職，齊抓共管，確保各項工作措施落到實處。

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關鍵詞：城中村改造 現(xiàn)狀 對策

為加快城中村（城中村包括村、村改居、村改社區(qū)，下同）改造，選取日照市4個街道不同類別的12個村近3年的城中村改造情況進行調查，對這些城中村改造的基本情況和成功做法進行分析，提出對策。

1 日照市市區(qū)城中村改造的基本情況

據(jù)統(tǒng)計，市區(qū)范圍內有城中村89個，人口約11.3萬。城中村整體建筑混亂，建筑密度高，街道臟亂差，房屋出租雜亂，易誘發(fā)治安、消防、環(huán)保、衛(wèi)生等諸多問題。2008年，市區(qū)啟動改造的村12個，安置用地13.3萬平方米，拆遷騰空土地34.2萬平方米，建成安置樓16.5萬平方米，回遷1610戶，正開工建設安置樓23.9萬平方米。2010年，列入改造的村有13個。城中村改造是城市發(fā)展的必然選擇與結果，有利于改善居民居住環(huán)境，提高居民生活水平，能夠優(yōu)化土地資源配置、提高土地利用率，節(jié)約、集約、高效利用城市土地，對平抑城市房價有明顯作用。

2 城中村改造的基本做法

2.1拆遷安置，村民利益優(yōu)先。2007年，日照市政府38號文件《關于城中村改造的意見》出臺后，啟動了規(guī)模最大的一次成片區(qū)、大面積城中村改造。試點之初，在拆遷安置環(huán)節(jié)上陷入“持久戰(zhàn)”。所以38號文件出臺后，給予村在城市規(guī)劃、土地出讓中足夠的優(yōu)惠政策，使其在諸多利益關系中受益最大。在改造的村中，普遍采取“拆一補二”的補償辦法，四間宅基地的正房，可以置換二套共170至180平方米的安置樓，這一做法是日照市根據(jù)實際情況進行城中村改造的創(chuàng)新；同時還與村民簽訂回遷房交付時間，多層樓在一年內交房，高層樓在二年內交房，確保村民無后顧之憂。

2.2優(yōu)選城中村改造模式。經(jīng)過二年多的實踐，日照市初步形成了二種模式：一是自行改造模式。最初改造的村全部采用這種模式。二是村企合作改造模式。這種模式在城市中心地帶比較可行，新市區(qū)的房產(chǎn)價格高，合作企業(yè)有利潤空間，可借助房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的專業(yè)優(yōu)勢和資金優(yōu)勢，建設質量好和標準高的生活居住區(qū)。

2.3多渠道籌集城中村改造資金。日照市城中村改造，堅持政府組織、村實施、市場運作、政策扶持的原則。為解決改造資金，多渠道籌集資金：一是村經(jīng)濟積累；二是由各區(qū)政府借支，由街道財政擔保，借給改造的村；三是安排建筑企業(yè)帶資建設；四是個別村以劃撥土地使用權抵押貸款；五是與企業(yè)合作，由企業(yè)墊付資金；六是村集體內部集資。

3 城中村改造面臨的困難

3.1改造成本缺口大，資金不足。城中村改造“拆一補二”模式，解決了村民的利益，但大大增加了新建安置樓的成本。經(jīng)濟條件好、集體資產(chǎn)多、位置優(yōu)越的村居，為便于拆遷，比其他村安置房屋面積和補償額要高，而經(jīng)濟基礎薄弱的村無法支付這筆啟動資金，增加了這些村的拆遷難度。城中村改造，算總賬會有盈余，但算眼前張，啟動資金不足，拆遷時畏手畏腳，村壓力很大。

3.2村民利益均衡難，影響拆遷。在日照城市規(guī)劃區(qū)，已有十幾年沒有審批宅基地，拆遷時以現(xiàn)有房屋為基礎進行安置，個別村在拆遷分戶時，可以解決部分老年房，但對幾代一家的家庭，不能解決分戶問題，歷史的、深層次的矛盾就暴露出來，補償和分戶的標準難以衡量。還有的居戶依靠原來房屋的優(yōu)勢地段，索要過高的補償，“釘子戶”也不少見，影響整體拆遷。

3.3開發(fā)周期長，風險較大。自行改造的村，首先要投入資金搞拆遷，需要5至6個月的時間，騰空后的剩余土地進入市場出讓，從開始辦理規(guī)劃到土地招拍掛出讓完成，也需5至6個月，安置房建設時間需要1至2年，城中村改造項目開發(fā)的周期總體需要2至3年的時間，不可預見的因素給村拆遷帶來風險。

3.4房屋供求失衡，潛在風險增高。日照市市區(qū)人口有33萬，按戶均2.7人計算，約12.3萬戶，預計有一半的家庭購房，需6.15萬套?，F(xiàn)有12個村已進行城中村改造，預計拆遷騰出土地面積75萬平方米（1125畝），按1.5的容積率計算，在二年內建房110萬平方米，以每套100平方米核算，約建1.1萬套住宅；目前市直三區(qū)，東港區(qū)、開發(fā)區(qū)建房正在運作之中，據(jù)估算一年內約增加1.3萬套住宅；每年市區(qū)房地產(chǎn)公司建房的數(shù)量也在1.5萬套左右；2010年被列入城中村改造的新村，也會增加房屋1.3萬套。這樣二年內房屋增加數(shù)量會突破6.7萬套。房產(chǎn)供大于求，物業(yè)供給量大于市場需求，將會導致大量物業(yè)空置，城中村改造投資回收期延長，甚至出現(xiàn)虧損。

4 優(yōu)化城中村改造的措施和建議

4.1因地制宜，解決資金瓶頸。堅持政府引導，村實施，市場運作，制定優(yōu)惠政策，積極引導鼓勵社會力量參與城中村改造。村可根據(jù)集體積累和其他融資條件，因地制宜找到適合自己的改造模式。對集體積累多，又有開發(fā)經(jīng)驗的村可選擇自拆自建的模式，滾動發(fā)展，解決資金。對集體積累少，又急需開發(fā)且無經(jīng)驗的村可選擇村企合作模式。

4.2合理分層次推進城中村改造。城中村改造費用龐大，是一個長期的過程，要分清主次，有計劃地逐步推進。在城市的中心地帶首先推行，然后帶動其他區(qū)域改造。在以村為主體的前提下，應根據(jù)自身的經(jīng)濟條件、區(qū)域位置選擇時機進行改造。

4.3建議出臺城中村改造實施細則。推進城中村改造是一項復雜而艱巨的系統(tǒng)工程，需政府的堅強領導，職能部門各司其責。村設專門機構，負責拆遷改造工作，企業(yè)參與投資的，要規(guī)范其融資方式和土地開發(fā)方式。對出現(xiàn)的新情況如村企合作、拆遷補償標準等。政府應以規(guī)范性文件的方式，作出明確規(guī)定，便于在實際中執(zhí)行。

參考文獻：

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關鍵詞：“城中村”改造 規(guī)劃環(huán)評 水環(huán)境影響 減緩措施

中圖分類號：X5 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2013）04（c）-0139-02

2009年8月，廣東省政府《關于推進“三舊”改造促進節(jié)約集約用地的若干意見》（粵府[2009]78號）[1]，文中提到：“將“三舊”改造與農村土地整治有機的結合，統(tǒng)籌規(guī)劃、全面推進土地綜合整治。以推進“三舊”改造工作為載體，促進存量建設用地“二次開發(fā)”，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，優(yōu)化人居環(huán)境，改善城鄉(xiāng)面貌，努力建設生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好、文化繁榮、社會和諧、人民群眾充滿幸福感的廣東?！?/p>

由于“城中村”存在污水管網(wǎng)不完善，雨污混排、居民生活污水及小企業(yè)工業(yè)廢水混排等缺少水污染防治設施的現(xiàn)象，“城中村”帶來的城市水污染問題比較嚴峻。為進一步推進“城中村”改造，做好環(huán)境保護工作，在規(guī)劃環(huán)評階段提出合適的水環(huán)境影響減緩措施十分必要。為此，本文結合廣州棠涌村“城中村”規(guī)劃環(huán)評實例，對水環(huán)境影響減緩措施進行探討。

1 改造項目概況

棠涌村位于白云區(qū)白云新城西部延伸區(qū)控制范圍內，在行政區(qū)劃上屬于新市街管轄。2010年棠涌村總人口9657人，總戶數(shù)3806戶。本次改造范圍用地約117.43公頃，全部為集體用地。其中村民生活用地60.82 公頃，村經(jīng)濟發(fā)展用地40.31公頃，水域和其他用地16.23公頃。

改造范圍內多為村民住宅和工業(yè)廠房。村民住宅與工業(yè)廠房建筑新舊混雜，布局零亂，建筑密度大，建筑間距不能滿足要求，存在社會治安、消防等安全隱患。

2 改造實施方式

棠涌村的改造實施方式建議采用搬積木的改造方式。

（1）先村民住宅建設，后集體物業(yè)建設。

從改造的可操作性分析，建議先啟動涉及建筑較少的地塊進行改造，減少在改造期間的安置問題。通過建設商住樓，逐步搬遷、安置村民，實施搬積木式的改造。這也是村集體很愿意采取的模式。

（2）改造順序既要保障村民安置，又要兼顧集體物業(yè)延續(xù)性為降低改造風險，各期改造盡量避免出現(xiàn)臨遷情況，以先建后拆的方式進行村的改造建設。

3 水污染源分析

“城中村”改造規(guī)劃實施后，根據(jù)用水量以及相關資料對規(guī)劃區(qū)污水排放量預測，規(guī)劃開發(fā)區(qū)域污水產(chǎn)生量約為1.59萬m3/d（580.35萬m3/a）。主要為規(guī)劃區(qū)域居民生活廢水、商業(yè)配套餐活動產(chǎn)生的含油廢水等。

