導(dǎo)語：如何才能寫好一篇土地性質(zhì)和規(guī)劃用途，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

一、房屋基本單元

《房屋登記辦法》第10條對房屋基本單元做了如下定義：房屋基本單元是指有固定界限、可以獨(dú)立使用并且有明確、唯一的編號(幢號、室號等)的房屋或者特定空間。并確定了成套住房以套為基本單元；非成套住房，以幢、層、問等為基本單元；非住房以幢、層、套、問等有固定界限的部分為基本單元。

有固定界限、可以獨(dú)立使用是劃分房屋基本單元的物質(zhì)條件，有明確、唯一的編號是房屋登記建簿的技術(shù)條件。通過對房屋空間位置上的劃分確定基本單元和賦予基本單元明確、唯一的編號建簿登記，使其在空間位置上和技術(shù)檔案上都能做到與其他房屋相區(qū)別?！斗课莸怯涋k法》釋義中“規(guī)定房屋基本單元，保證了登記客體的唯一性，便于房屋登記工作的開展和房屋登記簿的建立，一個(gè)房屋登記單元上建立一個(gè)登記簿”正是房屋按照基本單元登記的意義概括。

按照上述房屋基本單元的規(guī)定，“有固定界限、可以獨(dú)立使用”當(dāng)然是確定房屋基本單元的必要條件，但一個(gè)房屋基本單元是否能夠同時(shí)具有住宅、辦公、工業(yè)、商業(yè)等兩種或兩種以上功能差異巨大的規(guī)劃用途，《房屋登記辦法》及釋義都沒有闡述。

二、界定房屋基本單元應(yīng)當(dāng)遵循的原則

1　有固定界限、可以獨(dú)立使用原則

如上所述，“有固定界限、可以獨(dú)立使用”是確定房屋基本單元的必要條件。有固定界限應(yīng)當(dāng)是對登記對象的物理形態(tài)和空間位置的表述，比如房屋的幢、層、套、問以及有固定界址特定空間。僅有固定界限，不能獨(dú)立使用，就不能區(qū)分為房屋基本單元，比如成套住宅中的臥室、酒店里的客房。有固定界限和可以獨(dú)立使用兩個(gè)條件必須同時(shí)具備，缺一不可。

2　房地一致原則

區(qū)分房屋基本單元還必須遵循房地一致原則。房地一致原則是房屋登記的基本原則，房屋登記機(jī)構(gòu)在房屋登記受理審核過程中首先要查看房屋所有權(quán)和房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)權(quán)利主體是否一致。在區(qū)分房屋基本單元中應(yīng)當(dāng)查看房屋的規(guī)劃用途與用地用途、用地性質(zhì)以及使用期限是否一致。房地權(quán)利主體不一致的登記機(jī)構(gòu)不予受理登記，房屋規(guī)劃用途與用地用途、用地性質(zhì)以及使用期限不一致的應(yīng)當(dāng)通過區(qū)分基本單元或統(tǒng)一房地后受理登記。

國務(wù)院《喊鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第12條規(guī)定，國有土地用途有五大類，分別是居住用地、工業(yè)用地、教育科技文化衛(wèi)生體育用地、商業(yè)旅游娛樂用地、綜合或者其他用地。“住宅”只能對應(yīng)居住用地，“商業(yè)用房”只能對應(yīng)商業(yè)用地，不同用途的土地其使用年限和土地價(jià)值是絕不相同的。按照我國現(xiàn)行土地管理的二元管理體制，國有出讓土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)的內(nèi)涵和管理體制有著巨大差異，相鄰房屋應(yīng)當(dāng)按照不同土地性質(zhì)上區(qū)分房屋基本單元分別登記。另外，我國國有土地實(shí)行有償使用，即使土地用途相同，從房屋結(jié)構(gòu)上看也符合基本單元特征，但只要使用年限不同，登記時(shí)就不應(yīng)合并為一個(gè)基本單元。

3　一個(gè)房屋基本單元對應(yīng)一種規(guī)劃用途原則

一個(gè)房屋基本單元對應(yīng)一種規(guī)劃用途原則就是房屋的一個(gè)基本單元只能具備一種規(guī)劃用途。房屋基本單元的區(qū)分是房屋登記的基礎(chǔ)，不同規(guī)劃用途的房屋有著不同的土地政策、市場管理和稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，如果一個(gè)房屋基本單元內(nèi)有兩種或兩種以上規(guī)劃用途，將不利于房地管理的一致性，而造成國土資源的浪費(fèi)或使用人的不合理負(fù)擔(dān)；將不利于政府管理部門對房屋資產(chǎn)的分類統(tǒng)計(jì)，影響房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策的制定和產(chǎn)業(yè)的均衡發(fā)展；將不利于形成合理的房地產(chǎn)行業(yè)稅費(fèi)政策，造成國家稅費(fèi)流失和居民消費(fèi)投資理念的偏缺。

三、基本單元與規(guī)劃用途沖突的處理建議

房地產(chǎn)產(chǎn)品一般劃分為住宅、商鋪、寫字樓(辦公樓)、工業(yè)廠房、公共建筑五大類型，由于目前我國沒有統(tǒng)一規(guī)范的規(guī)劃用途分類標(biāo)準(zhǔn)，加之規(guī)劃審批與建筑設(shè)計(jì)之間，規(guī)劃與用地之間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，營業(yè)、住宅、辦公、生產(chǎn)等兩種或兩種以上功能差異巨大的規(guī)劃用途在一個(gè)基本單元內(nèi)(比較典型的如：一樓一底或一拖二的商住房)出現(xiàn)的情況較多，房屋登記機(jī)構(gòu)既無法按照規(guī)劃用途分割基本單元，也沒有依據(jù)不予受理，是造成房屋登記基本單元與規(guī)劃用途沖突的主要原因。

1　按照規(guī)劃文件區(qū)分基本單元

不但在房屋建設(shè)時(shí)、房屋登記時(shí)也必須嚴(yán)格遵循規(guī)劃文件批準(zhǔn)的內(nèi)容，因此不論是房屋登記機(jī)構(gòu)還是為登記提供前置工作的測繪單位，在受理房屋所有權(quán)初始測繪、登記業(yè)務(wù)的過程中都應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研讀規(guī)劃批準(zhǔn)文件、土地批準(zhǔn)文件及其所附圖件，仔細(xì)踏勘現(xiàn)場，按照固定界限獨(dú)立使用、房地一致、一個(gè)基本單元對應(yīng)一種規(guī)劃用途的原則和申請人的申請合理區(qū)分基本單元。

2　規(guī)范房屋登記簿規(guī)劃用途的填寫

規(guī)劃用途是房屋登記中必須繕填的內(nèi)容，規(guī)劃用途直接體現(xiàn)了房屋可被使用的范圍，并間接反映了房屋的價(jià)值，是體現(xiàn)房屋登記公示公信作用的重要內(nèi)容。規(guī)范房屋登記簿規(guī)劃用途的填寫，就是通過房屋登記這種技術(shù)手段，通過歸類合并，房屋登記時(shí)使用較少的幾種規(guī)劃用途概括規(guī)劃文件中可能出現(xiàn)的多種相同和相近規(guī)劃用途。在國家沒有出臺(tái)相關(guān)規(guī)范文件的情況下，登記機(jī)構(gòu)可以通過爭取制定地方性規(guī)范或登記技術(shù)規(guī)程的方式予以統(tǒng)一規(guī)范。

篇2

1.征地土地使用權(quán)性質(zhì)

在郊區(qū)代征地一般為集體土地。在城區(qū)代征地土地使用權(quán)性質(zhì)則可能為劃撥土地使用權(quán).以出讓方式取得的土地使用權(quán)和以其他有償方式取得的土地使用權(quán)。由于目前大多數(shù)代征地為劃撥用地,故本文的代征地土地使用權(quán)性質(zhì)如不做特別說明,為城區(qū)劃撥土地使用權(quán)。

2.代征地項(xiàng)目來源

代征地的項(xiàng)目來源主要有城市舊城區(qū)改造和征用集體土地。其中城市舊城改造又分為:危舊房改造.污染擾民企業(yè)搬遷轉(zhuǎn)讓.存量土地轉(zhuǎn)開發(fā).項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓等。

3.代征地費(fèi)用確定方式

代征地費(fèi)用的確定按建筑面積和土地面積計(jì)算有如下幾種方式

*依據(jù)代征地地塊現(xiàn)狀建筑面積計(jì)算

*依據(jù)代征地土地面積計(jì)算

*依據(jù)整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷費(fèi)用按現(xiàn)狀建筑面積來分?jǐn)?/p>

*依據(jù)整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷和按代征地比例來分?jǐn)?/p>

這里的代征地比例=代征地占地面積;建設(shè)用地面積

此外可考慮依據(jù)項(xiàng)目地上建筑物面積按代征地比例來分?jǐn)?這樣做對開發(fā)企業(yè)來講,往往不太公平,因?yàn)槎鄶?shù)情況下,代征地上的費(fèi)用比建設(shè)用地的費(fèi)用要高。

本文最終依據(jù)代征地土地上現(xiàn)狀建筑面積確定代征地費(fèi)用,如果建筑紅線正好分割某被拆(征)單位,則按該地塊分割的土地面積來分?jǐn)傇摰貕K代征地費(fèi)用。此種方法雖不好操作但和實(shí)際費(fèi)用接近,相對合理。

4.代征地費(fèi)用確定

代征地費(fèi)用確定有兩種方法,一種是參考基準(zhǔn)地價(jià)評估,根據(jù)新的基準(zhǔn)地價(jià)體系中的熟地價(jià)和毛地價(jià)水平,經(jīng)過修正可得出征地費(fèi)用,一種是根據(jù)代征地上的房屋現(xiàn)狀按照征地拆遷政策進(jìn)行評估。本文根據(jù)拆遷征地政策進(jìn)行試算,參照住宅用途和非住宅用途房屋拆遷的有關(guān)法規(guī),代征地費(fèi)用可表達(dá)如下:

(1)代征用城區(qū)范圍內(nèi)非住宅用地

現(xiàn)狀代征地樓面費(fèi)用=區(qū)位價(jià)格;現(xiàn)狀容積率調(diào)整系數(shù);房屋現(xiàn)狀用途調(diào)整系數(shù);位置臨路修正系數(shù)+地上物補(bǔ)償價(jià)格

該公式主要參照非住宅拆遷補(bǔ)償辦法

(2)代征用城區(qū)范圍內(nèi)住宅用地

現(xiàn)狀代征地樓面費(fèi)用=(基準(zhǔn)地價(jià);k+基準(zhǔn)房價(jià)) ;建筑面積+地上物補(bǔ)償價(jià)格

該公式參照住宅房屋補(bǔ)償款公式確定。K值為容積率調(diào)整系數(shù),基準(zhǔn)地價(jià).基準(zhǔn)房價(jià)以及k值根據(jù)項(xiàng)目的具體情況確定。地上物的補(bǔ)償,參考多數(shù)項(xiàng)目的拆遷水平確定。

需要說明的是,以上費(fèi)用均為計(jì)算費(fèi)用,非為實(shí)際發(fā)生費(fèi)用,除上述費(fèi)用外,還包括各種補(bǔ)助.相關(guān)管理費(fèi)和服務(wù)費(fèi)等。通過計(jì)算可得到現(xiàn)狀代征地總費(fèi)用,最終結(jié)果應(yīng)以發(fā)生的客觀合理部分為準(zhǔn)。

二、建設(shè)項(xiàng)目分?jǐn)偞鞯刭M(fèi)用分?jǐn)偦鶖?shù)

規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目分?jǐn)偟臉敲娲鞯刭M(fèi)用根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目建筑面積和代征地土地面積之間的關(guān)系以及公式:

代征地比例=代征地占地面積;建設(shè)用地面積

可推導(dǎo)出:

規(guī)劃樓面分?jǐn)偞鞯刭M(fèi)用

代征地總費(fèi)用;建設(shè)項(xiàng)目建筑面積

代征地總費(fèi)用; (建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)用地面積;規(guī)劃容積率)

代征地總費(fèi)用;(代征地占地面積;代征地比例);規(guī)劃容積率

代征地總費(fèi)用;代征地占地面積;代征地比例;規(guī)劃容積率

現(xiàn)狀地面分?jǐn)偞鞯刭M(fèi)用;代征地比例;規(guī)劃容積率

即:

規(guī)劃樓面分?jǐn)偞鞯刭M(fèi)用=現(xiàn)狀地面分?jǐn)偞鞯刭M(fèi)用;代征地比例;規(guī)劃容積率

根據(jù)上述公式可看出,若建設(shè)項(xiàng)目代征地比例為50%,現(xiàn)狀容積率為0.7,規(guī)劃容積率為2.5,則規(guī)劃樓面分?jǐn)偞鞯刭M(fèi)用為現(xiàn)狀代征地樓面費(fèi)用的14%,為現(xiàn)狀地面分?jǐn)偞鞯刭M(fèi)用的20%.

三、代征地費(fèi)用的分?jǐn)?/p>

根據(jù)上述分析,項(xiàng)目代征地費(fèi)用按照“誰受益,誰投資”的原則,政府應(yīng)分?jǐn)傄徊糠仲M(fèi)用,該部分費(fèi)用可根據(jù)項(xiàng)目的規(guī)劃容積率.代征地的比例和代征地的規(guī)劃用途來計(jì)算,公式為:

政府分?jǐn)傎M(fèi)用(樓面)

=規(guī)劃樓面分?jǐn)偞鞯刭M(fèi)用;代征地比例修正系數(shù);規(guī)劃用途修正系數(shù)

=現(xiàn)狀地面分?jǐn)偞鞯刭M(fèi)用;代征地比例;規(guī)劃容積率;代征地比例修正系數(shù);規(guī)劃用途修正系數(shù)

其中規(guī)劃用途修正系數(shù),主要考慮到代征地規(guī)劃用途對建設(shè)項(xiàng)目,可能會(huì)產(chǎn)生正面影響,也可能會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響,修正時(shí)根據(jù)代征地規(guī)劃用途對建設(shè)項(xiàng)目的影響程度分別進(jìn)行。

篇3

一、關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)分割、合并、調(diào)整與登記銜接問題

實(shí)踐中，部分房地不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人辦理國有建設(shè)用地使用權(quán)及房屋所有權(quán)首次登記、拿到不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書后，由于各種原因，要求辦理同一宗不動(dòng)產(chǎn)的分割登記，將持有的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書分割為兩本或多本證書，或者要求辦理該不動(dòng)產(chǎn)與相鄰不動(dòng)產(chǎn)的合并登記，持多本不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書要求合并為一本。但申請人往往不能提供不動(dòng)產(chǎn)分割或者合并的批準(zhǔn)文件，而單純要求登記機(jī)構(gòu)直接辦理不動(dòng)產(chǎn)分割或者合并登記，給登記機(jī)構(gòu)造成很大壓力。

事實(shí)上，2012年下發(fā)的《國土資源部關(guān)于規(guī)范土地登記的意見》（國土資發(fā)〔2012〕134號）中提出了“土地以宗地為單位進(jìn)行登記。宗地應(yīng)當(dāng)依據(jù)合法的土地權(quán)屬來源材料，結(jié)合實(shí)際使用情況，按照地籍調(diào)查程序劃定?！诘匾唤?jīng)確定，不得隨意調(diào)整。宗地確需分割、合并或調(diào)整邊界的，應(yīng)經(jīng)國土資源主管部門會(huì)同有關(guān)部門同意”的要求，2014年國務(wù)院《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第八條也規(guī)定了“不動(dòng)產(chǎn)以不動(dòng)產(chǎn)單元為基本單位進(jìn)行登記”。辦理相關(guān)首次登記時(shí)，劃分不動(dòng)產(chǎn)單元是以國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同、項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)批準(zhǔn)文件等作為依據(jù)的，登記機(jī)構(gòu)無權(quán)隨意確定、改變宗地和不動(dòng)產(chǎn)單元范圍，且按登記要求原則上按不動(dòng)產(chǎn)單元核發(fā)一本單一版不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書。因此，辦理不動(dòng)產(chǎn)分割或合并登記也應(yīng)以不動(dòng)產(chǎn)分割或合并的批準(zhǔn)文件為前提和基礎(chǔ)。

