導(dǎo)語：如何才能寫好一篇國土空間規(guī)劃體系建立，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

2019年9月20日，由中國城市規(guī)劃學(xué)會城市總體規(guī)劃學(xué)術(shù)委員會主辦，銀川市自然資源局、中規(guī)院（北京）規(guī)劃設(shè)計公司聯(lián)合協(xié)辦的“2019年中國城市規(guī)劃學(xué)會城市總體規(guī)劃學(xué)術(shù)委員會年會”在寧夏銀川市成功舉辦。來自重慶、成都、武漢、深圳、銀川、青島等市縣自然資源部門負(fù)責(zé)人、同行業(yè)界及專家學(xué)者近400人出席會議。

在中央提出建立“全國統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系”的背景下，總體規(guī)劃如何明確自身定位，推進(jìn)自身理論和技術(shù)體系的深刻變革，已成為規(guī)劃學(xué)界關(guān)注的焦點問題。本次學(xué)委會年會以“新空間 新總規(guī)”為主題，旨在探索新的國土空間規(guī)劃體系下市縣層面總體規(guī)劃的理論與實踐。針對“新”的會議主題，各發(fā)言人分別從各自角度進(jìn)行了回應(yīng)，“新”主要體現(xiàn)在四個方面：落實了新時代的新發(fā)展理念，貫徹了構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系的新任務(wù)，體現(xiàn)了構(gòu)建國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新要求，回應(yīng)了人民群眾對美好生活的新期待。

國土空間改革是國家系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性改革的重要組成部分，將對城市發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。市縣國土空間規(guī)劃作為落實國家、省級空間規(guī)劃的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如何組織開展規(guī)劃編制工作，是當(dāng)前的焦點問題，也是難點問題?，F(xiàn)將此次參會培訓(xùn)的心得體會匯報如下：

一、對表看齊，理清我區(qū)國土空間規(guī)劃編制思路

在本次會議上，重慶、成都、武漢、深圳、銀川等市自然資源部門負(fù)責(zé)人先后分享了各自國土空間規(guī)劃編制的最新成果。匯報內(nèi)容涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型、國土規(guī)劃體系構(gòu)建、生態(tài)空間格局構(gòu)建、國土空間用途管制和國土規(guī)劃數(shù)據(jù)支撐等多個方面的積極探索。我區(qū)應(yīng)高水平高標(biāo)準(zhǔn)編制和實施新區(qū)國土空間規(guī)劃，全面提升新區(qū)規(guī)劃水平，科學(xué)引領(lǐng)城市發(fā)展和品質(zhì)提升。

    二、瘦身總規(guī)，建立我區(qū)新的國土空間規(guī)劃體系

按照“管什么就批什么”的原則，對市縣國土空間規(guī)劃，側(cè)重控制性審查，重點審查目標(biāo)定位、底線約束、控制性指標(biāo)、相鄰關(guān)系等，并對規(guī)劃程序和報批成果形式做合規(guī)性審查。上位規(guī)劃是通過下位規(guī)劃貫徹、體現(xiàn)和傳遞，而不應(yīng)直接拿上位規(guī)劃來管理和督查，新的體系應(yīng)是分級審批、分級授權(quán)、分級督查，真正對建設(shè)情況的督查依據(jù)應(yīng)該是詳細(xì)規(guī)劃。建議在新區(qū)的國土空間規(guī)劃編制過程中適當(dāng)簡化原城市總體規(guī)劃（眉山環(huán)天府新區(qū)經(jīng)濟帶規(guī)劃）中規(guī)劃部分的內(nèi)容，為專項規(guī)劃留下接口。

    三、多規(guī)合一，構(gòu)建我區(qū)高水平空間規(guī)劃管理體制

    新的國土空間規(guī)劃編制應(yīng)該是“合一”的，且須把握四個原則：一是深入淺出。變革過去不同類型規(guī)劃“深入深出、淺入淺出”的問題。規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)深入，深研問題、找準(zhǔn)方法、明確路徑；規(guī)劃成果要淺出，要言不繁、大道至簡；二是發(fā)揮優(yōu)勢。過往不同類型規(guī)劃有不同的特點與優(yōu)勢，要發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃深入研究城市問題的能力，發(fā)揮國土規(guī)劃強化管控和約束傳導(dǎo)的體制優(yōu)勢，揚長棄短、優(yōu)勢互補，提升綜合水平；三是補齊短板。無論城鄉(xiāng)規(guī)劃還是土地規(guī)劃，都不能認(rèn)為用過去的“兩把刷子”就可以承擔(dān)起新的國土空間規(guī)劃編制任務(wù)，多規(guī)是“合一”而不是“拼一”，“合”是內(nèi)外互通，是以生態(tài)文明的新思想、新理念、新理論，內(nèi)外一致地指導(dǎo)規(guī)劃編制；四是突出特點。不突出特點的規(guī)劃是沒有價值的，合一的規(guī)劃還應(yīng)凸顯城鄉(xiāng)規(guī)劃的精髓，突出城市發(fā)展的特色。

四、要素創(chuàng)新，制定適宜我區(qū)發(fā)展的國土空間政策

篇2

我國國土規(guī)劃的發(fā)展和“長株潭規(guī)劃”的來歷

在中國，“國土規(guī)劃”在不同時期，甚至在同一時期的不同的地區(qū)也有不同的名稱和內(nèi)涵。上世紀(jì)八九十年代開展的國土規(guī)劃中，曾出現(xiàn)國土規(guī)劃、國土總體規(guī)劃、國土綜合規(guī)劃、綜合國土規(guī)劃、國土開發(fā)整治綜合規(guī)劃等名稱。

1984年12月，國家計委發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步搞好省、自治區(qū)、直轄市國土規(guī)劃試點工作的通知》。全國一半以上省、自治區(qū)、直轄市先后在20多個地區(qū)開展了國土規(guī)劃試點工作。但總體上看，規(guī)劃內(nèi)容涉及范圍廣，重點不突出，即涉及資源開發(fā)利用，以牽扯到人口、經(jīng)濟、城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)籌與布布局。但由于規(guī)劃內(nèi)容的針對性不強， 84年啟動編制的國土規(guī)劃對摸清國土資源家底方面取得了一定成績，但沒有起到多少規(guī)劃的指導(dǎo)作用。

進(jìn)入21世紀(jì)后，因宏觀背景和環(huán)境發(fā)生了新的變化，人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟四者之間的矛盾日趨尖銳和突出，國土空間開發(fā)秩序變化更加劇烈，糧食安全、區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)差距拉大等影響到國家政治穩(wěn)定、社會和諧、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的深層次矛盾也逐步顯現(xiàn)，亟需通過科學(xué)的國土規(guī)劃解決發(fā)展中存在的問題。

2008年后，為應(yīng)對國際金融危機，推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，國家先后批復(fù)實施一系列區(qū)域性規(guī)劃，國土資源部也在福建海西岸經(jīng)濟區(qū)、廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)、湖南省長株潭城市群、河南中原城市群、重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革配套實施區(qū)等地部署國土規(guī)劃試點工作。在全國層面上，經(jīng)國務(wù)院同意，國土資源部與國家發(fā)展和改革委牽頭，聯(lián)合28個部委于2010年9月正式啟動《全國國土規(guī)劃綱要（2011-2030）》的編制工作。當(dāng)前，《全國國土規(guī)劃綱要（2011-2030）》已形成了征求意見稿，正在廣泛征求各方的意見。

全國國土規(guī)劃綱要的主要內(nèi)容

2010年9月正式啟動的《全國國土規(guī)劃綱要（2011-2030）》（以下簡稱《綱要》）根據(jù)《全國國土規(guī)劃工作方案》共設(shè)置了國土生態(tài)安全建設(shè)、國土資源優(yōu)化配置、國土空間合理組織、能源資源保障能力建設(shè)、國土綜合整治等9個方面的研究，形成專題研究報告48個，在專題研究報告的基礎(chǔ)上形成。

在全面分析國土資源現(xiàn)狀和面臨形勢的基礎(chǔ)上，《綱要》提出了規(guī)劃主要目標(biāo)和具體任務(wù)；從開發(fā)引導(dǎo)和分類保護(hù)兩方面對全國國土資源進(jìn)行總體規(guī)劃，同時結(jié)合國土資源分類提出了農(nóng)村地區(qū)、城市化地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)等重點區(qū)域的國土綜合整治。根據(jù)全國國土資源分布特點對陸域國土和海域國土進(jìn)行了分區(qū)，不同的區(qū)域提出了不同規(guī)劃發(fā)展略。最后從土地政策、礦產(chǎn)資源政策、環(huán)境保護(hù)政策等方面提出實施的保障措施。

《綱要》立足國土資源環(huán)境承載能力，圍繞優(yōu)化國土開發(fā)格局、合理配置國土資源、提高能源資源保障能力和改善國土生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌提出了國土開發(fā)、利用、保護(hù)和整治的戰(zhàn)略目標(biāo)和重大任務(wù)，并制定了統(tǒng)一的國土空間開發(fā)利用政策措施，對保障和促進(jìn)經(jīng)濟社會全面發(fā)展具有重要意義。

區(qū)域國土規(guī)劃的主要內(nèi)容

為推進(jìn)新一輪國土規(guī)劃編制工作，國家啟動了包括“長株潭”城市群在內(nèi)的多個區(qū)域國土規(guī)劃試點。

因為全國尚未關(guān)于國土地規(guī)劃的統(tǒng)一規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)，各試點規(guī)劃通常針對試點區(qū)域的各種突出的矛盾和問題編制規(guī)劃。如“長株潭”城市群國土規(guī)劃突出“兩型社會”建設(shè)，突出“構(gòu)建兩型、綠色低碳、和諧高效、富有競爭力的國土空間”主題；而福建海西岸經(jīng)濟區(qū)國土規(guī)劃則突出國際國內(nèi)廣域合作的主題。

試點區(qū)域規(guī)劃主要解決幾個核心問題：有效配置資源，保障經(jīng)濟社會發(fā)展；強化宏觀調(diào)控，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；優(yōu)化空間開發(fā)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展；整治國土空間，保障國土生態(tài)安全；完善基礎(chǔ)設(shè)施，保障和改善民生。內(nèi)容則一般包括：區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展背景分析；資源環(huán)境綜合承載能力評價；國土規(guī)劃目標(biāo)與任務(wù)的確定；重點產(chǎn)業(yè)帶與城市體系的優(yōu)化與布局；泛區(qū)域國土開發(fā)合作；綜合交通運輸體系的構(gòu)建與優(yōu)化；重要能源、資源保障；國土規(guī)劃實施的保障體系；規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)等。

應(yīng)該說，區(qū)域規(guī)劃與全國規(guī)劃最大的不同在于：區(qū)域規(guī)劃需要根據(jù)不同區(qū)域面臨的不同時間和問題，重點突出解決區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方面的規(guī)劃。

國土規(guī)劃亟待解決的問題

我國國土規(guī)劃從上世紀(jì)80年代起，開展了大量的工作，尤其是近年來，國土規(guī)劃編制工作日益重視，2009年國家組織了28個部委編制《全國國土規(guī)劃綱要（2011-2030）》。但國土規(guī)劃體系尚未建立，建立健全的國土規(guī)劃體系對落實國土規(guī)劃指導(dǎo)國土空間開發(fā)具有重要意義。

筆者認(rèn)為考慮到國土規(guī)劃的宏觀性和中長期性的特點，國土規(guī)劃不宜以行政轄區(qū)隸屬的特點建立體系。而應(yīng)在國家、省級體系的基礎(chǔ)上，以重點區(qū)域為重點建立規(guī)劃體系，重點區(qū)域可以是跨省域界線的，也可是省內(nèi)重點地區(qū)編制國土規(guī)劃，形成國家、省級、重點區(qū)域的三類國土規(guī)劃價框架體系。

其次，需要理順國土規(guī)劃與其他空間規(guī)劃的關(guān)系，在國土規(guī)劃的定位上應(yīng)當(dāng)加強研究，其應(yīng)當(dāng)與主體規(guī)劃區(qū)規(guī)劃一樣，上升到國家戰(zhàn)略規(guī)劃的層面，而區(qū)域規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及其他相關(guān)部門規(guī)劃均應(yīng)依其為依據(jù)進(jìn)行編制，全面提高國土規(guī)劃的戰(zhàn)略意義和落實宏觀規(guī)劃作用。

此外，能否得到有效的實施為各類規(guī)劃成功與否的關(guān)鍵，國土規(guī)劃也不例外。上世紀(jì)80年代我國編制各類國土規(guī)劃沒有得到有效的實施，除規(guī)劃理論和內(nèi)容上自身不足外，規(guī)劃實施手段的也不足也是重要原因之一。

篇3

一、規(guī)劃的重點內(nèi)容和相互間的關(guān)系

1.國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃----“定目標(biāo)”

國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的主導(dǎo)內(nèi)容是確定近遠(yuǎn)期經(jīng)濟和社會發(fā)展總體目標(biāo)，明確需要重點建設(shè)的項目列表，規(guī)定項目一經(jīng)確定，嚴(yán)格進(jìn)行更改。其他規(guī)劃均要以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃為準(zhǔn)，不需要另行界定。

