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篇1

[關(guān)鍵詞]土地管理法；物權(quán)法；不動產(chǎn)土地

中圖分類號：R856 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-914X（2017）06-0284-01

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)步，人口急劇上升使人類生存環(huán)境不斷縮小，農(nóng)耕面積大幅度減少，中國的土地問題日益突出。土地管理法的制定與實施對我國物權(quán)法的制定有著十分積極的意義。不論是從對我國市場經(jīng)濟(jì)條件下最為重要的物權(quán)―土地物權(quán)的內(nèi)容的規(guī)定來看，還是從對土地物權(quán)的行使方式來看，土地管理法都有非常多的規(guī)定。因此，土地管理法的制定不僅對現(xiàn)實的土地物權(quán)制度發(fā)揮著準(zhǔn)據(jù)法的作用，而且對物權(quán)法發(fā)揮著積極的指導(dǎo)作用。但由于土地物權(quán)從屬于物權(quán)因此他們之間存在著一定的相互作用二者吩目互依存又彼此制約。

1 《物權(quán)法》對《土地管理法》的積極作用

1.1 《物權(quán)法》對《土地管理法》的指導(dǎo)作用

《物權(quán)法》中的“物”包括不動產(chǎn)和動產(chǎn)兩種而不動產(chǎn)中最重要的一部分就是土地，因此《物權(quán)法》中的關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)的一些規(guī)章和基本原則對《土地管理法》的修改又有著一定的指導(dǎo)作用?！锻恋毓芾矸ā分袑τ谕恋氐漠a(chǎn)權(quán)變更登記，也就是不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的變更登記及相關(guān)手續(xù)并沒有給出明確的要求，使土地登記僅僅成為了一種管理方式，而在土地產(chǎn)權(quán)變化中失效。特別在我的現(xiàn)實情況中，雖然不動產(chǎn)的市場已經(jīng)發(fā)展成為最為活躍的市場，但是在不動產(chǎn)的管理體制問題上，仍然保留著舊體制條件下建立的將不動產(chǎn)中的土地、土地上的建筑物、定著物、生成物各自分割管理、各成體系的作法。因此，《物權(quán)法》將土地產(chǎn)權(quán)這一物權(quán)賦予所有集體成員的這一轉(zhuǎn)變，保障了集體內(nèi)每一名成員的權(quán)益，也規(guī)定了集體內(nèi)的所有成員對集體產(chǎn)權(quán)具有維護(hù)的義務(wù)。

1.2 《物權(quán)法》對《土地管理法》的補(bǔ)充作用

《物權(quán)法》對《土地管理法》又有著補(bǔ)充完善的作用，以我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)為例針對于土地征收這一項，《物權(quán)法》有了更完善和更全面的補(bǔ)充。《土地管理法》中指出，根據(jù)建設(shè)需要國家可以對農(nóng)民的土地進(jìn)行征用并給與和土地相等價值的補(bǔ)償以保證公眾利益。這一規(guī)定意味著只要對征收土地的農(nóng)民有一定的補(bǔ)償即可，而沒有明確解釋什么是公眾利益，因此，造成實際生活中許多地方政府為了經(jīng)濟(jì)建設(shè)及城市發(fā)展而征用農(nóng)民土地。在這種體制下，土地失去了其財產(chǎn)性質(zhì)，其物權(quán)即土地使用權(quán)不再是獨立的典型的民事權(quán)利，而成為附屬性權(quán)利；與此相反，地上建筑物的價值越來越顯著，其物權(quán)成為非常重要的權(quán)利。這樣，土地的物權(quán)不得不被地上物的價值吸收，并隨同地上物轉(zhuǎn)移?！段餀?quán)法》中仍然沒有對公共利益做出明確改革的原因是《物權(quán)法》屬于民法。并且《物權(quán)法》中明確了補(bǔ)償條件在《土地管理法》的基礎(chǔ)上添加了安置費等以用于保障農(nóng)民土地被征收后能夠維持正常的生活水平。同時，《物權(quán)法》對《土地管理法》中的土地登記制度有著補(bǔ)充的作用，比如，在不動產(chǎn)上設(shè)定一個抵押權(quán)時，依據(jù)物權(quán)公示的法律原則，該抵押權(quán)就必須進(jìn)行登記；在登記之后，社會就有了知悉該不動產(chǎn)承受著一項抵押權(quán)這個法律上的負(fù)擔(dān)的合法渠道，社會的他人就會在取得該不動產(chǎn)物權(quán)時作出合理的避免風(fēng)險的舉動。如果法律不建立登記制度，則就違背了交易的公平原則，并且給交易帶來巨大的風(fēng)險。故土地登記制度實際上是物權(quán)法上一項具有重要意義的制度，它對科學(xué)的市場經(jīng)濟(jì)條件下的不動產(chǎn)法至關(guān)重要。

2 《土地管理法》對《物權(quán)法》的積極作用

2.1 《土地管理法》對《物權(quán)法》的完善作用。

《物權(quán)法》修訂頒布的目的，是為了能夠更加客觀和全面的保障財產(chǎn)分配和財產(chǎn)流通的公平性及公正性，是目前我國最主要的財產(chǎn)法。因為任何交易實際上都是物權(quán)的交換?！段餀?quán)法》則是用來保障這些交易可以公平公正完成的法律法規(guī)。而土地是不動產(chǎn)的一種，因為其珍貴性和重要性使他成為了目前最特殊的物權(quán)?！段餀?quán)法》中也對于土地財產(chǎn)權(quán)的變更和交易進(jìn)行了規(guī)定，但作為民法的一種《物權(quán)法》中關(guān)于土地物權(quán)的制定不是很完善。并且《物權(quán)法》雖然在一定程度上補(bǔ)充了有關(guān)征收土地后的補(bǔ)償政策，但我國目前多的情況是國家征用土地將土地的產(chǎn)權(quán)從農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜校瑢τ谌绾握饔煤驼饔梅绞讲]有進(jìn)行進(jìn)一步的闡述，并且對于宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)變更和交易問題同樣沒有進(jìn)行明確的解釋，因此《物權(quán)法》在土地產(chǎn)權(quán)這一方面上仍然較為薄弱。而《土地管理法》在關(guān)于不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)利的規(guī)定，對不動產(chǎn)物權(quán)體系有較好的借鑒作用。比如，土地管理法關(guān)于兩種土地所有權(quán)的規(guī)定，關(guān)于土地使用權(quán)可以劃分為農(nóng)用地使用權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)定，關(guān)于土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，關(guān)于土地使用權(quán)的變更應(yīng)該進(jìn)行登記的規(guī)定等，都有既符合國情又符合不動產(chǎn)法原理的特點。在我國未來的不動產(chǎn)法律體系中，這些制度對于完善《物權(quán)法》有十分重要的作用。

2.2 《土地管理法》對《物權(quán)法》的發(fā)展作用

我國耕地總體面積雖然很大，但人口數(shù)量較大，導(dǎo)致人均較少，并且隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化腳步逐漸較加快，使耕地面積的逐漸縮小成為了一個日益嚴(yán)峻的問題。而《土地管理法》的修訂與頒布對如何保護(hù)我國耕地面積進(jìn)行了明確的規(guī)范，指出作為基本農(nóng)田的耕地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地等非耕地需要由國家相關(guān)部門（國務(wù)院等）進(jìn)行審批，對耕地起到了一定的保護(hù)作用。此后，我國開始建立了土地使用權(quán)的市場，但是我國不存在土地所有權(quán)的市場，不動產(chǎn)實際工作部門也按照這一基本精神建立了相應(yīng)的規(guī)章和工作程序。

3 結(jié)語

隨著社會的發(fā)展進(jìn)步未來立法將逐漸增加對個人產(chǎn)權(quán)的重視，因此《土地管理法》和《物嚳ā繁匭胍達(dá)到精神上的高度和諧統(tǒng)一。

參考文獻(xiàn)

篇2

    (一)客體要件

    本罪侵犯的客體是國家對國有土地使用管理的正?；顒印Ｎ覈锻恋毓芾矸ā?、《土地管理法實施條例》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等法律、法規(guī),對出讓國有土地使用權(quán)的批準(zhǔn)權(quán)限、程序和要求等都作了明確具體的規(guī)定,這對于合理開發(fā)、利用、經(jīng)營土地,加強(qiáng)土地管理,促進(jìn)城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著十分重要的作用。國家機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊,違反土地管理法規(guī),濫用職權(quán),非法低價出讓國有土地使用權(quán),就直接侵犯了國家對國有土地的使用管理制度,破壞了國有土地使用管理的正?；顒印?/p>

    (二)客觀要件

    本罪在客觀方面表現(xiàn)為違反土地管理法規(guī),徇私舞弊、濫用職權(quán),非法低價出讓國有土地使用權(quán),情節(jié)嚴(yán)重的行為。

    出讓,是指不以謀利為目的而賣出所享有的土地使用權(quán)。所謂土地使用權(quán),是指對土地的占有、使用、收益的權(quán)利。

    違反土地管理法規(guī),主要是指違反《土地管理法》、《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)最低價確定辦法》等有關(guān)出讓國有土地使用權(quán)的規(guī)定,如越權(quán)審批出讓或者出讓給不符合條件的單位與個人。

    低價出讓,是指以低于國有土地使用權(quán)最低價的價格出讓國有土地使用權(quán)。國家土地管理局1995年6月28日《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)最低價確定辦法》就明確規(guī)定,協(xié)議出讓最低價由省、自治區(qū)、直轄市人民政府土地管理部門會同有關(guān)部門擬定,報同級人民政府批準(zhǔn)后下達(dá)市、縣人民政府土地管理部門執(zhí)行。協(xié)議出讓最低價應(yīng)當(dāng)根據(jù)商業(yè)、住宅、工業(yè)等不同土地用途和土地級別的基準(zhǔn)地價的一定比例確定,具體適用比例由省、自治區(qū)、直轄市確定。但直轄市、單列市及省、自治區(qū)人民政府所在地的城市的具體適用比例,須報國家土地管理局核準(zhǔn)?；鶞?zhǔn)地價按《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》確定?；鶞?zhǔn)地價調(diào)整時,協(xié)議出讓最低價應(yīng)當(dāng)作相應(yīng)調(diào)整。國家支持或者重點扶持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)及國家鼓勵建設(shè)的項目用地,可以按行業(yè)或項目分類確定不同的協(xié)議出讓最低價。確定協(xié)議出讓最低價應(yīng)當(dāng)綜合考慮征地拆遷費用、土地開發(fā)費用、銀行利息及土地純收益等基本因素。以協(xié)議方式出讓國有土地使用權(quán)的出讓金不得低于協(xié)議出讓最低價。

    非法低價出讓國有土地使用權(quán)的行為必須情節(jié)嚴(yán)重才能構(gòu)成本罪。雖有非法低價出讓行為,但情節(jié)尚不屬于嚴(yán)重,也不能以本罪論處。所謂情節(jié)嚴(yán)重,主要是指多次實施本罪行為,屢教不改的;大量非法低價出讓國有土地使用權(quán)的;非法低價出讓國有土地使用權(quán)造成國家利益重大損失的;因嚴(yán)重徇私而非法低價出讓國有土地使用權(quán)的;因其行為造成惡劣影響的;等等。