4 規(guī)劃實施存在的水環(huán)境影響分析

規(guī)劃范圍及周邊地區(qū)歷史上由于缺乏必要的規(guī)劃控制，城市空間布局無序，公共設施和基礎設施缺乏，建設用地混亂，產(chǎn)業(yè)（尤其是工業(yè)）布局分散，工業(yè)、房地產(chǎn)項目和農村居民住宅建設隨意性大，“城中村”現(xiàn)象嚴重，環(huán)境狀況逐步惡化，流溪河生態(tài)保護區(qū)用地大量被蠶蝕，導致作為廣州市飲用水的水質下降。同時，規(guī)劃范圍內目前沒有完善的排水管網(wǎng)體系，大部分地區(qū)采用雨污合流制，直排入附近河涌或流溪河，城鎮(zhèn)的無序發(fā)展導致污水收集率低。從排水系統(tǒng)上講，存在的問題歸納起來有以下幾點：

（1）規(guī)劃范圍及周邊地區(qū)企業(yè)較多，但較分散。由于企業(yè)規(guī)模小，生產(chǎn)工藝相對落后，環(huán)境意識薄弱，有些廢水未經(jīng)處理或經(jīng)處理未達標直接排入河涌，嚴重污染了河涌水質。

（2）城鄉(xiāng)結合區(qū)存在較多“城中村”，城中村道路雜亂無章，基本上采用明渠（溝）排放，許多魚塘和河涌直接成為排污溝，由于這些地區(qū)居住人口密集，水體污染嚴重，環(huán)境狀況較為惡劣，“城中村”環(huán)境已對整個規(guī)劃區(qū)及周邊地區(qū)的城市發(fā)展造成障礙。

（3）規(guī)劃區(qū)及周邊各個鎮(zhèn)（尤其是中心城鎮(zhèn)）近幾年人口數(shù)量增長比例逐年增加，增長幅度較大，由于污水處理設施的建設明顯滯后于城鎮(zhèn)規(guī)模的發(fā)展，各個鎮(zhèn)現(xiàn)狀排水體制部分尚為雨污合流，在現(xiàn)有道路上，采用暗道排水，污水直接排入江河，對規(guī)劃區(qū)域周邊水質威脅較大。

（4）規(guī)劃區(qū)及周邊地區(qū)地勢復雜，人口密度小，污水管道系統(tǒng)布置難度大，污水提升泵站建設不足，投資效率較低。

5 水環(huán)境影響減緩措施探討

5.1 配套排水設施同步規(guī)劃實施

規(guī)劃實施時配套污水管網(wǎng)和提升泵站須同步實施，并通過規(guī)劃行政手段不斷完善規(guī)劃區(qū)內及周邊地區(qū)排水系統(tǒng)，加快城市污水處理廠的建設進度，從根本上解決水污染的問題。要重點解決規(guī)劃區(qū)內雨污合流、污水管網(wǎng)覆蓋面不廣的為突出問題。規(guī)劃區(qū)實施嚴格的雨污分流制度。通過規(guī)劃的實施，帶動區(qū)域內現(xiàn)有雨污合流的村鎮(zhèn)實施雨污分流改造，從而實現(xiàn)改造區(qū)域污水的集中處理。

5.2 帶動改造現(xiàn)有排水設施

由于本規(guī)劃的實施后，規(guī)劃區(qū)域城市化進程將加速。根據(jù)以往經(jīng)驗，城市化進程加速過程中，城中村的市政設施落后問題將日益突出。城中村日益增加的外來人口和產(chǎn)業(yè)將加大污水的產(chǎn)生及排放量。因此，為保證改造后污水能及時排放，應加強現(xiàn)排水設施的改造，加大泵站及排水管網(wǎng)的建設。若不加以控制，將會出現(xiàn)排水設施不完善帶來污水橫流現(xiàn)象，對環(huán)境造成影響的同時，也會損傷居住區(qū)居民生活品質和城市總體形象。

5.3 規(guī)劃區(qū)域入駐項目污水預處理措施

規(guī)劃區(qū)入駐項目在可接入污水管網(wǎng)匯入污水處理廠集中處理的前提下，項目污水應經(jīng)預處理達到《水污染物排放限值》（DB4426-2001）[2]第二時段三級標準方可排入市政污水管網(wǎng)。保證規(guī)劃區(qū)域廢水可經(jīng)市政污水管網(wǎng)進入市政污水處理廠進行集中處理，減少污水直接排入附近河涌帶來的水環(huán)境影響。

5.4 非點源水污染預防措施

由于規(guī)劃區(qū)域的城市化，地面將由鄉(xiāng)村特征轉變?yōu)闉槌鞘谢?、工業(yè)化特征，地面硬化面積加大，造成雨水涵養(yǎng)量降低，地表徑流增大，也將會把更多的污染物帶入水體。在規(guī)劃建設過程中應盡量在室外停車場，人行廣場采用透水材料，大面積硬化地面的初期雨水應盡量沉淀后再排入水體。

6 結語

分析表明，隨著本規(guī)劃的實施，除了規(guī)劃區(qū)人口及企業(yè)隨之增長外，也必將帶動周邊區(qū)域發(fā)展，規(guī)劃區(qū)域及周邊逐步城市化，污水產(chǎn)生量將進一步增長。但是隨著規(guī)劃區(qū)及周邊地區(qū)配套管網(wǎng)的建設，產(chǎn)生的污水由現(xiàn)在的污水管網(wǎng)配套不完善或集中式污水處理廠處理能力不足而分散排入納污水體情況可以得到改善。同時，隨著改造方案的落實，污水管網(wǎng)的布設，改造片區(qū)污水設施建設投入使用，排入改造區(qū)域附近河涌的廢水及水污染物量將減少大，可有效避免污水直接就近排入河涌。

因此，“城中村”改造規(guī)劃環(huán)評中找出存在的水環(huán)境影響問題，提出相應的水污染減緩措施，可在規(guī)劃實施后改善周圍水環(huán)境質量。

參考文獻

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關鍵詞：城中村；治理；臨沂

中圖分類號：C913 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）22-0129-02

隨著近些年臨沂城市化進程的加快，城區(qū)規(guī)?？焖贁U張，部分村居逐步并入城區(qū)成為“城中村”。“城中村”給臨沂市城市發(fā)展提供寶貴的空間的同時，也帶來了諸多的問題?！俺侵写濉钡闹卫砀脑斐蔀樯鐣€(wěn)定和諧必須要解決的課題。

一、臨沂市“城中村”治理現(xiàn)狀

近年來，臨沂市由于經(jīng)濟的迅速發(fā)展，城市化進程快速推進，出現(xiàn)了許多的“城中村”。臨沂市的“城中村”可分為兩類，一類是建城區(qū)范圍內各村街，已被城市所包圍，形成“城中村”。這些街村已成為城區(qū)的一部分，但在戶籍、土地權屬、經(jīng)濟組織和行政管理體制方面仍保留原農村模式，住戶大多獨門獨院，土地利用率低，建筑密度大，村內道路狹窄，存在很大的消防安全隱患；出租房屋缺乏管理，外來人員多，存在社會治安問題；環(huán)境衛(wèi)生、生活服務、綠化等各類配套設施不完善，居住條件差。另一類是由于新一輪城市規(guī)劃，將新增加的“城中村”。城郊接合部的村莊，位于規(guī)劃區(qū)內，但未完全納入城市建設范疇，村民群居意識較強，生活方式接近農村。隨著城市的發(fā)展，這些村莊有可能成為新的“城中村”。

根據(jù)統(tǒng)一的城市規(guī)劃和城市發(fā)展的定位，市委、市政府高度重視舊城改造工作，把舊城改造和城中村治理作為優(yōu)化城市發(fā)展布局，提升城市品位，改善人民群眾生活環(huán)境的大事、實事來抓，相繼出臺了《關于加快推進城中村改造工作的意見（試行）》，《臨沂市城中村改造項目開發(fā)建設技術文件》等相關文件，保證城中村改造的規(guī)范運作。遵循大規(guī)劃、高品位的城市建設理念，統(tǒng)一規(guī)劃，確保了將“城中村”的治理與大臨沂的城市建設緊密結合，不搞重復建設。

2003年以前，臨沂市主要進行的是市區(qū)的舊村改造，由于資金等方面的原因“城中村”改造進展緩慢。近幾年來，市委、市政府加快了“城中村”的改造治理，列入規(guī)劃范圍的村居有249個，其中已完成改造的“城中村”有64個，正在改造中的“城中村”有118個，累計拆除房屋面積1 710萬平方米，新增安置房面積1 086萬平方米。

二、臨沂市“城中村”治理的特點

臨沂市的“城中村”改造工作取得了較大成績，極大改善了居民的居住條件，改善了城市環(huán)境面貌，取得了很好的經(jīng)濟效益和社會效益，也摸索出了因地制宜，實施“城中村”改造的一些方法。

1.將“城中村”治理改造統(tǒng)一于大臨沂的建設中

遵循大規(guī)劃、高品位的城市建設理念，為確保城市建設的高標準、高檔次，臨沂市專門請來兩院院士、國內城市規(guī)劃的權威專家參與指導新一輪城市規(guī)劃，結合臨沂的自然、歷史、地理、資源特點和發(fā)展前景，將城市定位為“魯東南地區(qū)中心城市，全國性商貿物流中心之一，歷史文化名城，具有濱水特色的宜居城市”。統(tǒng)一規(guī)劃確保了將“城中村”的治理與大臨沂的城市建設緊密結合，不搞重復建設。

2.因地制宜，實施“城中村”改造

在“城中村”改造工程的實施中，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜、分類實施、以點帶面”的指導思想，始終堅持以城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃為龍頭，在保障被拆遷群眾利益的前提下，“拆一還一，先建后拆”；對企業(yè)搬遷的，實行先補后拆，城區(qū)內統(tǒng)一建設社區(qū)，實施成片區(qū)規(guī)模改造；在農村，采取填實“空心村”、合并建立中心村、建設統(tǒng)一社區(qū)（農民公寓）等模式進行改造。在改造的方式方法上，采用村居為主，自我改造；土地收儲，政府改造；吸引外資，聯(lián)合開發(fā)；以強帶弱，共同發(fā)展等多種方法進行改造。