2.土地利用總體規(guī)劃----“指標(biāo)和坐標(biāo)”

土地利用總體規(guī)劃突出體現(xiàn)對建設(shè)定用地規(guī)模、耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)等指標(biāo)的剛性約束。建設(shè)用地、耕地保有量、基本農(nóng)田等規(guī)模必須以土地規(guī)劃為準(zhǔn)。綜合協(xié)調(diào)農(nóng)用地、建設(shè)用地和其他土地等三大地類的結(jié)構(gòu)和布局，解決各地類“放哪里”的坐標(biāo)定位問題。

3.城鄉(xiāng)總體規(guī)劃----“定布局”

城鄉(xiāng)總體規(guī)劃發(fā)揮宏觀戰(zhàn)略分析的優(yōu)勢，領(lǐng)銜制定城市發(fā)展戰(zhàn)略，具體確定城市空間結(jié)構(gòu)、城市建設(shè)用地內(nèi)部各項用地比例和空間布局。具體解決“放什么”的用地布局問題。

4.各類專項規(guī)劃----“定方向”

各類專項規(guī)劃主要是依據(jù)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)、資源現(xiàn)狀，提出未來發(fā)展的思路、重點打造的方向，但是其最根本的原則是不能違背“三大規(guī)劃”。

關(guān)于規(guī)劃的問題，要從規(guī)劃體系的角度去加以完善。總體上講，規(guī)劃體系大體可以分為三大塊，一塊是發(fā)展規(guī)劃，一塊是專項規(guī)劃，還有一塊是空間規(guī)劃。發(fā)展規(guī)劃主要是各級政府授權(quán)各級發(fā)改委牽頭編制的五年發(fā)展規(guī)劃綱要。專項規(guī)劃是發(fā)展規(guī)劃的細(xì)化，包括發(fā)改委和其他政府各個部門編制的行業(yè)規(guī)劃、事業(yè)規(guī)劃，等等。第三塊包括建設(shè)部門抓的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃或謂城鄉(xiāng)規(guī)劃，國土部門抓的土地利用規(guī)劃，發(fā)改部門抓的區(qū)域規(guī)劃，這些規(guī)劃合在一起叫做空間規(guī)劃。這三者之間的關(guān)系是發(fā)展規(guī)劃處于統(tǒng)領(lǐng)地位，由它確定總體目標(biāo)和主要任務(wù)，是管“干什么”的；專項規(guī)劃明確一個一個領(lǐng)域、一個一個行業(yè)怎么去干，是管“怎么干”的；空間規(guī)劃是解決空間布局和管制問題的，是管“哪里干”的。三大規(guī)劃有機統(tǒng)一，這就是我們的規(guī)劃體系。

二、當(dāng)前各類規(guī)劃之間存在的矛盾

當(dāng)前，許多專家學(xué)者提出“三規(guī)合一”，即國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃合為一體。2004年我國頒布實施的《中華人民共和國土地管理法》及2008年開始施行的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》均提出了“三規(guī)合一”的相關(guān)要求。《土地管理法》第二十二條對城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的銜接關(guān)系作出明確規(guī)定：城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第五條提出：城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。但如何依據(jù)、如何銜接依然是目前總體規(guī)劃編制過程中非常棘手的問題。

多年的規(guī)劃實踐表明，我國當(dāng)前的空間規(guī)劃體系突出地存在著城鄉(xiāng)規(guī)劃與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃之間缺乏有效銜接的弊端，在同一個城市空間上，往往多個政府部門都有規(guī)劃引導(dǎo)和控制要求，但由于彼此之間缺乏協(xié)調(diào)甚至相互沖突，導(dǎo)致了開發(fā)管理上的混亂和建設(shè)成本的增加，這影響了經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。究其原因，主要是“三規(guī)”之間在工作目標(biāo)、空間范疇、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、運作機制等方面存在交叉和矛盾。住建主管的城市規(guī)劃最具有技術(shù)和管理實力，但它屬于專業(yè)管理部門，城市規(guī)劃在綜合作用的發(fā)揮上受到較大制約。發(fā)改委具有綜合協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟發(fā)展職能，但其空間規(guī)劃技術(shù)力量相對薄弱。土地利用總體規(guī)劃是以耕地保護(hù)為主要約束條件的單一目標(biāo)規(guī)劃體系，難以在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮各項用地供需之間的綜合協(xié)調(diào)作用。

三、盱眙規(guī)劃的基本現(xiàn)狀

就盱眙的規(guī)劃實際情況來看，主要有：

一是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃五年綱要。該規(guī)劃由縣發(fā)改委牽頭編制，目前正在執(zhí)行的是“十二五規(guī)劃”，從2011年至2015年，是重點針對產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局的規(guī)劃。同時，著手考慮“十三五規(guī)劃”。

二是城鄉(xiāng)規(guī)劃。該規(guī)劃由縣住建局牽頭負(fù)責(zé)編制，盱眙縣城市總體規(guī)劃（2006-2020）旨在恢復(fù)盱眙縣城區(qū)山水生態(tài)風(fēng)貌。規(guī)劃通過有機疏解老城區(qū)人口，改善城區(qū)住房條件，優(yōu)化城區(qū)生活空間；控制城區(qū)建筑高度，凸顯盱眙山水城市風(fēng)貌特色，將“山、水、城”融為一體；完善城區(qū)文化、旅游服務(wù)設(shè)施，充分展示盱眙地方文化，助推旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

三是土地利用總體規(guī)劃。該規(guī)劃由縣國土局牽頭編制，規(guī)劃期限是2006年到2020年，該規(guī)劃落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約集約用地制度，對上級下達(dá)的各項規(guī)劃指標(biāo)，圍繞全縣經(jīng)濟發(fā)展大局，科學(xué)規(guī)劃、合理布局，力爭在規(guī)劃基期年內(nèi)確保各類項目用地的需求。

其他的還有各類產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、特色園區(qū)規(guī)劃等，這些都是各職能部門牽頭負(fù)責(zé)編制，是比較專業(yè)、單一的規(guī)劃。

四、對規(guī)劃整合的建議

1.構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)機制體系?？h級政府成立規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并建立專家?guī)?，?fù)責(zé)對全縣所有的規(guī)劃編制進(jìn)行指導(dǎo)、審查。建議由縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，各位分管縣長任副組長，成員單位為縣直各職能部門，并且設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)具體的日常工作。

2. 重點重抓關(guān)鍵規(guī)劃?！皣窠?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”、“城市總體規(guī)劃”“土地利用總體規(guī)劃”三大重點規(guī)劃是地區(qū)規(guī)劃的核心，規(guī)劃的水平和層次必須要高。建議對此三大規(guī)劃在編制過程中，聘請資質(zhì)水平較高的咨詢機構(gòu)參與編制，之后縣政府組織專家反復(fù)論證。

篇4

一、改革滯后的規(guī)劃體制是一項重要而又緊迫的任務(wù)

我國的規(guī)劃體制和“五年計劃”一直在進(jìn)行著調(diào)整和變化，特別是改革開放以來，圍繞建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求和政府管理職能的轉(zhuǎn)變，規(guī)劃體制在從強計劃向更符合市場經(jīng)濟要求的重規(guī)劃的功能性轉(zhuǎn)變上有了明顯的進(jìn)展，“十五”計劃不論從編制程序、方法和內(nèi)容上都有了較大的改進(jìn)和調(diào)整。但總體上來看，規(guī)劃體制所發(fā)生的這些變化更多的是一種追趕型和適應(yīng)性變化，規(guī)劃體制及其運行機制依然明顯存在多方面的問題甚至于缺陷，嚴(yán)重影響了規(guī)劃本身作用的發(fā)揮，降低了經(jīng)濟社會資源的配置效率。這些問題包括規(guī)劃體系紊亂、數(shù)量過多過濫；各規(guī)劃功能定位不清晰，相互銜接不密切；規(guī)劃審批程序不明確、編制程序不規(guī)范；過時的規(guī)劃和內(nèi)容過多，需要加強的規(guī)劃不足；重規(guī)劃的編制過程，輕規(guī)劃的實施評估等。在規(guī)劃工作中則具體體現(xiàn)為機械主義和形式主義泛濫，部門間各自為政、規(guī)劃互不銜接，規(guī)劃內(nèi)容交叉重疊、甚至相互矛盾；下級規(guī)劃抄上級規(guī)劃、上級規(guī)劃無法在下級落實；墻上掛的規(guī)劃多，可操作實施的規(guī)劃少等。

“十一五”時期和“十五”時期相比較，我國社會經(jīng)濟生活中將發(fā)生許多新的變化。社會主義市場經(jīng)濟體系的初步框架已經(jīng)建立，市場化程度進(jìn)一步提高，市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用將進(jìn)一步加強；城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距、社會群體之間的收入差距以及就業(yè)等問題成為影響社會經(jīng)濟健康發(fā)展的重大問題，追求協(xié)調(diào)發(fā)展和降低社會摩擦的目標(biāo)將更加突出；市場一體化進(jìn)程加速，跨區(qū)域經(jīng)濟交流和聯(lián)系將進(jìn)一步突出；經(jīng)濟安全問題更加引起重視，涉及國計民生的戰(zhàn)略性資源的開發(fā)建設(shè)更加需要進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃；政治文明建設(shè)進(jìn)程加快，政府將更加重視民主決策和依法行政；加入世界貿(mào)易組織后設(shè)定的過渡期基本結(jié)束，規(guī)范和約束政府行為的條件進(jìn)一步提高等。所有這些變化都將對現(xiàn)行的規(guī)劃體制提出更高的變革要求，這就需要對規(guī)劃體制進(jìn)行不斷改革、創(chuàng)新和完善，以建立與新時期社會經(jīng)濟發(fā)展要求相協(xié)調(diào)的規(guī)劃體制。

二、國外的經(jīng)驗為我國規(guī)劃體制改革提供了有益的參考

規(guī)劃體制是經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的編制、執(zhí)行、評估等方面的程序和制度，涉及到規(guī)劃體系、規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃編制、規(guī)劃實施和規(guī)劃調(diào)整等方面的一系列制度性規(guī)定。規(guī)劃體制的差異取決于一個國家的意識形態(tài)、價值取向、政治經(jīng)濟體制、文化傳統(tǒng)、社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、發(fā)展階段、國際比較地位以及路徑依賴程度等，這使得各國的規(guī)劃體制總是具有自己的特點并存在各種差異。比如在決定規(guī)劃體制的基礎(chǔ)性制度方面，美國和英國模式更強調(diào)經(jīng)濟的自由主義思想，在私人物品領(lǐng)域和可競爭性領(lǐng)域，政府的作用更多地表現(xiàn)在建立和維護(hù)供私人資本進(jìn)行競爭的公共環(huán)境上。法國、德國、日本模式則主要體現(xiàn)出政府推行社會市場經(jīng)濟戰(zhàn)略的特點，強調(diào)市場機制發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的同時，政府通過采取較多的經(jīng)濟干預(yù)政策來彌補市場力量的不足。俄羅斯模式則具有典型的體制轉(zhuǎn)型特征，政府規(guī)劃功能經(jīng)歷了從高度計劃的模式到基本放棄，之后又進(jìn)行恢復(fù)和重塑的過程。另一方面，經(jīng)濟的市場化和全球化特點又使得這些國家的規(guī)劃體制具有許多共同的特征。我國市場化趨向的改革也決定了國外市場經(jīng)濟國家在規(guī)劃體制方面的模式和特點有許多可供我們吸取和借鑒。

（一）各國具有不同的規(guī)劃體系，但規(guī)劃在社會經(jīng)濟發(fā)展中都具有重要的地位

按照功能的不同，各國的規(guī)劃體系大多包括三大類，社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃和專項規(guī)劃，但各國側(cè)重點有所不同。

德國以空間規(guī)劃為主體，聯(lián)邦國土規(guī)劃由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)編制，主要是制定聯(lián)邦范圍內(nèi)的規(guī)劃目標(biāo)、全國性的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)各州發(fā)展現(xiàn)狀，從平衡發(fā)展的角度來調(diào)整全國性的布局。對基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)、環(huán)境質(zhì)量、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、就業(yè)機會和定居條件等進(jìn)行經(jīng)濟區(qū)劃和平衡。該規(guī)劃具有長期性和指導(dǎo)性，由聯(lián)邦建設(shè)部牽頭，與有關(guān)各部協(xié)商后提出規(guī)劃草案。除這一綜合性規(guī)劃外，聯(lián)邦政府還負(fù)責(zé)編制全國性的專業(yè)規(guī)劃如鐵路、聯(lián)邦級的公路和高速公路、主要水路、國家公園、自然資源保護(hù)區(qū)、軍事用地的規(guī)劃等。聯(lián)邦規(guī)劃對州、市、縣的規(guī)劃起指導(dǎo)作用。各州和地方政府要負(fù)責(zé)編制與上級規(guī)劃相協(xié)調(diào)的地區(qū)各專項規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。