按照不動(dòng)產(chǎn)登記的概念和內(nèi)涵，不動(dòng)產(chǎn)登記是一種記載行為，因此，無論是同一權(quán)利人分割或合并不動(dòng)產(chǎn)，還是因?yàn)椴粍?dòng)產(chǎn)的部分轉(zhuǎn)移需要分割或合并不動(dòng)產(chǎn)，均需提交相應(yīng)的分割或合并的權(quán)屬來源材料，以作為登記機(jī)構(gòu)記載的依據(jù)：土地的分割或合并需要提供相應(yīng)的用地批準(zhǔn)文件，房屋的分割或合并需要提供相應(yīng)的規(guī)劃批準(zhǔn)文件。為妥善解決實(shí)踐中的此類問題，天津市在制定《天津市不動(dòng)產(chǎn)登記條例》時(shí)，在第二十七條、第二十八條將“同一權(quán)利人分割或者合并不動(dòng)產(chǎn)”“不動(dòng)產(chǎn)分割、合并導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利發(fā)生轉(zhuǎn)移的”納入申請變更登記、轉(zhuǎn)移登記的情形，并在第三十四條、第三十五條等對申請材料進(jìn)行了規(guī)定，如第三十五條規(guī)定應(yīng)當(dāng)提交“有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府或者主管部門的批準(zhǔn)文件”。我局在制定《天津市不動(dòng)產(chǎn)登記規(guī)范》時(shí)，也在相關(guān)變更登記、轉(zhuǎn)移登記章節(jié)做出了“同一權(quán)利人分割或者合并不動(dòng)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定提交相關(guān)部門同意分割或合并的批準(zhǔn)文件”以及“不動(dòng)產(chǎn)分割、合并導(dǎo)致權(quán)屬發(fā)生轉(zhuǎn)移的，提交分割或合并協(xié)議書以及有權(quán)部門同意分割或合并的批準(zhǔn)文件，或者記載有關(guān)分割或合并內(nèi)容的生效法律文書”的規(guī)定。也就是說，權(quán)利人申請不動(dòng)產(chǎn)分割或合并登記的，需先行辦理相關(guān)規(guī)劃、用地分割合并手續(xù)，作為辦理變更登記、轉(zhuǎn)移登記的要件。這樣，減少了登記機(jī)構(gòu)和工作人員的自由裁量權(quán)，在兩個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)了不動(dòng)產(chǎn)管理范圍的一致，切實(shí)加強(qiáng)了對權(quán)利的保護(hù)以及對不動(dòng)產(chǎn)開發(fā)利用的管控。

二、關(guān)于房屋規(guī)劃建設(shè)范圍與登記銜接問題

與上述權(quán)利人主動(dòng)要求調(diào)整不動(dòng)產(chǎn)單元范圍的情況有所區(qū)別的一類問題是，房屋規(guī)劃建設(shè)范圍與宗地管理范圍發(fā)生沖突。經(jīng)常出現(xiàn)的是分宗供應(yīng)的土地統(tǒng)一實(shí)施規(guī)劃的問題，分宗供應(yīng)的相鄰宗地，權(quán)利人雖為同一權(quán)利人，但土地用途不同、建設(shè)用地使用權(quán)終止日期不同，規(guī)劃部門在實(shí)施規(guī)劃時(shí)卻按照一宗地進(jìn)行了規(guī)劃，導(dǎo)致有的建筑物同時(shí)占壓兩宗地，無法辦理建設(shè)用地使用權(quán)和房屋所有權(quán)首次登記。

例如，某單位持其建設(shè)的綜合樓項(xiàng)目的國有土地使用證、綜合樓項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)批準(zhǔn)文件，要求辦理房地統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)首次登記。登記機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)事人先辦理了該不動(dòng)產(chǎn)的土地登記，登記為兩宗地，土地用途分別為機(jī)關(guān)團(tuán)體用地、住宅用地；之后經(jīng)規(guī)劃部門批準(zhǔn)建設(shè)了綜合樓，同時(shí)占壓上述兩宗土地，而住宅宗地部分已給購房人核發(fā)了房地產(chǎn)權(quán)證。又如，一房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)先分別辦理了兩宗相鄰?fù)恋氐牟粍?dòng)產(chǎn)登記，取得了兩本不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書，土地用途均為城鎮(zhèn)住宅用地，土地使用權(quán)類型均為出讓，終止日期分別為2078年8月5日、2080年1月21日；但在商品房項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)過程中，該項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)的建筑面積約4000平方米的地下車庫同時(shí)占壓了上述兩宗土地，項(xiàng)目竣工后，要求辦理房地統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)首次登記。

上述問題產(chǎn)生的主要原因是規(guī)劃管理部門未按照土地登記范圍批準(zhǔn)相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃造成的，本質(zhì)上是規(guī)劃管理、土地管理基本單元不一致。對于歷史遺留的一個(gè)建筑物跨兩宗地等情形，本著“尊重歷史、保護(hù)權(quán)利、加強(qiáng)管理”的原則，我們在保證整個(gè)建筑物用地性質(zhì)、權(quán)屬等一致的情況下，告知當(dāng)事人按照建筑物范圍調(diào)整用地手續(xù)，按照新的宗地范圍辦理國有建設(shè)用地使用權(quán)及房屋所有權(quán)首次登記。下一步，我們將加強(qiáng)與規(guī)劃部門的溝通銜接，對于同一權(quán)利人使用的不同宗地，土地用途不同、建設(shè)用地使用權(quán)終止日期不同，如確需統(tǒng)一實(shí)施規(guī)劃，應(yīng)先調(diào)整用地界線、土地用途后，規(guī)劃部門再辦理項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃審批手續(xù)。

三、關(guān)于規(guī)劃用地性質(zhì)與登記用途銜接問題

篇4

關(guān)鍵詞:循環(huán)經(jīng)濟(jì) 土地利用

土地是人類賴以生存和發(fā)展的環(huán)境條件,是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。國際上一些發(fā)達(dá)國家和我國臺(tái)灣地區(qū)的土地開發(fā)整理,在發(fā)展到一定階段以后,特別重視景觀和生態(tài)保護(hù),以及對民族歷史、文化遺產(chǎn)的保護(hù),強(qiáng)調(diào)要求土地開發(fā)整理要與當(dāng)?shù)刈匀簧鷳B(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng),并在盡量保持已有自然景觀的基礎(chǔ)上,對原景觀進(jìn)行重構(gòu),形成結(jié)構(gòu)更加合理、功能更加完善的景觀生態(tài)環(huán)境,以利于生態(tài)的穩(wěn)定,環(huán)境的美化以及各種生物的生存和發(fā)展。從我國的土地開發(fā)整理工作過程來看,也已經(jīng)從一開始偏重于增加耕地?cái)?shù)量,到數(shù)量、質(zhì)量并重,兼顧生態(tài),再發(fā)展到數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)并重。隨著土地開發(fā)整理工作的進(jìn)展和我們對土地開發(fā)整理性質(zhì)認(rèn)識(shí)的深化,今后生態(tài)化將成為土地開發(fā)整理的首選目標(biāo)。

1.土地利用中的循環(huán)經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵

“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”一詞是指在人、自然資源和科學(xué)技術(shù)的大系統(tǒng)內(nèi),在資源投入、企業(yè)生產(chǎn)、產(chǎn)品消費(fèi)及其廢棄的全過程中,把傳統(tǒng)的依賴資源消耗的線形增長的經(jīng)濟(jì),轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽可鷳B(tài)型資源循環(huán)來發(fā)展的經(jīng)濟(jì)。循環(huán)經(jīng)濟(jì)倡導(dǎo)的是按照自然生態(tài)系統(tǒng)物質(zhì)循環(huán)和能量轉(zhuǎn)換的規(guī)律重構(gòu)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng),通過資源的循環(huán)利用,使資源利用效率達(dá)到最大化和廢棄物排放最小化,將經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和諧地納入到自然生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)循環(huán)過程,從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)模式。它強(qiáng)調(diào)人與自然和諧發(fā)展的理念和善待環(huán)境的方式,利用自然資源,提升環(huán)境容量,力求生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)在環(huán)境與經(jīng)濟(jì)綜合效益優(yōu)化前提下的可持續(xù)發(fā)展。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)有利于形成節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的生產(chǎn)方式和消費(fèi)模式,有利于提高經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和效益,有利于建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì),有利于促進(jìn)人與自然的和諧。循環(huán)經(jīng)濟(jì)遵循減量化(Re―duce)、再利用(Reuse)、再循環(huán)(Recycle)的3R原則。

2.循環(huán)經(jīng)濟(jì)視角城市土地利用建議

2.1加強(qiáng)土地利用規(guī)劃,從源頭控制用地量。

依據(jù)減量化原則,要實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用,必須首先從源頭人手減少土地供應(yīng),要實(shí)行不飽和供應(yīng),即供應(yīng)量小于需求量,以保證土地資產(chǎn)的保值增值,也促進(jìn)土地的優(yōu)化配置。在這個(gè)源頭政府起著十分重要的作用,我們要強(qiáng)化政府對土地資源宏觀調(diào)控力度。強(qiáng)化政府調(diào)控力度主要是通過土地規(guī)劃、土地用途管制等措施來加以實(shí)施。

要改善和加強(qiáng)城市土地利用規(guī)劃和管理工作,以統(tǒng)籌各行業(yè)發(fā)展,應(yīng)確立土地利用總體規(guī)劃的法律地位,增加規(guī)劃權(quán)威性,充分發(fā)揮其在土地管理中的核心作用,提高規(guī)劃的科學(xué)性、預(yù)見性和可操作性,維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性。土地利用總體規(guī)劃應(yīng)作為城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的重要組成部分;城市規(guī)劃應(yīng)通過對區(qū)域土地利用、城市發(fā)展規(guī)模的定位合理安排城鎮(zhèn)發(fā)展時(shí)序、規(guī)模和空間,控制城市發(fā)展規(guī)模。一切用地按照規(guī)劃進(jìn)行安排,確因國家經(jīng)濟(jì)布局或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整必須超出土地利用規(guī)劃的,應(yīng)依法先進(jìn)行規(guī)劃的調(diào)整和修編,按批準(zhǔn)后規(guī)劃用地。土地利用規(guī)劃應(yīng)該突出土地用途管制。城市化中要增加建設(shè)用地有兩個(gè)渠道,一是進(jìn)行舊城改造利用存量用地,二是向周邊擴(kuò)張利用農(nóng)用地。舊城改造中的土地用途管制是以土地用途分區(qū)為依據(jù)的管制,城市周邊擴(kuò)張用地的管制主要是保護(hù)農(nóng)用地,嚴(yán)格控制農(nóng)用地非農(nóng)用,要確保耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。

2.2 存量土地內(nèi)涵挖潛,防止建設(shè)用地增加

依據(jù)再利用原則,要求土地在投入使用后能被多次利用以延長其使用壽命。在我們城市發(fā)展中土地供應(yīng)不足已成為現(xiàn)實(shí),隨著大量人口向城市的集聚,城市急需拓展空間,限額供應(yīng)的新增土地遠(yuǎn)不能滿足城市發(fā)展的需求。在城市土地供需矛盾日益加劇的情況下,提高土地利用率,挖掘存量土地對緩解供需矛盾有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

城市中存量土地大都零碎、分布不均勻、利用率低但區(qū)位條件好,要完善存量土地的利用應(yīng)把其提高到遠(yuǎn)期發(fā)展用地的角度,將其納入城市總體規(guī)劃中來考慮,在總體規(guī)劃中明確其用地性質(zhì)。城市土地挖潛的主要方向是加強(qiáng)閑置土地的利用和通過土地置換或土地規(guī)劃等方法提高土地利用率。

2.3優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu),促進(jìn)土地循環(huán)利用

依據(jù)再循環(huán)原則,土地在完成其初始功能后還應(yīng)該能夠重新變化為可利用資源,這就要求在規(guī)劃土地用途時(shí)將土地質(zhì)量作為首要考慮因素,嚴(yán)格遵循優(yōu)地優(yōu)用的原則,按用途對土地質(zhì)量的要求配置土地,例如農(nóng)用地在質(zhì)量降低后轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。城市土地資源進(jìn)行配置時(shí)應(yīng)按照城市地價(jià)分布規(guī)律,由內(nèi)向外依次安排商業(yè)、居住和工業(yè)用地,以優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu),完善城市土地布局,土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是城市土地實(shí)現(xiàn)循環(huán)使用的前提。

城市土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是在全面認(rèn)識(shí)城市土地資源現(xiàn)狀構(gòu)成、質(zhì)量特點(diǎn)及存在問題的前提下,從分析城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略人手,對城市一定數(shù)量的土地利用結(jié)構(gòu)、方向,在時(shí)空尺度上,分層次進(jìn)行安排、設(shè)計(jì)、組合和布局,并通過制定政策和措施規(guī)范人地系統(tǒng)的協(xié)調(diào)運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展,不斷提高土地利用系統(tǒng)功能,獲取土地利用的最佳經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益。其根本任務(wù)在于尋找土地利用系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)效應(yīng),增強(qiáng)土地系統(tǒng)功能,促進(jìn)土地資源在各部門的合理分配和集約利用翻。土地適宜性分析引導(dǎo)人們按土地內(nèi)在的適宜方向進(jìn)行開發(fā),對保證恰當(dāng)?shù)乩猛恋?、提高土地的社?huì)價(jià)值具有重要的意義。

參考文獻(xiàn):

[1] 倪杰.基于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的土地資源可持續(xù)利用[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2006(9):79-81.