3.多種舉措，妥善安置搬遷村民

“城中村”雖然有這樣那樣的問題和弊端，但村民早已習慣，他們最關心的不是改造后城市環(huán)境如何優(yōu)美，街道如何整齊，而是更多地擔心改造后失去賴以生存的房產(chǎn)和土地，害怕既不能保住自己原有的資產(chǎn)，又失去謀生的手段。因此，如何妥善安置搬遷村民，是市委市政府考慮的首要問題。在拆遷安置中，各級部門充分聽取群眾意見，采取貨幣安置、還建安置、留地安置、養(yǎng)老保險安置、用地單位安置等多種形式做好群眾安置工作。想民之所想，憂民之所憂，妥善安置村民，解決他們的后顧之憂，使臨沂市的“城中村”改造進展順利。

三、關于臨沂市“城中村”治理問題的思考

當前，臨沂市的“城中村”治理，主要是對“城中村”的建設改造，側重的是統(tǒng)一的規(guī)劃和拆遷重建工作。對于既定的舊城舊村改造任務中“促進舊村居和城中村集體經(jīng)濟的管理模式轉變，使其成為符合社會主義市場經(jīng)濟體制和現(xiàn)代企業(yè)制度要求的企業(yè)”及“村民”向市民轉變的問題，所關注的程度還遠遠不夠。

“城中村”改造是一個涉及戶籍制度、土地利用制度、集體資產(chǎn)處理、村民自建住宅政策、投融資體制等多方面的復雜系統(tǒng)工程，改造的任務重，經(jīng)濟利益復雜，所需資金數(shù)額巨大。省內外一些大中城市在“城中村”改造中，已經(jīng)探索積累了一些成功經(jīng)驗，例如，珠海市對“城中村”進行拆除并安置村民，輔之以一些配套措施，吸引房地產(chǎn)公司參與舊村改造。廣州市的“城中村”也成功完成了改制，都市農民成為公司股東，“城中村”撤銷村委會，組成股份公司，按《公司法》經(jīng)營原來集體企業(yè)與物業(yè)。借鑒這些經(jīng)驗，我們認為，臨沂市在繼續(xù)推進“城中村”治理的工作中，應更加注意以下方面：

1.加強“城中村”改造與城市社區(qū)建設相結合，促進“村民”向市民的轉變

總結目前各地“城中村”改造的做法，要特別注意防止將“城中村”改造僅僅局限于房屋形態(tài)的改造，忽視“城中村”社會形態(tài)的改造。“城中村”不僅僅是一種房屋的形態(tài)，它還是一種社會形態(tài)。因此，“城中村”的治理就不僅僅是人們由平房搬進高樓大廈這么簡單。城市化進程中，人的城市化更加重要。這就要求我們在“城中村”改造中樹立長遠眼光，注意在進行房屋改造的同時，盡可能實現(xiàn)社會形態(tài)的改造，使“城中村”更好地融入到城市整體中去，以實現(xiàn)“城中村”徹底的城市化。

首先，在“城中村”改造后的社區(qū)引入規(guī)范化、市場化、統(tǒng)一化的物業(yè)和社會管理方式，使“城中村”社會結構和管理實現(xiàn)現(xiàn)代化。臨沂市在“城中村”改造中所實行的成片開發(fā)，即合并組建大型社區(qū)的做法非常值得肯定。這一做法為改造后實現(xiàn)社會結構與管理現(xiàn)代化打下了很好的基礎。

其次，通過大力開展社區(qū)文化、社區(qū)教育、社區(qū)服務等工作，從思想觀念、行為方式、社區(qū)管理等方面徹底把“城中村”居民的傳統(tǒng)農村生活方式轉變?yōu)楝F(xiàn)代化城市生活方式，使“城中村”居民徹底告別舊有的生活方式，走進現(xiàn)代城市文明社區(qū)，成為真正的城市人。

2.加快城市建設步伐與注重民生相結合，堅持“以人為本”

在加快城市建設過程中，必須“以人為本”，善解民意，善待百姓。治理“城中村”要考慮到那些以出租房屋為生計的村民和居民的生活來源問題，而這恰恰是需要各個方面認真考慮的問題，也是考驗城市管理者智慧的問題。目前臨沂市在這方面已經(jīng)做了一些工作，但工作還應該更細致、更扎實，爭取將每一項工作落到實處。

首先，要強化就業(yè)技能培訓，積極促進村民就業(yè)?！俺侵写濉贝迕裼泄ぷ?，有固定的收入，才能保障社會的穩(wěn)定。針對“城中村”村民的文化程度普遍較低的狀況，要加強就業(yè)技能培訓，從而提高村民的素質，促進就業(yè)。

其次，應多措并舉，妥善解決村民的養(yǎng)老、醫(yī)療保障問題。臨沂市規(guī)定，村民身份改變?yōu)槌鞘芯用窈?，符合參加城?zhèn)職工社會保險條件的應按規(guī)定參加城鎮(zhèn)職工社會保險。村民轉為城市居民后，享受城市居民有關的優(yōu)撫、復員退伍軍人安置和社會救助等政策，符合低保條件的可按規(guī)定程序申領城市居民最低生活保障金?！俺侵写濉备脑旌缶用竦酿B(yǎng)老保險、醫(yī)療保險如何納入城市保險范圍及所需資金從何處籌集，是需要十分關注的問題。

再次，關注貧困、弱勢群體，加大廉租房建設的力度和管理?！俺侵写濉庇捎诘土姆孔猓沟盟蔀檗r民工、外來務工人員初到城市的棲身之地，成為城市包容性的一大體現(xiàn)。目前臨沂市區(qū)的一些村子里，近1/3是外來人口，拆遷后這些人的居有其所也是我們政府部門所應關注解決的問題。

3.堅持依法處理土地權屬和改造集體經(jīng)濟組織形式

經(jīng)過這幾年的工作，臨沂市舊城舊村改造取得了明顯成績，土地集約利用水平顯著提高。根據(jù)臨沂市人民政府《關于加快推進市區(qū)城中村改造工作的意見（試行）》，“城中村”改造中的集體土地，具備條件的依法征為國有土地，并按國有土地進行管理；其中農用地必須按規(guī)定辦理專用手續(xù)。“城中村”的集體土地征為國有后，任何單位不得無償使用。凡涉及改造的村居，其還建安置用地、村民生產(chǎn)經(jīng)營設施的經(jīng)濟發(fā)展用地規(guī)模必須根據(jù)市政府的政策規(guī)定，以滿足本村居民還建安置和經(jīng)濟發(fā)展的實際需求來確定，禁止以還建安置等名義變相占地進行商品房開發(fā)。然而，由于大規(guī)模地進行舊村治理改造，審查監(jiān)管工作跟不上，有些“城中村”以舊村改造的名義從事房地產(chǎn)開發(fā)，由于其建設用地未辦理土地出讓手續(xù)，致使公開向社會出售的這部分房屋無法辦理房產(chǎn)證，因此造成大量的民事糾紛，帶來一系列的社會問題。對于“城中村”改造必然涉及的土地問題，政府對此必須依法出臺具體的、易于操作的實施辦法。要依法處理好集體土地，健全城市土地供應的管理機制。

另外，要改造“城中村”集體經(jīng)濟組織形式，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。農村集體資產(chǎn)去留和經(jīng)營中涉及村民切身利益的大事，建議通過稅費政策和土地升值收益的調節(jié)使集體資產(chǎn)實現(xiàn)普遍增值，再將村的集體資產(chǎn)組建為社會化股份公司。在改制工作中，還要正確處理國家、集體和個人的關系，在留足必要的集體公共積累外，按人口、勞動年限將股份盡可能量化到個人，從而壯大和優(yōu)化原有的集體資產(chǎn)，解決“城中村”村民轉為城市居民的后顧之憂。蘭山區(qū)的曹王莊社區(qū)，是原曹王莊改造后的社區(qū)，集體資產(chǎn)改制后組建成了集團公司。社區(qū)的集團公司是社區(qū)的經(jīng)濟實體，有300多人參與集團公司工作，每年工作人員最低的能拿到15 000元，高的一般能拿到五六萬元。另外，村里進行舊村改造時還建了18萬平方米的沿街樓作為公產(chǎn)，集體對外承包、租賃，收入由社區(qū)居民共有。村民根據(jù)公司的發(fā)展情況，每年有分紅和福利。這樣做，將“城中村”的集體經(jīng)濟組織形式的改造和解決村民的生活問題更好地結合起來，切實解決了村民的后顧之憂。

4.堅持“城中村”改造與保留城市歷史相結合，注重城市特色

“城中村”的改造和治理應該是多樣的，而不是整齊劃一的。世界上每個城市都有高樓大廈，似乎都一樣，但當你走進城市，仔細去品味時，就會發(fā)現(xiàn)每個城市都讓人有不同的感受，這種獨特的感受源自于我們對這個城市的歷史、城市的內涵的感觸。城市的歷史與韻味，積淀在城市古老的建筑中，積淀在城市深處的小巷中，也存在于原住民的生活方式中。無論是“城中村”中的古建筑還是原住民，在他們身上都承載了這座城市的記憶，在“城中村”改造的同時應該保護這樣一種人文生態(tài)。這種人文生態(tài)和自然生態(tài)具有共同點，其中蘊含的類越豐富、越多樣，生態(tài)系統(tǒng)才能越具有生命力。