法國是西方發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟國家中“計劃性”最強的。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后不久，法國政府成立了計劃總署，負(fù)責(zé)對經(jīng)濟發(fā)展的全面規(guī)劃。先后制定實施了11個4年經(jīng)濟發(fā)展計劃。隨著市場的發(fā)育和對市場作用的日益重視，指令性計劃逐漸退出歷史舞臺，第九個計劃開始向合同制方向發(fā)展，并成為中央政府調(diào)節(jié)國家政策和地方政策的工具。從第十個計劃起，計劃合同中量性的指標(biāo)在減少，衡量結(jié)構(gòu)調(diào)整及質(zhì)量的指標(biāo)在不斷增加。但政府仍通過計劃引導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展方向，設(shè)計國家的發(fā)展戰(zhàn)略，縮小社會各界的收入差距。

美國政府具有自己明確的國家發(fā)展戰(zhàn)略，與法國、德國等相比，雖然沒有相對固定和直接的國家計劃，但聯(lián)邦政府下設(shè)的各委員會和部局都有各自部門的詳細(xì)規(guī)劃，并通常通過法案的形式發(fā)揮作用。同時，聯(lián)邦政府也根據(jù)國家戰(zhàn)略的需要臨時制定相關(guān)規(guī)劃，比如阿波羅登月計劃、信息高速公路計劃和田納西河谷開發(fā)計劃等。

俄羅斯從蘇聯(lián)時期的“全俄電氣化”計劃開始至今，其規(guī)劃體制大體上經(jīng)歷了兩個時期，即以指令性計劃為特征的規(guī)劃管理階段和以指導(dǎo)性計劃為特征的規(guī)劃管理階段。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯曾經(jīng)一度放棄了國家對經(jīng)濟的總體規(guī)劃，但在1990年代起又開始著手制定國家社會經(jīng)濟發(fā)展的中長期計劃。2000年開始實施了《俄羅斯聯(lián)邦長期社會經(jīng)濟發(fā)展基本方針》（2000~2010年），并從1993年開始制定實施了3~4年不等的中期規(guī)劃，以及1~2年不等的具體實施計劃。

日本是一個較多推行政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)政策的國家。1949年以來，先后制定了13個中長期經(jīng)濟計劃。1990年代以來，日本政府主要通過了以下三項經(jīng)濟計劃：1992年《生活大國5年計劃——與地球社會共存》（1992~1996年）、1995年《新經(jīng)濟5年計劃》和1999年《未來10年計劃——經(jīng)濟社會的應(yīng)有狀態(tài)及經(jīng)濟新生的政策方針》。同時，日本的國土開發(fā)與整治綜合規(guī)劃也較多吸收了德國的空間規(guī)劃的經(jīng)驗，對包括土地、交通、森林等自然資源和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面做了較為系統(tǒng)的規(guī)劃。

韓國政府也比較重視經(jīng)濟長期發(fā)展規(guī)劃，1960年代以來已先后實施了7個經(jīng)濟社會發(fā)展五年計劃，之后開始實施“新的經(jīng)濟長期設(shè)想計劃”（1996~2020年），在受到亞洲金融風(fēng)暴的沖擊之后，政府開始調(diào)整政府主導(dǎo)型發(fā)展戰(zhàn)略，更多強調(diào)市場的作用。（二）規(guī)劃的地位和內(nèi)容在不同的經(jīng)濟社會發(fā)展階段是不斷調(diào)整和變化的

規(guī)劃綜合反映了政府管理國家的意志和政策取向，是政府為推動社會經(jīng)濟發(fā)展和實現(xiàn)宏觀調(diào)控而做出的謀劃和安排，是政策實施的重要工具。從各國規(guī)劃體制發(fā)展演變的過程來看，規(guī)劃的內(nèi)容日益豐富，規(guī)劃的主體日益明確，規(guī)劃的程序日益科學(xué)化，規(guī)劃的體系日益完善，規(guī)劃的權(quán)威性日益提高，規(guī)劃之間的功能界定和相互銜接日益加強?？傮w上看，規(guī)劃日益上升為公民意志和國家法律。但與此同時，一個明顯的特征是各國規(guī)劃的內(nèi)容在不同時期是有差別的，根本原因在于經(jīng)濟社會發(fā)展的階段和國家在國際經(jīng)濟環(huán)境中所處的相對地位在變化。市場經(jīng)濟越發(fā)達(dá)，市場力量越強大，國家在國際上的經(jīng)濟優(yōu)勢越領(lǐng)先，政府的產(chǎn)業(yè)政策則越弱化。與此相適應(yīng)，社會經(jīng)濟發(fā)展的中長期規(guī)劃就越向戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性和定性化方向轉(zhuǎn)變，政府也就越重視對公共資源、公共產(chǎn)品和服務(wù)以及社會協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)劃與引導(dǎo)。目前發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟國家對中長期的綜合性社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的編制在不斷弱化，而重點領(lǐng)域的專項規(guī)劃和空間規(guī)劃的地位在不斷提高。

（三）具有規(guī)范民主的規(guī)劃編制程序和完善的規(guī)劃法體系

規(guī)劃編制程序是否規(guī)范和民主直接決定著規(guī)劃的可實施性和權(quán)威性是否能夠得到保障。發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟國家大都具有相應(yīng)的規(guī)劃法體系，對規(guī)劃的目標(biāo)、功能、主要內(nèi)容、編制程序以及規(guī)劃調(diào)整的法律程序都有明確的規(guī)定。規(guī)劃的制定都要遵從公開性和透明度，民眾大都具有廣泛的參與度，規(guī)劃都要經(jīng)過權(quán)力機構(gòu)的審批，一旦通過則通常以法案或法律的形式實施。各國規(guī)劃的編制過程基本相同，都要遵循科學(xué)和民主的決策機制。比如德國空間規(guī)劃方案的制定過程大致可以劃分為三個階段：

編制階段。政府有關(guān)部門組織人員編制規(guī)劃的初稿。編寫人員可以包括內(nèi)部職員，也可以包括外部聘請的專家。

商討階段。政府邀請有關(guān)利益各方對規(guī)劃的初稿進(jìn)行商討，討論過程往往要重復(fù)多次。政府綜合有關(guān)利益各方的意見后，規(guī)劃的最終稿，有關(guān)利益各方仍可以對最終稿發(fā)表反對意見。

審議階段。政府將規(guī)劃的最終稿、有關(guān)利益各方對最終稿的反對意見以及政府對反對意見的解決辦法一并送交議會。議會討論有關(guān)資料，最終表決通過之后，規(guī)劃就成為具有法律約束力的文件。

另外，上下級政府之間的規(guī)劃都有明確的協(xié)調(diào)機制。地區(qū)的規(guī)劃在地區(qū)議會批準(zhǔn)之后，需要上一級政府最后批準(zhǔn)，以保證上下兩級規(guī)劃的一致性。當(dāng)?shù)胤降囊?guī)劃與國家的規(guī)劃相沖突時，聯(lián)邦或中央政府有關(guān)部門可以對地方規(guī)劃進(jìn)行指導(dǎo)。理論上講，如果地方拒絕中央政府的指導(dǎo)，中央政府有權(quán)直接修改地方的規(guī)劃。同時，由于地區(qū)規(guī)劃直接涉及到私人利益，有關(guān)利益各方有向上級政府和聯(lián)邦或中央政府進(jìn)行申訴的權(quán)利。德國各州的規(guī)劃法，都對規(guī)劃程序有詳細(xì)規(guī)定。如不按規(guī)定程序走，公民可以對通過的規(guī)劃進(jìn)行，法院會判規(guī)劃無效。這種做法雖然容易使制定規(guī)劃的時間比較長，但由于規(guī)劃在制定過程中廣泛聽取各方面的意見，所以最后制定的規(guī)劃能反映絕大多數(shù)人的意愿，使規(guī)劃的科學(xué)性、合理性、合法性得到保障。規(guī)劃出臺后，也能得到各方面的支持和便于執(zhí)行。

（四）具有分工明確的規(guī)劃編制機構(gòu)體系和健全有效的規(guī)劃執(zhí)行評估機制

一個分工明確和職能合理的規(guī)劃編制機構(gòu)及體系是保證規(guī)劃編制工作有序高效進(jìn)行的重要前提。市場經(jīng)濟國家在聯(lián)邦或中央政府大都設(shè)有專門的規(guī)劃部、局、署或者委員會，專門負(fù)責(zé)全國總體規(guī)劃制定的組織、協(xié)調(diào)工作。比如德國的規(guī)劃權(quán)歸三級政府所有，即聯(lián)邦、州和地方政府。聯(lián)邦政府設(shè)有區(qū)域規(guī)劃和城市發(fā)展部，主管立法，制定城市規(guī)劃方針、政策、法規(guī)，擬定全國經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃大綱，協(xié)調(diào)地方、部門之間的工作，掌握部分資金資助地方的城市建設(shè)。法國負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)制定社會經(jīng)濟發(fā)展計劃的機構(gòu)是計劃總署。計劃總署可以得到其他研究機構(gòu)的支持，比如國際信息與展望中心（法國官方的國際經(jīng)濟研究機構(gòu)）、計劃數(shù)理經(jīng)濟前瞻研究中心、生活條件觀察與研究中心等，計劃總署給這些機構(gòu)一定的預(yù)算補貼。

與此同時，各國都非常重視對規(guī)劃執(zhí)行結(jié)果的評估，并有一套進(jìn)行評估的法定程序和運行機制。法國政府在制定規(guī)劃后，為了使公民更清楚政府公共政策的效果，使國家資源得到更好的分配，提高政府公務(wù)員的責(zé)任心，都要對規(guī)劃實施情況進(jìn)行評估。評估工作由一個政府的部際評估委員會負(fù)責(zé)，稱全國評估委員會。該委員會由總理主持，由11位專業(yè)獨立人士組成。全國評估委員會通過與計劃總署協(xié)調(diào)建立評估機構(gòu)，會同相關(guān)的政府部門共同確定規(guī)劃評估方案和評估費用預(yù)算，對規(guī)劃實施情況進(jìn)行跟蹤，對項目費用落實情況進(jìn)行確認(rèn)等，最后出具評估報告。

三、建立適應(yīng)新時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展要求的規(guī)劃體制的建議

（一）要充分認(rèn)識市場經(jīng)濟條件下規(guī)劃的作用不是要削弱而是要加強

規(guī)劃是政府行使經(jīng)濟社會管理職責(zé)的重要手段，而不是一種制度。規(guī)劃的地位在本質(zhì)上與社會制度無關(guān)，而取決于經(jīng)濟社會發(fā)展的階段和政府調(diào)控管理社會經(jīng)濟發(fā)展的政策取向，還與經(jīng)濟社會發(fā)展的特點以及國家經(jīng)濟發(fā)展的國際比較地位有關(guān)。在我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制的過程中，社會經(jīng)濟資源的配置和許多重大的社會經(jīng)濟問題的解決都需要政府發(fā)揮積極作用，在市場機制尚沒有完全建立起來的條件下，市場發(fā)育不足所造成的缺陷還需要政府進(jìn)行矯正。即使在市場機制比較完善的領(lǐng)域，也會存在市場失靈，也需要政府進(jìn)行彌補。同時，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，公共領(lǐng)域在不斷擴大，對公共產(chǎn)品、公共服務(wù)和公共政策的需求在不斷提高。與此同時，在包括土地、水資源、能源等日益緊缺和環(huán)境污染、生態(tài)治理、發(fā)展差距、就業(yè)及社會保障等問題日益突出的情況下，政府進(jìn)行統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、總體規(guī)劃的任務(wù)就越發(fā)緊迫。而在全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化的背景下，國家之間的競爭在日益加劇，國家戰(zhàn)略的地位在日益突出，政府制定并實施國家戰(zhàn)略的手段和途徑也就越發(fā)顯得重要。同時，作為一個發(fā)展中國家，我國在國際競爭中還處于不利地位，一些在競爭性領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)政策對國民經(jīng)濟的發(fā)展依然具有積極作用。因此，要充分認(rèn)識到市場經(jīng)濟條件下，規(guī)劃的地位不是削弱了，而是要加強；在我國目前所處的發(fā)展階段，規(guī)劃的地位同樣不是要削弱，而是要進(jìn)一步加強。

（二）要堅持“長遠(yuǎn)謀劃、分步實施，廣泛借鑒、兼顧實際，適度超前，協(xié)調(diào)一致”的原則

建立適應(yīng)“十一五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展要求的規(guī)劃體制的改革勢在必行。規(guī)劃體制的改革應(yīng)當(dāng)堅持幾個基本的指導(dǎo)原則：

第一，長遠(yuǎn)謀劃、分步實施。以市場化為方向，將建立符合市場經(jīng)濟要求的規(guī)劃體制作為規(guī)劃體制改革的長期目標(biāo)，分階段實施，建立與我國市場化進(jìn)程相一致的規(guī)劃體制。

第二，廣泛借鑒、兼顧實際。既要充分借鑒發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗和做法，又要注意與我國經(jīng)濟社會發(fā)展所處的階段和特點相適應(yīng)，充分反映和體現(xiàn)不同時期出現(xiàn)的新情況、新問題和新矛盾。