[2] 李霞.發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用[J].科技與經(jīng)濟(jì),2006(16):20-21

篇5

關(guān)鍵詞：土地；建設(shè)性用地；農(nóng)村耕地保護(hù)；糧食生產(chǎn)；增減掛鉤

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“經(jīng)濟(jì)學(xué)中國化歷程研究”（13BJL005）

中圖分類號：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號：1003-854X（2017）02-0022-05

我國農(nóng)村中現(xiàn)在的建設(shè)性用地，是指村民住宅、集體公共設(shè)施和工商業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營而占用的農(nóng)村集體土地。這一部分非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地存在著此消彼長的關(guān)系，其配置關(guān)系到農(nóng)民生產(chǎn)生活、農(nóng)村耕地保護(hù)和我國糧食安全等問題，值得深入研究。近些年來，由于城市建設(shè)占用農(nóng)村耕地過多，國家提出了占補(bǔ)平衡和城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤等政策，雖然在一定程度上發(fā)揮了保護(hù)耕地紅線的作用，但在實(shí)施中農(nóng)村建設(shè)性用地的性質(zhì)缺乏明確界定，其形成、使用和轉(zhuǎn)讓等方面存在許多混亂現(xiàn)象。因此，有必要從源頭分析這一問題的由來和走向，為農(nóng)村建設(shè)性用地的合理配置尋找對策。

一、農(nóng)村建設(shè)性用地的演化特征

我國農(nóng)村傳統(tǒng)的建設(shè)性用地，主要是指農(nóng)民居住和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地。農(nóng)民在歷史上形成的村落中生活，舊有民居可以改善重建，或者因人口變化有所增加，但基本沒有出現(xiàn)對建設(shè)性用地的過高需求。改革開放后，國家鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農(nóng)村土地大量被鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組乃至個(gè)人辦的企業(yè)占用。同時(shí)，農(nóng)民為了改善居住條件，并考慮今后土地稀缺和價(jià)值增值，也不斷尋求擴(kuò)大住宅面積，從而增加了建設(shè)性用地需求。這兩方面因素都造成了農(nóng)村建設(shè)性用地的大幅增加。農(nóng)村建設(shè)性用地大量增加，一方面是由于需求增加，另一方面是由于供給沒有約束。農(nóng)村土地是集體所有，集體對土地的處置，缺乏嚴(yán)格的法定審批程序，農(nóng)民在原有宅基地基礎(chǔ)上翻修或新建住宅，這在相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)是不需要政府審批的，而只需知會(huì)村干部即可。直到1986年《土地管理法》出臺(tái)，才規(guī)定農(nóng)戶在原有的宅基地、村內(nèi)空閑地和其他土地上進(jìn)行住宅建設(shè)，只要不是耕地，建筑面積不超過省級政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，只需要經(jīng)過鄉(xiāng)政府批準(zhǔn)。在實(shí)際執(zhí)行中，農(nóng)戶借家庭人口多要求分戶建房，不花錢占用集體土地，是自身利益最大化的經(jīng)濟(jì)選擇。在沒有用地指標(biāo)約束下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村集體組織，不管是利益考慮還是人情考慮，都會(huì)放松對農(nóng)戶住房用地需求的管制，導(dǎo)致住房用地供給十分寬松。

把耕地用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，更是有著發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的金字招牌。耕地由農(nóng)戶承包經(jīng)營，農(nóng)村集體組織現(xiàn)在已無法從中獲得收益，而轉(zhuǎn)為工商業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，收益遠(yuǎn)大于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，可以壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，不僅增加了集體收益，還能提高農(nóng)村干部個(gè)人收益，增強(qiáng)集體組織對農(nóng)村工作的影響力和控制力。因此，改革開放后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，出現(xiàn)了“鄉(xiāng)鄉(xiāng)點(diǎn)火、村村冒煙”的局面，其產(chǎn)值一度占整個(gè)社會(huì)工業(yè)產(chǎn)值的半壁江山，同時(shí)必然要占用大量的土地資源。

城市發(fā)展需要農(nóng)村土地，要由政府征用，還要經(jīng)過復(fù)雜的審批程序，并通過市場競爭支付高額使用成本，獲得的還只是土地使用權(quán)。而農(nóng)村工商業(yè)生產(chǎn)用地，不需要經(jīng)過嚴(yán)格審批和市場競價(jià)。1986年《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地只要符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃，縣級人民政府就可以審批。雖然經(jīng)1998年修訂后規(guī)定，任何單位和個(gè)人建設(shè)用地都要依法申請使用國有土地，但是在第43條仍規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建房以及鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地，經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有土地的除外。雖然也對農(nóng)村土地用于非農(nóng)建設(shè)作了限制，但是，農(nóng)村土地被大量用于非農(nóng)建設(shè)的不良態(tài)勢已經(jīng)形成。即便在管理日趨嚴(yán)格的情況下，縣鄉(xiāng)政府和農(nóng)村集體組織出于追求政績和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要，依舊通過放松農(nóng)村集體土地管制，低成本獲取土地資源，大規(guī)模地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)開發(fā)。由此，大量農(nóng)村耕地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，全國18億畝的耕地紅線越來越難以保障。而這一問題形成的根源，在于農(nóng)村土地，包括建設(shè)性土地的性質(zhì)和權(quán)利歸屬長期模糊不清，致使農(nóng)村土地從農(nóng)業(yè)耕地向建設(shè)性用地的轉(zhuǎn)化缺少制度約束和成本約束，日益稀缺寶貴的農(nóng)村土地資源得不到有效保護(hù)。

二、農(nóng)村建設(shè)性用地的性質(zhì)、權(quán)利歸屬和價(jià)值分析

土地作為社會(huì)生產(chǎn)生活的重要因素，其性質(zhì)涉及國家、所有權(quán)人和使用權(quán)人的各方利益，要從產(chǎn)權(quán)性和用途性兩方面對土地性質(zhì)和權(quán)利歸屬進(jìn)行分析，產(chǎn)權(quán)和用途的不同對土地價(jià)值產(chǎn)生不同影響，也關(guān)系到相關(guān)權(quán)利人的權(quán)利行使和土地利用。

1. 土地的公共屬性

土地資源是糧食生產(chǎn)和住宅建設(shè)的基本資料，是人類共同的生存環(huán)境和生產(chǎn)生活資源，由此內(nèi)在地決定了其特有的公共屬性。馬克思在《資本論》第3卷談土地所有權(quán)時(shí)，曾經(jīng)說過這樣的話：“從一個(gè)較高級的經(jīng)濟(jì)的社會(huì)形態(tài)的角度來看，個(gè)別人對土地的私有權(quán)，和一個(gè)人對另一個(gè)人的私有權(quán)一樣，是十分荒謬的。甚至整個(gè)社會(huì)，一個(gè)民族，以至一切同時(shí)存在的社會(huì)加在一起，都不是土地的所有者。他們只是土地的占有者，土地的受益者，并且他們應(yīng)當(dāng)作為好家長把經(jīng)過改良的土地傳給后代?！雹?這實(shí)際就是告訴我們，在當(dāng)今社會(huì)主義條件下，土地具有特殊的公共屬性，這種公共性也決定了國家對土地資源的公共管理權(quán)，并影響著農(nóng)村土地所有權(quán)的行使。也就是說，不管土地所有制是什么性質(zhì)，哪怕是完全個(gè)人私有，作為一種特殊資源，也不可能由所有權(quán)人完全支配和處置。在任何國家，土地所有權(quán)都只能是部分產(chǎn)權(quán)，而不是全部產(chǎn)權(quán)。當(dāng)土地所有權(quán)與社會(huì)公共利益發(fā)生矛盾時(shí)，由于其地理位置不可變動(dòng)的自然屬性，決定了所有者權(quán)利要向公共權(quán)利退讓。這種退讓主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：（1）因公共事業(yè)建設(shè)需要，對非政府掌握的土地進(jìn)行征用時(shí)，不能因?yàn)橥恋丶捌涓綄傥餁w屬于個(gè)人而拒絕被征用，私有產(chǎn)權(quán)此時(shí)要服從社會(huì)公權(quán)。當(dāng)然這只是在公共建設(shè)需要并且沒有其他選擇的情況下才可以退讓，而不是任何時(shí)候都要向政府公權(quán)力退讓。土地的商I利用，完全可以通過土地市場進(jìn)行權(quán)利轉(zhuǎn)讓，政府公權(quán)力只能規(guī)范約束土地市場交易秩序，不能直接參與土地市場交易，否則將影響公權(quán)力的公正行使。（2）土地所有者要接受政府的用途管制。政府有權(quán)對轄區(qū)內(nèi)所有土地的用途進(jìn)行規(guī)劃管制，這是政府在整個(gè)社會(huì)管理中一項(xiàng)必要的公共管理職能，集體所有的農(nóng)村土地，也不能免除政府的土地用途管制權(quán)，因?yàn)檎?fù)有轄區(qū)內(nèi)所有居民得到溫飽、安居樂業(yè)的義務(wù)，首先要通過土地用途管制，保證居民的糧食供給。只有在土地用途符合規(guī)劃管制要求的基礎(chǔ)上，政府才會(huì)對土地的使用和轉(zhuǎn)讓權(quán)利給予保護(hù)，允許土地收益按照產(chǎn)權(quán)歸屬進(jìn)行合理分配。（3）土地增值收益也不能完全歸所有權(quán)人與使用權(quán)人。土地因地理位置優(yōu)越而形成的價(jià)值增值即級差地租部分，主要是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而不是私有投資的產(chǎn)物。馬克思說：“這種自然條件在自然界只存在于某些地方。在它不存在的地方，它是不能由一定的投資創(chuàng)造出來的?！雹?因此，土地因地理位置優(yōu)越而形成的價(jià)值增值不能完全歸所有者或使用者，政府有權(quán)通過土地增值稅等方式，參與土地價(jià)值增值的分配。

2. 我國土地的兩種不同所有制性質(zhì)和權(quán)利行使

與國有土地相比，農(nóng)村土地屬于集體所有，這是我國法律明文規(guī)定的。這種集體所有權(quán)，本來應(yīng)該擁有更大自，但現(xiàn)行法律卻規(guī)定農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)都不能對外轉(zhuǎn)讓，只有在被政府征用、從集體所有變更為國家所有后，才可以由國家出讓使用權(quán)。這實(shí)際上否認(rèn)了農(nóng)村集體的土地所有權(quán)，農(nóng)村土地成了國有土地的未明權(quán)部分。在集體內(nèi)部，村民以承包的方式行使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)土地使用權(quán)，擁有耕地的經(jīng)營、流轉(zhuǎn)、收益等權(quán)利，而集體對承包地的處置和收益權(quán)則非常有限；耕地的所有權(quán)與使用權(quán)（承包權(quán)）、經(jīng)營權(quán)可以分置，集體所有權(quán)也不會(huì)影響使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和經(jīng)營權(quán)的行使。農(nóng)村宅基地雖是集體所有性質(zhì)，但是住房卻是農(nóng)民自建，屬于私有財(cái)產(chǎn)，而且大部分宅基地和住房是農(nóng)民祖祖輩輩生活延續(xù)的產(chǎn)物，農(nóng)民對現(xiàn)有宅基地和土地上的住房具有自然物權(quán)，這些土地以及其上住宅，農(nóng)民有權(quán)加以利用與處置。但是，目前法律卻因宅基地的集體所有性質(zhì)，只讓農(nóng)民在本集體范圍內(nèi)處置住房，不能向集體外轉(zhuǎn)讓，嚴(yán)重限制了農(nóng)民住房的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)處置。

改革開放后，農(nóng)村各類集體自辦、或招商引資辦起的各式“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”，客觀上形成了農(nóng)村建設(shè)用地的經(jīng)營性主體。由于是以集體名義舉辦，其土地所有權(quán)和使用權(quán)都沒有進(jìn)行過變更，依舊是集體土地?，F(xiàn)行《土地管理法》禁止農(nóng)村集體土地上市交易，農(nóng)村建設(shè)用地的占用和流轉(zhuǎn)都能不涉及集體土地所有權(quán)變更?，F(xiàn)實(shí)中集體建設(shè)用地的使用多以租用方式在不同主體之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)，反映了集體土地權(quán)屬行使的巨大障礙，也影響了集體土地的收益和長期利用。

3. 農(nóng)村建設(shè)性用地的價(jià)值分析

農(nóng)村建設(shè)性用地從使用價(jià)值即用途方面看，主要用于滿足非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的村民建房、農(nóng)村公共事業(yè)和工商業(yè)發(fā)展需要。從獲取成本即成本價(jià)值方面看，集體內(nèi)部由農(nóng)地向建設(shè)性土地轉(zhuǎn)換，幾乎不花成本。傳統(tǒng)的農(nóng)村住宅建設(shè)，集體內(nèi)部成員基本是無償獲得土地，最多只是象征性付費(fèi)；為本集體服務(wù)的公共設(shè)施也是無償占用土地；工商業(yè)經(jīng)營用地，集體內(nèi)部無償，實(shí)行承包經(jīng)營的，承包者要向集體支付一定租金。從機(jī)會(huì)成本方面看，這些土地如不用于建設(shè)，在我國絕大多數(shù)地區(qū)就是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較收益低，所以，建設(shè)性用地的機(jī)會(huì)成本也是可以忽略不計(jì)的。因此，農(nóng)村建設(shè)性用地的價(jià)值分析主要應(yīng)著眼于其市場價(jià)值。

根據(jù)馬克思經(jīng)濟(jì)理論，土地是沒有價(jià)值的，“因?yàn)橥恋夭皇莿趧?dòng)的產(chǎn)品，從而沒有任何價(jià)值?！雹鄣?，“沒有價(jià)值的東西在形式上可以具有價(jià)格”④，并通過其價(jià)格而商品化和資本化。在土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的前提下，為了獲得經(jīng)營土地的許可，經(jīng)營者必須向所有者支付租金，“資本化的地租表現(xiàn)為土地價(jià)格或土地價(jià)值?！雹?在現(xiàn)代社會(huì)，要獲得土地的經(jīng)營權(quán)，就必須支付一定的租金，租金的多少，與土地所能帶來的收益正相關(guān)。因此，土地的市場價(jià)值歸根結(jié)底取決于土地所能帶來的收益。在充分競爭的市場經(jīng)濟(jì)條件下，收益又決定著人們對土地需求的強(qiáng)度，在土地供給總量既定的前提下，土地的市場價(jià)值主要取決于社會(huì)對土地的總需求，現(xiàn)在又主要取決于總需求中占大頭的城市建設(shè)和工商業(yè)發(fā)展的需求。在我國，如果城鄉(xiāng)土地不存在由于不同性質(zhì)而造成的二元入市體制，建設(shè)性土地的價(jià)值則更多地與城市化相關(guān)。城市規(guī)模擴(kuò)張使土地價(jià)值逐步上升，農(nóng)村建設(shè)性土地的價(jià)值上漲是城市經(jīng)濟(jì)擴(kuò)散帶來的，與所在區(qū)域城市規(guī)模、經(jīng)濟(jì)總量和交通狀況息息相關(guān)。地理位置偏遠(yuǎn)的農(nóng)村，建設(shè)性土地的市場價(jià)值要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市及其近郊土地的價(jià)值，即便農(nóng)村建設(shè)性土地可以自主入市，也只有地處城市附近，或風(fēng)景環(huán)境優(yōu)越地區(qū)的少數(shù)土地，才具有較高價(jià)值，大部分農(nóng)村建設(shè)土地并沒有明顯的市場價(jià)值。因?yàn)檗r(nóng)村住宅用地不能進(jìn)入市場交易，村集體成員可以從集體無償獲取土地自建住房，相互之間轉(zhuǎn)讓成本也很低。農(nóng)戶一旦想永久脫離農(nóng)村而出讓自有住宅，二手房買賣能獲取的收益不會(huì)超過住房建造成本。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)如果經(jīng)營不善導(dǎo)致企業(yè)解體，占用的土地基本不能退還為耕地，即便可以與城市土地一樣上市交易，由于遠(yuǎn)離城市沒有優(yōu)勢，得不到其他工商業(yè)者青睞，往往成為集體的負(fù)資產(chǎn)，除非有人看中農(nóng)村廉價(jià)勞動(dòng)力資源和低環(huán)境管制成本而愿意前來投資。所以，從根本上說，即便放開農(nóng)村建設(shè)性用地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，也不會(huì)造成農(nóng)村建設(shè)性用地的過度需求，土地還是會(huì)按照市場經(jīng)濟(jì)的供需規(guī)律和規(guī)劃用途來實(shí)現(xiàn)其市場價(jià)值和有效利用。

放開農(nóng)村建設(shè)性用地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，必將增加整個(gè)社會(huì)建設(shè)性土地的總體市場供給，從而縮小城市土地供給壟斷造成的城鄉(xiāng)土地巨大差價(jià)，減少城鄉(xiāng)之間在土地收益分配上的矛盾。如果城市居民看中農(nóng)村住宅，愿意支付費(fèi)用購買，這不僅可以增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益，還可以增加農(nóng)村和整個(gè)社會(huì)的建設(shè)投資，對于農(nóng)民和社會(huì)都是有益的。但是，現(xiàn)行法律限制農(nóng)村建設(shè)性土地上市交易轉(zhuǎn)讓，其對外的使用和轉(zhuǎn)讓就不能辦理手續(xù)，無法經(jīng)過法定程序?qū)徟_認(rèn)。這種制度障礙，既影響了建于其上的農(nóng)民私房的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和價(jià)值實(shí)現(xiàn)，無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，也影響農(nóng)村集體工商業(yè)用地的市場價(jià)值實(shí)現(xiàn)。偷偷地私下轉(zhuǎn)讓，其成交價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于合法交易的市場價(jià)。城鄉(xiāng)土地的巨大價(jià)差，使一些地方政府和農(nóng)村集體在利益驅(qū)使下，甚至把農(nóng)戶承包地也以所謂流轉(zhuǎn)的名義，轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)性用地⑥。對于承包地被流轉(zhuǎn)為建設(shè)性用地的農(nóng)民，他們關(guān)注的只是不低于承包收益的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)能不能夠持續(xù)獲得，不會(huì)過問土地用途。而那些土地流轉(zhuǎn)接受方，多是地方政府和農(nóng)村集體招商引資優(yōu)惠政策的享受者，只保證經(jīng)營期內(nèi)流轉(zhuǎn)費(fèi)用的支付，至于今后土地能否繼續(xù)用于耕作或能否延續(xù)付費(fèi)，則不為他們所考慮。這說明農(nóng)村建設(shè)性土地由于缺乏明確的權(quán)利歸屬、產(chǎn)權(quán)登記和長期規(guī)劃不能上市交易，這些土地實(shí)現(xiàn)的價(jià)值不是真正的市場價(jià)值，而是一種扭曲的價(jià)值⑦。

