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篇1

【關(guān)鍵詞】扶貧；稅收；農(nóng)村

隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村扶貧、農(nóng)村稅收改革等問(wèn)題引起了政府及社會(huì)各界人士的廣泛關(guān)注。國(guó)家注入了大量的財(cái)力、物力，并相繼出臺(tái)了不少相關(guān)政策，以促進(jìn)農(nóng)村扶貧稅收工作的有效開(kāi)展，從更大程度上改變農(nóng)村地區(qū)的貧困面貌。

一、農(nóng)村扶貧稅收政策的作用

1.減輕基層創(chuàng)業(yè)稅負(fù)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)積極性

自2006年起，我國(guó)在實(shí)行了“免征農(nóng)業(yè)稅”政策的同時(shí)，還實(shí)施了減免牧業(yè)稅、特產(chǎn)稅及屠宰稅的政策。通過(guò)減輕基層創(chuàng)業(yè)稅，達(dá)到讓利于民、人民富強(qiáng)的目標(biāo)。這種多予少取的宏觀調(diào)控理念，使得農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯減輕，有效促進(jìn)了偏遠(yuǎn)農(nóng)村及貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。此外，國(guó)家的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，充分調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民群眾的種糧積極性，糧食產(chǎn)量的增長(zhǎng)為國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了有力的物質(zhì)保障。

2.促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村創(chuàng)業(yè)條件

開(kāi)發(fā)性扶貧是當(dāng)前政府一直堅(jiān)持落實(shí)的重要任務(wù)之一。通過(guò)完善農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)，為財(cái)政扶貧開(kāi)辟道路。與此同時(shí)，稅收優(yōu)惠政策在全國(guó)范圍內(nèi)的實(shí)施，有力促進(jìn)了社會(huì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。通過(guò)對(duì)農(nóng)村地區(qū)的開(kāi)發(fā)性建設(shè)，優(yōu)化了農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)設(shè)施，使得農(nóng)村貧困面貌較之前大為改善，這為農(nóng)村綜合配套改革與貧民脫貧致富打下了優(yōu)良的基礎(chǔ)。

3.吸引外資參與，促進(jìn)扶貧國(guó)際交流

自我國(guó)稅收優(yōu)惠政策實(shí)施以來(lái)，吸引了大批量的外資注入，共同參與到我國(guó)的扶貧事業(yè)中。據(jù)調(diào)查顯示，截至2015年，我國(guó)利用各類外資進(jìn)行農(nóng)村扶貧的資金高達(dá)20億美元以上，加之國(guó)內(nèi)資金的投入，總投資金額高達(dá)數(shù)百億人民幣。在我國(guó)中西部區(qū)域，外資扶貧項(xiàng)目已超百個(gè)，受益的貧困人口超過(guò)2000萬(wàn)。通過(guò)對(duì)國(guó)際扶貧力量的充分利用，積累了大量的農(nóng)村扶貧經(jīng)驗(yàn)，大幅度提升了我國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)水平。在未來(lái)的扶貧工作中，我們?nèi)砸^續(xù)加強(qiáng)與國(guó)際扶貧力量的交流，充分借鑒成功的扶貧方式，實(shí)施扶貧項(xiàng)目合作，實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的扶貧事業(yè)的優(yōu)良發(fā)展。

二、完善農(nóng)村扶貧稅收政策的措施

1.流轉(zhuǎn)稅

營(yíng)業(yè)稅是流轉(zhuǎn)稅的重要構(gòu)成部分，據(jù)調(diào)查顯示，相較于發(fā)達(dá)的東部省份，貧困農(nóng)村地區(qū)的稅收壓力更為明顯，利用稅收宏觀調(diào)控來(lái)減輕農(nóng)村稅負(fù)，為農(nóng)村地區(qū)營(yíng)造一個(gè)寬松、富裕的生活環(huán)境，對(duì)全面奔小康這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)顯得格外重要。筆者建議，政府部門應(yīng)加大稅收優(yōu)惠政策的覆蓋范圍，將農(nóng)村扶貧項(xiàng)目物資采購(gòu)納入農(nóng)村經(jīng)濟(jì)免稅范圍，具體可通過(guò)以下兩種方式落實(shí)：（1）先征收后返回；（2）充分參考“家電下鄉(xiāng)”這一成功經(jīng)驗(yàn)，將扶貧物資的增值稅以相對(duì)更高的比例返還。此外，國(guó)家還應(yīng)深入總結(jié)“營(yíng)改增”在發(fā)達(dá)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，借鑒東部部分省份執(zhí)行的加快貧困地區(qū)發(fā)展的措施，擴(kuò)寬在中西部的試點(diǎn)范圍，以幫助農(nóng)村貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.所得稅

為了吸引更多的企業(yè)響應(yīng)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的號(hào)召，筆者認(rèn)為，政府可以制定更優(yōu)惠的所得稅政策，具體如下：（1）將關(guān)于西部大開(kāi)發(fā)的扶貧政策落實(shí)到國(guó)家級(jí)貧困縣內(nèi)；（2）結(jié)合當(dāng)?shù)仄髽I(yè)發(fā)展?fàn)顩r，適當(dāng)將投入農(nóng)村扶貧項(xiàng)目的企業(yè)的所得稅稅率調(diào)低，以提升企業(yè)投入農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的積極性；（3）農(nóng)民是構(gòu)成納稅主體的一部分，同時(shí)又是國(guó)家扶貧的重點(diǎn)對(duì)象，這使得農(nóng)業(yè)稅收和農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)遭遇了尷尬的局面。為了解決這一問(wèn)題，政府應(yīng)根據(jù)農(nóng)村貧困地區(qū)實(shí)情，對(duì)農(nóng)村私營(yíng)企業(yè)、個(gè)體等個(gè)人所得稅政策進(jìn)行調(diào)整，避免一刀切的做法，鼓勵(lì)農(nóng)民就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，以點(diǎn)帶面推動(dòng)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.其他稅收

在落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，政府的引導(dǎo)、協(xié)助相對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)顯得尤為重要。關(guān)于其他稅收政策的實(shí)施，筆者認(rèn)為，可以借鑒重慶的做法，以縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距為主，具體包括：（1）對(duì)于在少數(shù)民族區(qū)域建立的企業(yè)提供優(yōu)惠的稅收政策；（2）對(duì)于因生態(tài)環(huán)境遷移或者因扶貧開(kāi)發(fā)而移民所得的安置房，免收契稅；（3）對(duì)于農(nóng)民購(gòu)置主要是務(wù)農(nóng)所需的三輪車、摩托車、貨車（低速）免稅等。建議特困地區(qū)政府借鑒重慶稅收經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮政府所具備的引導(dǎo)、宏觀調(diào)控作用，積極應(yīng)對(duì)這場(chǎng)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。

三、結(jié)語(yǔ)

在新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)下，政府應(yīng)針對(duì)農(nóng)村扶貧開(kāi)況出臺(tái)更為優(yōu)惠的流轉(zhuǎn)稅、所得稅等稅收政策，以減輕相關(guān)企業(yè)經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目效益的提升，只有這樣才可使農(nóng)村落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)取得更好發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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篇2

（一）扶貧資源不足

我國(guó)扶貧政策的推動(dòng)主體一直都是政府在扮演主角，社會(huì)力量只是做一些小范圍的慈善類輔助，這就導(dǎo)致了有限的扶貧資源相對(duì)于基數(shù)龐大的貧困人群顯得微不足道。另外一個(gè)表現(xiàn)是扶貧的人力資源上，扶貧政策的執(zhí)行主體缺乏專業(yè)性的知識(shí)，很難克服傳統(tǒng)思想，使得扶貧局面僵化。再加上具體參與政策執(zhí)行的工作人員文化基礎(chǔ)薄弱，造成了在農(nóng)村地區(qū)缺乏依法執(zhí)行的環(huán)境，官僚主義、本位主義等思想嚴(yán)重。

（二）政策宣傳不到位

在廣大農(nóng)村，民眾是缺少了解扶貧政策的環(huán)境的，扶貧的大多數(shù)受眾只是被政策執(zhí)行人員告知自己被選為扶貧的對(duì)象。很少會(huì)出現(xiàn)，困難群眾能夠把自身及家庭的處境和相關(guān)的扶貧政策進(jìn)行對(duì)照，從而去主動(dòng)的申請(qǐng)政府救助或者其他組織的照顧。這種局面對(duì)于貧困人群來(lái)說(shuō)是被動(dòng)的，是不了解政策的內(nèi)容釀成的，是政策宣傳不到位的直接體現(xiàn)。

（三）忽視貧困人群增能

歷來(lái)的扶貧只有一個(gè)目的，就是保障人們的最低生活水平，或者是暫時(shí)性的度過(guò)人生重大變故造成的困境。采用的手段也僅僅是給予物質(zhì)的幫助或者金錢的補(bǔ)貼。而把心理的疏導(dǎo)、再生產(chǎn)能力的培養(yǎng)、社會(huì)支持系統(tǒng)的構(gòu)建放到了次要的地位，或者說(shuō)根本就沒(méi)有觸及到。這就嚴(yán)重影響了扶貧效果的可持續(xù)性以及貧困人群的再生產(chǎn)能力。

（四）公眾參與程度低

第一點(diǎn)是民眾對(duì)扶貧資源的貢獻(xiàn)度比較低，扶貧資源主要來(lái)源是政府的財(cái)政撥款，社會(huì)組織的貢獻(xiàn)也主要是針對(duì)突發(fā)性、臨時(shí)性、災(zāi)難性的事件，比如地震等自然災(zāi)害的發(fā)生，而缺乏長(zhǎng)效性的扶貧支持。另一個(gè)方面是指農(nóng)村扶貧政策執(zhí)行中能夠鼓勵(lì)民眾利用其監(jiān)督權(quán)利的制度不完善，不能調(diào)動(dòng)民眾參與政策執(zhí)行的積極性，民眾的一貫態(tài)度是：只要沒(méi)有涉及到自身利益或者對(duì)自己的傷害還在承受范圍內(nèi)，也就睜只眼閉只眼，根本不會(huì)把問(wèn)題反映上去。