第三，適度超前，協(xié)調(diào)一致。要盡快解決規(guī)劃體制不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展要求的矛盾，充分發(fā)揮制度創(chuàng)新在促進(jìn)生產(chǎn)力和推動社會經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用，發(fā)揮規(guī)劃在社會經(jīng)濟發(fā)展中的戰(zhàn)略性、超前性和指導(dǎo)，使規(guī)劃體制與社會經(jīng)濟發(fā)展水平和政治經(jīng)濟體制相協(xié)調(diào)。

（三）要突出強調(diào)和體現(xiàn)規(guī)劃的“系統(tǒng)性、規(guī)范性、有用性和權(quán)威性”

第一，系統(tǒng)性。要加強不同規(guī)劃之間的功能分工和相互銜接，對規(guī)劃體系進(jìn)行高度整合，避免各規(guī)劃之間交叉重合甚至相互矛盾，建立層次分明、邊界清晰、銜接協(xié)調(diào)的規(guī)劃體系。要調(diào)整解決經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃之間的互相銜接。如各級城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃，其編制的依據(jù)應(yīng)該是經(jīng)同級人大批準(zhǔn)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)容要落實到具體的空間上。要調(diào)整解決重點專項規(guī)劃與行業(yè)規(guī)劃，以及行業(yè)規(guī)劃相互之間的銜接問題。同時還要協(xié)調(diào)好中央政府與地方政府規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)問題。

第二，規(guī)范性。目前我國規(guī)劃體制中的制度性規(guī)定，有些是法律法規(guī)規(guī)定的，更多的則是不成文的慣例和約定俗成的做法。規(guī)劃工作的不規(guī)范導(dǎo)致了規(guī)劃程序上和規(guī)劃內(nèi)容上的隨意性。因此，規(guī)劃工作必須走向法制化、民主化和科學(xué)化，要建立符合我國社會主義民主法制建設(shè)和政府依法行政的規(guī)劃體制。為此，從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)該制定《規(guī)劃編制法》。

第三，有用性。要切實取消目前大量存在的過時過多過濫的一類規(guī)劃，特別是許多已經(jīng)不符合經(jīng)濟體制改革要求的和不再是政府產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整重點與領(lǐng)域的行業(yè)規(guī)劃。要針對目前各級地方政府編制的與國家中長期經(jīng)濟社會發(fā)展綱要相銜接的地方規(guī)劃中所存在的雷同和缺乏地方針對性的問題，調(diào)整或者不再要求地方政府特別是省級以下地方政府編制中長期規(guī)劃。要針對目前規(guī)劃內(nèi)容原則性過強、操作性較差的問題，要通過改進(jìn)規(guī)劃編制方法來進(jìn)一步提高規(guī)劃的操作性、可行性和針對性。

第四，權(quán)威性。要針對目前存在的下級規(guī)劃和上級規(guī)劃不銜接，上級規(guī)劃難以在下級規(guī)劃落實的問題，切實加強對規(guī)劃編制和執(zhí)行情況的監(jiān)管力度，依法動用司法程序來保障規(guī)劃的執(zhí)行和實施，提高規(guī)劃實施的強制力和約束力。

（四）要重點圍繞“四個轉(zhuǎn)變”進(jìn)行規(guī)劃體制改革的設(shè)計和實施

第一，規(guī)劃的領(lǐng)域由較多地覆蓋社會經(jīng)濟各領(lǐng)域向主要以公共產(chǎn)品與服務(wù)和非競爭性領(lǐng)域為主轉(zhuǎn)變。我國的市場化改革使市場機制發(fā)揮作用的領(lǐng)域正在不斷擴大，許多行業(yè)和領(lǐng)域已經(jīng)基本上實現(xiàn)了經(jīng)濟的市場化運行。因此，沿用傳統(tǒng)體制下的許多競爭性領(lǐng)域的規(guī)劃應(yīng)該退出，規(guī)劃的內(nèi)容要進(jìn)一步向公共政策領(lǐng)域轉(zhuǎn)變。

第二，規(guī)劃的體系由以經(jīng)濟社會綜合性規(guī)劃為主體向經(jīng)濟社會綜合性規(guī)劃和空間規(guī)劃相結(jié)合并逐步加強空間規(guī)劃轉(zhuǎn)變。空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括全國的綜合性國土空間開發(fā)規(guī)劃、跨省級行政區(qū)劃的區(qū)域空間開發(fā)規(guī)劃以及各地區(qū)的土地利用規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃等?？臻g規(guī)劃應(yīng)當(dāng)集中體現(xiàn)重大資源的開發(fā)利用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟效率和社會公平、環(huán)境保護(hù)和文化發(fā)展等方面的政策取向，要符合經(jīng)濟、社會、環(huán)境和文化協(xié)調(diào)發(fā)展的政策目標(biāo)。

篇5

城鄉(xiāng)規(guī)劃是社會發(fā)展的主要內(nèi)容，在經(jīng)濟全球化條件下，各個領(lǐng)域均需要創(chuàng)新才能有所發(fā)展，對于城鄉(xiāng)規(guī)劃工作來說同樣如此，這一工作必須從制度方面進(jìn)行優(yōu)化與改革，使其能夠更加符合創(chuàng)新理念，這樣才能最大程度的保證其規(guī)劃效果的提高。主要論述的正是有關(guān)市場經(jīng)濟下城鄉(xiāng)規(guī)劃制度創(chuàng)新的問題，希望能夠為城鄉(xiāng)規(guī)劃過程提供參考，從而進(jìn)一步的保證規(guī)劃水平的提高。

關(guān)鍵詞：

市場經(jīng)濟；城鄉(xiāng)規(guī)劃制度；措施

受經(jīng)濟全球化的影響，市場經(jīng)濟已經(jīng)成為了目前社會發(fā)展的一個大趨勢，社會各領(lǐng)域的發(fā)展都需要在市場經(jīng)濟條件下進(jìn)行，同時也必須具有一定程度的創(chuàng)新性。城鄉(xiāng)規(guī)劃過程同樣需要以市場經(jīng)濟的發(fā)展為導(dǎo)向，要在此基礎(chǔ)上完善資源配置工作，從而使其在制度方面達(dá)到創(chuàng)新，這對于我國城鄉(xiāng)的長遠(yuǎn)發(fā)展具有重要作用。總的來說，城鄉(xiāng)規(guī)劃制度的創(chuàng)新勢在必行，必須得到社會各領(lǐng)域的足夠支持。

1市場經(jīng)濟下的城鄉(xiāng)規(guī)劃制度資源配置所扮演的角色

在市場經(jīng)濟條件下，城鄉(xiāng)規(guī)劃制度資源配置扮演著不同的角色，對其角色類型的了解能夠為具體制度的創(chuàng)新提供基礎(chǔ)。具體而言，土地市場運行規(guī)劃以及公平配置空間資源均屬于其所扮演的角色類型，文章主要對上述兩方面展開來進(jìn)行了分析。

1.1土地市場運行規(guī)則。

對土地市場運行的規(guī)劃是城鄉(xiāng)規(guī)劃所扮演的一個主要角色?？偟膩碚f，城鄉(xiāng)規(guī)劃的本質(zhì)便是對土地的規(guī)劃與在分配工作，在這一基礎(chǔ)上，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置十分重要，這是保證社會各領(lǐng)域的利益能夠達(dá)到平衡的一個重要基礎(chǔ)。根據(jù)我國的國情以及具體制度，土地的私有制不可能實現(xiàn)，從根源上講，土地的所有者并不具備對土地的私有權(quán)，因此在城鄉(xiāng)具體規(guī)劃過程中，對于土地的規(guī)劃一定要以市場為基礎(chǔ)與導(dǎo)向，這樣才能使得社會各利益體的利益達(dá)到平衡。

1.2公平配置空間資源。

對空間資源的配置是城鄉(xiāng)規(guī)劃制度在資源配置中所扮演的另一個角色。城市與鄉(xiāng)村的空間不是固定的，這是城鄉(xiāng)規(guī)劃工程實現(xiàn)的基礎(chǔ)，空間作為人類生存的一個主要保證，其劃分過程必須足夠公平才能達(dá)到最大程度發(fā)符合社會要求的標(biāo)準(zhǔn)，因此，在對城鄉(xiāng)規(guī)劃制度的制定與創(chuàng)新過程中，一定要保證對空間資源配置的公平性。

2市場經(jīng)濟下城鄉(xiāng)規(guī)劃制度創(chuàng)新措施

城鄉(xiāng)規(guī)劃制度主要包括決策制度以及執(zhí)行制度兩種，在市場經(jīng)濟條件下，想要保證城鄉(xiāng)規(guī)劃制度能夠有所創(chuàng)新，就必須要從上述兩個角度出發(fā)，只有這樣，才能使制度從各個角度得到創(chuàng)新，從而保證其整體的先進(jìn)性，保證其能夠最大程度的與當(dāng)前的市場經(jīng)濟環(huán)境想適應(yīng)。具體而言，市場經(jīng)濟下城鄉(xiāng)規(guī)劃制度的創(chuàng)新措施主要包括以下幾點：

2.1對決策制度的規(guī)劃

2.1.1建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系。

筆者建議，在現(xiàn)的空間規(guī)劃編制體系下，積極探索“三規(guī)合一”，開展“多規(guī)融合”統(tǒng)籌發(fā)展研究，積極在編制主體、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、編制方法和編制目標(biāo)等方面實現(xiàn)“三規(guī)”更好的融合，從空間層次、規(guī)劃內(nèi)容和行政管理三個方面理順“多規(guī)”關(guān)系，創(chuàng)新搭建“多規(guī)融合”工作平臺。同時，整合現(xiàn)有的各類空間規(guī)劃編制體系，基于城鄉(xiāng)規(guī)劃、社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、國土資源規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等不同規(guī)劃，建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系。

2.1.2建立年度計劃及評估制度。

基于事權(quán)、有效性等城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的工作內(nèi)容進(jìn)行合理增減，增加管理性、統(tǒng)籌性和協(xié)調(diào)性內(nèi)容，刪減無效、瑣碎且可以通過其他途徑落實的內(nèi)容。通過建立年度實施計劃制度和年度實施評估制度，保障城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的實施。在近期建設(shè)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，每年滾動編制年度實施評估及下年度實施計劃，通過年度實施評估，充分了解城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀，監(jiān)測、總結(jié)、分析和評價上年度規(guī)劃實施情況，在實施的過程中反饋、檢討城鄉(xiāng)總體規(guī)劃。

2.1.3創(chuàng)新規(guī)劃編制形式。

合理把握規(guī)劃指標(biāo)的剛性和彈性，對于建筑退線等要素的控制要硬，對高度、密度、開發(fā)強度的控制要因地制宜，可控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)加強用地功能控制、建筑建造控制、交通

組織控制和景觀環(huán)境控制，以及城市開發(fā)中“公共產(chǎn)品”控制等內(nèi)容。在規(guī)劃編制過程中，改為可以根據(jù)效果、地塊所處位置的不同而通過走程序作規(guī)劃動態(tài)更新，體現(xiàn)規(guī)劃的靈活性。其次，要加強規(guī)劃編制研究，在思想層面把以人為本、尊重自然、道法自然、低影響開發(fā)等理念融入規(guī)劃，在編制技術(shù)層面投入充足的人力和時間，進(jìn)行深入細(xì)致的現(xiàn)狀調(diào)查和經(jīng)濟分析，重視并保障規(guī)劃編制成果轉(zhuǎn)化為規(guī)劃設(shè)計條件，確保應(yīng)用于規(guī)劃管理的科學(xué)性和可操作性，通過公眾參與制度、專家制度、聽證制度增加規(guī)劃審批的技術(shù)含量。采用“城市發(fā)展單元規(guī)劃”等新的規(guī)劃編制形式，作為控制性詳細(xì)規(guī)劃的補充形式，實現(xiàn)綜合統(tǒng)籌、多方參與、富有彈性及經(jīng)濟可行等目標(biāo)。

2.2對執(zhí)行制度的規(guī)劃

2.2.1統(tǒng)籌各機構(gòu)的權(quán)利。

筆者建議將城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃相關(guān)機構(gòu)統(tǒng)一起來，配合“三規(guī)合一”和“多規(guī)融合”的規(guī)劃協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃等規(guī)劃的協(xié)調(diào)和整合。整體性治理理論和制度變遷理論為“大部制改革”奠定了深厚的理論基礎(chǔ).此外，應(yīng)合理劃分事權(quán)，實行“一級政府、一級事權(quán)、一級規(guī)劃”的城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理體系，強化規(guī)劃業(yè)務(wù)的垂直管理，建立一種有效的縱向制約與反饋關(guān)系。