當(dāng)前，我國農(nóng)村建設(shè)性土地在被另一種方式市場化，即國家推出的城鄉(xiāng)建設(shè)性用地指標(biāo)增減掛鉤政策，使農(nóng)村建設(shè)性用地進(jìn)入了整個(gè)社會(huì)建設(shè)性用地市場，成為社會(huì)建設(shè)性用地的組成部分。為了保障18億畝耕地紅線不被突破，城市建設(shè)性用地增量要嚴(yán)格控制，而城市在經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張下不可避免要進(jìn)一步增加建設(shè)性用地指標(biāo)，只有實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)性用地統(tǒng)籌和指標(biāo)增減掛鉤，才能有效避免耕地總量進(jìn)一步減少。要穩(wěn)定整個(gè)社會(huì)耕地面積，守住耕地紅線，只能把社會(huì)建設(shè)性用地作為一個(gè)整體，不同用途的土地總量保持不變，但土地的^域分布可以變化。在城市規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大的情況下，只能對農(nóng)村現(xiàn)有建設(shè)性用地進(jìn)行清理，有的重新規(guī)劃為城市建設(shè)性用地，有的恢復(fù)為耕地。這樣，農(nóng)村建設(shè)性用地獲得了進(jìn)入市場的機(jī)會(huì)。但是在這種政策下，農(nóng)村建設(shè)性用地的價(jià)值并不是來自于土地的建設(shè)性需求，而是來自于對社會(huì)建設(shè)用地指標(biāo)的控制。如在采用“地票”模式實(shí)施這種政策的重慶市，地票表示農(nóng)村建設(shè)性用地指標(biāo)，愿意出讓地票的，往往是地理位置偏僻的農(nóng)村，而離市區(qū)較近的農(nóng)村，則很少有農(nóng)戶愿意出讓。這說明農(nóng)戶對土地的區(qū)位價(jià)值有清醒的認(rèn)識(shí)，市場價(jià)值高的土地就會(huì)待價(jià)而沽不輕易出手，低的則是能出手時(shí)就出手，因?yàn)閿[在手里一分錢也得不到⑧。而從社會(huì)看，農(nóng)村建設(shè)性用地轉(zhuǎn)換為耕地，主要是使宅基地的價(jià)值得到提升，其價(jià)格取決于城市建設(shè)用地需求和退耕宅基地的供給量，而農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地如果不能再復(fù)墾為耕地，在目前向集體外成員轉(zhuǎn)讓受法律限制的情況下，其價(jià)值就無法得到社會(huì)承認(rèn)。雖然在理論上進(jìn)入了社會(huì)建設(shè)性用地市場，卻不能實(shí)現(xiàn)土地的有效利用和價(jià)值增值。

三、現(xiàn)階段農(nóng)村建設(shè)性用地合理配置的對策指向

農(nóng)村建設(shè)性用地的合理配置應(yīng)該充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，同時(shí)強(qiáng)化政府對土地資源的公共管理權(quán)。政府應(yīng)該管住土地的用途和總量配置，放開農(nóng)村建設(shè)性用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，讓土地所有權(quán)的市場主體地位得到充分實(shí)現(xiàn)。

1. 規(guī)范和完善現(xiàn)行土地占補(bǔ)平衡和城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤政策

保證耕地總量不變，只能是對城鄉(xiāng)的建設(shè)性用地進(jìn)行總量控制和統(tǒng)籌使用，已經(jīng)推出的占補(bǔ)平衡和城鄉(xiāng)指標(biāo)增減掛鉤政策，都是為了保證耕地總量不變的做法，但二者著眼點(diǎn)不同。占補(bǔ)平衡著眼的是荒廢地復(fù)墾，由于荒廢地?cái)?shù)量有限，許多地方?jīng)]有這樣的土地可供復(fù)墾，而城市住宅和工業(yè)用地缺口依舊很大，致使城市土地價(jià)格不斷攀升。土地需求者必然想一切辦法獲取土地，其目光轉(zhuǎn)向沒有嚴(yán)格產(chǎn)權(quán)和法律制度約束的農(nóng)村土地。各地違法用地、強(qiáng)制拆遷、未批先建、以流轉(zhuǎn)名義將耕地甚至基本農(nóng)田轉(zhuǎn)用于非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等現(xiàn)象屢禁不絕。而城鄉(xiāng)用地指標(biāo)增減掛鉤，著眼于減少農(nóng)村建設(shè)性用地面積，相應(yīng)增加城市用地指標(biāo)，以達(dá)到保持耕地總面積不變的目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須把農(nóng)戶和農(nóng)村集體退讓建設(shè)性用地的行為建立在自愿的基礎(chǔ)之上，通過市場化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)性用地尤其是宅基地的市場價(jià)值，只有這樣，才能保障農(nóng)村集體和農(nóng)戶的土地權(quán)益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)性用地的集約化利用，同時(shí)達(dá)到保障耕地總面積不變的目標(biāo)。為此，必須加快破除農(nóng)村建設(shè)性用地現(xiàn)行配置中的制度，加強(qiáng)對占補(bǔ)平衡和增減掛鉤政策實(shí)施的規(guī)范引導(dǎo)，使之成為我國當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革的重要突破口。

2. 強(qiáng)化農(nóng)村土地用途規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃

農(nóng)村建設(shè)性用地長期以來處于無規(guī)劃、無監(jiān)管、無法律約束的狀況，帶來了許多問題。農(nóng)村村落建設(shè)隨意零亂，農(nóng)戶各自為政，根據(jù)各自條件和喜好建設(shè)形態(tài)各異的各式建筑，缺乏規(guī)劃指導(dǎo)和相應(yīng)的法律約束，土地利用率低。實(shí)際上，只要為農(nóng)村提供適合的規(guī)劃和房屋建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)圖庫，農(nóng)村也可以集約使用土地，實(shí)現(xiàn)美麗的鄉(xiāng)村環(huán)境。但是改革開放以來，我們的注意力主要在城市，每一任領(lǐng)導(dǎo)都把城市規(guī)劃調(diào)整和實(shí)施作為自己執(zhí)政成績的一個(gè)主要內(nèi)容；而對農(nóng)村，則以農(nóng)村土地集體所有和農(nóng)民的守舊傳統(tǒng)、實(shí)際能力等因素為由，沒有對農(nóng)村建設(shè)進(jìn)行有效規(guī)劃并嚴(yán)格執(zhí)行。實(shí)際上，改革開放后正是農(nóng)村變化最快時(shí)期，許多農(nóng)村家庭收入有了較大提高，農(nóng)民大多翻建了自己的房屋，是進(jìn)行規(guī)劃和建設(shè)性用地整理的最佳時(shí)期，但是我們卻錯(cuò)過了。近些年，一些具有歷史文化意義和旅游價(jià)值的村落，得到重視和開發(fā)，在原有風(fēng)貌下進(jìn)行了規(guī)劃和建設(shè)，體現(xiàn)了村落原有的人與自然環(huán)境融合的居住理念。這說明對農(nóng)村進(jìn)行必要的建設(shè)規(guī)劃，是解決農(nóng)村衰落、提高農(nóng)村建設(shè)性用地使用率的主要出路。要加強(qiáng)農(nóng)村土地用途規(guī)劃，強(qiáng)化政府在土地用途規(guī)劃和管制上的法定職責(zé)，嚴(yán)格控制農(nóng)村建設(shè)性用地的新增面積，土地用途不經(jīng)法定程序嚴(yán)禁進(jìn)行變更，一旦出現(xiàn)，即采取嚴(yán)厲懲處措施，甚至取消土地的原有產(chǎn)權(quán)歸屬，將土地?zé)o償收歸國有。

3. 嚴(yán)格限制工業(yè)生產(chǎn)占用農(nóng)村土地

把工業(yè)化生產(chǎn)集中在相應(yīng)的開發(fā)區(qū)、科技工業(yè)園區(qū)等指定區(qū)域，以保護(hù)農(nóng)村自然生態(tài)，這是經(jīng)濟(jì)規(guī)?；s化發(fā)展的需要，也是對農(nóng)村土地資源合理利用和保護(hù)的另一條途徑。改革開放初期我們鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，這是由于當(dāng)時(shí)整個(gè)社會(huì)缺乏資本和市場參與主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是促進(jìn)社會(huì)各方參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種做法。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)這種發(fā)展模式在今天已經(jīng)沒有合理性和經(jīng)濟(jì)性，沒有充足的資本、經(jīng)營管理人才和技術(shù)，只憑借土地資源和發(fā)展熱情，在日益成熟完善并且競爭激烈的市場中很難成功。遍地開花的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦和農(nóng)村私人企業(yè)，不僅對農(nóng)村自然生態(tài)帶來嚴(yán)重破壞，還是對經(jīng)濟(jì)規(guī)律的一種漠視。工業(yè)生產(chǎn)應(yīng)該分工合理、集中建設(shè)、配套完善，以便提供公共服務(wù)和實(shí)行環(huán)境保護(hù)。應(yīng)該說，當(dāng)前農(nóng)村已經(jīng)具備嚴(yán)格控制建設(shè)性用地增長的條件和時(shí)機(jī)。一方面，農(nóng)村大規(guī)模住房建設(shè)已經(jīng)過去，農(nóng)村人口總體上在不斷萎縮；另一方面，在市場日漸成熟下，農(nóng)村工業(yè)化的優(yōu)勢和需要已經(jīng)不再存在，農(nóng)村工業(yè)已被城市的規(guī)模集約工業(yè)所取代。當(dāng)然，這并不能保證農(nóng)村不再繼續(xù)擴(kuò)大建設(shè)性用地面積，因?yàn)樵诃h(huán)境約束不斷加強(qiáng)的城市，一些高污染企業(yè)把目光轉(zhuǎn)向了環(huán)境管制低的農(nóng)村，這樣的工業(yè)化擴(kuò)張帶給農(nóng)村的不是發(fā)展機(jī)遇而是陷阱，農(nóng)村環(huán)境損壞將給村民帶來永久的生存困境。所以，必須嚴(yán)格控制城市工業(yè)下鄉(xiāng)，絕不容許污染企業(yè)易地再搞污染。

4. 建立農(nóng)村建設(shè)性用地交易平臺(tái)，實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)性用地交易同地同價(jià)

當(dāng)前，一方面城市建設(shè)性用地緊缺，對土地的需求依舊巨大；另一方面城市建設(shè)性土地的使用還存在著巨大閑置與浪費(fèi)。城市居民住宅用地的利用率較高，但很多城市特別是三線、四線城市，居民擁有兩套以上甚至更多住宅，大量住宅是投資而不是居住，說明這一部分建設(shè)性用地存在e置和浪費(fèi)。而許多工業(yè)項(xiàng)目用地是地方政府招商引資優(yōu)惠政策的一部分，政府目標(biāo)不是眼前的土地收費(fèi)，而是將來工業(yè)項(xiàng)目的產(chǎn)值和稅收收益。許多開發(fā)區(qū)為了吸引投資，圈占了大量土地，進(jìn)行了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，土地出讓費(fèi)卻征收很少，一些企業(yè)只表示了投資意向，就預(yù)留了大量土地并長期閑置，造成工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地的利用率很低；一些企業(yè)雖然建設(shè)了廠房，但生產(chǎn)開工不足，廠房和土地也是長期閑置。這些情況說明，城市建設(shè)性用地本身還有大量潛力可以挖掘。不過，由于挖掘現(xiàn)有土地潛力的做法不能給政府帶來直接收益，并且牽扯各方利益，地方政府不愿意通過這種方式實(shí)現(xiàn)土地集約利用，而是把目光繼續(xù)盯住制度約束少、獲取成本低、收益相對高的農(nóng)村土地。只有允許農(nóng)村建設(shè)性用地直接上市交易，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同地同價(jià)，才能消除土地巨大差價(jià)帶來的地方政府征用農(nóng)地的利益驅(qū)動(dòng)力，使之不能通過征用農(nóng)村土地獲得直接收益，不再積極主動(dòng)尋求對農(nóng)村土地的侵占。同時(shí)，同地同價(jià)也會(huì)使用地單位考慮用地成本，努力尋求集約化利用途徑，充分發(fā)揮市場對土地資源，尤其是建設(shè)性土地資源配置的決定性作用。土地可以因地理位置和用途不同形成不同價(jià)格，但是土地資源屬性應(yīng)該是一樣的。作為同種資源，城鄉(xiāng)建設(shè)性用地應(yīng)該有共同的價(jià)格衡量標(biāo)準(zhǔn)和市場交易平臺(tái)。只有實(shí)行同地同價(jià)，才能使地方政府從農(nóng)村獲得的土地成本高于收益，促使地方政府包括農(nóng)村集體進(jìn)一步規(guī)范集約利用土地。

注釋：

①②③⑤ 馬克思：《資本論》第3卷，人民出版社2004年版，第878、726、702―703、704―705頁。

④ 馬克思：《資本論》第1卷，人民出版社2004年版，第123頁。

⑥⑦ 沈孝強(qiáng)、吳次芳、陸汝成：《集體建設(shè)用地使用權(quán)入市改革的利益衡量：一個(gè)分析框架》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2015年第2期。

篇6

土地儲(chǔ)備需與城市規(guī)劃緊密配合城市土地儲(chǔ)備工作是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，必須得到規(guī)劃、計(jì)劃、建設(shè)、財(cái)政、土地管理等城市政府各職能部門的支持和配合。部門之間配合互動(dòng)的狀況，直接關(guān)系到城市土地儲(chǔ)備的運(yùn)作成本。例如，政府將城市土地納入儲(chǔ)備庫后，如果規(guī)劃條件不能及時(shí)明確，城市土地就無法及時(shí)推向市場，而城市土地的儲(chǔ)備時(shí)間越長，資金的壓力就越大，勢必影響城市土地的再投放和資金回籠。

目前，我國大部分城市的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)往往與城市規(guī)劃管理部門分屬不同系統(tǒng)，只進(jìn)行一些簡單的業(yè)務(wù)往來。比如在上海市浦東新區(qū)，土地儲(chǔ)備中心與城市規(guī)劃管理部門的業(yè)務(wù)關(guān)系主要有兩個(gè)方面：一是土地儲(chǔ)備中心擬定土地儲(chǔ)備計(jì)劃后，交由規(guī)劃部門核查會(huì)簽，主要是確定規(guī)劃用地范圍和用地性質(zhì)；二是在辦理儲(chǔ)備土地的前期許可和后期出讓時(shí)，由規(guī)劃部門根據(jù)批準(zhǔn)的詳細(xì)規(guī)劃核定規(guī)劃條件。可以看出，這種業(yè)務(wù)關(guān)系更多地流于程式，比較機(jī)械。事實(shí)上，土地儲(chǔ)備應(yīng)當(dāng)與城市規(guī)劃建立非常密切的互動(dòng)關(guān)系。