二、社會(huì)工作介入我國(guó)農(nóng)村扶貧政策執(zhí)行的可行性分析

（一）扶貧政策正朝著社會(huì)工作的理念方向發(fā)展

從發(fā)展的源頭上看，反貧困是社會(huì)工作專業(yè)誕生的開(kāi)始。以貧窮人群為核心的社會(huì)弱勢(shì)群體是社會(huì)工作天然的服務(wù)對(duì)象。社會(huì)工作在解決服務(wù)對(duì)象的貧窮問(wèn)題時(shí)，與現(xiàn)行的扶貧政策理念不同的地方是，其著力于服務(wù)對(duì)象的自我實(shí)現(xiàn)能力和社會(huì)的容納程度。即是社會(huì)工作專業(yè)一直倡導(dǎo)的“助人自助”原則和“人本主義”價(jià)值觀。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以“科技下鄉(xiāng)”、“文化下鄉(xiāng)”等為代表的人文扶貧政策的實(shí)施，讓原有的以滿足貧困人群基本生活需要為目的的農(nóng)村扶貧政策在理念得到了改變，在功能上得到了擴(kuò)展。服務(wù)型農(nóng)村扶貧政策的實(shí)施、開(kāi)發(fā)性扶貧模式的建立，讓傳統(tǒng)的扶貧制度在理念上逐漸與社會(huì)工作趨同。這就推動(dòng)了我國(guó)政府允許社會(huì)工作參與農(nóng)村扶貧政策執(zhí)行的進(jìn)程，給社會(huì)工作介入扶貧政策執(zhí)行提供了平臺(tái)。

（二）社會(huì)工作專業(yè)方法成為扶貧政策執(zhí)行的新手段

可以說(shuō)，現(xiàn)代扶貧制度和社會(huì)工作在理念上具有一致性，在服務(wù)對(duì)象上具有相通性，其區(qū)別只是在采取的工作方法上，社會(huì)工作會(huì)顯得更加專業(yè)性、人性化。隨著扶貧政策執(zhí)行方法多元化，以及扶貧對(duì)象需求多樣化的發(fā)展，社會(huì)工作必將成為我國(guó)農(nóng)村扶貧事業(yè)中的新手段。社會(huì)工作的專業(yè)方法：個(gè)案、小組、社區(qū)等在政策執(zhí)行方面的宣傳、貧困人群增能、執(zhí)行人員增質(zhì)、以及建立多方參與扶貧制度上必定能夠發(fā)揮很大的作用。社會(huì)工作能夠克服傳統(tǒng)扶貧制度由于補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一性、救助對(duì)象整體性所帶來(lái)的無(wú)法針對(duì)性的解決貧困個(gè)人及家庭特殊需要的弱點(diǎn)，能夠使得到照顧的群體更加細(xì)化。在資源的募集上社會(huì)工作的專業(yè)方法能夠賦予這一行動(dòng)以專業(yè)性的意義，使資源的供給渠道更加廣闊。

三、社會(huì)工作介入我國(guó)農(nóng)村扶貧政策執(zhí)行的介入策略

（一）建立完善的政策宣傳體系

第一個(gè)介入策略是建立完善的政策宣傳體系。所謂宣傳就是是把扶貧政策清晰的傳達(dá)到目標(biāo)人群當(dāng)中，讓他們了解政策的內(nèi)容、目的、意義。這個(gè)體系包括政策的公開(kāi)透明、開(kāi)拓貧困人群申請(qǐng)幫扶的通道、及時(shí)主動(dòng)的處理民眾意見(jiàn)并通告處理結(jié)果。

社會(huì)工作在其中能夠發(fā)揮的作用是連接政府和民眾的橋梁，作為介于兩者之間的第三方存在，用列寧的觀點(diǎn)就是社會(huì)工作能夠發(fā)揮其社會(huì)組織的自覺(jué)性，能夠主動(dòng)呼吁政府公開(kāi)扶貧政策，透明扶貧過(guò)程。同時(shí)社會(huì)工作者在處理民眾貧困信息方面能夠把處理結(jié)果及時(shí)有效的告知對(duì)方，以增加了民眾對(duì)政策的認(rèn)知和政府的公信力。

社會(huì)工作的介入還能給扶貧政策的宣傳提供一條間接性的道路，社會(huì)工作者在提供服務(wù)的同時(shí)，能夠把扶貧政策與社會(huì)工作的專業(yè)價(jià)值觀相結(jié)合，傳達(dá)給受助人一種自決、自助等積極向上的觀念，這就調(diào)動(dòng)了受助對(duì)象的積極性，去主動(dòng)了解相關(guān)的扶貧政策，也就直接開(kāi)拓了貧困人群主動(dòng)申請(qǐng)幫扶的通道，對(duì)政策的宣傳意義重大。

（二）建立專業(yè)的政策執(zhí)行人員培訓(xùn)體系

第二點(diǎn)介入策略就是建立專業(yè)的人員培訓(xùn)體系。這個(gè)體系的主要內(nèi)容是幫助政策執(zhí)行主體掌握社會(huì)工作的個(gè)案、小組等工作方法，理解社會(huì)工作反貧困的理念以及社會(huì)工作在助人服務(wù)活動(dòng)中的倫理價(jià)值觀。

擁有科學(xué)知識(shí)和專業(yè)技能的社會(huì)工作者參與扶貧政策的執(zhí)行，能夠提升執(zhí)行主體的整體素質(zhì)，能夠改變傳統(tǒng)的“恩賜式”扶貧的現(xiàn)狀，就會(huì)促進(jìn)政策執(zhí)行的科學(xué)性和執(zhí)行效果的長(zhǎng)期性。所以社會(huì)工作介入我國(guó)農(nóng)村扶貧政策執(zhí)行的一個(gè)重大策略就是用社會(huì)工作的專業(yè)知識(shí)武裝政策執(zhí)行人員。

（三）建立扶貧對(duì)象的增能體系

第三點(diǎn)介入策略是注重扶貧對(duì)象的增能。社會(huì)工作在反貧困的道路上一直受到“曾權(quán)理論”的指導(dǎo)，注重服務(wù)對(duì)象通過(guò)自身的發(fā)展來(lái)解決所面對(duì)的問(wèn)題。建立增能體系所要達(dá)到的目的是增強(qiáng)貧困人群克服貧困的技能水平和心理素質(zhì)。

社會(huì)工作的專業(yè)方法對(duì)貧困人群的自我意識(shí)的增強(qiáng)、社會(huì)支持系統(tǒng)的重構(gòu)、可動(dòng)用資源的整合都能發(fā)揮出不可替代的作用。尤其是社區(qū)工作中的社區(qū)發(fā)展模式，能夠有效的促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的物質(zhì)建設(shè)和人的發(fā)展雙重推動(dòng)。給整體上促使農(nóng)村地區(qū)走出貧困提供了可靠的思路。

（四）建立多方參與的扶貧推動(dòng)機(jī)制

篇3

小額信貸是指向貧困人口或低收入人群提供的、額度較小的一類信貸服務(wù)。20世紀(jì)70年代以來(lái),小額信貸在一些發(fā)展中國(guó)家得到廣泛推廣,小額信貸在全球快速發(fā)展。目前國(guó)際上成功的小額信貸機(jī)構(gòu)主要有孟加拉鄉(xiāng)村銀行、玻利維亞陽(yáng)光銀行、印度尼西亞人民銀行鄉(xiāng)村信貸部以及國(guó)際社區(qū)資助基金會(huì)村莊銀行。小額信貸通過(guò)為窮人或低收入客戶提供持續(xù)而有效的金融服務(wù),在改變貧困人口的生存狀態(tài),提高貧困人口的經(jīng)濟(jì)收入、促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上起到了積極的作用,已經(jīng)成為國(guó)際上比較成功的一種金融扶貧方式。

我國(guó)小額信貸扶貧發(fā)展起始于20世紀(jì)90年代,最初主要是非政府組織在部分地區(qū)實(shí)施的小規(guī)模小額信貸扶貧項(xiàng)目。1996年,我國(guó)以財(cái)政資金和扶貧貼息貸款為資金來(lái)源,開(kāi)展了“政策性扶貧小額信貸”,并在全國(guó)部分省市迅速發(fā)展起來(lái)。1999年以后,在人民銀行再貸款的支持下,我國(guó)農(nóng)村信用社推廣農(nóng)戶小額信用貸款、聯(lián)保貸款,極大的緩解了農(nóng)民,尤其是貧困農(nóng)民的貸款難問(wèn)題,一定程度上滿足了農(nóng)村金融需求。2006年末,獲得小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款服務(wù)的農(nóng)戶占到全國(guó)農(nóng)戶總數(shù)的31.2%。與此同時(shí),在推進(jìn)農(nóng)村金融組織創(chuàng)新,鼓勵(lì)和支持發(fā)展適合農(nóng)村需求特點(diǎn)的多種所有制金融組織,積極培育多種形式的小額信貸組織的政策指引下,我國(guó)商業(yè)性小額信貸組織開(kāi)始快速發(fā)展,目前已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)成立了7家小額貸款試點(diǎn)公司并且運(yùn)營(yíng)狀況良好。隨著各種形式的小額信貸組織逐步增加,小額信貸緩解了農(nóng)村地區(qū)金融資源供給不足的現(xiàn)狀,發(fā)揮了金融對(duì)農(nóng)民脫貧致富的積極作用。