2.2.2創(chuàng)新行政審批制度。

借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，將開發(fā)項目分為一般開發(fā)項目和特別開發(fā)項目，一般開發(fā)項目不需審查許可，特別開發(fā)項目需要審查許可；優(yōu)化審批流程，減少審批事項和審批環(huán)節(jié)，縮短審批周期；在已有“一書三證”的基礎(chǔ)上，加強批后監(jiān)管工作，抓好放線驗線、竣工驗收的環(huán)節(jié)，重視對建設(shè)工程竣工驗收制度及加大對違法建設(shè)查處的力度；制定具有可操作性的配套政策，引入第三方機構(gòu)進(jìn)行技術(shù)審查和竣工驗收，同時重視基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息平臺的建設(shè)，真正做到“一張圖規(guī)劃、一張圖實施、一張圖管理”，提高規(guī)劃審批和驗收效率。

2.2.3完善責(zé)任制。

建立有效的規(guī)劃決策責(zé)任追究制度對于保障規(guī)劃決策者采取負(fù)責(zé)的規(guī)劃決策態(tài)度有著重要意義。建立城市規(guī)劃決策責(zé)任檔案可為決策責(zé)任追究提供事實依據(jù)。記錄決策的每一個環(huán)節(jié)，會議記錄或者文件簽發(fā)單記錄每一個環(huán)節(jié)的經(jīng)辦人，在局務(wù)會等集體決策時應(yīng)將各領(lǐng)導(dǎo)的反對或贊成的意見記錄在會議紀(jì)要里，會后應(yīng)讓與會領(lǐng)導(dǎo)審查會議記錄的內(nèi)容并簽名，將記錄歸檔，以備查詢，這樣的集體決策機制，為決策責(zé)任追究提供全面、真實的基礎(chǔ)材料，在很多地方已經(jīng)取得明顯效果。

結(jié)束語

通過上述文章可以看出，我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作雖然已經(jīng)得到了很大程度的發(fā)展，但其中仍然存在很多問題需要完善，其中制度問題便屬于其中的一項重要問題。在市場經(jīng)濟條件下，各個領(lǐng)域都必須做出極大程度的創(chuàng)新才能使自身的發(fā)展與當(dāng)前時代相適應(yīng)，城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域同樣如此，城鄉(xiāng)規(guī)劃制度必須從決策以及執(zhí)行兩方面入手進(jìn)行改善，這樣才能保證其得到最大程度的創(chuàng)新。

參考文獻(xiàn)

[1]李廣斌，王勇，袁中金.中國城市群空間演化的制度分析框架—基于法團主義的視角[J].城市規(guī)劃，2013（10）：9-13.

篇6

“地下空間”，是指地球表面以下土層或巖層中天然形成或經(jīng)人工開發(fā)而成的空間，在城市規(guī)劃區(qū)范圍以內(nèi)的則稱為“城市地下空間”。地下空間是人類潛在的和豐富的自然資源，是城市賴以存在和發(fā)展的最基本的物質(zhì)基礎(chǔ)，其利用的主要形式包括地下人防工程、商業(yè)建筑、交通設(shè)施、儲存建筑、各類管網(wǎng)，以及防護(hù)、交通和商業(yè)的綜合體等。

地下空間作為一種新型土地資源，在城市開發(fā)和建設(shè)方面，正在發(fā)揮越來越大的作用。發(fā)達(dá)國家的發(fā)展歷程表明，人均GDP在2000～3000美元之間，地下空間將具備大規(guī)模開發(fā)利用地下空間的條件和實力，2013年我國人均GDP超過了6000美元，已經(jīng)進(jìn)入大規(guī)模開發(fā)利用地下空間的高速發(fā)展期。資料顯示，到2010年我國已建成地鐵480公里，預(yù)計到2020年總里程達(dá)到6200公里；到2011年，僅城市供水、排水、燃?xì)狻⒐崴念愂姓叵鹿芫W(wǎng)總長度就已超過148萬公里；北京市現(xiàn)有地下空間面積已達(dá)3000萬平方米，上海更是達(dá)到了4000萬平方米，各大城市已經(jīng)著手開始規(guī)劃和建設(shè)地下綜合體工程。目前，我國地下空間開發(fā)利用的總體規(guī)模和發(fā)展速度已居世界同類城市的先進(jìn)前列，已經(jīng)成為世界地下空間開發(fā)利用的大國。

在國家層面，對這一新型國土資源重視不夠，相配套的法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范和政策體系不完善，宏觀層面的規(guī)劃及管理指導(dǎo)不深入，《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》（1997年10月27日建設(shè)部令第58號，2001年11月20日修正），作為部門行政法規(guī)，法律約束性不強且未涉及地下空間權(quán)屬劃分，已不能很好地適應(yīng)現(xiàn)狀。在地方層面，地下空間建設(shè)與管理滯后于城市建設(shè)的總體水平，由于缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)和管理，行政部門和建設(shè)使用單位各自為政，規(guī)劃、建設(shè)、管理及運行維護(hù)方面問題突出，各類事故時有發(fā)生，造成了人身傷亡和嚴(yán)重的經(jīng)濟損失。

因此，針對我國經(jīng)濟社會的發(fā)展現(xiàn)狀，全面加強地下空間規(guī)劃與管理，已經(jīng)顯得十分必要和非常迫切。

二、我國地下空間規(guī)劃與管理存在的主要問題

近幾年由于地下空間規(guī)劃與管理不到位造成的事故令人觸目驚心：2010年7月28日南京地下廢棄化工管道爆炸事故導(dǎo)致13人死亡，120人受傷；2013年11月22日，中石化黃濰輸油管線泄漏引發(fā)的城市地下管網(wǎng)爆燃特大事故，共造成62人遇難，136人受傷，直接經(jīng)濟損失7.5億元；2012年北京“7?21”暴雨造成嚴(yán)重內(nèi)澇，導(dǎo)致因災(zāi)死亡78人，受災(zāi)人口190萬人，直接經(jīng)濟損失116.4億元；哈爾濱曾在8天內(nèi)出現(xiàn)7次路面塌陷，造成2人死亡2人受傷等。

慘痛的事故教訓(xùn)，不僅暴露出我國地下空間存在底數(shù)不清、信息不全、狀況不明、帶病運行等現(xiàn)實問題，更反映出在地下空間規(guī)劃、管理方面存在的深層次問題。

1.法規(guī)體系不健全，專業(yè)規(guī)范時效性差。

總體來看，我國還沒有形成完整的立法體系。在國家立法層面，關(guān)于地下空間利用方面的專門法律尚屬空白，與其相關(guān)的內(nèi)容在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《物權(quán)法》等諸多法律中都有涉及；部門法規(guī)層面，建設(shè)部的《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》中雖然明確了相關(guān)內(nèi)容，但是作為行政規(guī)章，該《規(guī)定》法律效力較低，且內(nèi)容也不完備，缺乏對實踐的指導(dǎo)意義；地方規(guī)定層面，只有部分省市出臺了一些有關(guān)的政策文件。

2.規(guī)劃滯后，總體性不強。

地下空間利用缺乏科學(xué)的整體目標(biāo)和全面規(guī)劃，功能布局不詳細(xì)，地域之間和行業(yè)之間未聯(lián)動，低效、無序和重復(fù)開發(fā)利用問題突出。各行業(yè)按照各自眼前需要自行開發(fā)和安排地下工程，缺乏聯(lián)通，整體性和系統(tǒng)性差；地面建筑、市政設(shè)施的布局之間缺乏有機聯(lián)系，對于公共用地即規(guī)劃紅線以外的地下空間，一直以來更是存在任其自然發(fā)展的無管理現(xiàn)象。這不僅導(dǎo)致產(chǎn)生了我國地下空間開發(fā)建設(shè)上的各類問題，更重要的是，地下空間開發(fā)利用的綜合效益不僅不能體現(xiàn)，還造成了空間資源的嚴(yán)重浪費，甚至導(dǎo)致后續(xù)開發(fā)無法進(jìn)行，嚴(yán)重影響了城市的可持續(xù)發(fā)展。

3.管理缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，體制機制不完善。

一直以來，我國地下空間規(guī)劃與建設(shè)開發(fā)缺乏統(tǒng)一管理。相關(guān)報告顯示，當(dāng)前城市地下空間設(shè)施的產(chǎn)權(quán)主體分屬地鐵、自來水、排水、燃?xì)狻崃?、電信、電力公司，以及政府、部隊、工礦企業(yè)等數(shù)十個單位。在建設(shè)過程中，各環(huán)節(jié)的管理又分屬于不同的政府管理部門，如規(guī)劃管理由城市規(guī)劃部門負(fù)責(zé)，開工許可管理由城市建設(shè)部門負(fù)責(zé)，工程檔案管理由城建檔案管理部門負(fù)責(zé)等，缺少統(tǒng)一的監(jiān)管協(xié)調(diào)部門。

4.基礎(chǔ)資料缺失，信息化管理落后。

以城市地下管網(wǎng)為例，按照規(guī)定，各地的城建檔案管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)繪制城市地下管網(wǎng)綜合圖，建立城市地下管網(wǎng)信息系統(tǒng)，并及時接收普查和補測、補繪所形成的地下管網(wǎng)。而事實上，全國擁有城建檔案管理機構(gòu)的城市并不多，2012年統(tǒng)計，在253個做過普查的城市中，只有少數(shù)設(shè)立了城建檔案管理機構(gòu)，也存在信息沒有形成動態(tài)更新的機制問題。另外，當(dāng)前的城建檔案沒有得到高效、低成本的利用，企業(yè)如果需要資料數(shù)據(jù)還需要花錢購買，如果想鋪設(shè)管網(wǎng)，需要自己到城市各個部門去收集，去探測施工地域的地下管網(wǎng)資料。

三、解決地下空間規(guī)劃與管理問題的建議

地下空間具有稀缺性和不可替代性，戰(zhàn)略地位突出，發(fā)展前景廣闊。建議國家從法律法規(guī)、統(tǒng)籌規(guī)劃、體制機制、信息化等多方面著手，科學(xué)規(guī)劃并有效監(jiān)管地下空間。

1.加快立法，完善法規(guī)體系建設(shè)。

將地下空間使用權(quán)納入法制體系，做出明確的界定。修改和完善相關(guān)立法，既要明晰國家對地下空間資源的所有權(quán)，保證公共利益不受侵害，又要明確地下空間使用權(quán)的主體權(quán)利、義務(wù)。

2.統(tǒng)籌規(guī)劃，實現(xiàn)節(jié)約高效利用。

建議在國家層面修訂完善土地利用總體規(guī)劃，將地下空間資源利用規(guī)劃納入其中，明確規(guī)劃主要控制指標(biāo)，進(jìn)行宏觀控制和引導(dǎo)，同時制定跨省市地域空間的整體規(guī)劃；在地方層面，在國家土地利用總體規(guī)劃和地下空間利用規(guī)劃指導(dǎo)下，結(jié)合自身發(fā)展特點，在地下空間利用狀況全面普查、安全及風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上，全面編制城市地下空間開發(fā)利用總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃或修建性詳細(xì)規(guī)劃，同城市地平面和立面規(guī)劃一樣進(jìn)行法制化、規(guī)范化和程序化管理，以確保城市地下空間合理、有序開發(fā)。

3.統(tǒng)一管理，健全管理體制和運行機制。

政府部門應(yīng)建立統(tǒng)一的管理體制和業(yè)務(wù)流程，統(tǒng)籌規(guī)劃、審批、建設(shè)、監(jiān)察和檔案管理等全過程。建議國家層面有部門統(tǒng)籌地下空間規(guī)劃管理工作，地方政府因地制宜地設(shè)立地下空間綜合管理機構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)規(guī)劃、建設(shè)、市政、城管、施工企業(yè)和產(chǎn)權(quán)單位等眾多部門、諸多行業(yè)，保證地下空間開發(fā)利用的有序、高效運行。

4.健全資料，推進(jìn)信息化建設(shè)。

篇7

【關(guān)鍵詞】土地整理；可持續(xù)發(fā)展；對策

引言

土地資源是人類賴以生存與發(fā)展的寶貴資源；土地屬于自然產(chǎn)物，它具有數(shù)量局限性、位置空間性、可持續(xù)利用等諸多優(yōu)勢特點；當(dāng)前，我國土地資源比較缺乏，那么，現(xiàn)階段該采取何種有效的措施確保土地資源可持續(xù)利用呢？筆者認(rèn)為，最有效的方法就是開展土地整理工作，其對于我國實現(xiàn)耕地總數(shù)量動態(tài)平衡與確保糧食安全供應(yīng)具有重要的作用，所以，開展土地整理工作不僅可以保障土地資源的可持續(xù)利用，同時還是促進(jìn)我國社會經(jīng)濟不斷發(fā)展的關(guān)鍵因素。最近幾年時間里，我國土地整理事業(yè)發(fā)展良好并取得了一定的成效，其無論是在建設(shè)，還是在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面都發(fā)揮著重要的作用。