從法律法規(guī)看，我國《土地管理法》規(guī)定，用地單位和個(gè)人應(yīng)嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃確定的用途使用土地?！冻鞘幸?guī)劃法》也明確規(guī)定，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項(xiàng)建設(shè)必須符合城市規(guī)劃，服從規(guī)劃管理。因此，土地儲(chǔ)備必須要遵循規(guī)劃先行、服從規(guī)劃的原則，其中土地利用總體規(guī)劃相對宏觀，主要對建設(shè)用地和農(nóng)用地做出限定，而城市規(guī)劃則是從操作層面為土地儲(chǔ)備工作提供具體的規(guī)定和要求，成為土地儲(chǔ)備工作的重要法律依據(jù)。

從經(jīng)濟(jì)效益看，土地儲(chǔ)備一個(gè)重要的效益來源是土地增值帶來的回報(bào)，從而形成土地經(jīng)營的健康資金鏈。儲(chǔ)備土地的增值大體可分為三種情況：一是通過儲(chǔ)備期內(nèi)城市建設(shè)的完善、城市品位的提高而帶來的普遍增值；二是用地性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，如工業(yè)用地轉(zhuǎn)為商業(yè)用地帶來的性質(zhì)增值；三是建筑容量的提高帶來的數(shù)量增值。城市規(guī)劃則是實(shí)現(xiàn)以上三種增值的必要途徑和手段。

從操作層面看，我國過去的土地政策造成了現(xiàn)在一些土地的權(quán)屬關(guān)系比較分散和復(fù)雜，如果全部回購，將給處于啟動(dòng)階段的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)造成巨大的資金壓力。通過城市規(guī)劃指導(dǎo)下的“規(guī)劃儲(chǔ)備”方式，可以將一些已列入改造計(jì)劃但近期收購難度較大的土地，先納入規(guī)劃儲(chǔ)備庫，再根據(jù)市場條件變化，擇機(jī)進(jìn)行儲(chǔ)備。這樣可以大大減輕土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的資金流轉(zhuǎn)壓力。

土地儲(chǔ)備實(shí)施過程中城市規(guī)劃的全程參與通常來說，土地儲(chǔ)備工作分為收購、儲(chǔ)備和出讓三個(gè)階段，為了更有效地發(fā)揮土地儲(chǔ)備的作用、實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備的價(jià)值，就必須使城市規(guī)劃工作貫穿于這三個(gè)階段之中。1，收購階段．規(guī)劃部門需配合土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)重點(diǎn)解決的問題是：

(1)確定儲(chǔ)備土地的選址和范圍。不是所有的土地都適合或應(yīng)當(dāng)納入土地儲(chǔ)備的范圍。從用地類別看，經(jīng)營性用地，比如居住、商貿(mào)、娛樂以及部分工業(yè)用地，可以納入土地儲(chǔ)備的范圍；從用地選址看，土地儲(chǔ)備應(yīng)集中資金重點(diǎn)儲(chǔ)備政府規(guī)劃的增值潛力大的土地，例如規(guī)劃大型公園周邊土地、規(guī)劃軌道交通站點(diǎn)周邊土地等。因此，規(guī)劃部門應(yīng)當(dāng)在土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的基礎(chǔ)上，從用地性質(zhì)、區(qū)位、周邊規(guī)劃發(fā)展等多方面，幫助土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)有重點(diǎn)地確定儲(chǔ)備對象，特別是選擇當(dāng)前市場形勢下易被投資者接受的地塊作為土地儲(chǔ)備對象。

(2)為土地的儲(chǔ)備方式、時(shí)限等提供參考意見。如果土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)對所有可儲(chǔ)備的土地都通過征購、)置換等直接儲(chǔ)備方式進(jìn)行儲(chǔ)備，將可能面臨巨大的資金壓力和投資風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)劃部門可以配合土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，從城市規(guī)劃的角度，將一些近期增值空間有限、儲(chǔ)備難度大或者位于城郊邊緣的地塊納入規(guī)劃儲(chǔ)備庫，運(yùn)用規(guī)劃手段對地塊進(jìn)行控制，待時(shí)機(jī)成熟再進(jìn)行儲(chǔ)備。此外。對于已明確進(jìn)行儲(chǔ)備的土地，規(guī)劃部門也應(yīng)結(jié)合城市發(fā)展規(guī)劃對儲(chǔ)備時(shí)限提出建議，與土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)共同確定短期、中期土地出讓計(jì)劃，使土地出讓計(jì)劃同城市規(guī)劃結(jié)合起來，以利于土地利用的連續(xù)性和城市規(guī)劃配套設(shè)施的建設(shè)。

2．儲(chǔ)備階段，規(guī)劃部門需配合土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)重點(diǎn)解決的問題是：

(1)土地的臨時(shí)使用。土地儲(chǔ)備時(shí)間的長短，取決于城市發(fā)展對土地的需求、規(guī)劃條件成熟度、政府財(cái)力承受能力等多種因素。一般國外城市土地的儲(chǔ)備期為2年~3年，較長的達(dá)7年~10年，儲(chǔ)備期內(nèi)往往賦予土地臨時(shí)用途。目前我國對于已儲(chǔ)備土地的臨時(shí)使用缺乏相關(guān)管理措施，致使儲(chǔ)備土地在未開發(fā)前長時(shí)間處于荒廢狀態(tài)。規(guī)劃部門可以根據(jù)儲(chǔ)備土地所處的位置、規(guī)模以及周邊建設(shè)情況，對部分儲(chǔ)備地塊實(shí)行年租和短租政策，研究提出儲(chǔ)備土地臨時(shí)使用的有關(guān)意見和規(guī)劃條件。這樣既充分發(fā)揮城市土地資源的價(jià)值，增加國有土地資

產(chǎn)收益，也有利于滿足一些城市土地的短期需求者，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃資源的合理調(diào)配。

(2)地塊詳細(xì)規(guī)劃的編制。對于尚未編制規(guī)劃的土地，在儲(chǔ)備期應(yīng)由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)組織編制詳細(xì)規(guī)劃，報(bào)規(guī)劃部門審批。其中，依據(jù)各部門綜合討論確定的出讓土地計(jì)劃，對近期出讓土地的詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)要求具有一定的深度，從開發(fā)強(qiáng)度、城市景觀、市政配套、公建配套等各個(gè)方面細(xì)致地做出要求。對于中遠(yuǎn)期出讓土地，特別是規(guī)劃儲(chǔ)備土地，應(yīng)更多地從容量限定、路網(wǎng)結(jié)構(gòu)等進(jìn)行總體控制，便于將來與周邊地塊開發(fā)相銜接。在用地性質(zhì)、容積率等具體規(guī)劃參數(shù)方面則應(yīng)留有一定的空間，便于政府根據(jù)市場的變化進(jìn)行合理調(diào)節(jié)。

3.出讓階段，規(guī)劃部門需配合土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)重點(diǎn)解決的問題是：

篇7

（一）經(jīng)營性用地是指房地產(chǎn)、商業(yè)、旅游、金融、娛樂、服務(wù)等經(jīng)營性項(xiàng)目用地，其范圍包括：

1以出讓方式（包括授權(quán)經(jīng)營、作價(jià)出資、作價(jià)入股等）取得土地使用權(quán)，需改變土地用途為經(jīng)營性的用地；

2政府征收、收回、收購、儲(chǔ)備的規(guī)劃用于經(jīng)營性的用地；

3企事業(yè)單位改制后需“退二進(jìn)三”的土地；

4原有劃撥土地使用者需改變原土地用途用于經(jīng)營性開發(fā)的用地；

5為實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)而發(fā)生的劃撥土地使用權(quán)單獨(dú)轉(zhuǎn)讓或者連同地上建筑物、附著物所有權(quán)轉(zhuǎn)讓所涉及的經(jīng)營性用地；

6人民法院判決、裁定涉及劃撥土地使用權(quán)或者連同地上建筑物、附著物所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓所涉及的經(jīng)營性用地；

7破產(chǎn)企業(yè)原劃撥土地按城市規(guī)劃可用于經(jīng)營性開發(fā)的土地；

8已納入拆遷改造范圍，可用于經(jīng)營性項(xiàng)目的用地；

9其他經(jīng)營性用地。

（二）經(jīng)營性用地處置政策：

1新增經(jīng)營性用地：凡由農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地的新增經(jīng)營性用地必須通過土地市場以招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式出讓，不得協(xié)議出讓。

2改制企事業(yè)單位用地：企事業(yè)單位改制過程中涉及的經(jīng)營性用地，應(yīng)以公開的方式出讓。對資不抵債的改制企事業(yè)單位，經(jīng)市改革領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)后可用土地出讓金收益彌補(bǔ)其凈負(fù)債；對有凈資產(chǎn)的改制企事業(yè)單位，土地出讓金收益按各分區(qū)土地收益范圍上繳政府財(cái)政。對改制企事業(yè)單位需要通過變現(xiàn)土地資產(chǎn)籌措改制成本或因改變土地用途等原因需要對原土地資產(chǎn)進(jìn)行處置的,由市土地儲(chǔ)備交易中心按市政府的有關(guān)規(guī)定實(shí)施收購儲(chǔ)備,并根據(jù)該土地的原用途和取得方式給予補(bǔ)償。

3拆遷、搬遷企事業(yè)單位用地或者“退二進(jìn)三”企業(yè)用地：對因城市規(guī)劃建設(shè)或企事業(yè)經(jīng)營發(fā)展需要拆遷、搬遷或“退二進(jìn)三”企事業(yè)單位用地，可以按照拆遷或易地重建等方式對其原使用的土地進(jìn)行補(bǔ)償或置換。原土地按城市規(guī)劃可用于經(jīng)營性開發(fā)的，經(jīng)市國土資源局審核報(bào)市政府批準(zhǔn)收回并補(bǔ)償后按市場方式采取招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式出讓。

按城市規(guī)劃可單獨(dú)出讓的“退二進(jìn)三”土地，對改制企事業(yè)單位可按原用途評估并確認(rèn)的土地價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，計(jì)入改制企事業(yè)單位資產(chǎn)總額；對改制后已取得出讓土地使用權(quán)的企事業(yè)單位按經(jīng)確認(rèn)的原用途的土地剩余使用年期的現(xiàn)時(shí)評估價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。按城市規(guī)劃可改變?yōu)樯虡I(yè)、住宅等經(jīng)營性用途但須成片開發(fā)不宜單獨(dú)出讓的改制企事業(yè)單位用地，經(jīng)單位申請，由市土地儲(chǔ)備中心提出方案，經(jīng)市國土資源局審核報(bào)市政府批準(zhǔn)后收購儲(chǔ)備。具體補(bǔ)償方法為：對擬改制企事業(yè)單位可先按原用途評估確認(rèn)的土地價(jià)格的80％補(bǔ)償；對已改制并已取得出讓土地使用權(quán)的企事業(yè)單位可按經(jīng)確認(rèn)的原用途的土地剩余使用年期的評估價(jià)格補(bǔ)償。

4破產(chǎn)企業(yè)土地：破產(chǎn)企業(yè)的劃撥土地不屬于企業(yè)財(cái)產(chǎn)，其原使用的土地由市國土資源局代表政府收回。按城市規(guī)劃可作為經(jīng)營性的土地由市國土資源局在土地有形市場中公開出讓。經(jīng)政府批準(zhǔn)，可用土地出讓收益安置破產(chǎn)企業(yè)職工。

5閑置土地：閑置未用并可收回用于經(jīng)營性開發(fā)的用地，由政府按規(guī)定收回后在土地有形市場上采取招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式出讓。

6因房地產(chǎn)抵押、法院判決等處置現(xiàn)狀地上建筑物、附著物涉及土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，在不改變土地原有用途和不改變地上建筑物、附著物現(xiàn)狀的前提下，經(jīng)市規(guī)劃部門認(rèn)定后，可以出讓、租賃或者保留劃撥土地使用權(quán)性質(zhì)等方法處置；需要改變土地原有用途或改變地上建筑物、附著物現(xiàn)狀的，經(jīng)市規(guī)劃部門認(rèn)定后，由市國土資源局代表市政府收回其土地使用權(quán)，對原用途的土地和地上建筑物、附著物給予適當(dāng)補(bǔ)償。

7根據(jù)城市規(guī)劃，屬于近期城市舊城改造范圍的土地，應(yīng)根據(jù)政府統(tǒng)一的規(guī)劃要求進(jìn)行處置。對原土地使用者不再辦理土地出讓手續(xù)，確有特殊原因需要辦理土地轉(zhuǎn)移手續(xù)的，可以通過交納土地有償使用費(fèi)或土地年租金后，辦理保留劃撥土地使用權(quán)或租賃土地使用權(quán)手續(xù)；已改造、拆遷公告的地塊，不得辦理房產(chǎn)、土地轉(zhuǎn)移手續(xù)。

二、實(shí)行經(jīng)營性用地的計(jì)劃管理，控制供應(yīng)總量

（三）加大經(jīng)營性用地計(jì)劃管理力度，對規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)經(jīng)營性用地實(shí)行城市規(guī)劃和供地計(jì)劃的雙重控制，嚴(yán)格執(zhí)行城市規(guī)劃和經(jīng)營性用地年度供應(yīng)計(jì)劃，控制經(jīng)營性用地供應(yīng)總量。

（四）經(jīng)營性用地的年度供應(yīng)計(jì)劃由市國土資源局在每年年初會(huì)同發(fā)改、規(guī)劃、區(qū)政府、區(qū)政府和市開發(fā)區(qū)管委會(huì)，以城市總體規(guī)劃為依據(jù)，考慮年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)數(shù)量，合理編制市區(qū)經(jīng)營性用地的年度供應(yīng)計(jì)劃，經(jīng)市政府批準(zhǔn)后向社會(huì)公布。

（五）經(jīng)營性用地供應(yīng)計(jì)劃的編制執(zhí)行以下原則：

1總量控制原則。對年度經(jīng)營性建設(shè)用地實(shí)行總量計(jì)劃控制，在每年第一季度下達(dá)全年供應(yīng)計(jì)劃指標(biāo)，原則上不得突破。如因重大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)確需調(diào)整供應(yīng)計(jì)劃的，由市政府統(tǒng)一安排。

2控制新增用地原則。按市區(qū)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃的一定比例控制新增經(jīng)營性用地的供應(yīng)。

3分區(qū)安排的原則。按照市本級、區(qū)、區(qū)和市開發(fā)區(qū)的當(dāng)年建設(shè)計(jì)劃，安排各區(qū)的年度經(jīng)營性用地供應(yīng)計(jì)劃。

4符合城市建設(shè)要求、發(fā)展方向和兼顧舊城改造、企業(yè)“退二進(jìn)三”實(shí)際需要的原則。

5供應(yīng)計(jì)劃和開發(fā)地塊相協(xié)調(diào)的原則?？紤]具體地塊的開發(fā)序列統(tǒng)籌安排供應(yīng)計(jì)劃。

三、加強(qiáng)經(jīng)營性用地的市場化管理，規(guī)范交易行為

（六）嚴(yán)格經(jīng)營性用地的管理，規(guī)范土地市場秩序，實(shí)行經(jīng)營性用地公開交易制度。

1堅(jiān)持對經(jīng)營性用地在土地有形市場集中統(tǒng)一供應(yīng)，嚴(yán)格控制和壟斷經(jīng)營性用地的一級市場，在三條高速公路圍合的市區(qū)六大分區(qū)規(guī)劃用地范圍內(nèi)，新增經(jīng)營性用地都必須到土地有形市場公開競價(jià)出讓，實(shí)行公開、公平、公正交易。

2建立健全經(jīng)營性用地交易管理制度，規(guī)范土地有形市場運(yùn)作。一是在土地有形市場內(nèi)公布經(jīng)營性用地交易規(guī)則，公開所有交易信息、交易程序和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)造良好的市場交易環(huán)境。二是實(shí)行交易許可制度。對涉及原劃撥土地或改變原土地使用條件的土地使用權(quán)交易，由市國土資源局審核報(bào)市人民政府批準(zhǔn)并辦理相關(guān)手續(xù)后，方可入市交易。通過出讓方式取得土地使用權(quán)的經(jīng)營性用地的首次交易，必須報(bào)市國土資源局核準(zhǔn)，達(dá)到轉(zhuǎn)讓條件的方可進(jìn)行交易。