我們今天的城市建設，需要改造“城中村”，因為“城中村”在城市發(fā)展中確實出現(xiàn)了很多的問題。但我們在大規(guī)模的拆遷舊居時，要注意對有地方特色建筑的保留，開發(fā)性地保護城市記憶，而不是讓我們的城市看上去整齊劃一，非常漂亮，仔細體味時卻發(fā)現(xiàn)是一個沒有歷史記憶的城市。臨沂市是一個有悠久發(fā)展歷史的城市，有著豐富的文化資源，有孝文化、兵學文化、紅色文化。老城區(qū)的每一個街道，每一條小巷都有其歷史的淵源，有一個值得傳頌的故事。因此，在“城中村”改造的過程中，我們不能忽視對歷史文化的保護、繼承和延續(xù)，要對歷史文化街區(qū)和歷史優(yōu)秀建筑實行保護性整治，使之凸現(xiàn)我們臨沂市的城市歷史文化特色。

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[6]城中村改造古建筑消失 原住文化何處去[EB/OL].（2007-08-

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關鍵詞：快速城市化 城中村 城市規(guī)劃 管理 對策

城市規(guī)劃、建設與管理是一個密切關聯(lián)的完整系統(tǒng)，日益加快的城市化進程，迫切要求城市規(guī)劃管理者加強城市規(guī)劃建設與管理指導，這是一項重要而迫切的任務。要實現(xiàn)城市的發(fā)展與繁榮，必須正確處理城中村的規(guī)劃管理，以長遠的、高品位的規(guī)劃來體現(xiàn)整個城市建設的高規(guī)格，進而推進城市化進程向更高層次邁進。對此，筆者針對當前城中村規(guī)劃管理問題，從三方面論述快速城市化進程中的城中村規(guī)劃管理。

一、目前城中村規(guī)劃管理的現(xiàn)狀

城中村問題是在快速城市化進程中產(chǎn)生的，是我國城鄉(xiāng)二元化的管理體制對基于集體土地產(chǎn)權和集體經(jīng)濟屬性的城中村地區(qū)，在戶籍、土地、規(guī)劃、建設、融資、就業(yè)、醫(yī)療、教育和社會保障等方面管理不到位而造成的。城中村的弊病主要體現(xiàn)在：外來人口將租賃房屋作為解決居住問題主要方式，高度集中于城中村，人口密度過高；城中村建筑密度過大，布局混亂，有的城中村建筑密度達到70％以上，甚至達到90％；城中村暫住人口過多、構成復雜，社會治安混亂；城中村的公共服務設施和市政設施欠缺，環(huán)境衛(wèi)生堪憂，且存在諸多安全隱患，等等問題。

而以上諸多問題的產(chǎn)生，正是由于我國正處于快速城市化時期，大量農村剩余勞動力涌入城市。一方面是由于戶籍制度、城市住房制度等問題，另一方面，則是城市規(guī)劃問題導致了城中村問題的產(chǎn)生。如：城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃編制不完善、不銜接造成城中村建設無據(jù)可依；城鄉(xiāng)發(fā)展缺乏統(tǒng)籌安排，未考慮外來人口的居住需求；城市政府為節(jié)省開發(fā)建設成本，只征用農用地，繞開現(xiàn)有農村居民點；城鄉(xiāng)二元化分割造成城中村規(guī)劃管理缺位、違法建設行為查處不力。

城中村改造應結合城市建設和發(fā)展的總體規(guī)劃，科學制定各村的總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃，實現(xiàn)總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃的全覆蓋；按照“一步規(guī)劃到位，分期分批實施”的原則要求分步開展，使各項建設有據(jù)可依，不要讓今天的規(guī)劃成為明天發(fā)展的障礙，更不能讓“今天建，明天拆”的現(xiàn)象發(fā)生；規(guī)劃編制完成后，應按照“規(guī)劃一張圖，審批一支筆，建設一盤棋，一張藍圖繪到底”的要求，對建設項目進行嚴格控制，嚴禁一切違章行為發(fā)生。此外，城中村改造后其城市管理體制應在現(xiàn)有城市管理方式的基礎上進行改革，全程加強新型社區(qū)的規(guī)劃、建設和管理。

二、城中村規(guī)劃管理的原則與模式

城市規(guī)劃是對一定時期內城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項建設的綜合部署、具體安排和實施管理。城市規(guī)劃管理是實現(xiàn)城市規(guī)劃目標的過程，是對城市建設活動的組織和控制。要想把城市規(guī)劃好、建設好、管理好、規(guī)劃藍圖能否實現(xiàn)，關鍵是規(guī)劃管理。但是在我國城市化快速發(fā)展的同時，城中村的規(guī)劃管理面臨以上諸多嚴峻問題，及時解決城中村規(guī)劃管理的重要問題，一定要明確城中村改造的原則和模式。

要充分認識快速城市化進程中老城區(qū)更新和危破房、城中村改造工作的重大意義，按照規(guī)劃先行、合理布局，政府主導、社會參與、經(jīng)濟平衡，多輪驅動、點面并進，妥善安置、借改造惠，造福市民、改善環(huán)境、優(yōu)化功能的思路，切實改善城中村的人居環(huán)境。科學、合理、有序、快速地推進城中村改造工作，需遵循六個方面原則：1、政府主導，市場運作。實行市、區(qū)、村聯(lián)動，探索市場機制為基礎的多元化整治改造模式；2、規(guī)劃統(tǒng)籌，配套建設。著力解決城鄉(xiāng)二元割裂問題，深化“城中村”社會公共管理體制改革，促進城鄉(xiāng)和諧發(fā)展；3、村民為本，多方共贏。著力改善人居環(huán)境，提高居民生活水平；4、吸引資金，多元籌措。在依法行政的前提下，敢破善立，著力推進制度、機制和方法創(chuàng)新；5、依法安置，合理補償。緊緊圍繞城市建設的總體要求，通過整治改造帶動產(chǎn)業(yè)結構升級和城市功能轉型；6、分類指導，穩(wěn)步推進。要注重方案的可操作性，著力強調工作的實效性。

城中村改造的主要模式包括兩方面：一是城中村整治。除少量市政公用設施外，基本不涉及建筑的新建，通過多種手段改善城中村的居住環(huán)境，包括：歷史文化遺存保護、建筑外觀改善、公共空間改善、市政公用設施改善、公共配套設施改善和道路交通設施改善。解決安全隱患和市政基礎設施不足問題是城中村整治的首要工作。二是城中村改造。通過建筑物的拆除和新建等手段徹底改造城中村的建筑形態(tài)和居住環(huán)境，原則上改造必須滿足城市規(guī)劃和建設標準，改造后按照相關規(guī)定可以取得完全產(chǎn)權，且城中村空間形態(tài)基本上和城市一般社區(qū)相同。城中村改造通過改變物質空間形態(tài)的方式促進城中村社會組織形態(tài)等各方面的徹底改變，達到城中村與城市全面融合的目標。

三、城中村改造規(guī)劃的對策實踐分析

一是將城中村改造納入城市總體規(guī)劃。將城中村改造作為城市總體規(guī)劃的重要專題內容之一，要綜合考慮城市規(guī)劃區(qū)范圍內城中村的現(xiàn)狀、農用地和集體建設用地的土地產(chǎn)權屬性和范圍、整治或改造需求及可行性，對建成區(qū)和城中村地區(qū)的建設做到統(tǒng)一規(guī)劃管理，妥善安排城中村改造項目的時序和規(guī)模，合理安排待改造城中村的安置場所和回遷住房建設。

二是明確城中村改造相關需求內容。出臺城中村調查的要求，明確調查的具體內容，制定城中村改造規(guī)劃及計劃的編制技術規(guī)范：具體包括：城中村現(xiàn)狀、問題及成因、村民改造的意愿、運作模式、資金籌集、拆遷補償、改造方式、建筑功能和空間結構、改造后的用地結構、實施時序安排、拆遷補償安置要求和配套政策建議等。同時，需要規(guī)范城中村改造計劃和專項規(guī)劃的編制與審批流程。

三是規(guī)范城中村改造項目的實施。城市政府應對城中村項目的實施條件和參與城中村改造的開發(fā)機構的資質做出具體規(guī)定；城中村改造項目可逐步推行招投標方式確定開發(fā)機構；要加強城中村改造項目的合同管理，嚴格追究違約責任；監(jiān)察部門對項目涉及公共利益的環(huán)節(jié)實施全程監(jiān)督，確保國家、集體和村民的利益；加強規(guī)劃監(jiān)督力度，對納入改造計劃和范圍內的城中村，按城鄉(xiāng)規(guī)劃建設統(tǒng)一管理的要求，實現(xiàn)城中村建設活動按《建設用地規(guī)劃許可證》、《建設工程規(guī)劃許可證》和《建設項目選址意見書》審核管理、建設項目的有證跟蹤管理和違法項目的懲罰管理。

四是實施城中村地區(qū)的動態(tài)監(jiān)測。將城中村地區(qū)納入動態(tài)監(jiān)測，即時了解城中村空間資源的開發(fā)利用及其變化趨勢，掌握城中村空間發(fā)展變化的狀態(tài)，及時發(fā)現(xiàn)并糾正違法建設行為，避免新的違法建設活動進一步惡化城中村問題。

當然，城中村的社會學屬性決定了城市規(guī)劃的技術手段只是解決城中村問題的方法之一，而城市規(guī)劃以外的政策、策略和措施也要一并同時考慮，解決好城中村的戶籍管理、土地和房產(chǎn)市場管理、失業(yè)養(yǎng)老社會保障等問題。

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【4】趙民、陶小馬：《城市發(fā)展和城市規(guī)劃的經(jīng)濟學原理》，高等教育出版社，2008年版

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【論文摘要】隨著城市化進程的加快，城中村已經(jīng)成為我國城市質量提高過程中急待解決的關鍵問題之一，其改造難度越來越大，改造 成本 也越來越高，已經(jīng)成為專家學者關注的熱點問題之一。文章從經(jīng)濟視角闡述了城中村拆遷改造中存在的問題，并以武漢市城中村拆遷改造為例提出相應的對策措施。