    根據(jù)1999年9月16日最高人民檢察院施行的《關(guān)于人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》(試行)的規(guī)定,涉嫌下列情形之一的,應(yīng)予立案:

    (1)非法低價 (包括無償)出讓國有土地使用權(quán)2公頃 (30畝)以上,并且價格低于規(guī)定的最低價格的60%的;

    (2)非法低價出讓國有土地使用權(quán)的數(shù)量雖未達(dá)到上述標(biāo)準(zhǔn),但造成國有土地資產(chǎn)流失價值20萬元以上或者植被遭到嚴(yán)重破壞的;

    (3)非法低價出讓國有土地使用權(quán),影響群眾生產(chǎn)、生活,引起糾紛,造成惡劣影響或者其他嚴(yán)重后果的。

    (三)主體要件

    本罪的主體為國家機(jī)關(guān)工作人員。任何國家機(jī)關(guān)工作人員,只要違法低價出讓國有土地使用權(quán),情節(jié)達(dá)到了嚴(yán)重的程度,即可構(gòu)成本罪。非國家機(jī)關(guān)工作人員則不能構(gòu)成本罪。

    (四)主觀要件

    本罪在主觀方面必須出于故意,并且具有徇私的目的。即明知自己違反土地管理法規(guī),在低價出讓國有土地使用權(quán),但為了徇私而仍決意為之。過失不能構(gòu)成本罪。對工作嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任,玩忽職守,過失低價出讓國有土地的,即使構(gòu)成犯罪,也不是本罪,而是玩忽職守罪。雖然出于故意,但不是為了徇私,也不能以本罪論處,構(gòu)成犯罪的,應(yīng)是濫用職權(quán)罪。

    二、認(rèn)定

    (一)行為人收受他人賄賂而徇私舞弊,濫用職權(quán),非法低價出讓國有土地使用權(quán)的,又會牽連觸犯受賄罪,對之應(yīng)擇重罪從重論處。

    (二)行為人出于牟利目的,違反土地管理法規(guī),非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)包括國有土地使用權(quán)的,不是構(gòu)成本罪,對之應(yīng)以非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪定罪。

篇3

    近年來,我國土地違法現(xiàn)象面廣量大,表現(xiàn)形式多種多樣,主要原因就是由于相關(guān)的法律法規(guī)制度的不完善,具體表現(xiàn)在以下幾個方面:1、違規(guī)設(shè)立各類開發(fā)區(qū),隨意圈地、征地、批地。一些地方過去名目繁多的開發(fā)區(qū)至今仍有大量土地閑置,新一輪興辦各類開發(fā)區(qū)、園區(qū)的圈地現(xiàn)象又有上升之勢。2、擅自改變土地用途,任意出臺土地優(yōu)惠政策。有的地方以農(nóng)業(yè)開發(fā)為名,進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)。獲得土地使用權(quán)后,改變用途搞其他開發(fā)。有的地方在招商引資中,甚至實行零地價、負(fù)地價,導(dǎo)致國有土地資產(chǎn)嚴(yán)重流失。3、規(guī)避經(jīng)營性用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度。一些地方以各種形式規(guī)避這一制度,暗箱操作現(xiàn)象屢見不鮮。4、劃撥土地和集體土地非法入市。對劃撥土地使用權(quán)非法入市即非法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的“土地隱形市場”,造成國有土地資產(chǎn)大量流失,而且加劇了社會分配不公的矛盾。

    二、我國土地管理相關(guān)法律法規(guī)完善的建議

    (一)加強(qiáng)對土地法學(xué)的研究近年來,很多高校都增設(shè)了土地資源管理專業(yè),這對于培養(yǎng)土地資源管理專業(yè)人才和實現(xiàn)科學(xué)化、專業(yè)化土地資源管理是十分有利的,在對土地資源管理專業(yè)人才的培養(yǎng)同時,也要加強(qiáng)土地法學(xué)、這個土地資源管理中不可或缺的重要學(xué)科的研究。對土地法本身的研究應(yīng)該在土地法科學(xué)性評價、土地法存在的問題與完善、土地法基本功能發(fā)生作用的條件和環(huán)境、土地執(zhí)法體系、土地法律成本等方面開展。對土地法不同角度的研究主要可歸結(jié)為:從人類的歷史發(fā)展角度研究、從土地法的立法技術(shù)角度研究、從土地法的法律效用角度研究。

    (二)完善我國土地管理法借鑒發(fā)達(dá)國家在土地管理上的經(jīng)驗,應(yīng)建議將廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等用地的土地供應(yīng)最低比例寫入《土地管理法》等相關(guān)法律。我國也出臺了一些相關(guān)規(guī)定,例如,在[2006]37號文件中規(guī)定了“城市新開工住房建設(shè)中,套型在90平方米以下的住房面積必須達(dá)到70%以上,廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、中小套型普通商品住房用地供應(yīng)量不得低于70%”。但目前制定的一些政策措施僅限于國務(wù)院文件、部門規(guī)定等層面,約束力不強(qiáng),政策執(zhí)行效果不佳。因此,應(yīng)將保障公民居住權(quán)上升到法律層面,將廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、中小套型普通商品住房用地供應(yīng)量的最低比例寫入《土地管理法》等相關(guān)法律,對于不執(zhí)行該項規(guī)定的,均應(yīng)視為違法行為加以嚴(yán)處,從而遏制土地投機(jī),有效地控制房價的過快上漲。將土地可持續(xù)利用、節(jié)約集約利用的思想作為重點內(nèi)容寫入《土地管理法》。我國1998年修訂的《土地管理法》,通篇較少提到土地可持續(xù)利用和節(jié)約集約利用問題。當(dāng)前,在資源瓶頸已成為我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要障礙、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主旋律已經(jīng)是“好”在“快”前、促進(jìn)土地資源的節(jié)約集約利用已經(jīng)成為國土資源管理當(dāng)前及將來很長一段時間內(nèi)的工作重點的情況下,土地資源的可持續(xù)利用及節(jié)約集約利用的思想也應(yīng)該作為一項重要內(nèi)容寫入《土地管理法》的首要位置。在土地管理法中,應(yīng)加強(qiáng)土地利用規(guī)劃制定過程和規(guī)劃成果的透明度,保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)。立法者對于個人權(quán)利的偏見一直是土地規(guī)劃歷史上的主要特點,新出臺的《土地法》應(yīng)放棄這種偏見,以較多的筆墨對公民的知情權(quán)和參與權(quán)進(jìn)行了規(guī)定,在規(guī)劃制定、實施過程中始終貫徹公開透明和公眾參與的原則,這也是國外發(fā)達(dá)國家土地方面法律的通行做法。因此,在我國《土地管理法》中,也應(yīng)當(dāng)增加土地利用規(guī)劃體系的透明度,保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)。與土地利用規(guī)劃和有關(guān)土地信息的數(shù)據(jù),在符合保密規(guī)定的情況下,都應(yīng)該公開、透明,廣大公眾可以隨時通過一定的程序查閱,同時應(yīng)增加公告和聽證程序的有關(guān)內(nèi)容,提高公眾參與度,加大監(jiān)督力度,防止腐敗,促進(jìn)土地利用規(guī)劃和土地政策更好地執(zhí)行。

    (三)執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置專業(yè)、負(fù)責(zé)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)是解決土地執(zhí)法難問題的組織保證我國《土地管理法》第66條規(guī)定“:縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查。土地管理監(jiān)督檢查人員應(yīng)當(dāng)熟悉土地管理法律、法規(guī),忠于職守、秉公執(zhí)法?！蹦壳?我國基層土地行政主管部門都下設(shè)了執(zhí)法監(jiān)察大隊,但是因為權(quán)力不夠、經(jīng)費落實難導(dǎo)致執(zhí)法監(jiān)察大隊往往流于形式,工作效率不高。而且,因為監(jiān)察隊伍的性質(zhì)屬于自收自支的事業(yè)法人,在查辦土地違法案件時,依法行政與部門經(jīng)濟(jì)利益的矛盾時有發(fā)生,一定程度上影響了執(zhí)法的嚴(yán)肅性。因而我們要在法律上明文規(guī)定在土地行政主管部門中下設(shè)專門執(zhí)法監(jiān)察部門,配備專業(yè)工作人員,并在組織上、思想上、制度上、專業(yè)素質(zhì)上和裝備上加強(qiáng)對這一隊伍的建設(shè),完備充實土地執(zhí)法必要的辦案工具和辦案經(jīng)費,提高土地執(zhí)法監(jiān)察人員在執(zhí)法監(jiān)察工作中的積極性。要在法律上明確土地執(zhí)法監(jiān)察部門的具體權(quán)力,要賦予土地執(zhí)法監(jiān)察人員行政強(qiáng)制權(quán)。什么情況下可以自行解決違法行為、處罰違法主體,什么情況下需要求救公安和法院,都應(yīng)該在法律上找到具體的依據(jù)。

    (四)完善土地動態(tài)巡查執(zhí)法監(jiān)察制度我國的土地違法大都還是“民不舉,官不究”,無形中導(dǎo)致了很多違反案件的出現(xiàn),出現(xiàn)后又無法及時制止,最終釀成破壞土地的后果。在1999年11月18日由國土資源部了《國土資源部關(guān)于在土地執(zhí)法監(jiān)察工作中實行動態(tài)巡查責(zé)任制有關(guān)問題的通知》,這個通知明確了我國在土地執(zhí)法中采取動態(tài)巡查的工作方式,這樣的工作方式對于及時發(fā)現(xiàn)土地違法行為、及時的加以糾正和制止是十分有效的。但是這僅僅是個通知,動態(tài)巡查還有待于上升為正規(guī)的、法律中明確規(guī)定的執(zhí)法監(jiān)察制度,以嚴(yán)格貫徹“預(yù)防為主、預(yù)防和查處相結(jié)合”的國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作方針,建立起省、市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級動態(tài)巡查體系,劃分巡查區(qū)域,明確巡查責(zé)任,建立起層層負(fù)責(zé)的斯基動態(tài)巡查目標(biāo)責(zé)任考核體系,加大動態(tài)巡查的覆蓋面,提高動態(tài)巡查的質(zhì)量,及時發(fā)現(xiàn)和制止違法,將國土資源違法消滅在萌芽狀態(tài)。近期,國土資源部根據(jù)國務(wù)院的授權(quán)向幾個試點省會城市派駐了土地督察人員,對于加強(qiáng)動態(tài)巡查有著重要的意義。

篇4

[關(guān)鍵詞]國有房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)；使用土地；遵守；土地用途

一、《土地管理法》關(guān)于土地用途的規(guī)定

《土地管理法》第四條規(guī)定：國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護(hù)。前款所稱農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。使用土地的單位和個人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。