1 土地整理是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然途徑和源動力

1.1 開展土地整理是可持續(xù)發(fā)展的實際需求

從人類形成開始，土地資源就成為了其生存與發(fā)展的不可或缺的產(chǎn)物，從那時起人與土地之間就合成了一個無法分割的綜合體。人類生存初期階段，由于沒有過高的生產(chǎn)力水平，人與土地之間的關(guān)系只是人過分的依賴土地，在生存與發(fā)展過程中受著自然生態(tài)環(huán)境的限制。后來，人類利用土地的能力水平有了進(jìn)一步的提高，特別是隨著各種金屬工具及種植農(nóng)業(yè)的形成，大大提高了土地的利用率。逐漸的，人們不再被自然生態(tài)所限制，演變?yōu)榱舜笞匀坏闹魅?，對土地的需求量不斷增大，從而使得土地資源在經(jīng)濟運行過程中的消耗越來越大，進(jìn)而給生態(tài)造成了一些嚴(yán)重的災(zāi)難，比如耕地面積不斷縮小、土壤植被遭到破壞、草原環(huán)境劣化、自然環(huán)境污染等等。人們的生存與發(fā)展正面臨著危機，不斷的促使著人們對土地資源的理性思考，現(xiàn)階段，人們應(yīng)重新審視人地之間的關(guān)系，同時充分考慮土地可持續(xù)利用問題。

我國是發(fā)展中國家，也是人口數(shù)量較多的國家，人多地少問題經(jīng)常困擾著我們，所以，當(dāng)前應(yīng)在進(jìn)一步促進(jìn)工業(yè)化與城市化建設(shè)步伐的基礎(chǔ)上，大力開展土地整理工作，以此確保我國的土地能夠滿足人類、建設(shè)等各個項目的實際需求。土地整理能夠在不增加土地面積的情況下獲取到更大的土地利用效益，它能夠很好的滿足人們?nèi)粘Ｉ畎l(fā)展對土地資源的實際需求，并且還能夠創(chuàng)造出一個良好的土地生態(tài)環(huán)境給后人，其在整理農(nóng)地過程中將溝、渠、路、村等進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)劃與管理，有效的提高了土地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和土地利用生態(tài)效益。從上述所說的內(nèi)容中可以看出，開展土地整理工作是確?？沙掷m(xù)發(fā)展順利進(jìn)行的最佳手段。

1.2 可持續(xù)發(fā)展的源動力是建立在土地整理的功能基礎(chǔ)之上

土地資源可持續(xù)利用是確保社會經(jīng)濟持續(xù)不斷發(fā)展的重要保障，其主要指的是保持特定地區(qū)的所有土地均處于可用狀態(tài)，并長期保持其生產(chǎn)力和生態(tài)穩(wěn)定性。它的主要作用是能夠保證土地的持續(xù)利用。土地利用過程中的土地關(guān)系通常具有兩個方面的意義，一方面是意志關(guān)系，也就是說，實際占有土地關(guān)系，具體體現(xiàn)在土地屬于誰所有，屬于誰使用方面；另一方面是物質(zhì)關(guān)系，也就是說，實際占有土地數(shù)量關(guān)系，具體體現(xiàn)在擁有不同土地的所有者與使用者擁有土地的總體數(shù)量。在土地整理中，其對于這兩種關(guān)系都比較重視，因為只有土地占有的物質(zhì)關(guān)系形成了才能夠充分的體現(xiàn)出土地占有的意志關(guān)系，只有具備了數(shù)量才能夠體現(xiàn)出質(zhì)量，最終形成物質(zhì)關(guān)系。同時，在測量與合理分配土地時，也需要在土地整理的基礎(chǔ)上方可實現(xiàn)。土地整理自身具有的功能作用在土地所有者與使用者、產(chǎn)業(yè)部門等各個方面都得到了良好的發(fā)揮，對于土地資源持續(xù)發(fā)展與社會經(jīng)濟不斷發(fā)展具有極其重要的意義。

2 土地整理可持續(xù)發(fā)展的具體措施

2.1 建立與我國國情相一致的土地規(guī)劃體系

當(dāng)前，應(yīng)盡快建立一套完善、科學(xué)合理的土地規(guī)劃體系，這是土地整理實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的有效途徑，要將與國有土地空間利用的整體規(guī)劃進(jìn)行全面的考慮，并根據(jù)規(guī)劃目的與內(nèi)容的不同，將國土綜合開發(fā)作為主要的規(guī)劃內(nèi)容，將土地利用作為核心內(nèi)容，將部門作為基礎(chǔ)性的規(guī)劃內(nèi)容，以此構(gòu)建一套健全完善的國有土地空間規(guī)劃體系。

2.2 健全的法律是實現(xiàn)土地整理可持續(xù)發(fā)展的保障

建立一套完善的規(guī)劃實施保障體系是土地整理可持續(xù)發(fā)展的核心內(nèi)容，也是將規(guī)劃目標(biāo)全面實現(xiàn)的關(guān)鍵性指標(biāo)。其主要涵蓋了三個方面，分別是法律保障體系、管理保障體系、政策保障體系。法律保障的具體內(nèi)容是關(guān)于土地利用編制、管理等方面的法律規(guī)定；管理保障是具有一套健全的規(guī)劃管理體制及運作機制；政策保障主要是為了與規(guī)劃目標(biāo)的實施進(jìn)行良好的配合而制定的相關(guān)政策。

2.3 制定一套健全的國土空間規(guī)劃，推動區(qū)域間的統(tǒng)一發(fā)展

我國的土地利用類型具有一定的復(fù)雜性，并且各個區(qū)域之間具有很大的差異性，因此，土地整理過程中通常呈現(xiàn)出區(qū)域性與多樣性。雖然土地利用類型是多樣化的，但是大部分還是以農(nóng)用地為主，農(nóng)用地在我國整體土地中占了百分之七十；土地用地比較分散，并且各個區(qū)域的土地利用具有較大的差異性，在我國的東部與中部區(qū)域，耕地、林地、建設(shè)用地居多，而在我國西部區(qū)域則以牧草地及還未開發(fā)利用的土地居多。因此，當(dāng)前應(yīng)根據(jù)實際情況，將已有的規(guī)劃理念進(jìn)行全面的更新，建立一套完善的國土規(guī)劃體系，創(chuàng)新規(guī)劃內(nèi)容，重視土地總量與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的平衡，同時還要將國土空間結(jié)構(gòu)調(diào)整與其開發(fā)秩序問題充分的融入到社會經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)劃之中，從而形成一個健全、切實可行的規(guī)劃體系，推動各區(qū)域間的統(tǒng)一發(fā)展。

2.4 建立一批綜合素質(zhì)高的土地整理人員

土地整理工作具有較強的技術(shù)性特征，因此，從事土地整理工作的人員必須要有較高的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)。具有較高素質(zhì)的土地整理人員是提高土地整理質(zhì)量與效益的前提所在。當(dāng)前，必須進(jìn)一步加強建設(shè)一批土地整理規(guī)劃設(shè)計隊伍，并定期對土地整理人員進(jìn)行業(yè)務(wù)知識與技術(shù)培訓(xùn)，從而使得土地整理與管理符合當(dāng)前的實際需要。另外，還應(yīng)制定完善的土地整理規(guī)劃師執(zhí)業(yè)證書，并開展相關(guān)考試，與規(guī)范要求相符的人員方可投入到實際中工作。

3 結(jié)論

綜上所述可知；土地資源是人類生存與發(fā)展過程中不可獲取的一項重要的資源，其是否可持續(xù)利用對于我國社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要；要想確保土地可持續(xù)利用，前提條件就是開展土地整理工作。本文首先論述了土地整理是實現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展的必然途徑，其次，提出了土地整理可持續(xù)發(fā)展的具體措施，以供參考。

參考文獻(xiàn)

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[4] 高向軍,鞠正山;中國土地整理與生態(tài)環(huán)境保護(hù)[J];資源.產(chǎn)業(yè);2005年02期

篇8

一、工作開展情況

（一）提升政治站位，凝聚思想共識。全省批而未供和閑置土地處置工作會后，我縣立即召開專題會議，對全縣批而未供和閑置土地處置工作進(jìn)行安排部署，要求全縣上下牢固樹立“寸土必惜、寸土必用、寸土不棄、寸土不閑”的集約理念和底線思維，充分認(rèn)識做好處置工作的極端重要性，立足全縣高質(zhì)量發(fā)展全局，迅速采取有效措施，全力攻堅突破，扎實細(xì)致開展批而未供和閑置土地處置工作。

（二）加強組織領(lǐng)導(dǎo)，夯實工作責(zé)任。成立了由分管副縣長任組長，縣資源局主要負(fù)責(zé)人任副組長，縣發(fā)改、財政、住建等相關(guān)單位負(fù)責(zé)人為成員的工作專班，抽調(diào)部門骨干力量負(fù)責(zé)日常辦公，印發(fā)了《深入開展批而未供和閑置土地處置專項行動實施方案》，明確了2021年3月底批而未供處置40%以上、閑置土地處置60%以上的目標(biāo)任務(wù)，層層夯實責(zé)任，倒排工期，確保工作穩(wěn)步推進(jìn)。

（三）堅持問題導(dǎo)向，分類處置處理。堅持“全面清理、分級負(fù)責(zé)、分類處理、依法處置”的原則，建立責(zé)任清單，實行銷號管理，對批而未供和閑置土地逐宗開展研判，認(rèn)真分析原因，精心制定方案，對xx家項目單位進(jìn)行了約談，下發(fā)督辦函10份，全面?zhèn)鲗?dǎo)壓力，跟蹤問效。xx年，省市下達(dá)我縣批而未供土地基數(shù)xx公頃，閑置土地基數(shù)xx公頃。截至目前，消化批而未供土地xx公頃，消化率達(dá)xx%；向省政府申報核減無效用地兩個批次xx個地塊xx公頃，2021年上半年計劃核減無效用地xx公頃。

（四）完善工作機制，堅決遏制增量。按照自然資源“批、管、用、補、查”綜合監(jiān)管要求，建立遏制新增批而未供和閑置土地長效機制，修訂了《關(guān)于建立自然資源管理共同責(zé)任機制的意見》，確立了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)作、公眾參與、上下聯(lián)動”的自然資源管理工作原則，明確25個部門和單位管理職責(zé)和責(zé)任追究辦法，強化了自然資源管理行政執(zhí)法相互監(jiān)督和社會監(jiān)督，形成了自然資源工作“大家管、大家用”共同管理責(zé)任機制。

二、存在問題

雖然我縣在批而未供和閑置土地處置方面做了大量工作，也取得了一定成效，但與上級要求和群眾期盼相比還存在一定差距。一是土地征遷難度大。群眾土地情結(jié)較重，加之近年來城鎮(zhèn)化速度加快，土地資源更加稀缺，群眾對征地補償?shù)钠谕颠h(yuǎn)遠(yuǎn)高于土地征收片區(qū)綜合地價，給土地征收工作帶來壓力和阻力。二是規(guī)劃體系不完善。因歷史原因，除縣城新老城區(qū)編制了總規(guī)外，其他建制鎮(zhèn)規(guī)劃相對滯后，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系不健全，正在編制的國土空間規(guī)劃短期內(nèi)難以落地，為部分土地規(guī)劃指標(biāo)的合理設(shè)置帶來困難，不利于項目用地供應(yīng)。三是政策銜接不緊密。隨著相關(guān)領(lǐng)域的政策有所調(diào)整，個別已報批地塊的原申報用途與現(xiàn)規(guī)劃用途不一致，不適宜新的行業(yè)政策要求，導(dǎo)致土地?zé)o法供應(yīng)。

三、下一步工作打算

下一步，將以本次督導(dǎo)為契機，認(rèn)真貫徹落實督導(dǎo)組各位領(lǐng)導(dǎo)的意見和建議，進(jìn)一步強化措施、夯實責(zé)任、主動作為、加壓奮進(jìn)，確保如期完成批而未供和閑置土地處置任務(wù)。

一是進(jìn)一步強化督導(dǎo)排查。以督導(dǎo)組反饋問題整改為抓手，對批而未供及閑置土地處置工作進(jìn)行全面“回頭望”，細(xì)化完善工作清單，建立銷號管理臺賬，對項目用地再研判，問題原因再找實，處置措施再精準(zhǔn)，相關(guān)責(zé)任再壓實，時限要求再卡緊，確保工作高強度、高效力推進(jìn)。

二是進(jìn)一步強化分類施策。對已經(jīng)省政府批準(zhǔn)且確實無法落實的項目用地，下決心核銷一批。對供地條件成熟的項目用地，加大項目策劃和招商力度，優(yōu)先使用批而未供土地。對未供即用的項目用地，屬于劃撥類型的，積極協(xié)調(diào)用地單位，加快立項審批和建設(shè)用地規(guī)劃許可證辦理；屬于出讓方式供應(yīng)的，限期完善用地手續(xù)，對限期不完善的，依法依規(guī)進(jìn)行查處。