一、城中村及存在的經(jīng)濟問題

改革開放以來，我國生產(chǎn)力水平大大提高，經(jīng)濟基礎日益增強，城市化進程也在不斷加速。在城市快速發(fā)展的過程中，城市建設用地急劇擴張，一些距離城市較近的村莊被納入城市建設用地內，形成了所謂的城中村。由于各種制度原因，城中村因其存在的各種經(jīng)濟問題成為城市發(fā)展的障礙。

1、較少有相應的集體企業(yè)等經(jīng)濟增長點

城中村居 民主 要靠出租房屋獲取租金、征地補貼、城中村拆遷改造補償費用等維持日常生活開支。因此，城中村房屋出租成為村民收入的主要來源之一，城中村的違章 建筑 物極大的影響了城市形象，阻礙了城市化發(fā)展的道路。

2、城中村土地利用率低，缺乏規(guī)劃

城中村的違章建筑多，結構復雜，市政管網(wǎng)、城市功能不能延伸到其中的很多地方，由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃或規(guī)劃執(zhí)行力度不到位、 管理 不規(guī)范等原因，致使城中村土地利用粗放、土地資產(chǎn)流失、拆遷改造成本增加。城中村土地利用率和產(chǎn)出率低下主要表現(xiàn)為房屋建筑占地面積大，建筑風格與城市規(guī)劃不夠銜接，呈現(xiàn)出城市景觀與 農村 村落景觀共存的現(xiàn)象。

3、城中村房地產(chǎn)二級 市場 活躍

城中村土地區(qū)位條件相對優(yōu)越，土地產(chǎn)權屬于村集體所有，這樣，優(yōu)越的區(qū)位條件和相對低廉的土地價格，使城中村中不規(guī)范的房地產(chǎn)二級市場特別活躍（例如，小產(chǎn)權房的買賣交易等），導致由于城市規(guī)劃實施和基礎設施條件改善而使土地升值的部分國有土地資產(chǎn)嚴重流失。

另外城中村建筑在拆遷改造過程中不僅造成建筑 材料 資源的嚴重浪費，而且還大大增加拆遷改造的補償費用，增加拆遷改造成本，使國家整體利益損失嚴重。因此，經(jīng)濟視角的城中村改造越早越好，否則成本將更高，代價將更大，國家資產(chǎn)的損失將更慘重。

二、武漢市城中村改造現(xiàn)狀

1、武漢市城中村

根據(jù)武漢市的界定，城中村是指《武漢市土地利用總體規(guī)劃主城建設用地控制范圍圖（1997-2010年）》確定的城市建設發(fā)展預留地范圍內，因國家建設征用土地后僅剩少量農用地、農民不能靠耕種土地維持生產(chǎn)生活且基本被城市包圍的 行政 村。據(jù)此，武漢市二環(huán)線以內共有147個城中村，綜合改造的總體范圍包括江岸、江漢、硚口、漢陽、武昌、洪山等區(qū)（城郊區(qū)暫未納入改造范圍），涉及總 人口 35.66萬人， 農業(yè) 人口17.10萬人，土地總面積21381.82公頃，相當于全市規(guī)劃中2020年建成區(qū)面積的1/4。2004 年底武漢市開始城中村的綜合改造工作，根據(jù)實際擁有耕地現(xiàn)狀，武漢市將全市城中村分為三類：a類村，人均農用地小于或等于0.1畝的村；b類村為人均農用地大于0.1小于或等于0.5畝的村；c類村為人均農用地大于0.5畝的村。并確定了首批進行綜合改造的16個試點村，a類村由改制后的村經(jīng)濟實體自行改造；b類村以項目開發(fā)的方式改造；c類村以統(tǒng)征儲備的方式改造。在先行試點并借鑒其他城市改造經(jīng)驗的基礎之上，武漢市探索出了一條城中村改造的新路子。

2、武漢市城中村改造實踐

（1）創(chuàng)新理念，轉變政府職能。城中村的形成是一個 歷史 過程，實際是城市發(fā)展中多重原因造成政府職能缺失的歷史欠賬。進行城中村綜合改造，促使都市“洼地”早日崛起，是城市政府責任和使命，更是堅持城市科學、持續(xù)、協(xié)調發(fā)展理念的具體體現(xiàn)。在武漢市城中村的改造過程中政府開始轉變觀念，結合城市發(fā)展、土地整合、變城中村“二元”結構為“一元”結構的需要，從實現(xiàn)大規(guī)劃的需要出發(fā)，制定相關政策并采取相應措施來保障武漢市城中村改造實踐的進行。武漢市政府在改造工作中的角色定位在資金調配上可見一斑，武漢市政府在綜合改造城中村中不僅沒有經(jīng)濟利益的訴求，而且承擔了巨額補貼，在城中村居民的就業(yè)安安置以及社保方面承擔了無限責任。

（2）目標明確，循序漸進。武漢市出臺城中村綜合改造政策，確定了“五個轉變”的目標：村民邊居民、村委會變社區(qū)、村集體經(jīng)濟變企業(yè)集團、農民變股民、集體土地變國有土地。按照“兩步走”的思路，先改制，后改建；先試點，后全面。通過股份制改造，將村集體經(jīng)濟組織依法改制為符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求的經(jīng)濟實體；進行清產(chǎn)核資和資產(chǎn)評估，清理登記好債權 債務 ，資產(chǎn)評估結果經(jīng)村民會議認可，并報上級部門確認；對村集體經(jīng)營性凈資產(chǎn)適當扣除 社會 保障和 公共 事業(yè)管理資金后，原則上全部作為股權量化的資產(chǎn)。在此基礎上，著手城中村改建。改建須符合城市總體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，規(guī)劃編制、建設管理的各項標準和控制指標，按城市規(guī)劃、管理標準執(zhí)行。

（3）引進 市場 化道路，推動城中村改造。土地出讓實行徹底的市場化道路，全部土地以項目捆綁、掛牌底價方式出讓，有效的避免政府低估地價以及房地產(chǎn)商與村之間進行“幕后交易”的可能。武漢市城中村綜合改造政策規(guī)定：“開發(fā)用地與還建用地捆綁成項目后，采取公開供地，其掛牌底價為安置房建設 成本 和本宗地價之和的1.15倍”。這樣一方面是讓有開發(fā)資質的村集體 經(jīng)濟 組織在爭取自行改造的競爭中處于有利地位；另一方面則可以給前期進入的開發(fā)商以適當補償。為避免基礎設施配套資金無法落實，規(guī)定土地出讓金、增值收益的60％劃轉給城中村所在的區(qū) 財政 專戶儲存，專用于城中村綜合改造中的基礎設施建設，例如道路、排水、綠化、供水、燃氣、供電、電信、郵政等；40％由市政府統(tǒng)籌用于城中村市政基礎設施配套建設。

三、關于武漢市城中村改造的建議

1、進一步建立健全地方 法律 法規(guī)

武漢市城中村改造涉及范圍廣，各村層次參差不齊，改造起來難有統(tǒng)一的標準?；诔侵写甯脑旃ぷ鞯恼咝?，如果沒有相應的法律法規(guī)作為 指導 ，會因為 管理 人員的素質差距、管理模式的不一致使得改造混亂不堪，并且可能會有的人利用手中的權利以權謀私，損害集體和村民的利益。政府應該根據(jù)武漢市的實際情況制定相應的法律法規(guī)來指導城中村的改造，嚴格控制操作程序，強化協(xié)調服務和加強監(jiān)管。

2、妥善解決就業(yè)、 社會 保障等配套制度安排

城中村失地村民的就業(yè)和社會保障問題的解決是城中村改造的內在要求。應該采取各種措施，大力促進失地農民再就業(yè)。原村集體所有財產(chǎn)、土地可以改組為農工貿股份公司，人員就業(yè)由農工貿股份公司就地解決，成為公司職員?？梢杂冒l(fā)展都市 農業(yè) 的辦法，發(fā)展現(xiàn)代化農業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)。及早培育經(jīng)濟增長點，為村民安居樂業(yè)創(chuàng)造條件，為 農村 城市化奠定良好基礎。改造后的城中村的村民理應享受城市居民同等的養(yǎng)老 保險 、醫(yī)療保險和失業(yè)保險等社會保障待遇，應設計一個與城市居民相對接近、便于以后與城鎮(zhèn)社保體系相銜接的操作方案，先養(yǎng)老保險，后醫(yī)療保險和失業(yè)保險，因地制宜、循序漸進。

3、合理調整利益關系

城中村改造過程中，土地市場化，政府應讓利于村及村民。隨著城中村的土地逐步掛牌，走進市場土地量的占比肯定會提高，市場關注度也會提高。但由于城中村改造中土地地塊零碎不規(guī)則，利用效率不高，隨著城中村的土地逐步掛牌，競爭可能會日趨激烈。為了調動城中村改制企業(yè)參與的積極性，并保護村與合作伙伴的合法利益，保證改造工作的平穩(wěn)推進，政府可考慮對城中村土地掛牌交易減免規(guī)費，并在土地出讓、土地增值收人中，拿出一定比例實行“以獎促改”，或明確一定的比例用于城中村改造 公共 設施建設。

【參考文獻】

[1] 周新宏：城中村問題：形成、存續(xù)與改造的 經(jīng)濟學 分析[d].上海：復旦大學，2007.