二、對《土地管理法》第四條的理解

1.土地用途管制，是世界上一些土地管理制度較為完善的國家采用的一種土地利用管理制度。日本、美國、加拿大等國家稱之為“土地使用分區(qū)管制”；瑞典稱“土地使用管制”；英國稱“土地規(guī)劃許可制”；法國、韓國則稱“建設(shè)開發(fā)許可制”。實行這種制度的目的，是通過土地利用規(guī)劃引導(dǎo)合理利用土地，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，其核心是依據(jù)土地利用規(guī)劃對土地用途轉(zhuǎn)變實行嚴(yán)格控制、這些國家實行土地用途管制的措施和手段大致相同，概括起來，就是主管地政的部門經(jīng)過調(diào)查研究，用科學(xué)方法主動規(guī)劃土地用途，先把區(qū)域內(nèi)土地劃分成各種使用區(qū)，再把使用區(qū)內(nèi)土地逐宗編定為各種使用地，只要使用區(qū)劃分合理，各種使用地編定恰當(dāng)，并依法加以各種管制措施，就能使有限的土地資源滿足經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展各方面的需要。從一些國家的情況看，土地用途管制在合理利用土地資源，特別是耕地保護(hù)方面取得了良好的效果。

2.土地用途管制制度，是指國家為保證土地資源的合理利用，經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，通過編制土地利用總體規(guī)劃劃定土地用途區(qū)域，確定土地使用限制條件，土地的所有者、使用者嚴(yán)格按照國家確定的用途利用土地的制度。土地用途管制制度與用地分級限額審批制度的主要區(qū)別，在于主動依據(jù)土地利用規(guī)劃劃定土地用途，并依法規(guī)范土地利用行為，劃分土地管理權(quán)限，控制土地用途變更。

3.土地管理法對土地用途管制制度的具體內(nèi)容和各個環(huán)節(jié)作了以下全面的規(guī)定：

（1）明確規(guī)定了土地利用總體規(guī)劃的地位、作用及審批程序。土地利用總體規(guī)劃是實行土地用途管制的依據(jù)。

（2）明確規(guī)定了農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的批準(zhǔn)權(quán)限。根據(jù)土地用途管制的要求，建設(shè)用地必須符合土地利用總體規(guī)劃所確定的用途，并且嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量。因此，本法規(guī)定：建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的．應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。前述以外的建設(shè)項目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。

（3）適當(dāng)集中了征地審批權(quán)。根據(jù)憲法的有關(guān)規(guī)定，土地征用權(quán)屬于國家。這次土地管理法修訂，針對以往土地征用權(quán)過于分散帶來的弊病，適應(yīng)土地用途管制的要求，適當(dāng)集中了征地審批權(quán)。征用基本農(nóng)田，或者征用基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的，其他土地超過70公頃的，都必須由國務(wù)院批準(zhǔn)。征用前述以外的土地的、都由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報國務(wù)院備案。取消了省級以下人民政府的征地審批權(quán)。征用農(nóng)用地還必須先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過省級征地批準(zhǔn)權(quán)限的，還要依法另行辦理征地審批。

篇5

1．農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)制度不夠完善，由此誘發(fā)了大量土地違法行為，農(nóng)民的合法權(quán)益得不到保障

主要體現(xiàn)在三個方面：首先是集體土地所有權(quán)很模糊，《土地管理法》第六十二條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。一方面法律規(guī)定土地歸村民集體所有；另一方面村民對自己擁有的土地沒有處置權(quán)。缺乏處置權(quán)的所有權(quán)，不是真正意義上的所有權(quán)，正是這種土地所有權(quán)的被弱化，導(dǎo)致了農(nóng)民集體在許多征地過程中處于弱勢地位，合法權(quán)益得不到保障。其次就是農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體不明確，《土地管理法》第十條規(guī)定，“農(nóng)村集體所有的土地可由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會管理，也可以由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理，也可以由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理?！庇纱迕窬游瘯?jīng)營、管理的，很難避免缺乏監(jiān)督機(jī)制的村干部為了自己的私利，不做出損害農(nóng)民土地權(quán)益的違法行為；由村民小組經(jīng)營管理的，大多數(shù)村民小組無組織機(jī)構(gòu)、法人資格和獨立帳戶，而且“集體”一詞不是我國民法上的主體概念，本身在法律上就無主體地位，管理者自身也就不硬了。第三就是被弱化的所有權(quán)對所有權(quán)主體內(nèi)部成員的約束也是軟弱無力的。據(jù)調(diào)查，還有不少農(nóng)民認(rèn)為農(nóng)村土地是屬于國家的，雖然同為公有制的所有制形式，但國家與集體所有的制度本質(zhì)仍是大有不同。正是由于忽視了這種不同和集體觀念的淡薄，導(dǎo)致農(nóng)村集體土地幾乎成了農(nóng)民的私有財產(chǎn)，誰占到了就是誰的，強(qiáng)行割占宅基地，土地權(quán)屬糾紛層出不窮。而作為集體土地所有者的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織卻無法處置自己的土地，嚴(yán)重喪失了所有權(quán)主體的所有權(quán)利，對內(nèi)部成員的管理也就必須是松散的。

要改變這一現(xiàn)狀，必然要觸及我國土地產(chǎn)權(quán)制度的改革，強(qiáng)化農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)能，確立農(nóng)民集體土地所有者的法律主體地位，強(qiáng)化農(nóng)村土地集體所有的觀念。土地是農(nóng)民集體的，管理也是農(nóng)民集體應(yīng)盡的職責(zé)，充分調(diào)動所有權(quán)主體的主觀能動性。

2.農(nóng)村集體土地管理是一種靜態(tài)管理，沒有建立土地市場機(jī)制，土地缺乏流動性，土地的資產(chǎn)價值不能顯化，土地利用效率很低

導(dǎo)致這一現(xiàn)狀，有其立法上的主要原因，《土地管理法》第四十三、六十二、六十三條規(guī)定，“農(nóng)村村民只能使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地；農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的不予批準(zhǔn)”。所以在法律上是禁止農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的。這種靜態(tài)管理模式阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展：第一，它不利于農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展，小城鎮(zhèn)建設(shè)需要大量農(nóng)民向建制鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)、中心村集聚，而缺少農(nóng)村集體土地的供給，城鎮(zhèn)化建設(shè)是不可能進(jìn)行的。我國在加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的同時，農(nóng)村集體土地市場建設(shè)卻滯后了。第二，它不利于發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，土地作為生產(chǎn)要素，當(dāng)然也離不開市場的優(yōu)化配制。農(nóng)民的集體土地的資產(chǎn)價值要顯化，必須要通過市場運作，農(nóng)民的土地收益才能得以體現(xiàn)。第三，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地依法流轉(zhuǎn)，是農(nóng)民集體最大限度實現(xiàn)所有權(quán)的強(qiáng)烈要求。只有讓土地所有者和使用者在流轉(zhuǎn)中獲得土地收益，他們的積極性就會發(fā)揮出來，對土地管理、保護(hù)和利用就會重視，土地利用效率自然會得到提高。第四，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地依法流轉(zhuǎn)，有利于形成農(nóng)村土地市場，土地供應(yīng)、需求的增加，必然加速土地資產(chǎn)的流通，從而促進(jìn)土地交易市場化的建設(shè)。

由于我們現(xiàn)行法律禁止農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，時下城市郊區(qū)、集鎮(zhèn)的農(nóng)村集體土地只能隱形交易。因無規(guī)范的程序和標(biāo)準(zhǔn)的價格體系可參照，隱形交易就成了沒有規(guī)則的交易，交易者的利益難免遭受損失，引發(fā)諸多土地權(quán)屬糾紛，給社會帶來不安定因素。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)還有一個非常重要的問題要解決，就是要防止借“流轉(zhuǎn)”之名，行商品住宅之實，為切實保護(hù)耕地，必須要嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度，嚴(yán)格按照土地利用規(guī)劃確定的用途使用土地。土地利用總體規(guī)劃就是農(nóng)村集體土地能否流轉(zhuǎn)的決定性門檻，要嚴(yán)把規(guī)劃關(guān)。

3.農(nóng)村集體土地的利用嚴(yán)重缺乏規(guī)劃，管理很不規(guī)范，是土地管理中存在的另一個非常嚴(yán)重的問題

大部分的農(nóng)村村莊，宅基地沒有規(guī)劃，房子不整，樣式、座向不一，村莊里的道路彎彎曲曲，東抹西拐，兩邊又沒有排水設(shè)施，污水滿地橫流，一到下雨天就根本無法行走，居住環(huán)境十分惡劣。這里面有其歷史原因和體制問題，我認(rèn)為主要有以下四點：

（1）盡管我國現(xiàn)行《土地管理法》花了很大篇幅強(qiáng)調(diào)土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定地方各級人民政府都要編制本級的土地利用總體規(guī)劃，但到了鄉(xiāng)一級的建制鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)規(guī)劃，村一級的村莊規(guī)劃的編制幾乎是空白，農(nóng)村土地管理根本就無規(guī)劃可依，也無規(guī)劃可言。要想從根本上改變這個現(xiàn)狀，必須要加強(qiáng)、加快農(nóng)村集體土地利用規(guī)劃的編制，加大規(guī)劃的執(zhí)行力度，樹立規(guī)劃的嚴(yán)肅性、法律性。

（2）農(nóng)民的土地“私有”觀念還根深蒂固，認(rèn)為誰使用的土地就是屬于誰的，許多村莊的宅基地都劃分為一塊一塊，每戶都“霸占”了一塊，沒有一個統(tǒng)一的規(guī)劃。建房時宅基地界址不清，隱藏和出現(xiàn)了大量土地權(quán)糾紛，甚至大打出手、對簿公堂者也為數(shù)不少，這種無序的“霸占”導(dǎo)致農(nóng)村村莊建設(shè)非?；靵y。

（3）還有許多農(nóng)民的封建迷信思想很嚴(yán)重，建房時都要請風(fēng)水先生來選地址、定座向，時興避邪，本來規(guī)劃好好的宅基地，被分割的支離破碎。國土資源部門的科學(xué)規(guī)劃執(zhí)行嚴(yán)重受阻，從另一方面正好反映農(nóng)村基層國土資源部門無得力執(zhí)法措施可采用，執(zhí)行力度也不大。

篇6

【關(guān)鍵詞】土地執(zhí)法 原因 對策

1.土地執(zhí)法難的表現(xiàn)

1.1發(fā)現(xiàn)和掌握土地違法行為及其動向難。由于我國土地執(zhí)法工作起步較晚，執(zhí)法力量薄弱，加上缺乏先進(jìn)的監(jiān)察手段，沒有形成有效的土地執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，面對土地違法活動涉及面廣，案發(fā)范圍大的嚴(yán)峻形勢，土地管理部門往往處于信息不靈，反饋不到位，無法對土地違法活動實行有效監(jiān)視和控制的被動局面，造成土地違法行為發(fā)現(xiàn)和掌握極其困難。

1.2防范和制止土地違法活動困難重重。在現(xiàn)實生活中，資源性土地違法活動與資產(chǎn)性土地違法活動兩者并存，且難以有效防范和制止。資源性土地違法活動包括非法占用土地、破壞耕地等，其季節(jié)性強(qiáng)，違法時間集中，實施和完成土地違法行為速度快，有時甚至多起違法行為同時進(jìn)行。資產(chǎn)性土地違法活動包括低價出讓、非法倒賣、轉(zhuǎn)讓土地等，其違法手段較為隱蔽，社會違害隱形、長期，并且共同違法案件占較大比例，甚至違法者訂立共守同盟，共同分享違法所得等。由于缺乏完整的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)和土地違法信息反饋系統(tǒng)，使土地管理部門對土地違法活動無法進(jìn)行有效防范和控制，特別是發(fā)生在土地市場流通領(lǐng)域的資產(chǎn)性土地違法活動的查處，更是“心有余而力不足”。