二、西部地區(qū)小額信貸扶貧的基本情況

西部地區(qū)具有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平低、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入低、農(nóng)村人口的貧困面較大的顯著特征。歷來(lái)是國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作的重點(diǎn)。在國(guó)家推進(jìn)小額信貸發(fā)展的各項(xiàng)政策支持下,近年來(lái)甘肅省小額信貸扶貧取得了很大的發(fā)展。甘肅省小額信貸扶貧發(fā)展的基本情況可以從以下幾個(gè)方面概括:

從小額信貸的組織模式看,甘肅省小額信貸主要有以下幾種類型:一是扶貧辦等政府部門建立或支持的公益性的小額信貸組織,如隴南徽縣文池村扶貧基金會(huì);二是國(guó)際或國(guó)內(nèi)非政府組織援助建立的非盈利性的小額信貸組織,如定西孟加拉鄉(xiāng)村銀行小額信貸項(xiàng)目;三是正規(guī)金融機(jī)構(gòu),包括農(nóng)村信用社和農(nóng)業(yè)銀行,主要發(fā)放小額信用貸款和小額扶貧貼息貸款;四是小額貸款公司。

從小額信貸的規(guī)模和機(jī)構(gòu)分布看,近幾年,甘肅省農(nóng)信社小額信貸占全部小額信貸的絕大部分,農(nóng)業(yè)銀行的扶貧貼息貸款約占10%左右,其他形式的小額信貸也占大約10%的比例。

從小額信貸的額度和利率看。政府或非政府組織建立的公益性、非盈利性的小額信貸組織貸款額度在800-3000元,貸款額度可逐漸增加,但最高不超過(guò)3000元。為保持機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展,也收取一定的利息或費(fèi)用,利率水平不高于國(guó)家法定基準(zhǔn)貸款利率。農(nóng)村信用社小額信貸在貧困地區(qū)原則上不超過(guò)5000元,為覆蓋較高的小額信貸成本,利率水平一般都在法定基準(zhǔn)利率上浮1.5-2倍之間。政策性小額扶貧貼息貸款的金額和利率水平按照國(guó)家貼息貸款的管理規(guī)定執(zhí)行,在政策允許范圍內(nèi)由金融機(jī)構(gòu)靈活掌握。

從小額信貸的資金來(lái)源看,主要包括社會(huì)捐款、國(guó)際組織或金融機(jī)構(gòu)的資金或貸款、國(guó)家財(cái)政資金(財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金)、國(guó)家扶貧貼息貸款、農(nóng)信社的存款和自有資本、中央銀行的再貸款。

從小額信貸的期限和還款方式看,借鑒孟加拉鄉(xiāng)村銀行等機(jī)構(gòu)小額信貸的成功經(jīng)驗(yàn),扶貧性小額信貸的期限一般不超過(guò)一年,特別是農(nóng)信社小額信貸遵循“春放秋收冬不貸”的原則。主要采用一次性還本付息或分期付款的還款方式,分期還款可以按月或按季度償還。

三、小額信貸扶貧對(duì)于推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)的重要意義

國(guó)內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)表明,作為扶貧政策的制度創(chuàng)新,小額信貸能較好的滿足農(nóng)村貧困群體的金融需求,改善農(nóng)村的貧困狀況,是推進(jìn)我省扶貧開(kāi)發(fā)的有效政策機(jī)制。

(一)有利于開(kāi)發(fā)式扶貧的持續(xù)開(kāi)展

開(kāi)發(fā)式扶貧是我國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的基本方針,其根本目的在于通過(guò)國(guó)家的政策扶持,發(fā)展貧困地區(qū)生產(chǎn)力,提高貧困農(nóng)戶自我積累、自我發(fā)展能力,引導(dǎo)貧困農(nóng)戶脫貧致富。小額信貸具有福利性(扶貧性)和可持續(xù)性共存的性質(zhì),一方面要為被排斥在正規(guī)金融外的貧困人口提供信貸服務(wù),另一方面也要保持小額信貸機(jī)構(gòu)自身的生存和發(fā)展。因此,小額信貸在為貧困農(nóng)戶提供基本信貸服務(wù)的同時(shí),也可以發(fā)揮信貸政策對(duì)貧困農(nóng)戶的正向激勵(lì)作用,提高其自我發(fā)展的能力,成為開(kāi)發(fā)式扶貧的有效政策工具。

(二)有利于發(fā)揮金融在反貧困中的重要作用

長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)信貸扶貧模式單一且資金供給不足,主要以國(guó)家的扶貧貼息貸款為主,不能滿足貧困農(nóng)民的資金需求。小額信貸作為一種對(duì)貧困農(nóng)戶提供的有效金融手段,能夠解決農(nóng)村資金供給不足的現(xiàn)狀,發(fā)揮金融在反貧困中的重要作用。一是農(nóng)信社小額信貸、其他小額信貸組織的小額信貸可以與國(guó)家扶貧貼息小額貸款相互補(bǔ)充、共同作用,擴(kuò)大金融資源對(duì)貧困農(nóng)戶的覆蓋面,提高貧困地區(qū)金融服務(wù)的廣度;二是小額信貸機(jī)構(gòu)身處基層,貼近農(nóng)戶,彌補(bǔ)了正規(guī)金融的空白,滿足了貧困農(nóng)戶多樣化的生產(chǎn)和生活金融需求,增加了貧困地區(qū)金融服務(wù)的深度。三是各種小額信貸組織的發(fā)展能緩解農(nóng)村金融資源的供需矛盾,改善農(nóng)村貧困地區(qū)的金融抑制。

(三)有利于優(yōu)化我國(guó)的扶貧資金政策

我國(guó)的扶貧資金政策包括財(cái)政扶貧開(kāi)發(fā)專項(xiàng)資金以及以政策性的扶貧貼息貸款為主要內(nèi)容的信貸扶貧資金。從我國(guó)財(cái)政和信貸扶貧資金政策的作用效果看,兩者在投入、管理、使用和分配方面存在很多問(wèn)題,阻礙了政策效果的充分發(fā)揮。小額信貸的發(fā)展有利于優(yōu)化我國(guó)的扶貧資金政策。一方面,小額信貸的發(fā)展豐富了我國(guó)的信貸扶貧政策手段,發(fā)揮了信貸政策對(duì)貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要作用;另一方面,國(guó)內(nèi)小額信貸發(fā)展實(shí)踐表明,將小額信貸的理念和方法與國(guó)家扶貧資金政策相結(jié)合,有利于提高財(cái)政扶貧資金和信貸扶貧資金的使用效益。

(四)有利于財(cái)政扶貧資金對(duì)貧困戶的準(zhǔn)確瞄準(zhǔn)

我國(guó)對(duì)財(cái)政扶貧資金的投向有嚴(yán)格規(guī)定,主要投向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),而對(duì)資金的使用必須以項(xiàng)目為承載。這種限定扶貧項(xiàng)目的制度安排并不能適應(yīng)我國(guó)農(nóng)村貧困問(wèn)題的復(fù)雜性特點(diǎn)和農(nóng)戶需求的多樣性,造成了我國(guó)扶貧資金不能準(zhǔn)確瞄準(zhǔn)窮人,扶貧資金使用效益較低。為了充分利用有限的財(cái)政扶貧資金資源,國(guó)內(nèi)一些地方嘗試將國(guó)家劃撥的部分財(cái)政扶貧資金以小額信貸的形式進(jìn)行管理和發(fā)放,如甘肅隴南徽縣文池村的小額信貸扶貧基金會(huì)。在我國(guó)部分地區(qū)開(kāi)始試點(diǎn)的貧困村互助資金組織以財(cái)政扶貧資金作為其主要資金來(lái)源,以小額信貸作為主要資金融出方式,創(chuàng)新了農(nóng)村合作金融的新模式。實(shí)踐證明,管理機(jī)制的創(chuàng)新解決了財(cái)政扶貧資金不能準(zhǔn)確瞄準(zhǔn)貧困農(nóng)戶的問(wèn)題,提高了財(cái)政扶貧資金的使用效益,滿足了貧困農(nóng)戶的資金需求。

(五)有利于完善扶貧貼息貸款運(yùn)作模式

從我國(guó)的實(shí)踐看,作為信貸扶貧政策的扶貧貼息貸款在管理、分配和使用中存在著很多問(wèn)題。一是由于扶貧貼息貸業(yè)務(wù)的利潤(rùn)較低、管理成本高、回收率低,大型商業(yè)銀行不愿承擔(dān)政策性較強(qiáng)的扶貧貼息貸款業(yè)務(wù);二是扶貧貼息貸款在投放中目標(biāo)和對(duì)象偏離,沒(méi)有遵循貧困戶受益的基本原則;三是扶貧貼息貸款的不良貸款率較高,沒(méi)有實(shí)現(xiàn)扶貧的政策性目標(biāo)和銀行盈利性目標(biāo)的雙贏。為了進(jìn)一步提高扶貧貼息貸款的使用效益,2005年有關(guān)部門在江西、重慶、貴州和陜西4省(市)建立“獎(jiǎng)補(bǔ)資金”推進(jìn)小額貸款到戶的試點(diǎn),探索扶貧貼息貸款到戶的有效機(jī)制,取得了良好的成效。截止2006年5月底,試點(diǎn)地區(qū)發(fā)放到戶的貸款覆蓋貧困村399個(gè),扶持貧困戶4765戶,到戶貸款占當(dāng)?shù)胤鲐氋N息貸款的比例比試點(diǎn)前平均提高15個(gè)百分點(diǎn)左右,小額信貸成為扶貧貼息貸款運(yùn)作的有效模式。