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關鍵詞城中村改造；更新發(fā)展

一、更新發(fā)展的內涵

“更新發(fā)展”是在綜合“更新”和“發(fā)展”兩個概念內涵基礎上延伸而來的一個新概念，具有其內在的本質含義。論文不是簡單地探討城中村改造，也不是粗淺地研究城中村更新，而是把城中村“更新發(fā)展”作為一個整體命題來綜合研究。“更新發(fā)展”具有兩方面的含義一是從“發(fā)展”的視角來談“更新”，本著實現(xiàn)城中村發(fā)展的目的來研究城中村現(xiàn)存的問題，城中村現(xiàn)存的各種問題只能通過發(fā)展來解決，用“發(fā)展”的思維來解讀社會各界對解決城中村問題所持的不同見解，分析當前及以往的更新實踐中經(jīng)驗和存在的問題，繼而尋求城中村的發(fā)展方式;二是通過研究“更新”這一具體方式和途徑來探討如何實現(xiàn)城中村的“發(fā)展”，

以及發(fā)展的具體目標和趨向。

二、城中村更新發(fā)展的必要性

（一）更新是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的客觀要求

城鄉(xiāng)一體化，是指在大力發(fā)展生產(chǎn)力的過程中，促進農村人口城市化，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會、環(huán)境和諧發(fā)展，使城鄉(xiāng)共享現(xiàn)代文明，它既是發(fā)展目標，也是發(fā)展過程。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，是符合我國國情和現(xiàn)階段發(fā)展要求的重大戰(zhàn)略選擇，它實質是有效解決農業(yè)、農村和農民問題，促進二元經(jīng)濟結構的轉變，推動國民經(jīng)濟和社會更快地發(fā)展。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重點是不斷推進城市化，促進城鄉(xiāng)結構調整。從一定意義上說，這也是解決“三農”問題的根本出路，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展重要方面和策應條件。只有提高城市化水平，才能為農民就業(yè)創(chuàng)造條件，為大規(guī)模轉移農村人口提供有效的平臺和載體。正因如此，城中村更新改造才顯得尤為迫切和必要。

（二）更新是實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的必然要求

城中村現(xiàn)象是典型的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會模式和城鄉(xiāng)分割的空間建設模式造成的，這必將導致城鄉(xiāng)問題共同激化。因此，有效解決城中村問題是促進社會、經(jīng)濟和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的必然要求，同時也是促進城鄉(xiāng)共同繁榮，加快農村城市化步伐，有效調節(jié)城鄉(xiāng)空間資源的分配和共享。

然而，城中村更新改造也成為當前研究城市可持續(xù)發(fā)展人居環(huán)境的重點問題。人居環(huán)境主要是指人類的生存環(huán)境，包括適宜人類生存的自然環(huán)境、社會環(huán)境和政治環(huán)境等。就城市而言，人居環(huán)境在空間層面上又可分為城市環(huán)境、社區(qū)環(huán)境和居住環(huán)境。城中村更新改造就是要從可持續(xù)發(fā)展的城市人居環(huán)境塑造的角度出發(fā)，改善城中村的物質環(huán)境，同時滿足人們內在的精神需求而創(chuàng)造和諧，美觀的藝術環(huán)境，也為城市居住者創(chuàng)造宜人舒適的居住環(huán)境。

三、城中村的更新規(guī)劃策略及途徑

（一）城中村更新的規(guī)劃策略

從空間角度來看，城中村更新思路目前應集中在城市建成區(qū)內，對于城市建成區(qū)以外的近郊區(qū)和遠郊區(qū)不應急于提出類似于城中村更新計劃，不應對城鎮(zhèn)建設提出過高要求，這樣可以在改造城中村的同時，繼續(xù)保持規(guī)劃市區(qū)周邊和遠郊區(qū)在容納外來人口上的作用，同時發(fā)展長距離交通，盡可能降低城中村改造時對城市勞動力供給的影響。同時加強城市規(guī)劃和管理在治理外來人口居住邊緣化，提升外來人口素質方面的作用。在具體做法上，現(xiàn)在“城中村”表現(xiàn)的形態(tài)有以下幾種，應根據(jù)不同形態(tài)的“城中村”采取不同的改造方式:

第一種:位于城市建成區(qū)內，早已沒有農民戶口和農業(yè)用地，早已改成街道辦事處、居委會城鎮(zhèn)管理，撤消了鄉(xiāng)、村行政建制，已經(jīng)沒有農民集體財產(chǎn)和宅基地產(chǎn)權的地區(qū)。這類地區(qū)實際上等同于城市的危舊房改造區(qū)，適用城鎮(zhèn)房屋、土地、居民拆遷管理辦法?？梢圆捎贸善脑煳Ｅf房的有關政策。

第二種:村內已沒有耕地。原自然村除宅基地以外的土地己被征用，變?yōu)槌鞘薪ㄔO用地，村內已無農民集體財產(chǎn)。雖然一些村已將農村村委會改為城市型居委會，農民也已農轉非，成為城鎮(zhèn)人口，但農民宅基地還未被征為國有，宅基地和房屋產(chǎn)權還是農民產(chǎn)權。對這些農民宅基地和房屋仍應按征用農民土地給予足夠的補償，拆遷房屋則可結合拆遷城鎮(zhèn)私房和農民房的政策區(qū)別不同情況，制定相關補償政策，妥善安置農民。特別是對無業(yè)、無生活來源的農轉非人員，要建立相應社會保障制度。

第三種:“城中村”現(xiàn)有土地產(chǎn)權還屬于農村集體所有，村民以非農收入為主。土地已經(jīng)全部或大部分被國家征用，雖然村中農民已全部轉為城市戶口，但農民宅基地還未被征為國有，其土地本質仍未發(fā)生變化，這部分村至今仍然還是“村建制”，實行村的管理方式。這些地方不宜強行將村內土地征用為城鎮(zhèn)國有土地，農民原有集體企業(yè)財產(chǎn)可以仍歸農民所有，可以改組為集體所有制的商貿公司，人口就地消化，就業(yè)就地解決，土地產(chǎn)權性質不變，仍歸集體所有。對需要占用的土地，還可以用土地入股或出租的方式，年年有收入，以保證征地居民的生活來源。

第四種:還有部分耕地，仍是鄉(xiāng)政府、村委會建制。還有不少人是農民戶口。農牧種植業(yè)仍占一定比重的村落.這樣的地區(qū)改造時，農民轉為城市戶口，鄉(xiāng)政府改組為街道辦事處、村委會改組為居委會，但土地產(chǎn)權和經(jīng)濟組織形式可以不變。原村集體所有財產(chǎn)、土地可以改組為農工貿股份公司，人員就業(yè)由農工貿股份公司就地解決，成為公司職員?？梢杂冒l(fā)展都市農業(yè)的辦法，發(fā)展現(xiàn)代化農業(yè)，養(yǎng)殖業(yè)。

但無論哪種改造方式，“城中村”改造都必須是由政府統(tǒng)一組織，統(tǒng)一規(guī)劃，政府統(tǒng)一負責土地一級開發(fā)征地拆遷和市政配套工程建設，除了已批給開發(fā)商的土地外，基本上盡量不采取商業(yè)開發(fā)形式，以避免造成很多后遺癥和遺留問題。應該調動當?shù)鼐用竦姆e極性，爭取采用政府搞規(guī)劃設計，完成市政管線道路，適當補貼，居民組織住房合作社自己建房的辦法進行改造。建成的房子產(chǎn)權歸居民自己，余房可以出租出售，以減少改造矛盾和難度。

（二） 解決城中村問題的更新途徑

1.對土地資源有效整理與可持續(xù)利用

我國正處在城市化高漲期，城市擴張面臨巨大的壓力。位于城市內和邊緣區(qū)的農村用地，是城市建設增量土地的主要資源。首先要將農民集體用地轉變?yōu)閲型恋?，能否在這一過程實現(xiàn)完全城市化，將影響實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會經(jīng)濟統(tǒng)籌發(fā)展，構建和諧社會所付出的經(jīng)濟成本、社會成本和政治成本。因此，應對城中村的土地資源進行整合，原來混合型的土地利用嚴重制約了城中村的發(fā)展，對城中村土地資源的整合應該以城市總體規(guī)劃為準則，將土地利用的分布狀況加以重新調整。

2.城中村的規(guī)劃控制原則

城中村目前己經(jīng)是制約城市發(fā)展的屏障，針對實際情況，建議按照“規(guī)劃控制，分類指導，共同協(xié)作，”的總體原則進行規(guī)劃。

規(guī)劃控制:即在規(guī)劃指導思想上，要充分認識到城中村土地最終完全城市化的思想，避免出現(xiàn)保留村鎮(zhèn)用地的做法，而在用地性質、道路、市政設施等實體方面將城中村納入城市規(guī)劃統(tǒng)一考慮。

分類指導:根據(jù)不同地段和條件的城中村，要探索不同的改造方式加以指導。

共同協(xié)作:為避免新的城中村產(chǎn)生，以及解決城中村的經(jīng)濟、人口、居住、就業(yè)等一攬子問題。城市規(guī)劃要積極引導村民安置房統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設計、統(tǒng)一配套和統(tǒng)一建設，保證村民安置房建設的質量與環(huán)境質量。編制安置地塊的詳細規(guī)劃，在城中村改造資金上，村民、開發(fā)商和國家要共同協(xié)作，共同融資，共同促進城中村的整治與改造。

3.土地產(chǎn)權制度改革

城中村產(chǎn)權制度改革是城中村改造最關鍵的環(huán)節(jié)，決定最終改造的質量和城中村長遠的發(fā)展問題。不改革、不明晰城中村的產(chǎn)權，城中村改造就不會成功。城中村改造也只能停留在表面的問題上，城中村就永遠擺脫不了“村”的發(fā)展概念，即便現(xiàn)階段的政府行為對某些問題有所制約，但問題的根源還在，而且還會以其他方式出現(xiàn)，甚至演變出新的發(fā)展問題。

參考文獻

[1] 張洪波.西安“城中村”更新發(fā)展的規(guī)劃策略研究.西安建筑科技大學碩士論文，2007.