1.3對土地違法案件的調(diào)查取證、處罰和執(zhí)罰極其艱難。由于土地管理法律法規(guī)對土地違法行為的行政處罰極為嚴(yán)厲，輕則“罰款”，重則“限期拆除或者沒收在非法占用的土地上所建的構(gòu)筑物和其它設(shè)施”，以至“追究當(dāng)事人刑事責(zé)任”等。在這種情況下，土地違法者總是采用一切方式對抗，阻撓土地違法案件的調(diào)查取證和處罰，拒不執(zhí)行土地管理部門的行政處罰決定，使土地執(zhí)法執(zhí)罰“寸步唯堅”。

2.土地執(zhí)法難的原因探析

2.1傳統(tǒng)歷史原因。幾十年傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下土地管理的弊端，以其歷史車輪的特有慣性，對人們的心理和行為所產(chǎn)生的不良影響至今遠(yuǎn)未消失，從當(dāng)前土地管理部門查處的許多土地違法案件和開展土地執(zhí)法工作所面臨的困難中，我們都不難看出這種不良影響的歷史烙印。

2.2思想意識原因。首先，長期以來，“地大物博”觀念在人們的思想中根深蒂固，“人均耕地資源貧乏”的土地國情沒能深入人心，造成節(jié)約用地、依法用地的意識淡薄。其次，某些不法分子為了滿足個人私欲，從事土地違法活動，并千方百計對抗、阻撓土地執(zhí)法工作，企圖逃避法律的制裁。再次，社會團(tuán)體、人民群眾土地法律意識不強(qiáng)，直接影響土地執(zhí)法工作的順利開展。

2.3土地管理部門獨立執(zhí)法的局限性嚴(yán)重困擾著依法行政?！锻恋毓芾矸ā焚x予土地管理部門獨立執(zhí)法的權(quán)限十分有限，還需要公安、法院等部門的積極配合，才能保證土地管理法律法規(guī)得到全面貫徹實施，這就給土地管理部門開展土地執(zhí)法造成許多困難。根據(jù)《土地管理法》有關(guān)規(guī)定，“對在非法占用的土地上新建的建筑物和其它設(shè)施，違法單位和個人必須立即停止施工，自行拆除，對繼續(xù)施工的，作為處罰決定的機(jī)關(guān)有權(quán)制止”，但沒有明確采取何種措施制止。同時規(guī)定，對已生效的處罰決定，土地違法者拒不履行的，必須由作出處罰決定的機(jī)關(guān)依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。從現(xiàn)實看，法院因執(zhí)行的力量有限或者其他原因，造成許多行政處罰決定未能及時予以強(qiáng)制執(zhí)行，在一定程度上削弱上行政執(zhí)法的權(quán)威。因此，土地管理部門獨立執(zhí)法所受到的局限本身就成為土地執(zhí)法中的一個難題。

3.解決土地執(zhí)法難的對策思路

3.1大力宣傳土地法律、法規(guī)，提高廣大干部和群眾的土地法律意識，創(chuàng)造有利于土地執(zhí)法的社會氛圍。必須采取各種方式，利用一切可以利用的機(jī)會，充分調(diào)動社會各界組織和團(tuán)體，開展多層次的土地法規(guī)宣傳活動，加強(qiáng)對各級領(lǐng)導(dǎo)干部和人民群眾的土地法制宣傳教育，促使全體社會成員對土地國情國策國法形成正確的認(rèn)識，從而自覺地支持和配合土地執(zhí)法工作。

3.2建立一支素質(zhì)優(yōu)良的土地執(zhí)法隊伍，全面提高其對土地違法活動的快速反應(yīng)能力和遏制能力。“徒法不能以自行”，沒有優(yōu)良的執(zhí)法隊伍，就無法保證土地管理法律法規(guī)的順利執(zhí)行和土地管理職能的全面到位。因此，建立一支政治素質(zhì)良好和業(yè)務(wù)素質(zhì)過硬的土地執(zhí)法隊伍，是解決土地執(zhí)法難的關(guān)鍵。

3.3掌握大量、詳實的土地違法信息，形成控制土地違法的正確決策，是指導(dǎo)土地執(zhí)法工作順利開展的基礎(chǔ)。只有廣泛收集和掌握大量的土地違法信息，進(jìn)行綜合分析和判斷，才能作為控制土地違法的正確決策，科學(xué)地指導(dǎo)土地執(zhí)法活動，從決策上解決土地執(zhí)法難的問題。要通過受理群眾來信來訪，深入扎實地開展巡回檢查掌握土地違法信息；通過查處土地違法案件，與土地違法者接觸，掌握土地違法行為的實施過程和違法者心理信息；通過不斷收集新聞報道和各級部門移交的違法案件掌握土地違法活動信息；等等。在科學(xué)分析這些信息的基礎(chǔ)上，大膽決策，從源頭上預(yù)防和控制違法案件的發(fā)生。

篇7

1998年8月29日,國務(wù)院通過了新修《中華人民共和國土地管理法》,并已在1999年月1日起實施,新土地管理法的頒布,標(biāo)志著國家在貫徹執(zhí)行“十分珍惜和合理利用每一寸土地,切實保護(hù)耕地”基本國策等方面加大了力度,標(biāo)志著土地管理工作在法制軌道上又邁出了一大步,具有重大的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。土地管理工作的主要內(nèi)容包括地籍管理和土地利用管理兩大方面,其中地籍管理是土地管理的基礎(chǔ),要認(rèn)真貫徹執(zhí)行《土地管理法》,首先必須做好地籍管理工作,只有加強(qiáng)地籍管理,才能及時準(zhǔn)確反映土地利用現(xiàn)狀,掌握建設(shè)用地情況,為建設(shè)用地審批、土地利用規(guī)劃的制定提供依據(jù)。

地籍通常是指記載有關(guān)土地的位置、界址、數(shù)量、質(zhì)量、權(quán)屬和用途(地類)等基本狀況的登記簿冊,也可形象地將地籍比喻為土地的戶籍。地籍管理則是建立這類簿冊而采取的一系列工作措施。主要針對城鎮(zhèn)用地和農(nóng)村用地,做好權(quán)屬調(diào)查、土地登記、土地分等定級、土地統(tǒng)計以及土地?fù)醢腹芾淼确矫娴墓ぷ?。因?地籍管理是地籍工作體系的簡稱。在我國歷史上,地籍早期是一種以土地為對象的征稅簿冊,是歷代政府登記土地作為收田賦的譜冊?！扒厥蓟嗜荒?公元216年),始令黔首(即人民百姓)自實田土以定賦,東漢秦彭做山陽太守時,按當(dāng)?shù)靥锂€多肥瘠,編立文簿,藏于鄉(xiāng)縣。后中央政府將其所立條式通令各州縣仿行。全國普遍造地籍冊,始此”(見《辭?！?。隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展,地籍的概念有了很大的變化,地籍的含義已包括著有關(guān)土地的自然狀況、社會經(jīng)濟(jì)狀況和法律狀況的調(diào)查與登記,所獲得的資料不僅限于簿冊,而且還包括有關(guān)文件、數(shù)據(jù)和圖件,地籍還包含著眾多的要素,它不僅包含土地的權(quán)屬、位置、面積等要素,而且還應(yīng)包括土地上附著物的權(quán)屬、位置、利用現(xiàn)狀等要素,使地籍的含義從賦稅或權(quán)屬這單一概念中擺脫出來,故現(xiàn)在地籍是指土地的諸要素隸屬關(guān)系綜合成統(tǒng)一體的總稱,是有關(guān)土地的檔案資料,它為國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)各有關(guān)部門服務(wù),形成為多用途地籍,這是國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要,也是科學(xué)技術(shù)發(fā)展的必然趨勢。

由于建立地籍的目的和任務(wù)的不同,地籍管理的內(nèi)容也不同。以財政目的為主的稅收地籍,地籍調(diào)查只要能解決以下兩個問題就夠了:一是向誰收稅;二是收多少稅。以多種功能為目的的多用途地籍,除作為財政稅收的依據(jù)、法律權(quán)屬的依據(jù)外,還為土地利用規(guī)劃、管線、通訊設(shè)施、城市建設(shè)規(guī)劃、交通道路規(guī)劃及其他各種經(jīng)濟(jì)建設(shè)規(guī)劃服務(wù)。以法律為目的的產(chǎn)權(quán)地籍也具有為稅收服務(wù)的功能,但除此之外,它還具有更重要的功能,即保護(hù)權(quán)屬單位的合法權(quán)益。目前我國地籍管理的主要任務(wù)是維護(hù)社會主義的土地關(guān)系,促進(jìn)土地的合理開發(fā)、利用,為編制計劃、利用規(guī)劃、制定有關(guān)土地法規(guī)等提供有關(guān)土地方面的自然、經(jīng)濟(jì)和法律方面的基礎(chǔ)信息,管理土地權(quán)屬,保護(hù)土地所有者、使用者的合法權(quán)益而來的行政、經(jīng)濟(jì)、法律和技術(shù)的 綜合措施體系。地籍管理的主要內(nèi)容包括土地調(diào)查、登記和統(tǒng)計工作,土地的分等定級和土地利用的動態(tài)監(jiān)測,地籍檔案的建立與管理。為了能獲得地籍工作中所必須的土地權(quán)屬界線、位置和面積等各項資料,就必須進(jìn)行測量工作,從而為地籍管理提供文字、數(shù)字和圖件等測繪基礎(chǔ)資料。地籍管理不是一次性靜態(tài)工作,為了保持地籍資料的現(xiàn)勢性,滿足土地管理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,必須注意及時掌握土地信息,特別是權(quán)屬狀況的變化。

截至2000年底,全國共頒發(fā)國有土地使用證2 200萬本,占應(yīng)發(fā)數(shù)的85%;集體土地使用證1.5億本,占應(yīng)發(fā)數(shù)的68%;集體土地所有證180萬本,占應(yīng)發(fā)數(shù)的28%。初步建立了土地調(diào)查統(tǒng)計制度。從1996年開始,每年開展土地變更調(diào)查,查清了土地利用現(xiàn)狀變化情況。城鎮(zhèn)地籍調(diào)查完成面積達(dá)3.4萬平方公里,占應(yīng)完成的74%。地籍信息化建設(shè)步伐加快。目前,全國大部分市、縣建立了土地利用現(xiàn)狀屬性數(shù)據(jù)庫,400多個市、縣建立了土地利用現(xiàn)狀圖形數(shù)據(jù)庫。