四、加快發(fā)展小額信貸扶貧的政策建議

(一)繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村小額信貸發(fā)展的政策支持

農(nóng)村小額信貸的發(fā)展需要繼續(xù)加強(qiáng)財(cái)稅、信貸和法律多方位的支持。一是繼續(xù)發(fā)揮財(cái)政杠桿的作用,運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免等手段,吸引各種金融機(jī)構(gòu)增加對(duì)農(nóng)村的信貸投入,積極探索財(cái)政擔(dān)保、基金等方式支持小額信貸發(fā)展;二是繼續(xù)加大中央銀行對(duì)農(nóng)信社以支農(nóng)再貸款為主的信貸優(yōu)惠政策的支持力度,推動(dòng)農(nóng)戶小額信用貸款的穩(wěn)步發(fā)展;三是積極鼓勵(lì)發(fā)展各類小額信貸組織,繼續(xù)推進(jìn)小額貸款公司的試點(diǎn)工作。盡早出臺(tái)《放債人條例》,完善支持小額貸款組織發(fā)展的法律環(huán)境。

(二)發(fā)展多種形式的小額信貸機(jī)構(gòu)

推進(jìn)西部地區(qū)小額信貸扶貧的深入發(fā)展,必須要進(jìn)一步完善小額信貸供給主體,發(fā)展多種形式的小額信貸機(jī)構(gòu),形成以農(nóng)村信用社為主體,各種農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。一是保持農(nóng)村信用社在小額信貸業(yè)務(wù)中的主體地位,制定各項(xiàng)優(yōu)惠政策,鼓勵(lì)農(nóng)信社擴(kuò)大扶貧性小額信用貸款和聯(lián)保貸款的發(fā)放規(guī)模。二是以財(cái)政資金和扶貧貼息貸款為資金來(lái)源,以農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社為發(fā)放金融機(jī)構(gòu),同時(shí)鼓勵(lì)和引導(dǎo)其他金融機(jī)構(gòu)參與,加快發(fā)展政府主導(dǎo)的政策性扶貧小額信貸。三是積極引進(jìn)各類國(guó)際和國(guó)內(nèi)非政府組織(NGO)小額信貸扶貧項(xiàng)目,同時(shí)政府應(yīng)支持和鼓勵(lì)各地區(qū)探索符合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的小額信貸組織。四是借鑒試點(diǎn)省市的經(jīng)驗(yàn),在甘肅省建立小額信貸公司和農(nóng)村資金互助合作社等小額貸款機(jī)構(gòu),探索符合西部地區(qū)實(shí)際的商業(yè)性小額信貸發(fā)展模式。

(三)繼續(xù)創(chuàng)新財(cái)政扶貧資金和扶貧貼息貸款的運(yùn)用方式

在總結(jié)“文池模式”等成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,以小額信貸為手段,繼續(xù)創(chuàng)新財(cái)政扶貧資金和扶貧貼息貸款的運(yùn)用方式。一是加大財(cái)政扶貧資金投入支持,繼續(xù)推廣小額信貸扶貧基金會(huì)等小額信貸組織。同時(shí)探索以財(cái)政扶貧資金成立擔(dān)?；?增加金融機(jī)構(gòu)對(duì)貧困農(nóng)戶的小額信貸投放的運(yùn)用方式,提高整村推進(jìn)、以工代賑、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的使用效益。二是按照國(guó)家扶貧貼息貸款管理體制改革的基本要求,各承辦金融機(jī)構(gòu)根據(jù)自身的情況,探索扶貧貼息貸款的有效運(yùn)用機(jī)制,合理設(shè)計(jì)小額扶貧貸款的利率、期限和金額,提高小額扶貧貼息貸款的使用效益。

(四)拓展小額信貸多元化的資金來(lái)源

從甘肅省的發(fā)展情況看,目前小額信貸的資金來(lái)源渠道單一,絕大部分是農(nóng)信社的小額信用貸款資金以及財(cái)政和信貸扶貧資金,缺乏持續(xù)穩(wěn)定的融資渠道。因此,我們要繼續(xù)拓展小額信貸多元化的資金來(lái)源。一是扶貧辦和相關(guān)政府部門要繼續(xù)增大財(cái)政資金對(duì)小額信貸的支持力度,增加小額信貸資金在財(cái)政扶貧資金中的比重。二是積極鼓勵(lì)各種類型的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)承辦小額扶貧貼息貸款業(yè)務(wù),增加小額扶貧信貸的投放規(guī)模。三是增加中央銀行貸款對(duì)小額信貸的支持。四是通過(guò)各種途徑爭(zhēng)取國(guó)際國(guó)內(nèi)的捐贈(zèng)資金以及世界銀行等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠貸款資金。五是引導(dǎo)國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行以及開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)小額信貸機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)貸資金支持。六是繼續(xù)放寬農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻,吸引民間資本進(jìn)入農(nóng)村小額信貸領(lǐng)域。

(五)加強(qiáng)對(duì)小額信貸的風(fēng)險(xiǎn)控制

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關(guān)鍵詞：河北省；精準(zhǔn)扶貧；基層創(chuàng)業(yè)；農(nóng)村金融

一、研究背景

精準(zhǔn)扶貧是粗放扶貧的對(duì)稱，是針對(duì)不同貧困區(qū)域環(huán)境、貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)嵤┚_幫扶的治貧方式。2014年1月，中辦詳細(xì)規(guī)制了精準(zhǔn)扶貧工作模式的頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)了“精準(zhǔn)扶貧”思想落地?！熬珳?zhǔn)”二字緊扣現(xiàn)階段扶貧工作要點(diǎn)。以解決好共性問(wèn)題為基礎(chǔ)，進(jìn)而從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，瞄準(zhǔn)貧困村、貧困戶，做到措施有力，行動(dòng)有效，把精準(zhǔn)扶貧工作扶到根上。而其方式則是利用發(fā)展農(nóng)村金融及帶動(dòng)基層創(chuàng)業(yè)實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)扶貧”。

二、農(nóng)村金融與基層創(chuàng)業(yè)的作用

（一）社會(huì)效益

首先，引導(dǎo)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，緩解農(nóng)村剩余勞動(dòng)力問(wèn)題。其次，引導(dǎo)高校畢業(yè)生基層創(chuàng)業(yè)，緩解就業(yè)壓力并同時(shí)優(yōu)化人力資源配置。正向推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧建設(shè)。農(nóng)村金融與基層創(chuàng)業(yè)的建設(shè)，符合精準(zhǔn)扶貧的精準(zhǔn)性和科學(xué)性要求，在建設(shè)推進(jìn)過(guò)程中大大提高了廣大農(nóng)村群眾的自我“造血”功能。農(nóng)村金融與基層創(chuàng)業(yè)工作的優(yōu)質(zhì)建設(shè)，進(jìn)而推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧工作做到最大程度的“精準(zhǔn)”到位，最后才能讓好的政策發(fā)揮最好的實(shí)際效益，實(shí)現(xiàn)最初的目的。于此，農(nóng)村金融與基層創(chuàng)業(yè)建設(shè)無(wú)疑成為了不可或缺的助力。

（二）經(jīng)濟(jì)效益

促進(jìn)城鄉(xiāng)體系一體化進(jìn)程。在很大程度上，農(nóng)民工返鄉(xiāng)、大學(xué)生基層創(chuàng)業(yè)促進(jìn)了農(nóng)村發(fā)展，推動(dòng)了農(nóng)村現(xiàn)代化的進(jìn)程。其次，農(nóng)村金融與基層創(chuàng)業(yè)建設(shè)推動(dòng)農(nóng)民增收，拉動(dòng)農(nóng)民消費(fèi)，活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。為精準(zhǔn)扶貧注入經(jīng)濟(jì)活力。精準(zhǔn)扶貧包括精準(zhǔn)扶富、精準(zhǔn)扶德、精準(zhǔn)扶志等多個(gè)方面。其中精史齦唬作為精準(zhǔn)扶貧建設(shè)中最受關(guān)注的一方面，無(wú)論是領(lǐng)導(dǎo)還是群眾，全都對(duì)此飽含希冀，并且投入頗多心血。對(duì)此，既需要外部幫扶的“輸血”，更為重要的是加強(qiáng)農(nóng)村金融與基層創(chuàng)業(yè)建設(shè)的“造血”。農(nóng)村金融與基層創(chuàng)業(yè)建設(shè)為精準(zhǔn)扶貧注入經(jīng)濟(jì)活力，與精準(zhǔn)扶富、精準(zhǔn)扶德、精準(zhǔn)扶志三個(gè)方面有機(jī)有效結(jié)合，共同推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧建設(shè)。

三、河北省精準(zhǔn)扶貧道路探索

（一）發(fā)展農(nóng)村金融和精準(zhǔn)扶貧道路的契合點(diǎn)

中國(guó)三十年間削減了大批的窮困人口，窮困發(fā)生率大大降低，得到了重要的的脫貧經(jīng)驗(yàn)。但于消除貧困而言，仍面臨著新的艱難和挑戰(zhàn)。農(nóng)村金融是貧困村扶貧資金的重要來(lái)源，因此，扶貧需要連接農(nóng)村金融與精準(zhǔn)扶貧，建設(shè)貧困地區(qū)金融扶貧體系。

金融扶貧是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要途徑。在非國(guó)家級(jí)貧困縣和集中的區(qū)域性貧困人口、貧困的村莊中解決不確定問(wèn)題，是解決金融貧困問(wèn)題的重要思路。

目前，農(nóng)村扶貧的精準(zhǔn)性面臨著諸多的問(wèn)題：資金的匱乏，對(duì)象的模糊，成效的微小。缺乏可持續(xù)的扶貧模式問(wèn)題，快速短期脫離貧困又快速返貧。