（七）房地產(chǎn)開發(fā)用地和商業(yè)、金融、旅游、娛樂、服務(wù)等經(jīng)營性用地，必須在市國土資源局設(shè)立的土地有形市場上，通過招標(biāo)、拍賣、掛牌方式交易。嚴(yán)禁經(jīng)營性用地協(xié)議出讓和私下交易。

（八）對拆遷定銷房和農(nóng)民住宅樓，繼續(xù)實(shí)行統(tǒng)籌安排、定點(diǎn)建設(shè)和執(zhí)行規(guī)定的優(yōu)惠政策。

（九）對經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施用地逐步實(shí)行有償使用，逐步試行經(jīng)營性公益設(shè)施用地的招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓。

（十）對市區(qū)中已建、新建及規(guī)劃建設(shè)道路兩側(cè)用地實(shí)行控制，特別是在規(guī)劃寬度60米以上的城市主要道路兩側(cè)各150米范圍內(nèi)，除法律法規(guī)明確規(guī)定的應(yīng)當(dāng)以劃撥方式取得土地使用權(quán)的情況以外，原則上不得安排劃撥用地。

（十一）實(shí)行城市經(jīng)營性用地的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供地、統(tǒng)一管理。因建設(shè)需要使用市區(qū)內(nèi)集體土地的，由市國土資源局統(tǒng)一辦理土地征收和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地后方可進(jìn)入市場。嚴(yán)禁用地單位和個(gè)人與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織私下簽訂征用土地協(xié)議。

（十二）建立土地供應(yīng)信息制度，將經(jīng)營性用地的供地條件與結(jié)果向社會(huì)公示。

四、加強(qiáng)土地的價(jià)格管理，完善市區(qū)地價(jià)體系

（十三）建立市區(qū)六大分區(qū)規(guī)劃用地范圍內(nèi)統(tǒng)一的地價(jià)體系。按照有關(guān)法律規(guī)定，由市國土資源局會(huì)同市物價(jià)局組織專業(yè)人員評估確定規(guī)劃用地范圍內(nèi)的基準(zhǔn)地價(jià)，并按照每三年調(diào)整一次的要求及時(shí)更新、完善市區(qū)六大分區(qū)范圍內(nèi)的基準(zhǔn)地價(jià)，以保持基準(zhǔn)地價(jià)的現(xiàn)勢性。

（十四）逐步建立標(biāo)準(zhǔn)宗地的標(biāo)定地價(jià)體系和地價(jià)動(dòng)態(tài)監(jiān)測信息系統(tǒng)，加強(qiáng)對交易地價(jià)、評估地價(jià)的監(jiān)督。

（十五）建立土地估價(jià)報(bào)告?zhèn)浒钢贫?，?guī)范土地評估機(jī)構(gòu)的估價(jià)行為。凡在市區(qū)從事土地估價(jià)的機(jī)構(gòu)都必須按規(guī)定的要求及時(shí)報(bào)送土地估價(jià)技術(shù)報(bào)告到市國土資源局備案。市國土資源局要加強(qiáng)對土地估價(jià)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，對不按規(guī)定報(bào)送土地估價(jià)報(bào)告和業(yè)績清單、不遵守土地估價(jià)技術(shù)規(guī)范、弄虛作假評估的機(jī)構(gòu)或個(gè)人，視情節(jié)輕重，依法予以處罰。

（十六）出讓土地使用權(quán)，由市國土資源局委托具有土地評估資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)對擬出讓地塊的價(jià)格進(jìn)行評估，經(jīng)固定會(huì)議形式集體討論確定出讓底價(jià)、起始價(jià)；以協(xié)議方式出讓土地的，其協(xié)議出讓底價(jià)不得低于省政府規(guī)定的協(xié)議出讓最低價(jià)，協(xié)議出讓價(jià)格不得低于出讓底價(jià)。

（十七）采用租賃方式供應(yīng)土地的，市國土資源局應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地用途、級別等因素按照公布的租賃土地使用權(quán)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，擬定租金，簽訂租賃土地使用合同。

五、嚴(yán)格經(jīng)營性用地收益管理，合理分配土地收益

（十八）加強(qiáng)經(jīng)營性用地土地出讓金的管理，實(shí)行收支兩條線。

1市國土資源局設(shè)立土地出讓結(jié)算賬戶，統(tǒng)一結(jié)算土地出讓收入。土地出讓金包括土地取得成本和政府土地凈收益，土地出讓金進(jìn)入市國土資源局財(cái)務(wù)結(jié)算中心土地出讓結(jié)算賬戶后，用于地塊的前期征用、收購、拆遷、通平等開發(fā)支出。支出費(fèi)用由市國土資源局和市財(cái)政部門審核、報(bào)市政府批準(zhǔn)后撥付市土地儲(chǔ)備交易中心、市政府明確的土地前期整理單位或用于被征（用）地單位的補(bǔ)償。市國土資源局財(cái)務(wù)結(jié)算中心在地塊出讓結(jié)束或年終對收支情況進(jìn)行決算或?qū)徍撕?，及時(shí)將形成的土地出讓金政府凈收益足額解繳政府財(cái)政，不得坐支，并主動(dòng)接受財(cái)政、審計(jì)部門的監(jiān)督。

2加強(qiáng)經(jīng)營性用地土地出讓收益的征收。土地使用者繳納土地出讓金后，憑市國土資源局開具的省以上財(cái)政部門統(tǒng)一監(jiān)（?。┲频氖召M(fèi)票據(jù)辦理具體土地使用手續(xù)。任何單位不得拖欠、截留、挪用政府土地收益。土地收益主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開發(fā)和土地收購儲(chǔ)備周轉(zhuǎn)金。

3市土地儲(chǔ)備交易中心按照權(quán)責(zé)發(fā)生制原則核算土地開發(fā)成本和收益。在土地出讓前，市土地儲(chǔ)備交易中心按土地收購費(fèi)用、征地開發(fā)費(fèi)用、財(cái)務(wù)費(fèi)用、業(yè)務(wù)費(fèi)和預(yù)計(jì)土地凈收益，分類編制地塊開發(fā)成本預(yù)算，經(jīng)市國土資源局審核，報(bào)市政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。地塊出讓收入全部實(shí)現(xiàn)并移交土地后，對地塊進(jìn)行清算，地塊清算結(jié)束后，及時(shí)編制地塊收支決算，報(bào)市國土資源局、財(cái)政局審定。

4區(qū)、區(qū)和市開發(fā)區(qū)及有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于市區(qū)規(guī)劃用地范圍內(nèi)的，以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓經(jīng)營性用地的全部收入直接繳入市國土資源局財(cái)務(wù)結(jié)算中心土地出讓結(jié)算戶，進(jìn)行結(jié)算。土地出讓收益按規(guī)定劃轉(zhuǎn)到各區(qū)。

（十九）市區(qū)土地收益分配：

1六大分區(qū)中市本級建設(shè)管理范圍內(nèi)的土地出讓金政府凈收益歸市財(cái)政；區(qū)、區(qū)和市開發(fā)區(qū)建設(shè)管理范圍內(nèi)的經(jīng)營性土地，按其出讓凈收益的10％由市統(tǒng)籌，具體地塊的凈收益由市國土局會(huì)同財(cái)政局確定。

2六大分區(qū)以外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)范圍內(nèi)的經(jīng)營性土地出讓收益歸各區(qū)政府，區(qū)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的分成比例由各區(qū)制定。

六、加大土地儲(chǔ)備力度，保障土地供應(yīng)潛力

（二十）市國土資源局應(yīng)當(dāng)編制近期、中期和遠(yuǎn)期土地儲(chǔ)備規(guī)劃，并在每年年初會(huì)同發(fā)改、規(guī)劃等部門編制年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃，報(bào)市政府批準(zhǔn)后組織實(shí)施。

（二十一）下列土地可納入土地儲(chǔ)備：

1依法收回、收購、置換的土地；

2未確定土地使用權(quán)的土地；

3在土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃而依法征收的土地；

4閑置土地；

5市區(qū)改制企業(yè)需改變原土地用途或按城市規(guī)劃需實(shí)施“退二進(jìn)三”的企業(yè)用地；

6市區(qū)涉案企業(yè)需用土地及地上建筑物、附著物償還債務(wù)的土地；

7納入城市舊城改造范圍內(nèi)的土地；

8抵押給銀行需要處置的土地；

9其他依法應(yīng)當(dāng)儲(chǔ)備的土地。

（二十二）增強(qiáng)土地收購儲(chǔ)備的能力。市區(qū)的土地儲(chǔ)備具體工作，由市土地儲(chǔ)備交易中心負(fù)責(zé)。市區(qū)六大分區(qū)的土地儲(chǔ)備工作采用“三統(tǒng)一分”的辦法，即統(tǒng)一市區(qū)儲(chǔ)備土地的規(guī)劃、統(tǒng)一市區(qū)儲(chǔ)備土地的計(jì)劃、統(tǒng)一市區(qū)儲(chǔ)備土地的農(nóng)用地征（轉(zhuǎn)）用手續(xù)，儲(chǔ)備土地的資金及開發(fā)管理由涉及的各區(qū)分別籌措。市財(cái)政每年在市區(qū)土地出讓收益中安排一定量的土地儲(chǔ)備資金，專項(xiàng)用于土地收購儲(chǔ)備。市土地儲(chǔ)備交易中心要運(yùn)用市場機(jī)制，采取多種措施，多渠道籌措資金，增強(qiáng)收儲(chǔ)能力。按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃對通過收回、收購、置換、征收等方法取得的土地進(jìn)行前期開發(fā)整理，并予儲(chǔ)備，以供應(yīng)市區(qū)各類建設(shè)用地，調(diào)控市區(qū)用地需求，確保政府以國有土地所有者的身份，壟斷土地一級市場。

七、加強(qiáng)管理制度建設(shè)，規(guī)范管理行為

（二十三）堅(jiān)持規(guī)范管理，政務(wù)公開。市國土資源局對經(jīng)營性用地審批管理、土地資產(chǎn)處置等要嚴(yán)格執(zhí)行審批制度，所有報(bào)件和批文都要按規(guī)定程序辦理；將辦事制度、標(biāo)準(zhǔn)、程序、期限和責(zé)任向社會(huì)公開；建立信息、地價(jià)和土地交易資料可查詢制度；減少辦事環(huán)節(jié)，提高服務(wù)質(zhì)量。

篇8

一、基本原則

推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的農(nóng)村土地制度改革，必須堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)攬全局，一是將農(nóng)村土地制度改革與進(jìn)一步推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程通盤考慮，堅(jiān)持工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革雙向互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展。既要維護(hù)廣大農(nóng)民的根本利益，又要為城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展提供足夠的空間。二是堅(jiān)持農(nóng)村土地制度改革的市場化方向。改革開放以來，城市土地市場采取的是一種漸進(jìn)式的市場化道路，對農(nóng)村土地市場則采取了約束和抑制政策。農(nóng)村土地市場化程度大大低于城市土地市場化程度，是當(dāng)前我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在土地制度上的主要表現(xiàn)，也是城鄉(xiāng)土地矛盾突出的主導(dǎo)根源。因此應(yīng)加大農(nóng)村土地市場化進(jìn)程。三是堅(jiān)持集體土地所有權(quán)與具體實(shí)現(xiàn)形式相分離。中國農(nóng)村的集體土地制度是城鎮(zhèn)化的最大障礙。農(nóng)村土地制度改革也應(yīng)堅(jiān)持集體土地所有權(quán)與其具體實(shí)現(xiàn)形式相分離的原則，按照穩(wěn)定鞏固農(nóng)村集體土地所有權(quán)、改革集體土地使用權(quán)的思路，推進(jìn)農(nóng)村土地制度市場化改革。

二、具體舉措

1、統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地使用權(quán)權(quán)能，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地二元產(chǎn)權(quán)微觀對接

產(chǎn)權(quán)是一種權(quán)利，全部歸同一人所有，并不一定是最有效率的，把同一物品（尤其是公共物品）的產(chǎn)權(quán)分解開，歸不同人所有，往往效率更高，從而使兩個(gè)或兩個(gè)以上的人可以同時(shí)擁有同一資產(chǎn)的不同屬性。按各種用途分開的土地的產(chǎn)權(quán)歸不同的人所有，每一種權(quán)利都是可以交換和讓渡的。這種權(quán)利可以在一個(gè)臨時(shí)的，甚至是一個(gè)永久的基礎(chǔ)上進(jìn)行分配、分割和重新分配。

產(chǎn)權(quán)的可分解性只有在社會(huì)化、市場化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下才能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的可分割性。外在市場環(huán)境的變化要求對產(chǎn)權(quán)內(nèi)部的權(quán)利進(jìn)行重新分割、組合調(diào)整，以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)市場條件。產(chǎn)權(quán)的模糊度與市場的完善度具有相關(guān)性和一致性。清晰的產(chǎn)權(quán)、完善的市場交易及最優(yōu)經(jīng)濟(jì)效率具有內(nèi)在的邏輯一致性，而模糊產(chǎn)權(quán)、不完善市場交易及次優(yōu)經(jīng)濟(jì)效率具有其內(nèi)在的邏輯一致性。

在我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，堅(jiān)持土地資源市場化配置是我國農(nóng)村制度改革的必然趨勢。我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的產(chǎn)權(quán)是模糊的，使用權(quán)歸農(nóng)民，所有權(quán)歸集體，導(dǎo)致侵害弱勢農(nóng)民權(quán)益行為的事時(shí)有發(fā)生。建立和完善農(nóng)地市場不僅能優(yōu)化資源配置，最重要的是能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，因?yàn)樵诜芍贫缺ＷC人們有自由選擇合約的權(quán)利下，最優(yōu)的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是通過自由產(chǎn)權(quán)買賣自發(fā)形成的。

因此，當(dāng)前中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革應(yīng)從以下幾個(gè)方面出發(fā)。第一，參照城市國有土地使用權(quán)的權(quán)能，完善農(nóng)村集體土地使用權(quán)的權(quán)能。在此基礎(chǔ)上，按照城鄉(xiāng)土地使用權(quán)能一致原則，明確集體和農(nóng)戶在土地產(chǎn)權(quán)上的關(guān)系及各自擁有的權(quán)益。第二，按產(chǎn)權(quán)和用地性質(zhì)分類，完善農(nóng)村土地使用權(quán)權(quán)能。目前農(nóng)村集體土地使用權(quán)的種類主要有：集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)。對農(nóng)村集體用地使用權(quán)應(yīng)賦予其與城市國有土地使用權(quán)一樣的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和投資的權(quán)能；對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)則賦予其轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作的權(quán)能；對宅基地則賦予其與城市劃撥國有土地相應(yīng)的權(quán)能。第三，完善農(nóng)村土地集體所有制產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)形式的法律規(guī)范，確立農(nóng)民對土地的直接利益主體的法律地位。

2、統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場，加強(qiáng)市場對城鄉(xiāng)土地資源配置的基礎(chǔ)性作用

新古典產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，清晰的產(chǎn)權(quán)是有效率市場的前提和基礎(chǔ)。我國國有企業(yè)和城市土地使用權(quán)有償使用制度改革的成功經(jīng)驗(yàn)表明，產(chǎn)權(quán)的清晰是在市場化過程中逐步進(jìn)行的。從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與土地市場制度的關(guān)系看，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)特定的配置狀態(tài)是我國土地市場制度失衡與均衡的根本原因。農(nóng)村土地承包權(quán)與城市出讓土地使用權(quán)不一致，其核心是農(nóng)民不擁有農(nóng)地轉(zhuǎn)非的處置權(quán)，意味著其土地開發(fā)權(quán)（發(fā)展權(quán)）被剝奪，代之的必然是國家獨(dú)家壟斷的行政土地征用和農(nóng)村灰色土地市場大行其道，導(dǎo)致城鄉(xiāng)土地市場的割裂和無序并產(chǎn)生一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題。城鄉(xiāng)土地使用權(quán)權(quán)能的一致性，從根本上講，就是通過進(jìn)一步完善土地承包權(quán)的有關(guān)制度和土地承包權(quán)的物權(quán)化，使其成為與城市出讓土地使用權(quán)一致的較完整的農(nóng)村土地使用者的產(chǎn)權(quán)，其中最核心的是擁有對農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的處置權(quán)。農(nóng)民擁有農(nóng)地轉(zhuǎn)非的處置權(quán)，意味著農(nóng)地可以直接合法入市，國家壟斷土地一級市場的制度被打破，土地征用被規(guī)制到合理的范圍，城鄉(xiāng)土地市場有機(jī)接軌，形成新的城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場。因此應(yīng)該通過建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場來深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革。