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1.土地產(chǎn)權制度

我國在《民法通則》、《土地管理法》規(guī)定了農村的土地(包括農村宅基地)屬農業(yè)集體經(jīng)濟組織所有，其成員可以有權使用宅基地。但在實際中并且沒有對農村宅基地使用權的責、權、利進行明確界定。

2.原村集體企業(yè)用地制度

原有的村集體企業(yè)受血緣和地緣因素的制約從而影響資源的有效配置，但最根本的原因是村集體企業(yè)用地成本低，但村集體企業(yè)用地多數(shù)是無償或低價，從而各村可以利用各自的土地辦廠。

3.土地收益分配制度

目前我國對于城中村集體土地收益分配制度的規(guī)定還沒有明確，只是各地根據(jù)各地情況的實行了按人均分成或人均股份等方式，這些方式雖一定程度上改善了城中村的社會福利，但也助長了村民的懶惰心，同時增加了我國城中村改造的難度，甚至出現(xiàn)了逆城市化現(xiàn)象。

4.土地利用管理制度

我國一直欠缺對農村建設用地的管理制度，對于宅基地僅僅限制一戶一處或人均定額的控制方式，但缺少對限制宅基地以及流轉制定的規(guī)定；對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地缺少用地指標以及用地布局的規(guī)定。而城中村用地具有集體和國有的雙重特點，目前缺乏專門的管理規(guī)定，因此，造成了管理工作中認為因素較多，這樣不但容易產(chǎn)生腐敗，還使得居民無所適從。

二、國際上常用的幾種城中村改造土地資源配置機制

1.土地征用

有關土地征用是指政府部門由于公共目的而強制取得土地，并給與一定補償?shù)男袨?，成為各國在城市化中，土地資源配置首要選擇的類型。在城市化初期，是城鎮(zhèn)用地配置中普遍采用的方式。但是在市場經(jīng)濟發(fā)達的國家，使用的卻越來越少。

2.規(guī)劃增值調整

增值的價格來源與規(guī)劃和配套設施的建設，而不來源于土地的自然條件，因此，增值部應都為土地所有者所有，而應主要為政府所得。這種方式在不少國家和地區(qū)靈活利用，進行城市化土地資源的配置。

3.土地整理

土地整理是為提高生產(chǎn)、生活條件，而進行土地權屬調整與基礎設施工程建設的過程。與規(guī)劃增值調整相比，它將基礎設施、公益設施以及居住用地考慮進來由相關部門以及相應的機制提供保障，德國就是利用這種方式進行城市化土地資源配置的。

三、國際城市化進程中土地資源配置對我國的啟示

根據(jù)以上的分析，以下幾個方面可為我國提供借鑒。1.對土地征用的規(guī)范，嚴禁濫用土地征用權。首先要規(guī)定明確公共目的是行使土地征用權的唯一標準；其次要嚴格規(guī)定征用的程序。2.提升征地的標準，降低農村居民進城“門檻”。國家應當使用市場價格確定土地征用的補償標準。3.廣泛開展城中村用地整理。這是提高土地的利用效益的有利方式。4.科學編制城鎮(zhèn)規(guī)劃，強化土地管理。各城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)劃應兼顧社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益，保證各城鎮(zhèn)持續(xù)健康發(fā)展。

四、對于我國建立和完善城中村土地資源配置的建議

1.完善土地征用制度，創(chuàng)造集體和國有土地流轉的公平環(huán)境。對土地征用的嚴格規(guī)范，首先要明確公共目的是行使征用權的唯一標準。其次，要嚴格征用程序，防止濫用土地征用權的現(xiàn)象。

2.建立和完善相關法制，規(guī)范土地市場的運轉我國目前在相關法規(guī)中不能保證集體土地產(chǎn)權的完整性，不利于對城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)一管理。因此，必須加強這方面的法律建設，以提供城鎮(zhèn)土地市場有效運轉的法律保證。

3.完善土地管理基礎制度土地市場運行必須有一系列相應的管理制度來保障，還應建立可以有效實行的關于土地用途控制的相關配套制度，進而在用地管理制度方面推行土地用途管制的制度。

4.加大土地整理力度包括鎮(zhèn)區(qū)建設用地、區(qū)域土地、農村居民點用地整理。除了對農村舊宅基地以及廢棄工礦用地的整理外，還包括對鎮(zhèn)區(qū)土地的整理。此外，還可以通過建立土地整理基金，利用市場統(tǒng)一管理各區(qū)域。

五、結語

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(一)差距增大帶來的不平衡心理問題

城中村改造后，隨著財富的倍增，村民之間的經(jīng)濟差距也被放大了，因此村民之間階層分化明顯。有少數(shù)人由于改造前地理位置優(yōu)越，又有經(jīng)濟頭腦，實現(xiàn)了資本的原始積累，而改造后又憑借補償款做生意，生活水平大幅提高。但也有部分村民沒有什么技能，文化程度低或缺乏做生意的頭腦，僅靠一點補償款維持生計，生活水平逐漸下降；還有一部分村民生活水平介于二者之間。這種階層分化，極易造成村民心理上的不平衡，形成社會隱患。

(二)素質障礙帶來的不文明行為問題

為獲得城中村村民文明行為現(xiàn)狀的第一手資料，筆者對衡水市前里馬村和青楊樹村的部分村民進行了調查。調查結果顯示出以下兩個典型特點：城中村村民在對市民文明素質認知和行為層面具有較大的差距。城中村村民在文明行為的過程中，明顯的存在著公共意識不強的問題。

二、城中村村民市民化中的思想教育研究問題分析

(一)自我價值感低，理財能力不足

拆遷暴富后的非理性消費，其實質是一種精神需求的滿足。因為自我價值感比較低，需要通過買好車、買高檔服裝等最直接、最簡潔的表達方式展示自己的財富，炫耀外在的價值。如果僅是如此，還不至于造成對社會的巨大危害。但是人在沒有更高的價值需求時，低級的需求會表現(xiàn)得更強烈，極易滑向犯罪的深淵，而且這種不適當消費，助長了一些人的消極人生觀，從長遠看，其淪為無業(yè)人員甚至返貧的情形將可能成為一個社會問題。因此，應該幫助其樹立正確的價值觀和人生觀。

(二)知識技能短缺，主觀進取缺乏

知識技能短缺，是造成差距增大的客觀原因。據(jù)調查，衡水市前里馬和青楊樹村村民初中以下文化程度的人占總調查人數(shù)的60%左右。雖然改造前也存在這種情況，但因為那時大部分村民的收入來源為出租屋，因此知識技能的短缺對收入的影響沒有明顯顯現(xiàn)出來。而改造后，火爆的出租屋經(jīng)濟消失，村民需要其他的收入來補充，所以這就與他們的職業(yè)相關，而職業(yè)又與知識技能相關。知識技能的不足使得他們難以獲得之前的收入，社會經(jīng)濟地位逐漸下滑。缺乏積極進取精神，則是造成差距增大的主觀因素。城中村出租屋經(jīng)濟使得許多有勞動能力的年輕人，既不勞動也不讀書，成為主觀剩余勞動力。

(三)教育效果不佳，監(jiān)督制約不力

城中村村民不文明行為特點的形成，一個重要的原因就是教育宣傳效果不佳。在對城中村村民群體的走訪中發(fā)現(xiàn)，目前關于村民的教育僅僅是停留在零散的宣傳教育上，并沒有進行系統(tǒng)的有針對性的規(guī)范教育。監(jiān)督制約不力是村民文明行為有失偏頗的另一個重要原因。由于村民面對新的生活環(huán)境，一方面需要重新學習新的生活行為規(guī)范，另一方面由于其自身習慣了的思維方式和行為習慣的影響，仍會出現(xiàn)一些不文明的行為，這就需要必要的制度懲罰措施，不斷對他們的不文明行為進行負強化，從而消除新市民的不文明行為。

三、城中村村民市民化中的思想教育研究對策及建議

(一)反面警示，正面引導

對于拆遷暴富帶來的非理，一方面可以利用大量直觀的事例促其警醒。采用多種宣傳渠道，比如故事欄、露天電影、社區(qū)舞臺宣講眾多暴發(fā)戶在短時間內敗光家產(chǎn)的故事。并對作為消費主體的年輕村民進行重點教育，使其明白他們的富裕與勞動、智慧無關，純粹是搭上了城市拆遷改造的“快車”，帶有某種偶然性與僥幸。另一方面，要加強正面引導，幫其樹立正確的價值觀，學會打理財富。昆明市聯(lián)盟路街道開展的“立志工程”就十分有效。他們聘清專業(yè)理則師給村民們講課，深入淺出地教村民正確的消費、理財觀。村民是最實在的人，看到哪家哪戶賺了錢，自然就會跟著投資。

(二)務實培訓，轉變觀念

為解決村民知識技能短缺的問題，應進行有針對性、實效性的就業(yè)培訓。首先，要了解培訓對象。政府可通過調研，詳細了解城中村人現(xiàn)有的文化程度，就業(yè)意愿與就業(yè)傾向，結合市場需求，加以引導，對他們進行有針對性的培訓。其次，要突出實效性。重點開設了計算機操作、電了裝配、電焊工、鉗工、園林綠化、家政服務、縫紉洗燙、小區(qū)保安等培訓班，做到急用先學，學以致用。在培訓的同時，要引導村民轉變觀念。

(三)專門教育，多樣懲罰

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土地儲備貸款存在的問題

土地儲備貸款是銀行向土地儲備機構發(fā)放的用于收購、整治土地,提升土地出讓價值的短期周轉貸款。近年來,土地儲備機構作為調控土地市場的有力工具,在各地紛紛成立。土地儲備貸款占據(jù)了銀行信貸資金相當份額,并已成為銀行新的效益增長點和營銷重點。

由于土地收購儲備中心是經(jīng)政府批準成立的,并擁有大量土地作為相對穩(wěn)定而可靠的抵押物,因此一般認為其金融風險相對較低。但是實際上,土地儲備貸款存在其特有的風險和問題。

首先,存在貸款期限無法覆蓋土地儲備項目全部時間段的問題。人民銀行、銀監(jiān)會在《關于加強商業(yè)性房地產(chǎn)信貸管理的通知》中再次強調了土地儲備貸款的最長期限為2年,這就限制了貸款的期限長度,容易造成貸款和資金使用時間上的不匹配。