（二）搞好基層創(chuàng)業(yè)是精準(zhǔn)扶貧的重要一步

通過(guò)對(duì)河北省一些農(nóng)村進(jìn)行調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)村掀起了創(chuàng)業(yè)的小，其中槐底利用自主開(kāi)發(fā)權(quán)收獲“幾個(gè)億”。另外一個(gè)具有鮮明特色的基層創(chuàng)業(yè)農(nóng)村是曲寨村，村內(nèi)有大量閑置空地，非常鼓勵(lì)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，并且可獲取一定政府扶持補(bǔ)貼，如增值稅減免、免電費(fèi)等優(yōu)惠政策，創(chuàng)業(yè)開(kāi)展的如火如荼?；鶎觿?chuàng)業(yè)發(fā)展越完善，農(nóng)村的社會(huì)接觸度就越高，農(nóng)村建設(shè)也就越完善。

以基層創(chuàng)業(yè)角度進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧道路探索的具體措施：

一是充分就業(yè)與有效供給相匹配，保證脫貧有門路。當(dāng)前政策應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)吸納貧困勞動(dòng)者就業(yè)。以河北省政策為例，符合規(guī)定的小型企業(yè)當(dāng)年新吸納貧困勞動(dòng)者就業(yè)，可給予每人每年5200元的稅收優(yōu)惠；中小微企業(yè)吸納畢業(yè)2年內(nèi)貧困家庭的高校畢業(yè)生就業(yè)，可按每人1000元的標(biāo)準(zhǔn)給予就業(yè)補(bǔ)貼，并給予相應(yīng)社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼。

二是觀念轉(zhuǎn)變與社會(huì)融入雙推進(jìn)，保證脫貧有動(dòng)力。農(nóng)民創(chuàng)業(yè)需要接受技能培訓(xùn)。一是職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)，應(yīng)加強(qiáng)貧困地區(qū)農(nóng)村實(shí)用人才隊(duì)伍建設(shè)。二是創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)服務(wù)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)貧困人口創(chuàng)業(yè)，進(jìn)行社會(huì)溝通，增強(qiáng)社會(huì)接觸度。

三是基礎(chǔ)要素與公共服務(wù)雙優(yōu)化，保證脫貧有支持。創(chuàng)業(yè)發(fā)展的中前期，政府應(yīng)及時(shí)構(gòu)建產(chǎn)業(yè)園，落實(shí)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)扶持政策。實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施更加普及，公共服務(wù)更加完善，基層創(chuàng)業(yè)勢(shì)頭更加明顯的良性發(fā)展。

四是學(xué)生返鄉(xiāng)與人才貢獻(xiàn)雙驅(qū)動(dòng)，保證脫貧有后勁。在政府的組織下，基層創(chuàng)業(yè)者可聯(lián)合設(shè)立職業(yè)培訓(xùn)以及創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)專項(xiàng)資金。以河北省為例，離校前，為低保家庭的、正在享受國(guó)家助學(xué)貸款等四類應(yīng)屆高校畢業(yè)生給予返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)或就業(yè)補(bǔ)貼。離校后，將貧困家庭畢業(yè)生納入離校未就業(yè)畢業(yè)生實(shí)名制管理范圍，落實(shí)職業(yè)培訓(xùn)和技能鑒定補(bǔ)貼政策。

參考文獻(xiàn)：

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關(guān)鍵詞:信貸扶貧;調(diào)查思考

中圖分類號(hào):F830文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:B文章編號(hào):1007-4392(2009)增-0012-03

一、興安盟農(nóng)村牧區(qū)貧困現(xiàn)狀

興安盟位于的東北部,境內(nèi)居住著蒙古、漢、滿、朝鮮、回、達(dá)斡爾等22個(gè)民族,是以蒙古族為主體,漢族人占多數(shù)的半農(nóng)半牧區(qū)?？?cè)丝?68萬(wàn)人,其中農(nóng)牧業(yè)人口有113萬(wàn)人,占全盟總?cè)丝诘?7.3%;蒙古族人口有70.3萬(wàn)人,占全盟總?cè)丝诘?1.8% ,其他少數(shù)民族人口為8.6萬(wàn)人,占5.1%。興安盟6個(gè)旗縣市中,國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣有2個(gè),即扎賚特旗和科右中旗;自治區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣有2個(gè),即科右前旗和突泉縣。貧困人口主要集中在扎賚特旗北部、科右中旗南部少數(shù)民族聚居地區(qū)和科右前旗北部。目前全盟的870個(gè)行政村有貧困嘎查村418個(gè),占總數(shù)的48%;農(nóng)村牧區(qū)貧困人口33.48萬(wàn)人,占全盟農(nóng)牧業(yè)人口的30%(其中絕對(duì)貧困人口23.48萬(wàn)人,低收入人口l0萬(wàn)人);仍有不通公路的村115個(gè),尚有未改造的危草房22800戶、土坯房12000戶,無(wú)畜戶26萬(wàn)戶,無(wú)水澆地人口14.64萬(wàn)人。在全盟貧困人口中,少數(shù)民族人口就占了81.9%。興安盟集老、少、邊、窮等特點(diǎn)為一身,貧困面比較大,貧困程度比較深,貧困發(fā)生率比較高,因?yàn)?zāi)致貧返貧人口比較多。

(一)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低

2008年,興安盟人均地區(qū)生產(chǎn)總值只有1.1萬(wàn)元,人均財(cái)政收入922元,農(nóng)牧民人均純收入3029元,這些指標(biāo)均居自治區(qū)12個(gè)盟市末位。

(二)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)落后

全盟目前尚有不通油路的蘇木鎮(zhèn)41個(gè),不通標(biāo)準(zhǔn)路的嘎查村115個(gè),廣播電視盲點(diǎn)村1059處,30%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院條件簡(jiǎn)陋,無(wú)標(biāo)準(zhǔn)衛(wèi)生室的嘎查村有833個(gè),44萬(wàn)人的飲水不安全。

(三)農(nóng)牧民文化素質(zhì)低下、思想觀念陳舊、生產(chǎn)方式落后

興安盟農(nóng)村牧區(qū)勞動(dòng)力初中及以下文化程度的占絕大多數(shù),其中:文盲占4.3%,小學(xué)及初中占78%,個(gè)別區(qū)域貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)文盲占近8.5%。貧困人口文化素質(zhì)低,思想觀念落后,自我積累、自我發(fā)展的能力還很差。多數(shù)農(nóng)村牧區(qū)貧困嘎查村仍然采取靠天吃飯、靠天養(yǎng)畜,自然傳統(tǒng)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式,牧民飼養(yǎng)的牛、羊仍以當(dāng)?shù)赝练N為主。

(四)自然災(zāi)害多發(fā)

興安盟無(wú)霜期短,干旱少雨,土地退化、沙化,水土流失嚴(yán)重,冰雹、霜凍等自然災(zāi)害多發(fā),病蟲(chóng)害的發(fā)生種類、面積及程度也日益加重,連年遭受重災(zāi),使農(nóng)牧民大幅度減產(chǎn)欠收,因?yàn)?zāi)返貧現(xiàn)象嚴(yán)重。尤以干旱最為突出,素有“十年九早”之稱。

(五)農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一

興安盟農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟(jì)仍是農(nóng)戶一家一戶分散經(jīng)營(yíng)為主體,農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化能力弱,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條短,龍頭企業(yè)覆蓋面小,導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)管理粗放,農(nóng)業(yè)比較效益低。農(nóng)村牧區(qū)主要以農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)為主,非農(nóng)產(chǎn)業(yè)只占1%;在農(nóng)業(yè)內(nèi)部農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性矛盾比較突出,種植業(yè)經(jīng)濟(jì)所占的比重大大高于畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)的比重。

二、信貸扶貧政策落實(shí)情況及存在的問(wèn)題

(一)陳年貸款死滯多,新增貸款投放量少

據(jù)統(tǒng)計(jì),2001～2009年3月末近9年間,只有2005和2006兩個(gè)年度有新增貸款投放,分別投放1000萬(wàn)元和500萬(wàn)元,其余年度均無(wú)新增投放。從貸款年末(期末)余額走勢(shì)看,總體呈波動(dòng)下降之勢(shì)。2007年末,全盟余額為7887萬(wàn)元的扶貧貼息貸款因全部形成死滯而從農(nóng)行剝離,因此2008年至今,興安盟無(wú)扶貧貼息貸款發(fā)放余額。

(二)新增貸款投向不合規(guī)

按照有關(guān)政策規(guī)定,扶貧貼息貸款應(yīng)主要用于國(guó)家和省市區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣及非重點(diǎn)縣的貧困村。而農(nóng)業(yè)銀行2001～2009年3月末間發(fā)放的1500萬(wàn)元扶貧貼息貸款全部投向廠址在盟行署所在地―烏蘭浩特市(烏蘭浩特市既非國(guó)貧旗縣也非區(qū)貧旗縣)的蒙牛公司興安盟分公司1家企業(yè)。同時(shí),蒙牛公司帶動(dòng)的奶農(nóng)戶大多數(shù)也并非是扶貧貼息貸款應(yīng)扶持區(qū)域范圍的貧困戶。這與扶貧貼息貸款的“扶貧貸款發(fā)放要與解決貧困戶溫飽、增加收入密切相關(guān),以確保貧困戶受益為優(yōu)先條件”的“貧困戶受益的原則”相悖。