第一，以分類完善的農(nóng)村土地使用權(quán)為基礎(chǔ)，有序推進(jìn)與城市土地市場相對接的農(nóng)村土地市場建設(shè)。首先，以農(nóng)村集體建設(shè)用地入市作為起點(diǎn)。確立集體建設(shè)用地進(jìn)入市場依法交易的制度，允許集體非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)入土地一級市場。其次，在堅(jiān)持農(nóng)業(yè)用地的集體所有制性質(zhì)和用途性質(zhì)不變的前提下，按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，允許農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)在土地二級市場上流轉(zhuǎn)。再次，進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地劃撥、轉(zhuǎn)讓制度，促進(jìn)農(nóng)村宅基地的集約利用。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、條件成熟地區(qū)進(jìn)行試驗(yàn)，取得經(jīng)驗(yàn)后進(jìn)行推廣。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、條件不成熟地區(qū)，嚴(yán)格限制宅基地入市，以維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定。第三，嚴(yán)格限制征地范圍，界定“公共利益”的內(nèi)涵。制定嚴(yán)格的公開化、法制化的征地程序，對征地行為進(jìn)行監(jiān)督，以確保公共利益征地的公平性。推進(jìn)農(nóng)地征用補(bǔ)償市場化。除了公共利益用地外，土地產(chǎn)權(quán)交易均應(yīng)采用市場競爭機(jī)制。

3 、統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地規(guī)劃，建立城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃體系

我國已頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》奠定了城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)一的法律基礎(chǔ)。但現(xiàn)實(shí)中城鄉(xiāng)規(guī)劃不統(tǒng)一的問題仍然沒有解決，宏觀上國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和城市規(guī)劃等缺乏有機(jī)地結(jié)合，微觀上農(nóng)村土地規(guī)劃缺失。建立城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃體系是當(dāng)務(wù)之急。第一，構(gòu)建完善的城鄉(xiāng)土地規(guī)劃體系。改變目前城鄉(xiāng)用地分類各成體系，城鄉(xiāng)用地標(biāo)準(zhǔn)不一致的狀況，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的規(guī)劃用地分類和建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，形成規(guī)劃內(nèi)容上各自有所側(cè)重的國土——區(qū)域——城市、上下有機(jī)銜接的規(guī)劃關(guān)系。第二，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的規(guī)劃法律體系。從法律源頭上將土地規(guī)劃對象從城鄉(xiāng)一體視角出發(fā)進(jìn)行明確的界定和約束，根據(jù)不同的地區(qū)和不同的土地利用行為分類制定相關(guān)的配套法或細(xì)化的實(shí)施條例。第三，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的規(guī)劃管理和監(jiān)督體系。打破城鄉(xiāng)在土地規(guī)劃與管理方面自成體系的狀況，促使區(qū)域、土地、規(guī)劃等部門的土地規(guī)劃管理工作統(tǒng)一在一個(gè)系統(tǒng)之下。規(guī)劃的編制由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，其他各部門依據(jù)各自職能和專業(yè)要求配合作好規(guī)劃，并以所制定規(guī)劃為依據(jù)進(jìn)行專項(xiàng)管理。

4、統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地管理，用途管制與產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理相結(jié)合

目前城市通過土地征用的形式將大量的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，再按照城市國有土地的經(jīng)營和管理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行經(jīng)營和管理?，F(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的土地制度設(shè)計(jì)給予城市足夠的法律支持進(jìn)行這種城市土地經(jīng)營模式。因此要真正有效的保護(hù)農(nóng)地，首先要明確的就是地方政府的權(quán)責(zé)。具體而言，就是要求地方政府把經(jīng)營土地和管理土地二者進(jìn)行分離。地方政府不應(yīng)該將自己作為土地的所有者，按照自己的發(fā)展要求和利益訴求進(jìn)行管理。但是改變地方政府經(jīng)營城市、經(jīng)營土地的模式，不可避免地需要考慮到地方政府的績效考核問題。如果不改變這種政績考核制度，地方政府必然需要獲取大量的預(yù)算外財(cái)政收入來推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也就肯定會(huì)繼續(xù)采用經(jīng)營土地的這種模式。

統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地管理，由地方政府對城鄉(xiāng)土地進(jìn)行統(tǒng)一的行政管理。地方政府在城市內(nèi)對所有者進(jìn)行管理，在農(nóng)村則對明確后的微觀主體進(jìn)行管理。在城市土地中，地方政府還充當(dāng)經(jīng)營的角色，但在農(nóng)村中，地方政府僅僅充當(dāng)行政管理的角色，經(jīng)營管理則是農(nóng)民這一微觀主體的事情，地方政府給予相應(yīng)的支持。

統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場需要改變當(dāng)前我國土地宏觀層面上多頭管理、城鄉(xiāng)分割的二元土地管理結(jié)構(gòu)。第一，進(jìn)一步整合土地資源管理權(quán)，形成一個(gè)統(tǒng)一的土地管理部門，統(tǒng)籌管理城鄉(xiāng)土地。第二，加強(qiáng)農(nóng)村土地的基層管理，將對農(nóng)村土地的用途管制與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理緊密結(jié)合起來。把農(nóng)村用地的性質(zhì)、甚至范圍等詳細(xì)地落到每個(gè)具體地塊，在其土地產(chǎn)權(quán)證中明確規(guī)定，且不隨土地權(quán)屬的改變而改變。第三，構(gòu)建完善的農(nóng)地管理績效評價(jià)體系及獎(jiǎng)懲機(jī)制。

5、統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會(huì)保障，維護(hù)農(nóng)民的利益

在中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的土地制度下，農(nóng)地不僅是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，更是一種社會(huì)生活保障。改革開放后，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展征用了大量的土地。被征地農(nóng)民，雖然獲得了補(bǔ)償，但在城市中立足很難，成為城市中的“新貧困”人口。離開土地，進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民，變成了尷尬的“農(nóng)民工”。留在農(nóng)村的“純農(nóng)民”則因?yàn)橥恋厥找娴停钏狡毡槠?。農(nóng)民的權(quán)益都沒有得到保障。

篇9

關(guān)鍵詞：土地儲(chǔ)備規(guī)劃 城市運(yùn)營 運(yùn)營策略

中圖分類號：TU984文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A

導(dǎo) 讀

土地儲(chǔ)備對促進(jìn)城市整體空間布局落地、土地資源高效利用和保障財(cái)政收入具有十分重要的作用。土地儲(chǔ)備規(guī)劃應(yīng)回歸規(guī)劃的本質(zhì)，將城市土地儲(chǔ)備與城市發(fā)展緊密結(jié)合，從城市運(yùn)營的角度，對轄區(qū)內(nèi)的土地儲(chǔ)備進(jìn)行時(shí)間和空間的統(tǒng)籌安排，同時(shí)根據(jù)城市運(yùn)營的方向，以綜合效益為目標(biāo)，制定儲(chǔ)備后地塊的整體運(yùn)營策略。

一、土地儲(chǔ)備規(guī)劃概念

土地儲(chǔ)備規(guī)劃是在充分分析土地資源的保護(hù)、城市發(fā)展方向和速度、基礎(chǔ)設(shè)施與公益設(shè)施建設(shè)推進(jìn)時(shí)點(diǎn)、房地產(chǎn)市場供求狀況、土地成本等要素的基礎(chǔ)上，分別就經(jīng)營性用地、工業(yè)用地和部分重大設(shè)施用地，確定規(guī)劃期需要儲(chǔ)備和出讓地塊的數(shù)量、布局、強(qiáng)度和時(shí)序，其年度和近期規(guī)劃成果需具體到地塊。

二、土地儲(chǔ)備規(guī)劃的必要性

（一）優(yōu)化土地資源配置，最大程度發(fā)揮城市土地價(jià)值

土地儲(chǔ)備規(guī)劃通過數(shù)量和空間上對片區(qū)的儲(chǔ)備地塊進(jìn)行合理規(guī)劃，可以制定片區(qū)儲(chǔ)備地塊的運(yùn)營方案，將城市建設(shè)發(fā)展用地需求和地塊的運(yùn)營收益進(jìn)行有機(jī)組合，最大程度發(fā)揮城市土地價(jià)值，增加地方財(cái)政收入。

（二）合理統(tǒng)籌儲(chǔ)備資金與出讓資金，使資金實(shí)現(xiàn)良性和高效循環(huán)

土地儲(chǔ)備規(guī)劃通過對儲(chǔ)備地塊土地運(yùn)營方案收益分析，包括對儲(chǔ)備地塊的征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、土地開發(fā)費(fèi)用、融資費(fèi)用和其它業(yè)務(wù)費(fèi)用的測算，合理調(diào)整土地儲(chǔ)備的數(shù)量、年度儲(chǔ)備計(jì)劃及地塊的出讓用途，控制資金風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)土地儲(chǔ)備與出讓資金的良性循環(huán)和高效運(yùn)作。

（三）實(shí)施和協(xié)調(diào)城市相關(guān)發(fā)展規(guī)劃，有效引導(dǎo)城市建設(shè)開發(fā)，促進(jìn)城市發(fā)展

土地儲(chǔ)備規(guī)劃通過對儲(chǔ)備地塊的數(shù)量和空間上的收儲(chǔ)，有效協(xié)調(diào)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和其它相關(guān)規(guī)劃。儲(chǔ)備地塊自收儲(chǔ)范圍的確定，至出讓用地性質(zhì)的確定均是對城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的有效實(shí)施。

（四）摸清土地信息，平衡經(jīng)營性用地和公共設(shè)施用地，實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用

土地儲(chǔ)備規(guī)劃在制定全區(qū)儲(chǔ)備地塊的土地用途性質(zhì)及明確儲(chǔ)備地塊的出讓條件時(shí)，可從城市可持續(xù)發(fā)展的角度，對區(qū)域的經(jīng)營性用地和公共設(shè)施用地進(jìn)行明確，有效平衡經(jīng)營性用地和公共設(shè)施用地，實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用。

（五）促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康平穩(wěn)發(fā)展，積極發(fā)揮土地政策的宏觀調(diào)控作用。

土地儲(chǔ)備規(guī)劃在明確儲(chǔ)備地塊的數(shù)量、空間布局時(shí)考慮區(qū)域房地產(chǎn)市場狀況，使土地儲(chǔ)備向有利用房地產(chǎn)市場建庫平衡方向發(fā)展。通過合理制定土地出讓的時(shí)限，積極發(fā)揮土地政策的宏觀調(diào)控作用。

三、土地儲(chǔ)備規(guī)劃策略分析

城市運(yùn)營的目標(biāo)是提升城市功能，提高城市居民的福利水平。圍繞這一目標(biāo)引出城市運(yùn)營的基本內(nèi)容包括城市資源配置、城市資產(chǎn)增值、城市空間規(guī)劃和城市形象化運(yùn)營等。土地儲(chǔ)備規(guī)劃在完善城市基礎(chǔ)設(shè)施，提高城市福利水平的基礎(chǔ)上，還擔(dān)負(fù)著增加政府盈利，提升土地利用價(jià)值等任務(wù)。

（一）明確土地儲(chǔ)備規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)

1、優(yōu)化城市公共基礎(chǔ)設(shè)施，提升城市綜合形象

城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市存在和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是發(fā)揮城市效能的核心。發(fā)展可持續(xù)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對城市發(fā)展乃至城市化戰(zhàn)略的實(shí)施都具有重要意義。一方面，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能夠有效地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定物質(zhì)基礎(chǔ)；另一方面，完善的基礎(chǔ)設(shè)施將有利于推進(jìn)城市化的落實(shí)。因此，土地儲(chǔ)備應(yīng)同步考慮滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并積極探索利用土地儲(chǔ)備融資模式來落實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源，有效發(fā)揮土地儲(chǔ)備的作用。

2、增加政府財(cái)政收入，實(shí)現(xiàn)城市資產(chǎn)增值

將土地儲(chǔ)備作為轄區(qū)內(nèi)土地運(yùn)營的重要組成部分，通過對儲(chǔ)備地塊的用途性質(zhì)、供應(yīng)時(shí)序等進(jìn)行合理調(diào)整，實(shí)現(xiàn)全市土地的資產(chǎn)管理，提升土地利用效益。以城市用地需求預(yù)測為依據(jù)，在滿足城市每年用地需求，特別是保障城市近期發(fā)展重點(diǎn)項(xiàng)目落實(shí)或重點(diǎn)片區(qū)建設(shè)的大前提下，充分考慮城市規(guī)劃優(yōu)先保障、土地運(yùn)營收益最大化、土地運(yùn)營成本最小化、地區(qū)發(fā)展平衡等影響因素，制定土地運(yùn)營方案，提升城市土地綜合效益。

（二）土地儲(chǔ)備規(guī)劃思路

土地儲(chǔ)備規(guī)劃制定，包括確定收儲(chǔ)地塊位置、收儲(chǔ)規(guī)模、用地性質(zhì)等均與城市土地儲(chǔ)備規(guī)劃戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)相互結(jié)合，并分類型實(shí)現(xiàn)對應(yīng)的服務(wù)功能。土地儲(chǔ)備規(guī)劃的思路分兩條進(jìn)行：

（一）中心城區(qū)地塊的收儲(chǔ)，規(guī)劃用途以居住、商服為主，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值最大化，促進(jìn)政府財(cái)政收入；同時(shí)預(yù)留一定比例的用地用于城市公共配套建設(shè)，優(yōu)化中心片區(qū)用地功能。

（二）城市片區(qū)地塊的收儲(chǔ)結(jié)合擬發(fā)展項(xiàng)目類型確定規(guī)劃用途，充分挖掘區(qū)域土地開發(fā)價(jià)值潛力；同時(shí)預(yù)留一定比例用地進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)福利項(xiàng)目建設(shè)，緩解公益項(xiàng)目的用地需求壓力，同時(shí)促進(jìn)各城鎮(zhèn)片區(qū)間的共同發(fā)展。

（三）制定實(shí)物儲(chǔ)備與紅線儲(chǔ)備專項(xiàng)規(guī)劃

1、實(shí)物儲(chǔ)備地塊主要為保障城市近期發(fā)展需求

實(shí)物儲(chǔ)備地塊主要是為落實(shí)城市發(fā)展重點(diǎn)項(xiàng)目或重點(diǎn)片區(qū)建設(shè)而進(jìn)行。根據(jù)城市近期發(fā)展需要以及地塊條件的成熟情況，明確具體儲(chǔ)備地塊。實(shí)物儲(chǔ)備地塊選定原則：

（1）實(shí)物儲(chǔ)備地塊需在規(guī)劃期限內(nèi)完成用地結(jié)案手續(xù)或者具備出讓條件；

（2）實(shí)物儲(chǔ)備對象分為居住、商服、工業(yè)和其他用地四類；

（3）實(shí)物儲(chǔ)備地塊需優(yōu)先保障落實(shí)城市規(guī)劃等明確的重大項(xiàng)目安排；

（4）實(shí)物儲(chǔ)備地塊應(yīng)不占或者盡量少占多劃基本農(nóng)田，確實(shí)占用多劃基本農(nóng)田的，需按相關(guān)要求編制多劃基本農(nóng)田占用方案。

2、紅線儲(chǔ)備地塊主要為扎實(shí)城市發(fā)展基礎(chǔ)