近年來,我國地籍管理工作在土地登記、土地調(diào)查統(tǒng)計制度和地籍信息化建設(shè)面取得了長足進(jìn)展。土地登記制度已基本建立,土地調(diào)查統(tǒng)計制度的全面建立已成為土地用途管制和有效保護(hù)耕地的堅實基礎(chǔ)和有力保障。今后幾年,我國地籍管理的主要目標(biāo)是:完善土地產(chǎn)權(quán)管理制度,健全土地調(diào)查統(tǒng)計制度,建成覆蓋全國的土地遙感體系,初步形成全國地籍管理信息網(wǎng)絡(luò),土地產(chǎn)權(quán)管理得到加強(qiáng)。幾年來又開展了農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度調(diào)研,制定了擴(kuò)大農(nóng)村集體土地登記發(fā)證覆蓋面的政策措施和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),并開展了試點和示范區(qū)建設(shè)。這項工作的政策和技術(shù)準(zhǔn)備工作已基本完成,即將全面推開。地籍管理還為征收土地稅提供了準(zhǔn)確的資料,2000年稅務(wù)部門采用地籍資料征收契稅142億元、土地使用稅65億元、土地增值稅8億元。

由于近幾年來,土地行政訴訟案件呈逐年上升趨勢,特別是請求撤銷土地使用證等案件遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于請求撤銷土地行政處罰案件。主要原因是土地登記行為不完善等問題而引發(fā)的官司,作為依法行使政府的職能部門――國土資源管理部門應(yīng)引以為戒,高度重視地籍資料的完善和土地登記的規(guī)范性。否則,還會引發(fā)更多的請求撤銷土地使用證等問題案件產(chǎn)生。

從全國范圍看,我國現(xiàn)階段地籍管理正處在起步階段,同世界各先進(jìn)國家相比,在某些方面還有一定的距離。當(dāng)前,我國地籍管理應(yīng)以開展城鎮(zhèn)和農(nóng)村基層的日常地籍管理為重點,建立符合基本國情需要的地籍管理新體系。所以目前地籍管理工作還存在一些不容忽視的問題。主要表現(xiàn)在:土地登記尚未做到全覆蓋,法律地位還不高,作用還沒有充分發(fā)揮。自動化、信息化的水平不夠高,地籍管理手段尚未徹底擺脫手工作業(yè)和半手工作業(yè)狀態(tài)。地域發(fā)展不平衡,部分地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)對地籍管理在國土資源管理工作中的地位缺乏足夠的認(rèn)識,致使當(dāng)?shù)氐丶芾砉ぷ魅狈ψ銐虻奈镔|(zhì)障。另外由于技術(shù)手段、資金、人員和工作進(jìn)度要求等原因,土地登記不夠規(guī)范,其中,覆蓋不全是目前影響土地登記制度正常運行的最大障礙。

篇8

【關(guān)鍵詞】土地征收 農(nóng)村集體建設(shè)用地 使用權(quán)流轉(zhuǎn)

【中圖分類號】D922.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

土地征收是一項重要的土地法律制度。2014年1月20日國務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出要“加快推進(jìn)征地制度改革”。2014年9月29日下午，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議上也提出“要探索集體所有制有效實現(xiàn)形式，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)?！币虼耍覀儽仨氄J(rèn)真、深入地思考、探討和研究我國現(xiàn)行的土地征收法律制度。

立法評介

土地征收專指國家為了公共利益的需要，以補(bǔ)償為前提，強(qiáng)制取得農(nóng)村集體土地所有權(quán)的活動。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，尤其是工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快決定了土地征收的不可避免。

為了規(guī)范土地征收活動，我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！保ǖ谑畻l第三款）《土地管理法》也規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”（第二條第四款）這兩條立法規(guī)定奠定了我國土地征收制度的法律基礎(chǔ)，也構(gòu)成了我國現(xiàn)行土地征收制度的基本內(nèi)容。同發(fā)達(dá)國家的土地征收相比，我國的土地征收制度存在著明顯的硬傷。這些硬傷的主要表現(xiàn)是兩個“不明確”：征收的前提不明確和征收的補(bǔ)償不明確。

法律制度的缺陷必然導(dǎo)致法律實踐的扭曲和走形。在這一硬傷明顯的土地征收制度的助推下，我國土地征收活動很快步入了快車道。在這條快車道上，政府征收土地的欲望日益膨脹，征收土地的速度一年比一年快，征收土地的數(shù)量也一年比一年多。中國社會科學(xué)院研究報告顯示，“1990年至2002年間，全國非農(nóng)建設(shè)占用耕地4736萬畝；2005年征地面積445.4萬畝，2010年猛增到688.9萬畝，年均增幅超過9%。預(yù)測至2030年，被征耕地將超5450畝?！雹僭谶@些數(shù)量巨大的土地征收中，有些是必需的，是正當(dāng)?shù)?。但是，其中也有很多是不必要的、不正?dāng)?shù)臑E征、濫用。這些濫征、濫用行為，既造成了土地浪費，又危害了糧食安全，更加劇了征收者與被征收者，也就是國家、政府與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民之間的矛盾對立和利益沖突，嚴(yán)重的還會造成、流血事件發(fā)生，進(jìn)而導(dǎo)致社會的不穩(wěn)定，影響社會的和諧與安全。因此，我們亟需克服我國現(xiàn)行土地征收制度的硬傷，迅速完善我國的土地征收制度。只有這樣才能逐步克服，乃至杜絕土地征收中的濫征、濫用現(xiàn)象，確保我國耕地的18億畝紅線不被突破。因此，筆者認(rèn)為，我們必須盡快從明確土地征收的前提和明確土地征收的補(bǔ)償兩個方面完善土地征收制度。

明確土地征收的前提

為了嚴(yán)格土地征收活動，保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地權(quán)益，我國《土地管理法》將“為了公共利益的需要”設(shè)定為國家對農(nóng)村集體土地進(jìn)行征收的唯一理由，同時也是我國土地征收的唯一前提。關(guān)于這一點，立法是明確的，學(xué)術(shù)界的認(rèn)識也是統(tǒng)一的。但是，由于其中“公共利益”的內(nèi)涵與外延模糊不清，最終導(dǎo)致了我國土地征收前提的不明確。因此，為了清楚土地征收的前提，就必須首先對“公共利益”的內(nèi)涵與外延進(jìn)行界定。

何謂“公共利益”？我國的土地立法一直采用高度概括和抽象的模式界定之。由于地方利益、部門利益和領(lǐng)導(dǎo)意志時常成為土地征收的先導(dǎo)，因此，“公共利益”在征收過程中總是被政府以“政府規(guī)劃”、“城市規(guī)劃”、“發(fā)展需要”的方式作擴(kuò)大解釋。這種擴(kuò)大解釋被經(jīng)常和廣泛運用，致使不少出于商業(yè)目的、經(jīng)濟(jì)目的的用地時常冒充公共利益，國家征收土地的初衷也往往被曲解甚至歪曲。對于“公共利益”的這種擴(kuò)大解釋，是導(dǎo)致我國目前土地征收市場混亂，導(dǎo)致不當(dāng)征收和土地不當(dāng)流失的最主要原因，應(yīng)當(dāng)引起我們的高度注意和重視。

如何明確“公共利益”的內(nèi)涵與外延，不同國家的立法做法是不同的，學(xué)術(shù)界的認(rèn)識也是不統(tǒng)一的。筆者認(rèn)為，我國應(yīng)采用列舉兼概括式的立法體例對“公共利益”進(jìn)行法律規(guī)范，其立法結(jié)構(gòu)為列舉+概括。即：國家機(jī)關(guān)和軍事事業(yè)用地；交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業(yè)或市政建設(shè)用地；教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、綠化、慈善機(jī)構(gòu)等社會公共事業(yè)用地；國家重大經(jīng)濟(jì)建設(shè)項目用地；其他由政府興辦的且以公益為目的的事業(yè)用地。其中前幾項為列舉，最后一項為概括。

“列舉+概括”的模式較之于以往的單一列舉和單一概括模式具有三個明顯的優(yōu)點。第一，規(guī)范性強(qiáng)。由于采用列舉的方式明確規(guī)定了可以進(jìn)行土地征收的公共（益）事業(yè)，也就為土地征收確立了一個法定的、嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，能夠保證土地征收權(quán)的規(guī)范行使；第二，限制性強(qiáng)。由于采用列舉的方式明確規(guī)定了可以進(jìn)行土地征收的公共（益）事業(yè)，也就限制了那些為了商業(yè)目的而進(jìn)行的土地征收；第三，適當(dāng)?shù)撵`活性。由于采用列舉的方式明確規(guī)定了可以進(jìn)行土地征收的公共（益）事業(yè)，最后一項使土地征收具有了一定的靈活性，便可以適應(yīng)迅速發(fā)展、不斷變化的經(jīng)濟(jì)形勢。

明確土地征收的補(bǔ)償

土地征收，必然會影響到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民的生產(chǎn)和生活，嚴(yán)重的還會影響到他們的生存與發(fā)展。在這種情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民要求征地主體對其進(jìn)行補(bǔ)償便是天經(jīng)地義的事情。我國《憲法》和《土地管理法》充分肯定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民的補(bǔ)償訴求，明確規(guī)定征地過程中應(yīng)當(dāng)對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民“給予補(bǔ)償”。這就是我國關(guān)于土地征收補(bǔ)償?shù)娜苛⒎ㄒ?guī)定，也恐怕是世界上“最原則”、“最高度概括”的土地征收補(bǔ)償制度。實踐表明，寥寥“給予補(bǔ)償”四個字難以真正架構(gòu)我國土地征收補(bǔ)償制度。同時，僅僅依靠“給予補(bǔ)償”四個字也無法保證土地征收活動的順利進(jìn)行。因此，筆者認(rèn)為，我們應(yīng)當(dāng)重點從補(bǔ)償原則、補(bǔ)償主體、被補(bǔ)償主體、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償程序等方面架構(gòu)我國的土地征收補(bǔ)償制度，使之不斷具體、明確、清楚、可操作。

補(bǔ)償原則。法律原則之于法律制度建設(shè)的意義是巨大的。在土地征收補(bǔ)償中，我們必須首先確立科學(xué)的、切實可行的補(bǔ)償原則。筆者認(rèn)為，在土地征收補(bǔ)償中，應(yīng)當(dāng)堅持以下三項法律原則。

第一，直接補(bǔ)償與間接補(bǔ)償相結(jié)合的原則。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地被國家征收后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織便喪失了進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)活動的物質(zhì)基礎(chǔ)，農(nóng)村村民也喪失了生活的主要來源。這種喪失，既有當(dāng)前利益的喪失，也有長遠(yuǎn)利益的喪失；既可能影響眼下的生存，又可能影響到長遠(yuǎn)的發(fā)展。因此，在土地征收補(bǔ)償中，征收人一定要兼顧農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民的長短期利益，通過直接補(bǔ)償和間接補(bǔ)償措施，使失地農(nóng)民眼前能夠生存，長遠(yuǎn)能夠發(fā)展。一般而言，直接補(bǔ)償針對的是當(dāng)前，間接補(bǔ)償針對的是長遠(yuǎn)，二者之有機(jī)結(jié)合才能使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民既無遠(yuǎn)憂，也無近愁。