(三)金融市場(chǎng)條件不完善

目前,興安盟共有6個(gè)旗縣市,中國(guó)銀行在縣級(jí)及以下始終未設(shè)立分支機(jī)構(gòu),建行從5個(gè)旗縣市全部撤出,只在阿爾山市設(shè)有1家支行級(jí)分支機(jī)構(gòu)(辦事處),工行只在4個(gè)旗縣市設(shè)有分支機(jī)構(gòu),現(xiàn)只有農(nóng)行和農(nóng)發(fā)行在6個(gè)旗縣市均設(shè)有分支機(jī)構(gòu),但均只設(shè)到縣城,農(nóng)信社在農(nóng)村牧區(qū)壟斷經(jīng)營(yíng)。由于縣域及農(nóng)村牧區(qū)金融機(jī)構(gòu)體系不完善,金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分,致使鼓勵(lì)各金融機(jī)構(gòu)自愿競(jìng)爭(zhēng)參與扶貧貸款工作的改革政策最終無(wú)法真正落到實(shí)處。

(四)政策性貸款與商業(yè)化運(yùn)作之間存在矛盾

信貸扶貧工作既是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)工作,又是一項(xiàng)政治任務(wù)。扶貧貼息貸款作為二者的載體,欲使兩方面完善結(jié)合,在實(shí)際運(yùn)作中難免會(huì)出現(xiàn)顧此失彼的現(xiàn)象。扶貧貼息貸款具有政策傾向性、優(yōu)惠扶持性的特點(diǎn),而商業(yè)化運(yùn)作是以經(jīng)濟(jì)利益為條件,獲取商業(yè)回報(bào)為目的的。因而涉農(nóng)項(xiàng)目和貧困農(nóng)牧民所從事的種養(yǎng)加等產(chǎn)業(yè)具有的高風(fēng)險(xiǎn)性和低效益性往往很難調(diào)動(dòng)起商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)參與信貸扶貧的熱情和積極性。在追逐經(jīng)濟(jì)利益和承擔(dān)社會(huì)責(zé)任之間,商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)一般優(yōu)先考慮前者而不會(huì)是后者。

(五)信貸扶貧政策指導(dǎo)性過(guò)強(qiáng),強(qiáng)制力不足

如:2001年中國(guó)人民銀行、財(cái)政部、國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行聯(lián)合制定出臺(tái)的《關(guān)于印發(fā)的通知》第三條規(guī)定:扶貧貼息貸款的發(fā)放主體為中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行,實(shí)行指導(dǎo)性計(jì)劃管理,由中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行按照放得出、收得回的原則自主發(fā)放。2008年國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、中國(guó)人民銀行、財(cái)政部聯(lián)合制定出臺(tái)的《關(guān)于全面改革扶貧貼息貸款管理體制的通知》中規(guī)定改革的原則之一:即按照自愿和公開(kāi)公平的原則,尊重銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的自主經(jīng)營(yíng)地位,鼓勵(lì)自愿按商業(yè)原則參與扶貧貸款工作,通過(guò)發(fā)揮各自經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)和業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì),公開(kāi)公平開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng),提高服務(wù)水平。上述兩個(gè)文件中均使用“指導(dǎo)性計(jì)劃”、“自主原則”、“自愿參與”等強(qiáng)制力和約束力不強(qiáng)的措辭,致使金融機(jī)構(gòu)對(duì)于落實(shí)信貸扶貧政策“肩無(wú)壓力”,完全可以“置之不理、我行我素”。

(六)政策實(shí)施環(huán)境不理想

一是政府對(duì)信貸扶貧政策重視不夠。國(guó)家扶貧政策包括財(cái)政扶貧政策和信貸扶貧政策。對(duì)兩種扶貧政策,政府傾向于青睞前者,而忽視或者忽略后者。這是因?yàn)?財(cái)政扶貧政策對(duì)于政府來(lái)說(shuō)具有可操縱性和易操作性,但是對(duì)于信貸扶貧政策感覺(jué)主要是協(xié)調(diào)爭(zhēng)取難度大,而且從資金投入量上信貸扶貧政策資金相比財(cái)政扶貧資金往往少之又少,而且條件較為苛刻,易得性差,因此地方政府對(duì)于信貸扶貧政策往往“望貸卻步”,或者“敬而遠(yuǎn)之”。二是政府職能部門存在溝通協(xié)調(diào)和組織落實(shí)不力的問(wèn)題。據(jù)調(diào)查了解,近兩年,地方扶貧職能部門,從未就信貸扶貧政策相關(guān)事宜主動(dòng)找金融部門協(xié)調(diào)商量,爭(zhēng)取支持。三是金融部門能夠認(rèn)可并可介入的貸款儲(chǔ)備項(xiàng)目幾無(wú)或者少之又少。四是農(nóng)村牧區(qū)信用環(huán)境差。對(duì)早些年發(fā)放的到戶貸款,絕大多數(shù)農(nóng)戶使用效益低,還貸意識(shí)差,造成大量死滯。

三、對(duì)策建議

(一)提高對(duì)落實(shí)好新時(shí)期信貸扶貧政策重要性的認(rèn)識(shí)

在新的歷史條件下,落實(shí)好信貸扶貧政策是促進(jìn)貧困地區(qū)農(nóng)牧民增收、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)步伐的重要扶貧舉措。各級(jí)黨委、政府及主管部門要高度重視信貸扶貧工作,加強(qiáng)政策引導(dǎo),搞好部門協(xié)調(diào),抓好前期調(diào)研,完善項(xiàng)目?jī)?chǔ)備,為順利落實(shí)信貸扶貧政策創(chuàng)造良好的環(huán)境條件。金融部門要樹(shù)立政治意識(shí)、大局意識(shí)、責(zé)任意識(shí),在注重講求自身經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí),也要充分考慮履行應(yīng)盡的社會(huì)責(zé)任。尤其要正確把握和妥善處理政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)化運(yùn)作之間的結(jié)合點(diǎn)與矛盾和問(wèn)題,積極而為,主動(dòng)作為,創(chuàng)造性地開(kāi)展信貸扶貧工作。

(二)調(diào)整理順?lè)鲐氋N息貸款的管理體制

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,在貧困落后地區(qū),必須重視加快建立覆蓋縣域及農(nóng)村牧區(qū)的、政策性與商業(yè)性共存的有序競(jìng)爭(zhēng)的金融機(jī)構(gòu)體系建設(shè),為未來(lái)確保信貸扶貧政策順利落實(shí)創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)載體條件。屆時(shí)可以考慮,扶貧貼息貸款指定由政策性金融機(jī)構(gòu)獨(dú)家承擔(dān)。從目前看,盡管國(guó)家開(kāi)發(fā)辦[2008]28號(hào)文件《關(guān)于全面改革扶貧貼息貸款管理體制的通知》提出鼓勵(lì)各家金融機(jī)構(gòu)自愿按商業(yè)化原則參與扶貧貸款工作,但是涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目的高風(fēng)險(xiǎn)性和低盈利性甚至虧損性使得商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)、特別是大型商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)不愿輕易涉足扶貧貸款領(lǐng)域。有鑒于此,特別是鑒于農(nóng)業(yè)銀行當(dāng)前的改革實(shí)際及未來(lái)發(fā)展趨勢(shì),建議國(guó)家重新調(diào)整扶貧貼息貸款項(xiàng)目貸款和到戶貸款投放主體。暫應(yīng)指定農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行(因無(wú)縣級(jí)以下分支機(jī)構(gòu))承擔(dān)扶貧貼息項(xiàng)目貸款,農(nóng)村信用社(因在農(nóng)村牧區(qū)機(jī)構(gòu)較多、點(diǎn)多面廣輻射力強(qiáng))承擔(dān)扶貧貼息到戶貸款。為了鼓勵(lì)和引導(dǎo)信貸扶貧政策的落實(shí),對(duì)兩家金融機(jī)構(gòu)貸款本金暫應(yīng)由人民銀行增加專項(xiàng)再貸款解決。

(三)充分發(fā)揮人民銀行的作用

一是人民銀行要充分運(yùn)用再貸款、利率等貨幣政策工具,為擴(kuò)大落實(shí)信貸扶貧政策創(chuàng)造條件。比如,可以考慮對(duì)落實(shí)信貸扶貧政策較好的金融機(jī)構(gòu)給予增加專項(xiàng)再貸款、更靈活的利率制定及補(bǔ)息等優(yōu)惠政策。二是人民銀行要充分發(fā)揮在社會(huì)信用體系建設(shè)中的主導(dǎo)作用,加快涉農(nóng)企業(yè)征信和農(nóng)村牧區(qū)個(gè)人征信系統(tǒng)的建設(shè)和完善,利用銀行信貸登記咨詢系統(tǒng)企業(yè)和個(gè)人信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)信息,幫助金融機(jī)構(gòu)防范和化解信貸風(fēng)險(xiǎn)。要讓發(fā)放扶貧貼息貸款盡量做到“放得出、收得回、有效益”,讓扶貧貼息信貸政策真正成為“地方政府滿意,金融機(jī)構(gòu)受益,貧困群眾得惠”的民心工程。

篇6

關(guān)鍵詞：農(nóng)村低?！》鲐氶_(kāi)發(fā)　功能定位　發(fā)展機(jī)制

2007年7月，在全國(guó)貧困人口大幅度減少的情況下，中國(guó)政府決定在全國(guó)農(nóng)村全面施行最低生活保障制度；2009年3月，中央決定大幅度提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，新的標(biāo)準(zhǔn)將原來(lái)的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)和低收入標(biāo)準(zhǔn)合二為一，并統(tǒng)一提高到家庭人均純收入1，196元。上述制度安排標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題已經(jīng)基本解決，中國(guó)政府對(duì)抗貧困的斗爭(zhēng)已經(jīng)進(jìn)入了“兩輪驅(qū)動(dòng)”的歷史階段：低保制度維持生存、扶貧開(kāi)發(fā)促進(jìn)發(fā)展，開(kāi)發(fā)與救助相結(jié)合。