紅線儲(chǔ)備是指土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)根據(jù)城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，為滿足近期和保障遠(yuǎn)期發(fā)展需要，而將與城市發(fā)展相配套的地塊優(yōu)先納入儲(chǔ)備規(guī)劃中，或者對一些成片舊城改造或騰遷的地塊納入土地儲(chǔ)備規(guī)劃中，并按照“四沿優(yōu)先、連片收儲(chǔ)”的思路整體推進(jìn)，加強(qiáng)土地的整理和配套，待土地價(jià)值提升后再進(jìn)行規(guī)劃及開發(fā)建設(shè)。紅線儲(chǔ)備地塊選定原則：

（1）紅線儲(chǔ)備地塊要求根據(jù)各鎮(zhèn)（街）發(fā)展需求提出的儲(chǔ)備計(jì)劃，并能在規(guī)劃期內(nèi)完成規(guī)劃選址意見并推進(jìn)實(shí)質(zhì)性土地儲(chǔ)備工作；

（2）納入紅線儲(chǔ)備規(guī)劃的地塊，優(yōu)先考慮收儲(chǔ)，并為實(shí)物儲(chǔ)備提供數(shù)據(jù)支撐；

（3）紅線儲(chǔ)備范圍實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，儲(chǔ)備范圍隨著城市戰(zhàn)略目標(biāo)的改變而更新。

3、軌道沿線地塊主要為推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

軌道沿線地塊增值潛力大，以軌道交通沿線土地儲(chǔ)備來謀求大運(yùn)量快速公交系統(tǒng)建設(shè)的公益性與效益性平衡，成為從化市軌道交通建設(shè)探索的方向之一。以軌道站點(diǎn)向外延伸半徑500米范圍用地，將能充分接受軌道站點(diǎn)所帶來的輻射帶動(dòng)作用，根據(jù)“以點(diǎn)帶面”的發(fā)展原則，通過加強(qiáng)對站點(diǎn)周邊地塊的儲(chǔ)備運(yùn)營，能進(jìn)一步發(fā)揮儲(chǔ)備地塊的輻射效用，從而進(jìn)一步帶動(dòng)周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

四、儲(chǔ)備地塊運(yùn)營策略分析

土地運(yùn)營是指對城市土地進(jìn)行利用規(guī)劃、集聚、重組、開發(fā)和經(jīng)營，最大限度地發(fā)掘資源的潛力，在整個(gè)城市范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)土地資源利用和綜合效益的最大化、最優(yōu)化，從而推動(dòng)城市的可持續(xù)發(fā)展。

（一）土地儲(chǔ)備運(yùn)營方案影響因素分析

儲(chǔ)備地塊的運(yùn)營策略指儲(chǔ)備地塊按計(jì)劃收儲(chǔ)后，在綜合各方因素的基礎(chǔ)上，對已收儲(chǔ)地塊的出讓時(shí)間、出讓空間等進(jìn)行安排，以促進(jìn)土地儲(chǔ)備規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。制定土地儲(chǔ)備運(yùn)營方案時(shí)應(yīng)從地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、地塊運(yùn)營收益、地塊運(yùn)營成本、地區(qū)發(fā)展平衡和外部競爭力五個(gè)因素出發(fā)，綜合考慮。

表1 土地儲(chǔ)備運(yùn)營方案影響因素及運(yùn)營策略

影響因素類型 因素作用 運(yùn)營策略

地區(qū)發(fā)展規(guī)劃 根據(jù)土地規(guī)劃、城市規(guī)劃等，明確重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域，明確城市開發(fā)的空間時(shí)序 優(yōu)先滿足轄區(qū)內(nèi)重大發(fā)展平臺(tái)、重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)設(shè)施建設(shè)等用的需求

地塊運(yùn)營收益 由于存在增值的特性，不同時(shí)間出讓，地塊收益不同，不同空間出讓，地塊收益不同 按時(shí)間、空間對全市地塊進(jìn)行排列組合，使地塊收益最大化

地塊運(yùn)營成本 土地運(yùn)營成本費(fèi)用成本較高，絕大部分資金通過銀行融資取得，時(shí)間越長成本越高 盡量縮短收儲(chǔ)與出讓之間的時(shí)間間隔，以便及時(shí)歸攏資金，降低銀行融資幅度

地區(qū)發(fā)展平衡 避免城市內(nèi)部的發(fā)展差距進(jìn)一步加大，在地塊出讓的時(shí)點(diǎn)和空間上予以合理的安排，適當(dāng)增加經(jīng)濟(jì)落后片區(qū)的土地供應(yīng)和土地開發(fā) 保證中心城區(qū)、中心鎮(zhèn)等重點(diǎn)區(qū)域發(fā)展的同時(shí)，根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，適當(dāng)安排其他片區(qū)的土地供應(yīng)和開發(fā)

外部競爭力 考慮相同時(shí)期內(nèi)不同城市土地供應(yīng)對產(chǎn)業(yè)和開發(fā)投資資金的吸引力，錯(cuò)峰安排土地供應(yīng)時(shí)間 重點(diǎn)考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、區(qū)位條件類似的區(qū)域的土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，避免在集中的時(shí)間供應(yīng)類似的地塊

（二）土地儲(chǔ)備運(yùn)營方案綜合分析

由于土地的特殊性，土地運(yùn)營計(jì)劃不能簡單地看成一個(gè)經(jīng)營收益項(xiàng)目，而應(yīng)該上升成為調(diào)控土地市場和保障從化市未來經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)民生大事，因此單從成本收益的經(jīng)濟(jì)角度分析是不夠的，只有綜合各方面分析方案優(yōu)劣帶來的利害關(guān)系才可做出最科學(xué)的決策。不同土地運(yùn)營方案的制定是基于不同的出發(fā)點(diǎn)的，因此不同的出發(fā)點(diǎn)所表現(xiàn)的優(yōu)勢、劣勢、機(jī)遇、威脅各有所不同，因此對于方案的選定分析，可引入SWOT分析法進(jìn)行研究分析。

所謂SWOT分析，即基于內(nèi)外部競爭環(huán)境和競爭條件下的態(tài)勢分析，就是將與研究對象密切相關(guān)的各種主要內(nèi)部優(yōu)勢、劣勢和外部的機(jī)會(huì)和威脅等，通過調(diào)查列舉出來，并依照矩陣形式排列，然后用系統(tǒng)分析的思想，把各種因素相互匹配起來加以分析，從中得出一系列相應(yīng)的結(jié)論，而結(jié)論通常帶有一定的決策性。通過不同方案的優(yōu)勢、劣勢、機(jī)遇、威脅比較，結(jié)合城市發(fā)展的需求，從而確定合適的運(yùn)營方案。

（三）土地儲(chǔ)備運(yùn)營方案選定

土地是一個(gè)城市的最大資產(chǎn)。怎樣充分發(fā)揮這筆資產(chǎn)效應(yīng)，利用它來為城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)籌集資金，帶動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康地發(fā)展成為土地儲(chǔ)備后最重要的問題。因此，基于上制定方案的優(yōu)劣，必須通過科學(xué)的方法分析確定各方案優(yōu)先權(quán)重后綜合確定最終的土地運(yùn)營方案。由于不同方案的是依據(jù)基本影響因素的重要性不同而制定的，所以可以通過層次分析法（Analytic Hierarchy Process簡稱AHP法）來評價(jià)方案是否最合適城市未來發(fā)展需要。層次分析法是將決策問題按目標(biāo)、評價(jià)準(zhǔn)則直至具體的備投方案的順序分解為不同的層次結(jié)構(gòu)，然后得用求解判斷矩陣特征向量的辦法，求得每一層次的各元素對上一層次某元素的優(yōu)先權(quán)重，最后再加權(quán)和的方法遞階歸并各備擇方案對總目標(biāo)的最終權(quán)重，此最終權(quán)重最大者即為最優(yōu)方案。

五、實(shí)施建議

（一）融合“增值城市”的理念推行土地儲(chǔ)備運(yùn)營

“增值城市”是指城市活動(dòng)中一個(gè)全新的概念，其實(shí)質(zhì)是一種“可持續(xù)發(fā)展”的城市開發(fā)思路?！霸鲋党鞘小钡某鞘邪l(fā)展思路應(yīng)當(dāng)以改變城市質(zhì)量、凈化城市生活空間、內(nèi)涵投入和內(nèi)涵增長為原則。就經(jīng)濟(jì)角度來看，應(yīng)當(dāng)是城市產(chǎn)出的增長、交換價(jià)值的提高和經(jīng)濟(jì)效益的上升以及城市整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提高。為了保證從化市的城市競爭力，從化市應(yīng)結(jié)合城市規(guī)劃發(fā)展的思路和“增值城市”的概念，把城市放在市場競爭環(huán)境內(nèi)，通過對城市資產(chǎn)的運(yùn)作，提高城市社會(huì)環(huán)境質(zhì)量，培育特色優(yōu)勢，塑造城市形象，以增強(qiáng)核心競爭力，從而確保自身經(jīng)濟(jì)和土地價(jià)值的穩(wěn)定增長，從而在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境上保障土地運(yùn)營計(jì)劃的順利實(shí)施。

（二）探討國有土地出租等多種形式的經(jīng)營手段

針對地塊可能由于不同特殊原因產(chǎn)生的“機(jī)會(huì)成本”，從保障土地運(yùn)營成本最小的角度出發(fā)，相關(guān)職能部門應(yīng)該開始探討和建立短期內(nèi)無法出讓的閑置已開發(fā)土地的其他經(jīng)營處理制度，例如可以對閑置土地進(jìn)行作為大型展覽等用途的臨時(shí)土地出租，另外也可以對閑置土地加大宣傳和招商引資力度，盡可能減少在閑置期間產(chǎn)生的“機(jī)會(huì)成本”，保障土地運(yùn)營計(jì)劃的收益最大化。

篇10

為切實(shí)加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施和用地的監(jiān)督管理，確保城市規(guī)劃得到有效實(shí)施，根據(jù)《中華人民共和國城市規(guī)劃法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》和《浙江省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的意見》（浙政發(fā)〔〕40號）的規(guī)定，現(xiàn)就加強(qiáng)市區(qū)各類建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃、用地的監(jiān)督管理提出以下意見：

一、加強(qiáng)監(jiān)督，嚴(yán)格規(guī)劃、用地管理

（一）各建設(shè)單位要自覺遵守國家有關(guān)法律、法規(guī)，依法建設(shè)各類項(xiàng)目。市政府各有關(guān)職能部門要按照各自的職責(zé)，相互配合，加強(qiáng)對各類建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止和查處違法違規(guī)行為。

（二）各類建設(shè)項(xiàng)目使用土地必須符合城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，堅(jiān)持集約節(jié)約用地原則。

（三）各類建設(shè)項(xiàng)目必須嚴(yán)格按照規(guī)劃管理部門核發(fā)的建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證和國土部門批準(zhǔn)的項(xiàng)目用地的規(guī)定實(shí)施開發(fā)建設(shè)。各類建設(shè)項(xiàng)目竣工后，規(guī)劃管理部門和國土部門應(yīng)對項(xiàng)目進(jìn)行復(fù)核驗(yàn)收，并出具竣工驗(yàn)收規(guī)劃確認(rèn)書和土地復(fù)核驗(yàn)收結(jié)果通知單等文件后,相關(guān)部門才能核發(fā)房屋所有權(quán)證和換發(fā)國有土地使用權(quán)證。

二、依法處理超過規(guī)劃許可建筑面積、出讓合同約定建筑面積的違規(guī)行為

（一）建設(shè)項(xiàng)目竣工復(fù)核建筑面積，超過《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》核定的建筑面積，也超過《國有土地使用權(quán)出讓合同》約定的建筑面積，但該超出幅度在規(guī)定的合理誤差范圍內(nèi)的，經(jīng)規(guī)劃管理部門、國土部門同意，按原出讓時(shí)樓面地價(jià)補(bǔ)交土地出讓金。

（二）超出幅度在規(guī)定的合理誤差范圍以外，但基本符合城市規(guī)劃要求的，經(jīng)規(guī)劃管理部門、國土部門依法處理并同意補(bǔ)辦后，對其超過部分建筑面積按規(guī)劃驗(yàn)收時(shí)的市場樓面地價(jià)（低于原合同樓面地價(jià)的按原合同樓面地價(jià)）加倍補(bǔ)交土地出讓金。

（三）超過《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》核定的建筑面積和《國有土地使用權(quán)出讓合同》約定的建筑面積，嚴(yán)重影響城市規(guī)劃實(shí)施，市城管執(zhí)法部門應(yīng)依法予以查處。

三、依法查處超過批準(zhǔn)用地面積的違法行為

（一）建設(shè)項(xiàng)目竣工，經(jīng)國土部門復(fù)核驗(yàn)收后的實(shí)際土地面積超過批準(zhǔn)的用地面積，經(jīng)依法查處后，符合城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，并經(jīng)規(guī)劃管理部門、國土部門同意，給予依法補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)，并繳納有關(guān)規(guī)費(fèi)。

原以公開出讓方式取得的項(xiàng)目用地，依法補(bǔ)辦審批手續(xù)時(shí)，土地出讓金按該項(xiàng)目出讓時(shí)的地價(jià)繳納；原以協(xié)議出讓方式取得的商服用地、工礦倉儲(chǔ)用地、住宅用地（按國土資發(fā)〔〕255號《土地分類》二級類）按規(guī)劃驗(yàn)收時(shí)相應(yīng)的基準(zhǔn)地價(jià)補(bǔ)交土地出讓金；其他用地（公用設(shè)施用地、公共建筑用地、交通運(yùn)輸用地、水利設(shè)施用地、特殊用地等）如以有償使用方式取得的按原批準(zhǔn)時(shí)的地價(jià)補(bǔ)繳有償使用費(fèi)，如以劃撥方式取得的按原取得時(shí)實(shí)際支付的劃撥土地使用權(quán)權(quán)益價(jià)格等收取劃撥土地取得費(fèi)。

（二）超過批準(zhǔn)的用地面積不符合城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，規(guī)劃管理部門、國土部門不予補(bǔ)辦，并按照各自的職能依法予以查處。

四、采取措施，加強(qiáng)規(guī)劃許可的實(shí)施管理

（一）建設(shè)工程應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃許可的用途實(shí)施建設(shè)和使用，市城管執(zhí)法部門會(huì)同規(guī)劃管理部門加強(qiáng)監(jiān)管，及時(shí)查處違反規(guī)劃要求的行為。

（二）工商部門進(jìn)行工商登記時(shí)，要認(rèn)真核對注冊場所是否符合規(guī)劃許可的用途，涉及建筑物使用性質(zhì)改變的，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人到規(guī)劃管理部門先行辦理建筑物使用性質(zhì)變更手續(xù)。

（三）建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓過程中需要進(jìn)行分割和改變規(guī)劃控制指標(biāo)的，必須經(jīng)規(guī)劃管理部門同意，并重新辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證。

（四）國土部門應(yīng)根據(jù)規(guī)劃管理部門出具的意見，對允許改變土地用途或改變規(guī)劃控制指標(biāo)的，應(yīng)對照原批準(zhǔn)用途及規(guī)劃指標(biāo)情況，依法補(bǔ)辦有關(guān)手續(xù)，當(dāng)事人應(yīng)依法補(bǔ)繳土地使用權(quán)出讓金等規(guī)費(fèi)。

五、依法規(guī)范，加強(qiáng)對國有存量土地上建設(shè)的管理

（一）在已取得合法土地使用權(quán)的國有土地上實(shí)施擴(kuò)、翻、改建的項(xiàng)目，須經(jīng)規(guī)劃管理等部門審查同意后，核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。如超過原批準(zhǔn)建筑面積的，應(yīng)到國土部門依法辦理有關(guān)手續(xù)，并繳納相關(guān)規(guī)費(fèi)后，規(guī)劃、建管等部門才能核發(fā)規(guī)劃、施工許可手續(xù)。