篇9

一、新區(qū)概況

（一）新區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展概況舟山位于我國東部黃金海岸線與長江黃金水道的交匯處，背靠長三角廣闊經(jīng)濟腹地，是我國東部沿海和長江流域走向世界的主要海上門戶，陸域面積1440km2，海域內(nèi)水面積208萬hm2，500m2以上島嶼共有1390個，區(qū)域內(nèi)適宜開發(fā)建港的深水岸段有54處，總長279．4km，理論上可建碼頭泊位年吞吐量超過10億噸。2014年，新區(qū)常住人口114．6萬人，實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1021．66億元，增長10．2％，人均GDP　1．45萬美元，其中海洋經(jīng)濟增加值713億元，占GDP比重69．8％，是全國海洋經(jīng)濟比重最高的地級市。①新區(qū)鮮明的海洋特色區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系基本形成，臨港裝備工業(yè)蓬勃發(fā)展，港口物流業(yè)快速增長，海洋漁業(yè)穩(wěn)步轉(zhuǎn)型，海洋旅游持續(xù)升溫，新興產(chǎn)業(yè)扎實起步。2014年，港域吞吐量3．47億噸，工業(yè)總產(chǎn)值1967．62億元，水產(chǎn)品總產(chǎn)量166．94萬噸，漁農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值199．48億元，全年接待國內(nèi)外游客共3997．96萬人次。②

（二）新區(qū)規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)根據(jù)國務(wù)院批復(fù)精神，新區(qū)未來將具備三大功能：浙江海洋經(jīng)濟發(fā)展的先導(dǎo)區(qū)、我國海洋綜合開發(fā)試驗區(qū)、長三角地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要增長極。通過10～20年發(fā)展，將新區(qū)打造成我國面向環(huán)太平洋經(jīng)濟圈的橋頭堡，大宗商品儲運中轉(zhuǎn)加工交易中心、東部地區(qū)重要的海上開放門戶和重要的現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)基地，成為我國海洋海島綜合保護(hù)開發(fā)示范區(qū)和陸海統(tǒng)籌發(fā)展先行區(qū)。新區(qū)發(fā)展規(guī)劃明確：到2020年，舟山海洋生產(chǎn)總值年平均增長20％左右，港口貨物年吞吐量達(dá)6億噸以上。到2030年，開放型經(jīng)濟體系進(jìn)一步完善，建成國際領(lǐng)先的現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)體系。

（三）新區(qū)資源稟賦概況1．土地資源概況。截至2013年底，新區(qū)土地總面積共14．813萬hm2，農(nóng)用地8．893萬hm2，其中耕地2．7萬hm2（含可調(diào)整地類0．247萬hm2）；建設(shè)用地3．187萬hm2；未利用用地2．733萬hm2。在建用地中，其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地2．033萬hm2，交通用地0．407萬hm2，其他建設(shè)用地0．747萬hm2。規(guī)劃到2020年耕地保有量2．48萬hm2，基本農(nóng)田2．313萬hm2，規(guī)劃基本農(nóng)田保護(hù)比率93．2％。2．海洋資源概況。新區(qū)海域內(nèi)水面積208萬hm2，至2013年底，全市共批準(zhǔn)建設(shè)填海面積約0．6萬hm2。根據(jù)《浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》確定的“十二五”期間用于重大項目建設(shè)填海的面積為0．45萬hm2，因此，舟山建設(shè)填?？偯娣e將達(dá)到0．985萬hm2。3．潮間帶資源概況。目前，潮間帶總面積達(dá)1．527萬hm2，其中“十二五”規(guī)劃可用于開發(fā)利用的潮間帶達(dá)0．667萬hm2。4．低丘緩坡資源概況。全市可開發(fā)利用低丘緩坡資源1．662萬hm2，宜建面積0．7萬hm2，“十二五”期間宜建面積0．411萬hm2。③

（四）新區(qū)土地利用現(xiàn)狀1．可利用的土地資源十分有限，耕地后備資源嚴(yán)重匱乏。舟山市土地總面積僅為全省的1．4％、全國的0．02％。受海島自然環(huán)境、氣候條件的限制和影響，全市能夠開發(fā)和利用的土地資源很少，區(qū)域內(nèi)可利用的土地面積只占到了舟山總面積的31％左右，地面坡度大于15°的面積大約占到舟山土地總面積的44％，其中大部為海島生態(tài)防護(hù)林，不宜進(jìn)行開發(fā)利用。經(jīng)調(diào)查，新區(qū)適宜開墾為耕地的后備資源總數(shù)不足1萬畝。①2．第一產(chǎn)業(yè)比重逐年下降，耕地種植受制于水。受自然資源限制，舟山種植業(yè)發(fā)展不具優(yōu)勢，2013年，舟山市三次產(chǎn)業(yè)比例為10．3∶44．2∶45．5，一產(chǎn)比重逐年下降，從2005年的14．1％降至2013年的10．3％。一產(chǎn)中又以漁業(yè)為主導(dǎo)，種植業(yè)種類單一，主要以提供蔬菜和水果為主。2013年，全市農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值187．8億元，其中種植業(yè)產(chǎn)值為10．6億元，僅占5．6％。②同時，由于海島耕地資源少且布局分散，加上自然災(zāi)害侵襲較多，淡水資源緊缺，土壤鹽堿化現(xiàn)象嚴(yán)重，種植業(yè)投入成本大，耕地產(chǎn)出水平較低。按照大陸引水成本1．86元／m3計算，水稻畝均耗水成本高達(dá)1268元，在舟山種植水稻僅耗水成本是大陸水稻平均種植成本的2倍，是國家水稻收購價格的1．36倍，成本收益嚴(yán)重倒掛。3．島嶼建設(shè)用地布局分散，基礎(chǔ)設(shè)施及特殊用地比重高。舟山島嶼分布呈現(xiàn)“大島近岸、小島離散”的空間形態(tài)，城鎮(zhèn)用地布局于沿海平原區(qū)域，臨港產(chǎn)業(yè)用地依海而建，農(nóng)村居民點分布于各大小島嶼，新區(qū)建設(shè)用地布局總體呈現(xiàn)較為分散的狀態(tài)。受地形地貌和環(huán)境條件制約，各島嶼基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展必須自成體系，交通、供水、電力等基礎(chǔ)設(shè)施共享性差，占地較多，全市基礎(chǔ)設(shè)施用地比重高于浙江省的平均水平。另外，作為國家軍事戰(zhàn)略要地，舟山特殊用地面積大、比重高；海洋旅游資源豐富，旅游配套服務(wù)設(shè)施用地多。

二、新區(qū)建設(shè)面臨的土地問題

當(dāng)前及今后一個時期，隨著新區(qū)建設(shè)的加快推進(jìn)，舟山市將迎來新一輪用地需求旺盛期。根據(jù)《浙江舟山群島新區(qū)土地利用戰(zhàn)略研究》成果：到2015年，全市各類建設(shè)用地需求約1．133萬hm2，占用耕地約0．667萬hm2；到2020年，各類建設(shè)用地需求約2．133萬hm2，占用耕地約1．067萬hm2，土地供需矛盾突出。

（一）規(guī)劃控制指標(biāo)與實際不相符根據(jù)舟山市土地利用總體規(guī)劃，全市耕地保有任務(wù)是2．48萬hm2，基本農(nóng)田2．313萬hm2，基本農(nóng)田保護(hù)率高達(dá)93．2％；到2020年，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模為1．43萬hm2；新增建設(shè)用地規(guī)模為0．715萬hm2。但從實際情況看，到2013年，全市城鄉(xiāng)建設(shè)用地已“倒掛”約1萬hm2，新增建設(shè)用地僅剩約0．04萬hm2。預(yù)計到2020年，新增建設(shè)用地缺口將達(dá)2萬hm2，城鄉(xiāng)建設(shè)用地缺口2．467萬hm2，約有0．9萬hm2新區(qū)建設(shè)用地與基本農(nóng)田空間重疊。③這將導(dǎo)致國家和省重點建設(shè)項目、重大基礎(chǔ)設(shè)施、海洋新興產(chǎn)業(yè)以及海島保護(hù)與開發(fā)利用等項目無法“落地”。

（二）年度計劃用地指標(biāo)缺口較大據(jù)分析預(yù)測，今后5～10年，舟山市每年平均新增建設(shè)用地需求在2000hm2左右，而實際新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)與此差距很大，如2013年下達(dá)舟山市的新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)約為430hm2，僅為今后年度用地需求量的21％左右。④

（三）區(qū)域內(nèi)難以實現(xiàn)占補平衡2007－2013年，舟山市完成耕地占補面積約0．23萬hm2，其中市域內(nèi)占補約0．16萬hm2，市域外易地補充0．07萬hm2，易地補充率為30％多，特別是2013年的易地補充率達(dá)到近50％，實現(xiàn)耕地占補平衡壓力日益加大。雖然通過灘涂圍墾解決了部分耕地占補平衡，但由于圍墾成本高，實際墾造的耕地必須進(jìn)行灌排、降鹽降堿、地力培育等過程才能形成有質(zhì)量的耕地，從圍墾成陸到形成耕地，必須要8～10年的時間。

三、新區(qū)土地管理制度綜合改革探索

他山之石，可以攻玉。在學(xué)習(xí)借鑒國內(nèi)其他地區(qū)土地管理改革實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，舟山市要緊緊圍繞國務(wù)院關(guān)于新區(qū)的戰(zhàn)略定位以及功能目標(biāo)，充分發(fā)揮海島陸海資源優(yōu)勢，統(tǒng)籌山、海、陸資源開發(fā)利用，堅持先行先試，著力改革創(chuàng)新，因地制宜地探索建立適應(yīng)舟山發(fā)展需要的土地管理機制和政策制度，促進(jìn)浙江舟山群島新區(qū)實現(xiàn)又好又快地發(fā)展。

（一）深入推進(jìn)陸海統(tǒng)籌發(fā)展推進(jìn)陸海統(tǒng)籌發(fā)展時，要特別注重發(fā)揮規(guī)劃的龍頭作用，努力探索陸海規(guī)劃合一的實現(xiàn)途徑。山東省在半島藍(lán)色經(jīng)濟區(qū)建設(shè)中，大力實施海陸一體化規(guī)劃，將海岸帶、海島及近海海域納入藍(lán)色經(jīng)濟區(qū)海域空間規(guī)劃，建立基于生態(tài)系統(tǒng)的海域空間規(guī)劃，從而有效地避免產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間，以及不同產(chǎn)業(yè)開發(fā)活動之間的沖突，實現(xiàn)海洋資源與空間的優(yōu)化配置。［1］建議舟山市將舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及海洋功能區(qū)劃中均涉及到的相同內(nèi)容在規(guī)劃安排上進(jìn)行統(tǒng)一，并落實到一個涵蓋舟山群島陸海區(qū)域內(nèi)共同的空間規(guī)劃平臺上，真正實現(xiàn)陸海規(guī)劃合一，明確所屬陸海區(qū)域內(nèi)各部分用地用海的功能劃分和控制目標(biāo)。同時，注重加強規(guī)劃編制體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、協(xié)調(diào)機制等方面的制度建設(shè)，強化統(tǒng)一后的規(guī)劃的實施和管理，使其真正成為統(tǒng)領(lǐng)舟山群島新區(qū)陸地、海洋開發(fā)利用和管理保護(hù)的依據(jù)。

（二）積極創(chuàng)新土地規(guī)劃計劃管理新模式1．創(chuàng)新土地利用規(guī)劃管理。天津濱海新區(qū)試行兩年一次動態(tài)評估，經(jīng)評估如有必要五年可滾動修編制度。上海市根據(jù)實際用地需求，試行與審批級次相配套的兩年一次動態(tài)評估、五年一次修改土地利用規(guī)劃調(diào)整制度。［2］建議舟山市根據(jù)國務(wù)院批復(fù)的《浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，積極推進(jìn)土地利用總體規(guī)劃評估修改試點工作，落實0．8萬hm2新增建設(shè)用地，0．56萬hm2基本農(nóng)田和耕地保有量任務(wù)先由浙江省統(tǒng)籌平衡，待省級規(guī)劃修編或浙江省開展省級規(guī)劃評估修改時國家一并予以追加。2．創(chuàng)新土地利用計劃管理。湖南長株潭國家自主創(chuàng)新示范區(qū)實行以五年為一個周期，國家一次性下達(dá)長株潭城市群土地利用計劃，省政府根據(jù)長株潭城市群建設(shè)時序分年度統(tǒng)籌安排使用。天津濱海新區(qū)試行在建設(shè)用地總規(guī)模范圍內(nèi)按照“前期適當(dāng)集中，后期相應(yīng)減少”的方式安排年度土地利用計劃指標(biāo)，以濱海新區(qū)近年實際審批新增建設(shè)用地的平均數(shù)為基數(shù)，在規(guī)劃期前五年，以前三年適當(dāng)高于基數(shù)，后兩年相應(yīng)減少的方式將有關(guān)年度計劃指標(biāo)下達(dá)給天津市，天津市將指標(biāo)使用情況分類統(tǒng)計后報國土資源部。［3］建議國家對浙江舟山群島新區(qū)建設(shè)用地計劃指標(biāo)實行差別化管理。一是浙江舟山群島新區(qū)在本輪規(guī)劃期內(nèi)，不突破0．8萬hm2新增建設(shè)用地總量的前提下，自主統(tǒng)籌安排使用土地利用計劃指標(biāo)，并將指標(biāo)年度使用情況報國土資源部和浙江省國土資源廳備案，接受監(jiān)督核查；二是國土資源部下達(dá)浙江的年度新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)增加至份額的110％，10％專項用于浙江舟山群島新區(qū)。