第二，貨幣補(bǔ)償與非貨幣補(bǔ)償相結(jié)合的原則。貨幣補(bǔ)償在各國的土地征收補(bǔ)償中均是最主要和最經(jīng)常使用的一種補(bǔ)償方式。我國《土地管理法》也將貨幣補(bǔ)償作為一種主要的補(bǔ)償方式，并對之做了具體規(guī)定。實踐證明，貨幣補(bǔ)償是必須的、必要的，但卻不是萬能的。近年來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和生活水平的不斷提高，絕大多數(shù)失地農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織已不再滿足于單一的貨幣補(bǔ)償。他們經(jīng)常向土地征收人提出一些非貨幣補(bǔ)償?shù)囊?。合情、合理、合法的非貨幣補(bǔ)償要求，應(yīng)當(dāng)?shù)玫嚼斫?、支持和滿足。

對于農(nóng)村村民的這些非貨幣補(bǔ)償要求，有些市縣人民政府已經(jīng)開始了積極實踐。近些年來，一些市縣人民政府陸續(xù)創(chuàng)造出了“社保型補(bǔ)償”、“就業(yè)型補(bǔ)償”、“培訓(xùn)型補(bǔ)償”、“房東型補(bǔ)償”、“股東型補(bǔ)償”等多種多樣的非貨幣補(bǔ)償形式。這些非貨幣補(bǔ)償形式，滿足了農(nóng)村村民的實際需求，深受廣大農(nóng)村村民歡迎，值得肯定和推廣。

第三，從寬補(bǔ)償與從高補(bǔ)償相結(jié)合的原則。補(bǔ)償說到底是一個經(jīng)濟(jì)問題，其核心是補(bǔ)償是否充足的問題。補(bǔ)償是否充足主要取決于兩個因素，一個是補(bǔ)償?shù)姆秶?，一個是補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。前者決定著補(bǔ)償?shù)膹V度，后者決定著補(bǔ)償?shù)纳疃?。與其他國家的征地補(bǔ)償相比，我國的征地補(bǔ)償明顯不足，主要表現(xiàn)在補(bǔ)償范圍偏窄和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低兩個方面。這種不足已經(jīng)影響到了被征地農(nóng)村村民的實際生活水平，也影響到了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的順利進(jìn)行和農(nóng)村社會的安定團(tuán)結(jié)。因此，在土地征收補(bǔ)償中，土地征收人應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)力發(fā)展水平和人民群眾的實際生活水平，適當(dāng)拓寬補(bǔ)償?shù)姆秶?、不斷提高補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，盡可能從寬、從高地向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民提供補(bǔ)償。

目前，不少市縣人民政府，尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)的市縣人民政府已經(jīng)在現(xiàn)行法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，在政策允許的范圍和幅度內(nèi)，給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民以較高，甚至是極高的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，受到了廣大農(nóng)村村民的歡迎和好評。

補(bǔ)償主體。土地征收補(bǔ)償主體的確定，可以從理論和實踐兩個方面加以認(rèn)識和確定。從理論角度來看，國家是唯一的補(bǔ)償主體。之所以由國家進(jìn)行補(bǔ)償，是因為國家是唯一正當(dāng)、合法的土地征收主體和土地征收中最大的受益者。從實踐角度來看，市縣人民政府是實際的、具體的補(bǔ)償主體，由其代行國家履行征收補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)。司法實踐中，不少案件以市縣國土資源管理部門為征收主體、補(bǔ)償主體、案件被告的做法是錯誤的，應(yīng)當(dāng)予以糾正。

被補(bǔ)償主體。關(guān)于被補(bǔ)償主體，我國《土地管理法》的規(guī)定和征收補(bǔ)償實踐都是一致的，均將被補(bǔ)償主體確定為兩個，一個是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，一個是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)村村民。有所不同的是，兩個被補(bǔ)償主體承載的補(bǔ)償內(nèi)容是不相同的。一般而言，土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)償費、附著物和青苗的補(bǔ)償費等補(bǔ)償費由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承載；當(dāng)征地補(bǔ)償為非貨幣補(bǔ)償，尤其是與身份相連時，則其承載主體為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)村村民。

無論哪種承載，都必須以土地征收協(xié)議的方式進(jìn)行，都必須保證補(bǔ)償?shù)募皶r到位。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承載的補(bǔ)償協(xié)議中，應(yīng)當(dāng)切實保障將土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)償費、附著物和青苗的補(bǔ)償費等補(bǔ)償費直接、及時、如數(shù)的支付給該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，防止層層克扣、關(guān)關(guān)扒皮的轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)象；在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員承載的補(bǔ)償協(xié)議中，應(yīng)當(dāng)切實保障補(bǔ)償協(xié)議面對具體的農(nóng)村村民，并征求其家庭成員的意見，杜絕和減少代簽、漏簽現(xiàn)象。

補(bǔ)償范圍。補(bǔ)償范圍解決對什么進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膯栴}，決定著補(bǔ)償?shù)膹V度，是土地征收補(bǔ)償中的一個核心問題。

關(guān)于補(bǔ)償范圍，不同的國家和地區(qū)有不同的規(guī)定，其規(guī)定有粗有細(xì)，所涉范圍有寬有窄，項目有多有少。如日本土地法的規(guī)定就相對較細(xì)，補(bǔ)償項目較多，補(bǔ)償?shù)姆秶蚕鄬^寬，其將下列損失均納入補(bǔ)償?shù)姆秶赫饔脫p失補(bǔ)償，按被征用財產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價值計價補(bǔ)償；通損補(bǔ)償，即因征地而通?？赡苁艿降母綆該p失補(bǔ)償。包括地上建筑物、設(shè)備、樹木補(bǔ)償；遷移費補(bǔ)償；歇業(yè)、停業(yè)補(bǔ)償；營業(yè)規(guī)?？s小補(bǔ)償以及農(nóng)業(yè)補(bǔ)償和林業(yè)補(bǔ)償；少數(shù)殘存地補(bǔ)償；離職者補(bǔ)償；事業(yè)損失補(bǔ)償。相反，德國和我國臺灣地區(qū)土地法的規(guī)定則相對較粗，補(bǔ)償項目較少，所設(shè)定的補(bǔ)償范圍也相對較窄，如德國法僅下列損失納入補(bǔ)償?shù)姆秶和恋鼗蚱渌麡?biāo)的物權(quán)利損失補(bǔ)償；營業(yè)損失補(bǔ)償；征收標(biāo)的物上的一切附帶損失補(bǔ)償。我國臺灣地區(qū)土地法也僅將下列損失納入補(bǔ)償?shù)姆秶旱貎r補(bǔ)償，改良物的補(bǔ)償和接連地的損害補(bǔ)償。多年來，我國土地立法基本采用了德國和臺灣的立法模式，一直將土地征收補(bǔ)償范圍嚴(yán)格限定在與被征收土地有直接聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)損失上。在這樣的立法思想指導(dǎo)下，《土地管理法》將征收補(bǔ)償?shù)姆秶鷩?yán)格限定在以下三個方面：土地補(bǔ)償；安置補(bǔ)償；地上附著物和青苗的補(bǔ)償。

對比各國關(guān)于補(bǔ)償范圍的立法規(guī)定，我們不難發(fā)現(xiàn)，與其他國家征收補(bǔ)償范圍的規(guī)定相比，我國土地征收的補(bǔ)償范圍明顯偏窄，補(bǔ)償項目明顯偏少。這種過窄的補(bǔ)償范圍之規(guī)定，不利于保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民的合法權(quán)益，也不利于土地征收活動的順利進(jìn)行，因此，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大。正是基于這樣的思考，《土地管理法修正案草案》在原有三項補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，擴(kuò)大了補(bǔ)償?shù)姆秶晚椖浚?guī)定：征地補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償，被征地農(nóng)民的安置補(bǔ)助與社會保障費用，農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償，以及其他地上附著物補(bǔ)償和青苗補(bǔ)償。2014年1月20日國務(wù)院的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》也要求：“抓緊修訂有關(guān)法律法規(guī)，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，改變對被征地農(nóng)民的補(bǔ)償辦法，除補(bǔ)償農(nóng)民被征收的集體土地外，還必須對農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓(xùn)給予合理保障。”

通過上述規(guī)定可以看出，補(bǔ)償范圍無補(bǔ)償項目都是由國家立法決定的，也就是說補(bǔ)償范圍是法定的。補(bǔ)償范圍的法定性決定了在法定補(bǔ)償范圍之外，土地征收人不得進(jìn)行補(bǔ)償，被征收人也不得要求和強(qiáng)迫土地征收人進(jìn)行補(bǔ)償。

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)解決補(bǔ)償多少的問題，決定著補(bǔ)償?shù)纳疃?。同補(bǔ)償范圍是法定的一樣，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也是法定的，往往也由法律、法規(guī)明確規(guī)定之。

關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，我國《土地管理法》采取了兩種不同的規(guī)定方法。一種是直接規(guī)定。如《土地管理法》第四十七條第一款就明確規(guī)定，“征收耕地的土地補(bǔ)償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)植的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)償費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)償費標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)償費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。征收其他土地的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征收城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費。但是，土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。國務(wù)院根據(jù)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費的標(biāo)準(zhǔn)?！?；另一種是授權(quán)規(guī)定，即間接規(guī)定。如《土地管理法》第四十七條第二款規(guī)定：“征收其他土地的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。”第二款也規(guī)定：“被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定?！?/p>

無論是哪種規(guī)定，都難逃學(xué)術(shù)界對我國現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)立法規(guī)定的非議。這種非議直指我國法律關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的兩個明顯不足：一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低；二是有些土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不具體。

第一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。從現(xiàn)行立法規(guī)定來看，我國現(xiàn)行的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，是一個不折不扣的低標(biāo)準(zhǔn)、死標(biāo)準(zhǔn)。用這樣的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，既可能加劇農(nóng)村村民與政府之間的對立情緒，也會影響政府與村民之間的關(guān)系和國家建設(shè)的順利進(jìn)行。

針對我國土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的情況，學(xué)術(shù)界呼吁修改的呼聲漸高。有的研究者建議：應(yīng)以市場價格為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行土地征收補(bǔ)償。②對于這種觀點，筆者實難茍同。因為，首先，我國只有土地使用權(quán)交易市場，而無土地所有權(quán)交易市場，法律禁止和打擊任何形式的非法轉(zhuǎn)讓土地的行為。既然不存在土地所有權(quán)交易市場，土地的“市場價”當(dāng)然也就無從談起。其次，即便我國存在土地所有權(quán)的交易市場，但由于農(nóng)村集體所有的土地是依據(jù)法律的規(guī)定無償取得的，其間并沒有取得人的勞動凝結(jié)，因而也不能適用商品等價交換的規(guī)律進(jìn)行等價交換。有的研究者則提出可通過區(qū)分土地征收目的的方法，分別制定不同的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：即以公益為目的的土地征收，其征地標(biāo)準(zhǔn)按照現(xiàn)行的《土地管理法》和《土地管理法實施條例》的規(guī)定執(zhí)行；以非公益為目的的土地征收，其征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適當(dāng)提高。③理由是，因為國家為公益目的征收集體土地后，通常以劃撥的方式將土地使用權(quán)提供給公益事業(yè)者，因此，其征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行是合乎情理的；而非公益目的的土地征收，因其營利性，國家通常在征收后，將土地使用權(quán)以出讓的方式提供給非公益事業(yè)用地者，因此，其征地補(bǔ)償費用應(yīng)與土地的市場價格成正比例。該觀點提出者的愿望是好的，但是，該主張卻存在著一個致命的缺陷，那就是將征地區(qū)分公益目的的征地和非公益目的的征地的做法是違背法理的。因為非公共目的用地并不符合土地征收權(quán)行使的前提條件。因此，“我們完全有理由擔(dān)心，一旦我國土地法中確立這樣的制度，不僅不能從根本上起到控制國家征收權(quán)的作用，相反卻可能會助長業(yè)已存在的土地征收權(quán)濫用之風(fēng)，影響對土地資源的保護(hù)和國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展?！雹?/p>