作為一項(xiàng)重大而且長(zhǎng)期的制度安排，低保制度必然對(duì)中國(guó)農(nóng)村的扶貧開(kāi)發(fā)工作產(chǎn)生巨大影響。在以往的扶貧工作中，所有貧困人口的生存和發(fā)展問(wèn)題都是扶貧開(kāi)發(fā)工作部門的職責(zé)所在，而在低保制度背景下，扶貧開(kāi)發(fā)的工作對(duì)象和工作職責(zé)與目標(biāo)已經(jīng)發(fā)生變化，職能部門對(duì)此不僅必須在理論上要有清晰認(rèn)識(shí)，更應(yīng)在實(shí)際工作中做出切實(shí)可行的政策設(shè)計(jì)。一個(gè)非常關(guān)鍵的問(wèn)題是，在低保制度背景下，扶貧開(kāi)發(fā)應(yīng)該有著區(qū)別于低保的職能定位和工作分工，對(duì)此已有共識(shí)。但究竟如何定位，建立什么樣的工作機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)其“發(fā)展”目標(biāo)，迄今為止尚未見(jiàn)到系統(tǒng)和深入的理論研究，在實(shí)踐中也沒(méi)有成熟的經(jīng)驗(yàn)可循。

一、農(nóng)村低保制度出臺(tái)背景和實(shí)施過(guò)程

最低生活保障制度(簡(jiǎn)稱低保制度)是法律賦予每一個(gè)公民在不能維持最低生活水平時(shí)，由國(guó)家和社會(huì)按照法定的標(biāo)準(zhǔn)向其提供滿足最低生活需要的物質(zhì)援助的社會(huì)保障制度。其通常的做法是政府對(duì)貧困人口按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行差額救助，其保障對(duì)象則是處于溫飽線以下的貧困家庭。

在國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和國(guó)家財(cái)力穩(wěn)步提高的大背景之下，為了切實(shí)解決少部分極端貧困人口的生活困難，讓貧困人群分享改革開(kāi)放的發(fā)展成果，從上個(gè)世紀(jì)90年代初，中國(guó)就開(kāi)始探索建立城市低保制度。經(jīng)過(guò)十多年的努力，到2006年9月底，中國(guó)城市居民最低生活保障人數(shù)達(dá)2，227余萬(wàn)人，人均月保障標(biāo)準(zhǔn)為162元，1至9月份的人均補(bǔ)助差額為76元。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，中國(guó)城市低保制度基本覆蓋了全體城鎮(zhèn)居民，城市低保制度基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。

我國(guó)對(duì)農(nóng)村低保制度的探索并不晚，實(shí)際上還早于城市，但受傳統(tǒng)農(nóng)村集體福利思維定式的束縛和農(nóng)村稅費(fèi)改革等因素的影響，其進(jìn)展一度比較緩慢。2003年，在城市低保制度取得突破后，民政部著手重新部署農(nóng)村低保制度的建設(shè)工作，并決定在在全面摸清農(nóng)村特困戶底數(shù)的基礎(chǔ)上，在未開(kāi)展農(nóng)村低保制度的地區(qū)建立農(nóng)村特困戶救助制度，由此中國(guó)農(nóng)村形成了低保制度和特困戶救助制度“雙軌并行”的局面。這一制度安排也在事實(shí)上為順利實(shí)現(xiàn)“全民低?！蹦繕?biāo)奠定了基礎(chǔ)。黨的十六大以來(lái)，我國(guó)確立了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村兩大戰(zhàn)略目標(biāo)，中央和地方政府對(duì)民生的關(guān)注被提升到空前的高度，農(nóng)村低保制度的建設(shè)步伐因此明顯加快。到2006年底，建立農(nóng)村低保制度的省區(qū)市已經(jīng)達(dá)到24個(gè)，2007年6月底，全國(guó)31個(gè)省區(qū)市都已經(jīng)建立了農(nóng)村最低生活保障制度，覆蓋了2,068萬(wàn)人。2007年7月11日，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，明確提出要在全國(guó)農(nóng)村全面建立低保制度，并確保在年內(nèi)將最低生活保障金發(fā)放到戶。至此，先經(jīng)地方政府實(shí)踐探索，后經(jīng)中央政府正式確認(rèn)，中國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度最終得以全面確立施行，這是中國(guó)政府繼全面取消農(nóng)業(yè)稅等重大惠農(nóng)政策之后的又一項(xiàng)具有歷史性意義的重大決策。

二、農(nóng)材低保制度演進(jìn)趨勢(shì)

1　農(nóng)村低保制度將是一項(xiàng)長(zhǎng)期的制度安排

中國(guó)國(guó)家層面的農(nóng)村低保制度的確立迄今只有不到3年，但應(yīng)看到，這項(xiàng)制度絕非權(quán)宜之計(jì)，而將是一項(xiàng)長(zhǎng)期的制度安排。首先，從理論上講，對(duì)于任何一個(gè)社會(huì)，即使在保證起點(diǎn)公平的前提下，由于人的個(gè)體差異，會(huì)導(dǎo)致獲取資源能力上的不同，最終導(dǎo)致人的經(jīng)濟(jì)情況的差異。而要完全地保證起點(diǎn)公平，人類至今的社會(huì)實(shí)踐還沒(méi)有找到這樣一種制度能夠?qū)崿F(xiàn)這一目標(biāo)。因此，無(wú)論從人道主義還是社會(huì)和諧的角度出發(fā)，對(duì)于整個(gè)人類社會(huì)來(lái)說(shuō)，不管是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，實(shí)施基本的社會(huì)保障制度都將是一項(xiàng)長(zhǎng)期的制度安排。除此之外，對(duì)于社會(huì)主義國(guó)家而言，共同富裕是終極的發(fā)展目標(biāo)，在這一目標(biāo)的指引下，保障人民的基本生活水平是應(yīng)有之義，對(duì)此，作為最重要的具體實(shí)施手段之一的低保制度也將是長(zhǎng)期的；其次，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，社會(huì)保障制度始于20世紀(jì)初，迄今全世界已有139個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了這一制度。今天，在許多國(guó)家和地區(qū)，社會(huì)保障是政府為促進(jìn)社會(huì)福利所做努力中最核心的部分。在許多工業(yè)化國(guó)家和前社會(huì)主義國(guó)家，在國(guó)家的公共支出中，社會(huì)保障是占份額最大的項(xiàng)目。在發(fā)展中國(guó)家，社會(huì)保障在公共支出中的比重也在增加；再次，從我國(guó)的國(guó)情看。雖然經(jīng)過(guò)六十年的社會(huì)主義建設(shè)，特別是改革開(kāi)放三十年來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村的貧困得到很大改善?！鞍凑罩袊?guó)官方的貧困標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，中國(guó)農(nóng)村的貧困率(人口數(shù)量比例)從1981年的18.5％下降到了2004年的2.8％，農(nóng)村貧困人口數(shù)量從1.52億下降到2,600萬(wàn)。按照世界銀行的貧困標(biāo)準(zhǔn)(按2003年農(nóng)村價(jià)格計(jì)，平均每人每年888元人民幣)計(jì)算，中國(guó)的扶貧成就則更為顯著。從1981年到2004年，在這個(gè)貧困線以下的人口所占的比例從65％下降到10％，貧困人口的絕對(duì)數(shù)量從6.52億降至1.35億，5億多人擺脫了貧困”。但是，由于中國(guó)人口數(shù)量龐大，處于貧困線的人口絕對(duì)數(shù)仍然很多，而且，隨著扶貧工作的深化，這部分貧困人口的致貧原因極為復(fù)雜，有的甚至是自身能力的缺乏，因此，單純依靠他們自身的發(fā)展并不能解決脫貧的問(wèn)題，這也在客觀上要求低保制度保持長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性。綜合上述幾條理由，我們認(rèn)為，農(nóng)村最低生活保障制度將是我國(guó)今后相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)的一項(xiàng)重大而長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度安排。從某種意義上講，農(nóng)村貧困將是我國(guó)的基本國(guó)情，最低生活保障制度也會(huì)成為一項(xiàng)基本的國(guó)家制度。

2　保障標(biāo)準(zhǔn)將逐步提高

我國(guó)農(nóng)村低保制度建立伊始，受政府財(cái)力所限，低保制度標(biāo)準(zhǔn)較低。但2007年國(guó)家《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》

中指出，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)要隨著當(dāng)?shù)厣畋匦杵穬r(jià)格變化和人民生活水平提高適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，這也是國(guó)際慣例。隨著我國(guó)基本公共服務(wù)均等化和城鄉(xiāng)一體化改革進(jìn)程的加快，保障力度勢(shì)必持續(xù)加大。就近期動(dòng)態(tài)來(lái)看，這種趨勢(shì)已經(jīng)比較明顯。兩年以來(lái)，由于中央政府和地方政府的高度重視，我國(guó)農(nóng)村低保的標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提高。到2D08年年底，全國(guó)農(nóng)村平均低保標(biāo)準(zhǔn)是人均988元／年，月人均補(bǔ)差是49元。2007年，云南省決定起步階段先將國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的上年家庭年人均純收入低于693元的228.4萬(wàn)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口全部納入農(nóng)村低保范圍，救助標(biāo)準(zhǔn)為月人均30元。從2008年1月份和7月份起，該省按每人每月10元的標(biāo)準(zhǔn)兩次提高了補(bǔ)助水平。其它省、市、區(qū)的政策動(dòng)態(tài)也表現(xiàn)出了相同的趨勢(shì)，有的地方(如遼寧省大連市)甚至開(kāi)始建立城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)自然增長(zhǎng)機(jī)制，今后根據(jù)物價(jià)特別是生活必需品價(jià)格變動(dòng)情況，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)每年都將有所提高。