（三）積極探索耕地占補平衡新方式湖南長株潭國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建立了耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積有償調(diào)劑制度，對在本區(qū)域內(nèi)確實無法實現(xiàn)占補平衡或保護(hù)目標(biāo)的，可以在省域范圍內(nèi)其他地區(qū)進(jìn)行有償補充或補劃。上海探索實現(xiàn)耕地占補平衡的途徑和方式，建立了全市統(tǒng)一的耕地占補平衡指標(biāo)調(diào)劑市場。四川成都探索按耕地等級補償?shù)恼佳a平衡機制，以糧食產(chǎn)能等效面積作為耕地占補平衡的剛性指標(biāo)，并試行獨立選址等重大項目在省內(nèi)跨區(qū)域?qū)崿F(xiàn)耕地占補平衡的辦法。［4］建議舟山市積極爭取，將國家、省級重點交通、能源、水利建設(shè)項目及新區(qū)規(guī)劃確定的建設(shè)項目納入全國統(tǒng)籌補充耕地試點范圍，開展國家統(tǒng)籌補充耕地試點工作。為確保舟山市重大項目建設(shè)，舟山應(yīng)遵循先掛后統(tǒng)的原則，即在國家沒有正式開展全國統(tǒng)籌補充耕地試點前，耕地占補平衡以掛賬方式解決，等國家正式開展試點后，實行正常占補平衡統(tǒng)籌方式，并將前期掛賬項目納入耕地占補平衡統(tǒng)籌范圍。

篇10

第一，堅持土地承包經(jīng)營制不動搖，依法保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營的制度基礎(chǔ)。家庭經(jīng)營是世界各國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的最基本形式。我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營制賦予了農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，奠定了農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營的制度基礎(chǔ)；同時，我國農(nóng)民家庭經(jīng)營的承包地，是農(nóng)民重要的基本生活保障來源，因此土地承包經(jīng)營制也是我國農(nóng)村社會穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)。這一基本制度已經(jīng)在《憲法》和《農(nóng)村土地承包法》等法律上得到嚴(yán)格規(guī)范，在新農(nóng)村建設(shè)中必須長期堅持并不斷完善。今后，要嚴(yán)格執(zhí)行《農(nóng)村土地承包法》，穩(wěn)定已經(jīng)形成的土地承包關(guān)系，切實保護(hù)已經(jīng)賦予農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。特別是，對于農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的管理，要從合同管理向登記管理轉(zhuǎn)變，逐步建立包括初始登記和變更登記、專業(yè)化屬地化規(guī)范化的城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一登記管理體系，并完善土地承包經(jīng)營權(quán)續(xù)期制度或者實行無限期的土地承包經(jīng)營權(quán)制度，按照物權(quán)對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)實行更為徹底的保護(hù)。

第二，依法規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，積極穩(wěn)妥地發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。新農(nóng)村建設(shè)中，必須嚴(yán)格執(zhí)行《農(nóng)村土地承包法》，依法規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的主體地位和自主決策權(quán)，結(jié)合農(nóng)村勞動力流轉(zhuǎn)和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進(jìn)程，在農(nóng)民自愿選擇和平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，通過農(nóng)地的市場流轉(zhuǎn)和適度集中，積極穩(wěn)妥地發(fā)展農(nóng)業(yè)土地規(guī)模經(jīng)營；按照平等協(xié)商、互惠互利的原則，通過農(nóng)戶和龍頭企業(yè)自愿簽訂產(chǎn)品合約和要素合約，發(fā)展龍頭企業(yè)+農(nóng)戶、龍頭企業(yè)+農(nóng)戶+基地、龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶、龍頭企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地等形式的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織方式。在必要的情形下，可以發(fā)展龍頭企業(yè)受讓農(nóng)戶承包地、雇傭農(nóng)民的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織形式。在完善農(nóng)村土地登記制度，培育、發(fā)展和規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓市場的基礎(chǔ)上，開放土地承包經(jīng)營權(quán)抵押市場，支持發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。通過發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，增加農(nóng)業(yè)附加值和技術(shù)含量，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益，增強農(nóng)民參與國際市場競爭和應(yīng)對市場變化的能力。

第三，嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是保護(hù)好基本農(nóng)田，保障國家糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。我國人多地少，需要養(yǎng)活的人口數(shù)量大，并且在今后相當(dāng)長的時期里人口數(shù)量還會繼續(xù)緩慢增長，保護(hù)耕地、保障國家糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展是我國土地政策極其重要的全局性戰(zhàn)略性目標(biāo)。新農(nóng)村建設(shè)中，必須繼續(xù)完善和嚴(yán)格執(zhí)行占用耕地補償制度和基本農(nóng)田保護(hù)制度，探索建立和完善世界上最嚴(yán)格的適合我國國情的耕地保護(hù)制度。對于非農(nóng)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少、墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀瑳]有條件開墾的，通過繳納相關(guān)稅費，專項用于耕地整理開發(fā)以補充耕地。對于劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的糧、棉、油生產(chǎn)基地、有良好的水利與水土保持設(shè)施的耕地、正在實施改造和可以改造的中低產(chǎn)田、蔬菜基地等在內(nèi)的耕地，在農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批和土地征收等方面要繼續(xù)實行嚴(yán)格管理。

第四，改革征地制度，探索建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的新型農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度和對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的公正補償機制。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟延續(xù)下的農(nóng)村集體土地國家統(tǒng)一征收制度存在的缺陷日益顯現(xiàn)。推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，就必須改革這種不合理的征地制度。當(dāng)然，由于征地制度改革涉及耕地保護(hù)、城鎮(zhèn)建設(shè)、工業(yè)發(fā)展、公益事業(yè)、農(nóng)民權(quán)益、政府利益等諸多方面，因此只能漸進(jìn)推進(jìn)。近期，應(yīng)重點修改完善征地補償?shù)挠嘘P(guān)法律法規(guī)條款和征地補償費的確定辦法，切實提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)。從中長期看，理順農(nóng)地轉(zhuǎn)用中的經(jīng)濟關(guān)系，實現(xiàn)土地征收中的公正補償，需要進(jìn)一步深化土地市場化改革，縮小征地范圍，將土地征收嚴(yán)格限定在公共目的，并在發(fā)展農(nóng)用地內(nèi)部流轉(zhuǎn)市場和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場的同時，適度開放建設(shè)用地規(guī)劃許可的經(jīng)營性農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場，形成的土地市場價格體系為公共目的的土地征收補償提供客觀的市場參照，從而建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的、區(qū)分公共目的和私人目的、公益性用地和私人性用地的新型農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度和對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的公正補償機制。

第五，改革集體建設(shè)用地使用制度，建立以城帶鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場。我國以國家和集體二元土地所有制為基礎(chǔ)，與城鄉(xiāng)企業(yè)、居民的身份相掛鉤，依賴城鄉(xiāng)分割管理的路徑形成了城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用制度上的雙軌制和城鄉(xiāng)分割的建設(shè)用地市場，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和農(nóng)民宅基地等在內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地的市場化流轉(zhuǎn)長期受到限制，直接阻滯了生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的雙向流動和城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的一體化發(fā)展。在新農(nóng)村建設(shè)中，只有加快改革集體建設(shè)用地使用制度，開通城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，才能吸引城鎮(zhèn)企業(yè)和居民投資農(nóng)村、實現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)式發(fā)展。今后，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地政策、建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場的要求出發(fā)，在制定和頒布《物權(quán)法》，明確界定建設(shè)用地使用權(quán)用益物權(quán)的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)分集體建設(shè)用地土地使用權(quán)。對于經(jīng)營性集體建設(shè)用地，在法律上可比照國有出讓土地使用權(quán)創(chuàng)設(shè)集體出讓土地使用權(quán)，并允許其與國有出讓土地使用權(quán)具有同等效力地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租和抵押；對于農(nóng)村公益性用地和農(nóng)民無償取得的宅基地，可比照國有劃撥土地設(shè)立集體劃撥土地使用權(quán)，在交易許可管制下對其進(jìn)行市場準(zhǔn)入管理。

第六，調(diào)整土地收益的取得、分配和使用格局，建立和完善支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的土地收益分配體系。在我國現(xiàn)行土地價、稅、費體系下，政府土地收益在農(nóng)地轉(zhuǎn)用和土地供應(yīng)環(huán)節(jié)取得的多、在土地保有環(huán)節(jié)取得的少，以土地出讓價款和費的形式取得的多、以稅收形式取得的少；在分配上，絕大部分土地收益集中在市、縣級財政，中央、省和鄉(xiāng)村兩頭得到的少；在使用上，投向城市地區(qū)的多、投向農(nóng)村地區(qū)的少，投向經(jīng)濟建設(shè)的多、投向社會事業(yè)的少。這種格局加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展差距和征地引起的矛盾沖突，同時也驅(qū)使地方政府盲目擴張建設(shè)用地。新農(nóng)村建設(shè)，要對這種格局進(jìn)行必要的調(diào)整。比如，提高耕地占用稅的征收標(biāo)準(zhǔn)，加大力度支持農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)；制定和完善全國性的耕地開墾費征收標(biāo)準(zhǔn)以及使用、轉(zhuǎn)移和監(jiān)督管理辦法，保障對占用耕地的有效補償；嚴(yán)格新增建設(shè)用地土地有償使用費的征收管理，完善有關(guān)15%的土地出讓金專項用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的管理規(guī)定，支持農(nóng)業(yè)土地整理開發(fā)；逐步正稅減費，全面完善不動產(chǎn)稅制，支持鄉(xiāng)村基層公共財政；建立土地收益基金專項管理制度，嚴(yán)格規(guī)范土地出讓收益用于失地農(nóng)民社會保障、農(nóng)村建設(shè)用地整理、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)土地收購儲備和風(fēng)險備用金等的具體標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

第七，開展農(nóng)用地整理，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)條件，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。農(nóng)用地整理是精細(xì)化、集約化、節(jié)約化利用土地資源的重要手段，是世界許多國家和地區(qū)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、開展國土整治、建設(shè)新農(nóng)村的重要方式。實踐證明，農(nóng)用地整理通過對溝、渠、坎、田塊等進(jìn)行工程治理，對挖損、塌陷、壓占、污染破壞的土地和各類廢棄地、閑散地進(jìn)行復(fù)墾，一般能夠增加15%左右的有效土地利用面積；通過規(guī)整農(nóng)田灌溉渠系，發(fā)展節(jié)水灌溉農(nóng)業(yè)，改良土壤，能夠提高土、水、肥的綜合利用效率；通過平田整地、歸并零散地塊、修筑梯田，能夠促進(jìn)土地集中和土地適度規(guī)模經(jīng)營，為提高農(nóng)業(yè)機械化裝備水平和農(nóng)業(yè)集約化程度創(chuàng)造條件；通過完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，為農(nóng)業(yè)技術(shù)的大面積推廣應(yīng)用創(chuàng)造條件；通過合理安排田、水、路、林、村，能夠有效改善農(nóng)業(yè)生態(tài)條件和農(nóng)村人居環(huán)境。農(nóng)用地整理，無疑將是未來我國新農(nóng)村建設(shè)的重要途徑。在新農(nóng)村建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)堅持統(tǒng)一規(guī)劃、分區(qū)指導(dǎo)、依法規(guī)范、公眾參與的原則，以政府公共投資為主，充分調(diào)動農(nóng)民的積極性、主動性和創(chuàng)造性，有重點有步驟地穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)用地整理，不斷改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)條件，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。

第八，開展農(nóng)村建設(shè)用地整理，改善農(nóng)村生活環(huán)境和村容村貌，因地制宜地推進(jìn)村莊治理。目前我國農(nóng)村居民人均建設(shè)用地總體上保持在180平方米左右，東、中部地區(qū)一般在120-250平方米，西部地區(qū)在150-400平方米，山區(qū)和牧區(qū)更高。隨著農(nóng)村人口不斷外流和遷移，一些農(nóng)村的住房和宅基地隨之廢棄或閑置，出現(xiàn)了“空心村”等現(xiàn)象，而與此同時，大多數(shù)生活在農(nóng)村的居民要求改善生活居住環(huán)境的愿望越來越強?？傊?，我國農(nóng)村建設(shè)用地整理的資源開發(fā)利用潛力巨大，農(nóng)民群眾對建設(shè)用地整理的認(rèn)同感和參與程度也在不斷提高。在新農(nóng)村建設(shè)中，要在村鎮(zhèn)規(guī)劃的統(tǒng)一指導(dǎo)下，尊重并引導(dǎo)農(nóng)民積極參與，結(jié)合撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、遷村并點、撤村建居、舊村整治、“空心村”改造、民居翻建改建、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村公共公益事業(yè)建設(shè)等的實施，因地制宜地開展土地置換、土地權(quán)屬重劃、土地規(guī)整以及廢棄閑置地的開發(fā)利用等多種形式的農(nóng)村建設(shè)用地整理，以農(nóng)村建設(shè)用地整理為紐帶，優(yōu)化建設(shè)布局，促進(jìn)人口適度集中，提高基礎(chǔ)設(shè)施完備度，發(fā)展公共公益事業(yè)，改善農(nóng)村人居環(huán)境。