對于我國土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的這一不足，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)結(jié)合不同時期生產(chǎn)力的發(fā)展水平和人民群眾的實際生活水平，在轄區(qū)內(nèi)區(qū)片綜合地價以下，根據(jù)轄區(qū)內(nèi)統(tǒng)一的年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，以不斷提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的辦法予以糾正和克服。據(jù)透露，即將公布的《土地管理法修正案》就擬采取在現(xiàn)行補(bǔ)償價格基礎(chǔ)上增加十倍的辦法對農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。

第二，有些土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不具體。我國《土地管理法》僅對征收耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做出了具體規(guī)定，對征收其他土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及地上附著物、青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置標(biāo)準(zhǔn)只做了授權(quán)規(guī)定而未做具體規(guī)定。這種只授權(quán)而不做具體規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)制定方法，時常會導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的層層降低，也同樣會影響土地征收補(bǔ)償工作的順利進(jìn)行。因此，筆者建議，應(yīng)依法收回這種授權(quán)，并在《土地管理法》中明確規(guī)定其他土地以及地上附著物、青苗和村民安置的具體標(biāo)準(zhǔn)，至少應(yīng)做出原則性的規(guī)定或者對補(bǔ)償?shù)纳舷戮€做出規(guī)定。

補(bǔ)償程序。關(guān)于補(bǔ)償程序，我國《土地管理法規(guī)定》做了明確的規(guī)定。該法第四十八條規(guī)定，“征地補(bǔ)償方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見?！钡谒氖艞l規(guī)定，“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征收土地的補(bǔ)償費用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受監(jiān)督。”根據(jù)上述規(guī)定，我國土地征收補(bǔ)償?shù)某绦蚩梢詣澐譃樗膫€階段。

第一，土地補(bǔ)償方案的制定。補(bǔ)償方案的制定是土地征收補(bǔ)償實施的前提和基礎(chǔ)。征地方案確定以后，土地征收人就應(yīng)著手制定土地補(bǔ)償方案。制定補(bǔ)償方案應(yīng)在實地調(diào)查的基礎(chǔ)上進(jìn)行。實地調(diào)查應(yīng)當(dāng)注意：調(diào)查應(yīng)由征地方和被征地方共同進(jìn)行；調(diào)查的范圍包括被征收土地的原用途、數(shù)量，農(nóng)村村民的人口數(shù)量、結(jié)構(gòu)，地上附著物的類別、數(shù)量、經(jīng)濟(jì)價值，地上青苗的種類、數(shù)量、經(jīng)濟(jì)價值等內(nèi)容；調(diào)查的數(shù)據(jù)應(yīng)該準(zhǔn)確無誤，并已經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民共同簽字確認(rèn)。調(diào)查結(jié)束后，征地方應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律的規(guī)定，在實地調(diào)查的基礎(chǔ)上制定補(bǔ)償方案。補(bǔ)償方案應(yīng)當(dāng)載明補(bǔ)償機(jī)構(gòu)、補(bǔ)償對象、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償時間和期限等內(nèi)容。

第二，土地補(bǔ)償方案的公告。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，征收補(bǔ)償方案一般應(yīng)包括以下內(nèi)容：本集體經(jīng)濟(jì)組織被征收土地的位置、地類、面積，地上附著物和青苗的種類、數(shù)量，需要安置的農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量；土地補(bǔ)償費的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對象和支付方式；安置補(bǔ)助費的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對象和支付方式；地上附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和支付方式；農(nóng)業(yè)人員的具體安置途徑；其他有關(guān)征收補(bǔ)償、安置的具體措施。對征地補(bǔ)償方案進(jìn)行公告，就是對征地補(bǔ)償公開，讓征地補(bǔ)償透明。這既是法律的規(guī)定，也是被征地單位和村民的希望，更是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的當(dāng)然要求。公告征地補(bǔ)償方案，既保護(hù)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的知情權(quán)，方便了國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的社會監(jiān)督，又可以避免因土地權(quán)屬等不清而產(chǎn)生的糾紛。因此，市縣人民政府必（下轉(zhuǎn)79頁）（上接33頁）須按照《土地管理法》的規(guī)定，及時地在適當(dāng)?shù)胤揭罁?jù)法律的方式對補(bǔ)償方案進(jìn)行公告。

第三，聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民的意見。根據(jù)《征用土地公告辦法》的有關(guān)規(guī)定，土地征收補(bǔ)償方案公布以后，有關(guān)市縣人民政府土地主管部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民對土地征收補(bǔ)償方案的意見和建議，以保證土地征收補(bǔ)償?shù)墓脚c合理和土地征收工作的順利進(jìn)行；被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對征地補(bǔ)償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會的，應(yīng)當(dāng)在征地補(bǔ)償、安置方案公布之日起10個工作日內(nèi)向有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門提出。

第四，公布補(bǔ)償費用的收支狀況。補(bǔ)償費用分配是否及時、合理，使用是否正確，關(guān)系到村民的合法權(quán)益，因此，必須予以公開，同時還應(yīng)當(dāng)在有效的監(jiān)督之下進(jìn)行。關(guān)于補(bǔ)償費用的收支公開和使用監(jiān)督，我國《土地管理法》第四十九條明確規(guī)定：“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征收土地的補(bǔ)償費用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受監(jiān)督。”一般而言，對補(bǔ)償費用的收支狀況的監(jiān)督則可以從兩個方面進(jìn)行，一種是政府部門，主要是農(nóng)業(yè)和民政部門的監(jiān)督；一種是農(nóng)村村民，包括全體村民在內(nèi)的監(jiān)督。政府部門依職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，農(nóng)村村民依社員權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。法律保障政府部門和農(nóng)村村民的依法監(jiān)督權(quán)，任何單位和個人均不得阻撓和干涉。

深度思考

土地征收對中國社會的影響是深遠(yuǎn)的，我們在肯定土地征收制度巨大作用的同時，也不能高估它的作用和價值，更不能將所有土地需求寄身于此。過去，我們就是將工業(yè)化和城市化進(jìn)程中的所有土地需求寄身于土地征收制度，因而導(dǎo)致了土地所有權(quán)市場（一級市場）、使用權(quán)市場（二級市場）的混亂，導(dǎo)致了土地財政的不斷升級，導(dǎo)致了政府征地權(quán)的不斷膨脹，導(dǎo)致了土地的大量浪費，導(dǎo)致了眾多的土地糾紛、土地爭議、土地矛盾甚至是土地流血事件，教訓(xùn)是深刻的。

我國工業(yè)化和城市化的進(jìn)程對土地的需求數(shù)量是巨大的，其中，既有以實現(xiàn)公共利益為目的的公共用地需求，也有以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益為目的的商業(yè)用地的需求。目前的土地征收制度旨在滿足公共用地的需求，而無法滿足商業(yè)用地的需求。這就要求我們必須在堅持土地征收制度的同時進(jìn)行制度創(chuàng)新，以滿足工業(yè)化和城市化進(jìn)程中商業(yè)用地的需求。這一制度的創(chuàng)新，就是農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)制度。所謂農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村集體組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及農(nóng)戶等依據(jù)土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離的原則，將其所擁有的土地使用權(quán)，通過依法出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和入股等方式有償讓與單位和個人使用的行為，其實質(zhì)是使用權(quán)主體的變動。其中，集體建設(shè)用地，是指由集體所有的，用以建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、公共設(shè)施用地、公益事業(yè)用地等。

建立健全農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度是社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，是盤活存量土地，實現(xiàn)土地資產(chǎn)保值增值的必然選擇，是增加農(nóng)民收入，妥善安置農(nóng)民生活的必然選擇，是減少城鎮(zhèn)用地的一次性投資，加快城市化進(jìn)程的必然選擇。因此，我們應(yīng)當(dāng)盡快從以下四個方面構(gòu)建農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度：一是確定集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍包括地域范圍、用途范圍和流轉(zhuǎn)使用主體范圍。二是嚴(yán)格農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須是已經(jīng)依法批準(zhǔn)作為建設(shè)用地或已經(jīng)依法批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地，而且要權(quán)屬清楚，程序合法，用途符合城市規(guī)劃或村鎮(zhèn)規(guī)劃的要求。三是建立與集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相適應(yīng)的土地產(chǎn)權(quán)制度。農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地應(yīng)在明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，按照所有權(quán)與使用權(quán)相分離的原則，實行有償、有期限、可流動的使用制度。四是明確農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的具體形式。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的具體形式應(yīng)當(dāng)多種多樣，包括出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、聯(lián)營、作價出資（入股）等，同時，為了推進(jìn)農(nóng)村土地整理和農(nóng)民向小城鎮(zhèn)集中，還可以采用土地置換的方式。

總之，我們應(yīng)當(dāng)并用土地征收制度和農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度來滿足工業(yè)化和城市化進(jìn)程中日益增長的土地需求，也唯有如此，才能真正克服目前土地征收中的濫征、濫用行為，才能構(gòu)筑起我國多元有序的、健康發(fā)展的土地供給市場，也才能真正助力中國經(jīng)濟(jì)的騰飛與繁榮。

【注釋】

①轉(zhuǎn)引自王權(quán)典，鄧定遠(yuǎn)：“集體土地征收補(bǔ)償?shù)牧⒎ɡЩ笈c破解模式”，《第六屆中國農(nóng)村法治論壇論文集》。

②陳小君等：《農(nóng)村土地法律制度研究》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2004年，第274頁。

③王衛(wèi)國：《中國土地權(quán)利的法制建設(shè)》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2004年，第49頁。

篇9

關(guān)鍵詞：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)；農(nóng)村閑置宅基地；有效避免

中圖分類號：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

doi：10.19311/ki.1672-3198.2016.32.065

近年來，我國的國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康快速的發(fā)展，與之相應(yīng)，我國各地方的城鎮(zhèn)化進(jìn)程也隨之加快，房屋拆遷工作更在各地如火如荼的進(jìn)行，這就不可避免的催生了一種農(nóng)村現(xiàn)象：曾經(jīng)老百姓們安身立命的農(nóng)村宅基地被閑置，大量的土地資源被浪費，“空村”現(xiàn)象隨之而來。