其次,就性質來說,土地收購儲備機構不是嚴格意義上的市場主體。當前土地收購儲備機構是不以營利為目的而由政府出面組建的一個特殊機構,依據(jù)政府的委托或授權行使某些特定的職能。主要有兩種形式:一是事業(yè)單位,二是以土地開發(fā)公司的形式出現(xiàn)。其實質都不是一種嚴格意義上的市場,因而能夠獨立支配的財產(chǎn)是有限的。另外,由于政府控制,其受到經(jīng)濟形勢或國家有關政策的影響較大,增加了貸款的風險。

最后,土地儲備貸款抵押物有其特殊性,給銀行帶來了不小的風險。土地儲備機構抵押貸款中,抵押物的性質在法律上還無定論。土地儲備機構代表政府將土地通過征用、征購、收回等方式儲備后,設定的原土地使用權被注銷。在其被重新出讓、劃撥及出租前,該儲備地塊上的土地使用權處于虛置狀態(tài)。只有經(jīng)過法定程序以出讓、出租及劃撥等方式才能在國有土地上設置土地使用權。由于土地儲備機構只是代行政府部分職權的機構,并不是實質意義上的土地使用者,因此對其儲備的土地談不上擁有使用權。從理論上講,土地儲備后將由政府根據(jù)實際需要重新進行處置,設定土地使用權。由于抵押地塊在處置辦理抵押貸款時,規(guī)劃指標與其收購前將有巨大差別,加上一些不確定因素的存在,地塊抵押價值變化較大,因此容易導致不僅土地儲備貸款抵押物性質不確定,價值也不穩(wěn)定。因而給銀行帶來不容忽視的風險問題。

土地支持證券化融資方案

研究發(fā)現(xiàn),通過證券化方法可以有效緩解土地儲備貸款風險及時間不匹配問題。所謂資產(chǎn)證券化就是把缺乏流動性但具有穩(wěn)定預期現(xiàn)金流的資產(chǎn)匯集起來,形成一個資產(chǎn)池;并通過打包增信等手段,使之成為可以在金融市場上出售和流通的證券。 中國資產(chǎn)證券化市場分兩路展開試點:一個方向是在銀行系統(tǒng)展開的信貸資產(chǎn)證券化;另一個方向是在證券系統(tǒng)展開的探索,其標志是特定資產(chǎn)管理計劃(SAMP)的發(fā)行。

常見的資產(chǎn)證券化形式主要有:信貸資產(chǎn)證券化(ABS)、房地產(chǎn)投資信托基金(REITs)、特定資產(chǎn)管理計劃(SAMP)等。其中,ABS又可細分為房地產(chǎn)抵押貸款證券化(MBO) 、整體業(yè)務證券化(WBS) 等子品種。

這里我們針對土地儲備項目設計了整體業(yè)務證券化和特定資產(chǎn)管理計劃兩種交易結構。以土地儲備項目為例,說明兩種證券化設計方案的證券化融資結構,并將特定資產(chǎn)管理計劃(SAMP)與信托資產(chǎn)計劃進行對比。

整體業(yè)務證券化方案

從20世紀90年代中期開始,英國利用“整體業(yè)務證券化”對療養(yǎng)院、供水、地鐵、非營利房地產(chǎn)以及其他公共事業(yè)機構的未來現(xiàn)金流進行證券化?！罢w業(yè)務證券化”與一般的證券化的區(qū)別主要體現(xiàn)在:一般的證券化對特殊的現(xiàn)金流資產(chǎn)進行破產(chǎn)隔離式管理;“整體業(yè)務證券化”雖然也注重破產(chǎn)隔離的設計,但證券本息償付還是承擔了資產(chǎn)持有人的經(jīng)營管理風險,一定程度上債務償付取決于公司的整體業(yè)績。

這里我們假設:某市土地儲備中心負責開發(fā)改造某城中村,某銀行向該土地儲備中心發(fā)放了土地儲備貸款,貸款兩年到期,如果貸款到期前城中村改造完成的土地已達到或將達到出讓或出租的條件。

采取整體業(yè)務證券化的具體措施為(如圖1):

(1)設立一家持有基礎資產(chǎn)的控股公司。如圖1中的“城中村建設投資公司”,城中村改造完成的土地全部劃歸“城中村建設投資公司”所有。

(2)設立一家特殊發(fā)行機構(SPV)。特殊發(fā)行機構持有“城中村建設投資公司”的全部股權并向投資者發(fā)行債券,債券金額以中介機構對城中村所有土地的評估價值為依據(jù),以城中村建設投資公司的股權為擔保。

特定資產(chǎn)管理計劃方案

2003年12月18日證監(jiān)會頒布《證券公司客戶資產(chǎn)管理業(yè)務試行辦法》(簡稱《辦法》),在《辦法》的指引下,證券公司紛紛推出“特定資產(chǎn)管理計劃”(SAMP)投資產(chǎn)品,該產(chǎn)品類似于一個存續(xù)期限固定、投資范圍固定的封閉式基金,專門投資于某種特定的未來現(xiàn)金流。而且SAMP可以通過證券市場的大宗交易平臺進行交易,是一種流動性較高的固定收益產(chǎn)品。SAMP與一般資產(chǎn)證券化相比有其特殊的地方:一般的證券化對基礎資產(chǎn)進行破產(chǎn)隔離式管理,基礎資產(chǎn)在法律形式上真實出售; SAMP中基礎資產(chǎn)不進行真實出售,只投資于特定資產(chǎn)未來一段時間內產(chǎn)生的現(xiàn)金流,通常由銀行或者高信用級別企業(yè)為SAMP擔保。

SAMP與信托資產(chǎn)計劃也有所不同,主要體現(xiàn)在:

(1)投資人的限制。SAMP對投資人的組成無限制,合格的機構投資者和個人投資者均可參加;信托計劃對合格機構投資者無限制,但每一信托計劃的個人投資者不超過50人。

(2)流動性區(qū)別。SAMP份額可以在證券市場大宗交易系統(tǒng)進行交易;信托計劃份額只能在合格投資者之間交易,而且交易需要信托公司的登記確認。

采取SAMP融資具體措施為(如圖2、圖3所示):

(1)原始權益人與計劃管理人簽訂資產(chǎn)管理協(xié)議。協(xié)議中規(guī)定一定時間內的土地出讓收益優(yōu)先滿足SAMP的本息償還要求,投資份額種類的設計與土地出讓收益的預計實現(xiàn)時間相配套。

(2)擔保機構對SAMP本息的擔保。在原始權益人提供反擔保后,擔保人(銀行、高信用等級企業(yè))對SAMP的全部本息承擔連帶擔保責任。

土地支持證券化融資方案的優(yōu)劣

證券化項目融資的優(yōu)點

通過土地支持證券化融資有以下優(yōu)點:

(1)降低客戶融資成本。證券化融資屬于資本市場的直接融資,大大降低了土地儲備項目的融資成本。

(2)消除政府隱性負債。由于土地儲備機構不再是融資關系中的債務人,這種融資不會牽涉到政府隱性負債的問題,使土地儲備機構的財務杠桿大為降低。

(3)進一步延長土地儲備項目期限,使現(xiàn)金流嚴格匹配。通過設計不同期限的證券調節(jié)本金到期日,土地儲備機構可以依據(jù)政府的土地供應計劃和最佳利益實現(xiàn)策略從容安排土地出讓,實現(xiàn)了融資性現(xiàn)金流償還與土地出讓收益的嚴格匹配。

(4)加速政府資本金的滾動利用。收益支持證券的發(fā)行收回了土地儲備項目的資本金,使得政府部門的資本金周轉加速,后續(xù)土地儲備項目有了資本金來源。

(5)有利于吸收更大范圍的資金。SAMP的投資門檻較低,最低5萬元即可參與投資,可以吸引廣大中小投資者的資金;另外保險資金可以通過SAMP間接投資基礎設施建設,設立SAMP是引導保險資金參與城市基礎設施建設的有效方式。

(6)非利息收入的潛在增長點。銀行在證券化融資中可以承擔證券發(fā)起人、資金托管行或者擔保機構的角色,證券化融資是銀行貸款退出的有效手段,也是今后中間業(yè)務收入的潛在增長點。

證券化項目融資的難點及建議

雖然證券化有解決貸款期限不匹配問題、減少土地儲備機構的財務杠桿、加快政府資本金流動等作用,但是其實施起來有一定的難度。以下分別就整體業(yè)務證券化和特定資產(chǎn)管理計劃方案融資的難點進行分析。

WBS融資的難點有三點,分別為:

(1)法律法規(guī)不健全。目前監(jiān)管部門還沒有出臺關于整體業(yè)務證券化的相關規(guī)定,會計、稅收等處理還處于空白。

(2)土地出讓資金難以監(jiān)管。由于土地出讓收益列入地方財政基金預算進行專戶管理,證券化運營中重要的現(xiàn)金流監(jiān)管將遭遇政策限制。

(3)取得投資者認同較困難。整體業(yè)務證券化在我國融資市場尚屬新生事物,投資者對該種金融產(chǎn)品的風險收益難以把握,市場認同度可能較低。

SAMP融資的難點也有三點,分別為:

(1)證券化的外部監(jiān)管問題。由于SAMP與土地儲備貸款續(xù)接后進一步延長了土地儲備融資的期限,在國家多次強調嚴格控制土地囤積的背景下,這種融資結構不易得到監(jiān)管部門的認可。

(2)土地出讓資金難以監(jiān)管。由于土地出讓收益列入地方財政基金預算進行專戶管理,證券化運營中重要的現(xiàn)金流監(jiān)管將遭遇政策限制。

(3)SAMP經(jīng)驗不足。在SAMP融資結構中,銀行將承擔發(fā)起人、托管機構或擔保機構的責任,如何很好地履行責任、保障自身權益需要進一步研究。

根據(jù)以上所述,整體業(yè)務證券化和特定資產(chǎn)管理計劃這兩種土地支持證券化融資方案各自在實施過程中存在諸多的困難,本文提出以下建議:

(1)證券化融資首先應以SAMP方式進行。

(2)密切關注國內相關法規(guī)進展,做出WBS發(fā)行預案,一旦外部條件成熟,迅速推向市場。