1 農(nóng)村宅基地被閑置的原因

1.1 外出打工經(jīng)濟(jì)的興起

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，許多老百姓從小鄉(xiāng)村走進(jìn)大城市去打工，而當(dāng)少部分外出打工者“穿金戴銀”回到農(nóng)村老家后，會帶動更多的同村村民一同外出。漸漸地，農(nóng)村的田地?zé)o人耕種，農(nóng)村的房屋無人居住，只剩下了因為求學(xué)在家的小孩和因為年歲過高無法外出的老人。曾經(jīng)熱鬧的鄉(xiāng)村、曾經(jīng)擁擠的道路、曾經(jīng)走親訪友的人群只有在春節(jié)或者“五一”、“十一”等小長假時才能見到。

1.2 部分地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃不完善

一些地方政府部門在鄉(xiāng)村規(guī)劃時，未從長遠(yuǎn)的角度來做規(guī)劃方案，只追求當(dāng)下新建房屋整齊劃一的美觀性，而忽視了對舊宅基地的改造利用，導(dǎo)致農(nóng)民建房的隨意性。于是，新房越建越多，被閑置的舊宅基地自然就不斷擴(kuò)大。

1.3 土地管理的法律意識薄弱

我國《中華人民共和國土地管理法》明確規(guī)定：中華人民共和國土地實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。但一部分群眾以為只要是所在村民組將這塊土地交給自己使用，這塊土地就變成了自己的了，可以隨意動工建設(shè)，將原有的宅基地進(jìn)行擴(kuò)建，甚至將承包的責(zé)任地當(dāng)成私有土地，未經(jīng)許可隨意侵占或調(diào)換建新房。

1.4 建房審批制度的不健全

我國《中華人民共和國土地管理法》明確規(guī)定：“農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準(zhǔn)；其中涉及占用農(nóng)用地的，依照規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)?！钡糠执逦瘯屯恋毓芾韴?zhí)法人員由于法律意識不強(qiáng)，礙于情面或迫于壓力，未嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序?qū)r(nóng)民的建房申請進(jìn)行審批，致使一些有錢大戶買通國土干部挑地亂建房，部分當(dāng)?shù)亍坝蓄^有臉人物”仗勢欺人霸地多建房，普通老百姓請客送禮爭地?fù)尳ǚ?，造成對宅基地管理的失控?/p>

1.5 攀比的虛榮心理和盲目的跟隨心理作祟

一些人看到先期富裕起淼拇迕窀橇思覆閾÷シ亢螅就虛榮心作祟，也拿出積蓄建樓房，甚至有些人靠借債蓋，別人蓋三層，自己蓋不起，至少也蓋上兩層，覺得不這樣，似乎就“低人一等”?？吹絼e人嫌老屋“風(fēng)水”不好，在公路邊修建新房，也紛紛效仿，舍棄老宅破屋，以滿足“想致富、臨公路”的狹隘心理。

農(nóng)村宅基地的閑置，不僅是土地資源的嚴(yán)重浪費，也牽制了我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展。農(nóng)村宅基地既有生活功能又有生產(chǎn)功能，是老百姓的基本需求，關(guān)系到社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是需要我們投入精力和時間去進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和有效開發(fā)的。

2 避免農(nóng)村閑置宅基地產(chǎn)生措施

2.1 盤活農(nóng)村可利用資源，做活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)

村委會可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村特色，因地制宜，發(fā)展培育農(nóng)村特色企業(yè)。同時，所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過招商引資，引進(jìn)并激活現(xiàn)代生產(chǎn)要素，注重培育并引進(jìn)家庭農(nóng)場、合作社、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。政府也要給予自主創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民一定的經(jīng)濟(jì)和政策支持，鼓勵他們按照地緣、業(yè)緣等發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的社會組織。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來了，農(nóng)民就不需要再外出打工了，在家門口就能賺得較高的勞動收入，既能養(yǎng)家糊口，又能照顧老人小孩，農(nóng)村也跟著恢復(fù)了“人氣”。

2.2 科學(xué)合理的規(guī)劃，積極引導(dǎo)農(nóng)民有序向中心村鎮(zhèn)發(fā)展

規(guī)劃、國土等有關(guān)部門在進(jìn)行村鎮(zhèn)規(guī)劃時，應(yīng)切實考慮各鄉(xiāng)村的實際建設(shè)及未來規(guī)劃發(fā)展情況，合理有效的進(jìn)行規(guī)劃設(shè)置，科學(xué)設(shè)計，積極引導(dǎo)農(nóng)民有序建房，同時，相關(guān)部門要幫助農(nóng)民將房屋建造的更加科學(xué)、合理、實用，防止今天建明天拆，造成不必要資源的浪費。

2.3 充分發(fā)揮村委村干作為土地宣傳員的作用，采取多種形式積極宣傳土地管理法律知識

村委村干作為一線的土地宣傳員，要切實履職到位，相關(guān)部門要對他們職責(zé)的履行加強(qiáng)監(jiān)管。國土部門及各當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府充分利用“4?22”世界地球日、“6?25”全國土地日、“12?4”全國法制宣傳日等主題宣傳活動，以老百姓喜聞樂見的形式，組織開展具有土地特色的宣傳活動，在農(nóng)村營造依法用地的良好氛圍。

2.4 健全農(nóng)民建房審批制度，加強(qiáng)對各運行部門的監(jiān)管

國土職能部門與村委會相結(jié)合，建立健全各項用地審批制度，嚴(yán)格執(zhí)法，依法辦事，本著“先批后建”的原則，對未經(jīng)審批非法占地建房的，應(yīng)嚴(yán)格依法處理。同時，紀(jì)檢審計等部門要加大對建房審批運行中各相關(guān)部門的監(jiān)管，權(quán)力運行到哪里，監(jiān)管就跟到哪里；資金運用到哪里，審計就跟到哪里。

2.5 實行有償使用土地

在不觸犯《憲法》、《土地管理法》等明文規(guī)定和不給農(nóng)民增加負(fù)擔(dān)的前提下，可以按照《土地管理法》：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”的規(guī)定，對宅基地實行“有償使用，按宅收費，以質(zhì)論價，多占多交”。然后再以補(bǔ)償金的形式返還給申請建房的住房，讓少占的人得利，多占的人吃虧，利用經(jīng)濟(jì)杠桿進(jìn)行調(diào)節(jié)，一定程度上遏制農(nóng)村跟風(fēng)建房、盲目攀比的現(xiàn)象。

農(nóng)村閑置宅基地的整治，是盤活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的一個重要方式，是拉動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力抓手，但它卻又是一個長期而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不是一蹴而就的。因此，我們在處理農(nóng)村閑置宅基地問題時，必須在充分尊重村民意愿的基礎(chǔ)上，深入調(diào)查、統(tǒng)一部署、科學(xué)規(guī)劃、分步實施，防止片面化和“一刀切”，從而有效避免農(nóng)村閑置宅基地的產(chǎn)生，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入活力，為中國夢的鑄造夯實基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)

[1]屈吉平.農(nóng)村閑置宅基地現(xiàn)象亟待解決[J].鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇，2010，（04）.

篇10

為認(rèn)真貫徹落實國家土地管理法律法規(guī)和“十分珍惜、合理利用每寸土地和切實保護(hù)耕地”的基本國策，堅決遏制違法違規(guī)占地行為，促進(jìn)全縣經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展，現(xiàn)就進(jìn)一步加強(qiáng)全縣土地管理工作通知如下：

加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，提高認(rèn)識

合理利用和保護(hù)土地資源，是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的基本要求，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、建設(shè)節(jié)約型社會的必然選擇。我縣人多地少，耕地資源緊缺，建設(shè)用地供需矛盾突出，作為“全國重點商品糧生產(chǎn)基地縣、全國優(yōu)質(zhì)小麥生產(chǎn)基地縣”，保護(hù)耕地任務(wù)艱巨。當(dāng)前我縣正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展時期，隨著國家土地政策執(zhí)行越來越嚴(yán)，保紅線、保發(fā)展的矛盾日益突出。加強(qiáng)土地管理事關(guān)全局，事關(guān)長遠(yuǎn)，意義重大，責(zé)任重大。各級各部門要充分認(rèn)識加強(qiáng)土地管理工作的重要性和緊迫性，本著對人民、對子孫、對自己高度負(fù)責(zé)的精神，切實加強(qiáng)土地管理，推進(jìn)節(jié)約集約用地，確保實現(xiàn)“保紅線、保發(fā)展”目標(biāo)。

加強(qiáng)宣傳，營造氛圍

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處及國土部門要深入持久地開展土地政策、法律法規(guī)的宣傳教育活動，通過標(biāo)語、專欄、發(fā)放明白紙、廣播等多種形式教育廣大干部群眾認(rèn)清縣情，自覺樹立珍惜土地、保護(hù)耕地的意識，進(jìn)一步增強(qiáng)依法管地用地、節(jié)約集約用地的自覺性，把土地管理法律規(guī)定變?yōu)槿h廣大干部群眾的自覺行動，營造加強(qiáng)土地管理工作的良好氛圍。

規(guī)范運作，合理利用

保護(hù)和利用好每一寸土地，既是遏止耕地減少，確保糧食安全的需要，也是優(yōu)化土地資源、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的需要，對上級下達(dá)的年度用地計劃指標(biāo)，要優(yōu)先保障擴(kuò)大內(nèi)需、民生工程項目，并向工業(yè)園區(qū)傾斜，確保有限的指標(biāo)得到最有效的利用。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處和各有關(guān)單位要把握機(jī)遇，積極做好大項目的包裝，爭取上級用地指標(biāo)。同時進(jìn)一步加大土地復(fù)墾力度，大力推行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，積極引導(dǎo)新上項目優(yōu)先使用閑置和存量土地，鼓勵建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房和多層廠房，嚴(yán)把投資強(qiáng)度關(guān)和土地產(chǎn)出關(guān)，提高土地利用率和建筑容積率。

國土局要切實加強(qiáng)規(guī)劃和計劃管理，以基本農(nóng)田保護(hù)為核心，認(rèn)真開展土地利用總體規(guī)劃修編和實施管理工作，嚴(yán)格土地用途管制，任何單位和個人用地都必須符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用計劃。項目單位向發(fā)改、工信、農(nóng)牧、林業(yè)、水務(wù)等部門申報項目時，必須附國土資源部門預(yù)審意見。項目主管部門或項目建設(shè)單位在項目申報前，應(yīng)主動與國土資源局銜接。對重點建設(shè)項目，縣國土資源局要按照“先期介入、預(yù)審協(xié)調(diào)、快速辦理”的原則，及早落實規(guī)劃調(diào)整、土地征轉(zhuǎn)、土地供應(yīng)等事項，確保項目順利落地，全力保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行供地政策規(guī)定?？h政府成立土地儲備中心，實行一個口子進(jìn)，一個口子出，堅持土地一級市場由政府壟斷的原則，加強(qiáng)土地市場管理，嚴(yán)格執(zhí)行商業(yè)、旅游、娛樂、工業(yè)用地等各類經(jīng)營性用地招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓制度。強(qiáng)化對土地出讓的監(jiān)督管理，堅持依法操作，陽光行政，嚴(yán)禁擅自改變土地使用條件和低價出讓國有土地使用權(quán)的行為。

建全機(jī)制，落實責(zé)任