3　低保制度覆蓋面將繼續(xù)擴(kuò)大

美國(guó)近10年來(lái)，每年享受貧困線救助的人相當(dāng)于總?cè)丝诘?4.5％。目前，我國(guó)的農(nóng)村低保覆蓋面僅有6.15％。這說(shuō)明在使農(nóng)村貧困群體分享社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果方面，我們的差距還是相當(dāng)明顯的。

造成這種現(xiàn)象的主要原因是現(xiàn)階段我國(guó)政府的財(cái)力還比較有限。受財(cái)力所限，我國(guó)在低保制度建立之初設(shè)定的政策標(biāo)準(zhǔn)還比較低，這使許多應(yīng)該得到制度保障的低收入農(nóng)民家庭暫時(shí)被排除在制度框架之外。在現(xiàn)有政策實(shí)施過(guò)程中，同樣也是受財(cái)力所限，符合政策標(biāo)準(zhǔn)的困難農(nóng)戶未能做到“按標(biāo)施?！焙汀皯?yīng)保盡保”。上述兩個(gè)方面的因素導(dǎo)致迄今為止，中國(guó)農(nóng)村低保制度的覆蓋面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于理論數(shù)字。可以預(yù)期，將來(lái)隨著政府財(cái)力的不斷增長(zhǎng)，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)將逐步提高，更多的低收入農(nóng)村家庭將加入到低保制度覆蓋范圍之內(nèi)，符合低保標(biāo)準(zhǔn)的困難家庭也將應(yīng)保盡保，低保制度的實(shí)際覆蓋面將繼續(xù)擴(kuò)大。

三、低 保制度對(duì)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的影響

1　積極影響

總體上和長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，農(nóng)村低保制度的全面實(shí)施對(duì)我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作的影響是積極的。主要表現(xiàn)為兩方面：一是作為一項(xiàng)兜底性的制度安排，直接減少了絕對(duì)貧困人口，分擔(dān)了扶貧開(kāi)發(fā)的一部分壓力；另一方面，低保制度也提供了物質(zhì)條件，使扶貧開(kāi)發(fā)工作從維持生存的包袱中解脫出來(lái)，專注于發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。低保對(duì)象主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力以及生存條件惡劣等原因造成生活困難的農(nóng)村居民。將這部分人群從扶貧對(duì)象中分離出來(lái)，不僅可以減輕扶貧開(kāi)發(fā)工作負(fù)擔(dān)，更重要的是，扶貧對(duì)象的特征更加趨向“同質(zhì)化”，這一變化將更加有利于探索制定富有針對(duì)性的激勵(lì)和約束機(jī)制及相關(guān)政策，從而促進(jìn)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2　對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)工作的挑戰(zhàn)

農(nóng)村低保制度大面積實(shí)施前后，對(duì)于扶貧開(kāi)發(fā)工作的政策走向一度出現(xiàn)思想波動(dòng)，甚至有人提出“全面實(shí)施低保制度后還要不要扶貧開(kāi)發(fā)”的疑問(wèn)。在2007年國(guó)務(wù)院副總理回良玉的重要批示以后。上述思想波動(dòng)問(wèn)題基本已經(jīng)解決。

但是，爭(zhēng)議的塵埃落定，卻意味著新的挑戰(zhàn)也隨之凸顯出來(lái)。主要體現(xiàn)為：隨著農(nóng)村低保制度的全面建立，扶貧開(kāi)發(fā)的目標(biāo)和任務(wù)不再是解決貧困人口的溫飽問(wèn)題，而是要著力于促進(jìn)貧困人口增加收入，促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展。在這一新的形勢(shì)下，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，按照與時(shí)俱進(jìn)的要求，盡快對(duì)低保制度實(shí)施后的工作思路和政策作出調(diào)整。具體包括：一是扶貧開(kāi)發(fā)工作的目標(biāo)和職能必須重新界定；二是為了確保完成自身職能和發(fā)展目標(biāo)，必須進(jìn)行積極探索和創(chuàng)新，盡快確立“發(fā)展型”的激勵(lì)和約束機(jī)制；三是雖然扶貧與低保性質(zhì)有不同，職能有分工，但實(shí)際工作中又存在交叉或重疊，如何進(jìn)行組織協(xié)調(diào)和政策銜接，也是一個(gè)迫切需要解決的問(wèn)題。本文只對(duì)前兩個(gè)問(wèn)題進(jìn)行分析和探索。

四、低保制度背景下農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的重新定位

1　傳統(tǒng)扶貧開(kāi)發(fā)工作：兼顧“扶貧”與“低?！彪p重目標(biāo)

我國(guó)的傳統(tǒng)扶貧政策雖然以“扶貧開(kāi)發(fā)”、培育貧困者的自我發(fā)展能力為目標(biāo)，但在國(guó)力匱乏、貧困人口大量存在的情況下，此一政策實(shí)際上同時(shí)承擔(dān)著人道主義救濟(jì)和推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重職能。這兩項(xiàng)職能的性質(zhì)不同，其實(shí)現(xiàn)的機(jī)制也應(yīng)不同。對(duì)于前者，資源分配的主要依據(jù)是“貧窮”――只要足夠貧窮，達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)，政府就不能袖手旁觀；而對(duì)于后者，問(wèn)題就要復(fù)雜得多，但無(wú)論如何，扶貧資源的分配必須至少考慮兩項(xiàng)內(nèi)容，一是貧困，扶貧資源必須瞄準(zhǔn)其對(duì)象――貧困者；二是扶貧資源的分配必須有助于發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。那種只能照顧到貧窮，而無(wú)助于脫貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的政策應(yīng)該予以摒棄。但是，當(dāng)貧困人口(尤其是極端貧困人口)大量存在、而扶貧資源又極度匱乏的時(shí)候，要將有限的扶貧資源集中賦予其中的“發(fā)展的貧困者”，不僅存在操作上的障礙，而且勢(shì)必面臨巨大的政治壓力。因此，現(xiàn)實(shí)的政策選擇必然是，扶貧開(kāi)發(fā)既要發(fā)展，又要救濟(jì)，發(fā)展與救濟(jì)目標(biāo)同時(shí)兼顧。

2　雙重目標(biāo)的實(shí)踐困擾：產(chǎn)生逆向激勵(lì)，不利于發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

扶貧開(kāi)發(fā)工作兼顧雙重目標(biāo)和職能雖然有其歷史必然性，但卻不利于發(fā)展型機(jī)制的建立。扶貧開(kāi)發(fā)救濟(jì)、發(fā)展“一肩挑”實(shí)際上使扶貧開(kāi)發(fā)政策成為一種普惠性的政策，或者在很大程度上，使扶貧開(kāi)發(fā)政策成為一項(xiàng)福利制度：只要是貧困人口，就會(huì)成為扶貧開(kāi)發(fā)政策的受惠者，就會(huì)得到政府的資金或其它支持。

這樣的做法導(dǎo)致三個(gè)結(jié)果：一是對(duì)貧困人群中的無(wú)發(fā)展能力者(喪失勞動(dòng)能力的老弱病殘等人群)扶貧開(kāi)發(fā)政策亦需兼顧，致使扶貧開(kāi)發(fā)資源被分流；二是貧困人群中本就存在一部分“無(wú)發(fā)展意愿者”(有勞動(dòng)能力但不愿付出努力者)，他們也能享受扶貧開(kāi)發(fā)政策與資源；三是受上述第二種人群的影響，大量的既有勞動(dòng)能力又有發(fā)展意愿的正常貧困人口得不到正確和足夠的激勵(lì)，其發(fā)展意愿亦趨向弱化。

在這三個(gè)結(jié)果中，第一個(gè)雖然導(dǎo)致部分扶貧資源分流，但亦無(wú)可厚非，因?yàn)檫@部分極少數(shù)的無(wú)發(fā)展能力的貧困者本來(lái)就應(yīng)該得到政府和社會(huì)的救濟(jì)，只不過(guò)，在低保制度建立之前這種救濟(jì)職能部分地由扶貧開(kāi)發(fā)來(lái)承擔(dān)而已；第二種情況流弊最大，極少數(shù)有勞動(dòng)能力但不愿付出努力的貧困者不僅“竊取”了本就不屬于自己的極為稀缺的扶貧資源，更為嚴(yán)重的是，他們的“不勞而獲”極大地影響了其它絕大多數(shù)正常的貧困者勤勞致富的積極性和能動(dòng)性，甚至使少數(shù)貧困者不愿脫貧。尤其是，當(dāng)政府對(duì)貧困者給予的貧困援助足夠大時(shí)，與千辛萬(wàn)苦自己努力發(fā)家致富相比，維持貧困以獲取政府的援助很有可能成為一項(xiàng)理性選擇。

上述情況看表明，在傳統(tǒng)體制下，盡管扶貧開(kāi)發(fā)政策的初衷是促

進(jìn)發(fā)展，但雙重職能一肩挑的做法卻決定了其對(duì)發(fā)展的激勵(lì)不足，甚至存在“逆向激勵(lì)”(鼓勵(lì)更多的人成為窮人)。雖然在實(shí)際工作中，為了調(diào)動(dòng)干部群眾的能動(dòng)性，扶貧工作部門和基層組織也進(jìn)行了多種形式的積極探索，但是，在同時(shí)兼顧扶貧與低保、發(fā)展與救濟(jì)雙重目標(biāo)和職能的歷史階段，由于無(wú)法區(qū)別對(duì)待不同類型的貧困人群，也就無(wú)法從根本上確立發(fā)展型的扶貧工作機(jī)制。從這一意義上講，扶貧開(kāi)發(fā)有時(shí)更像一項(xiàng)福利制度而不是發(fā)展型的制度安排。

發(fā)展型機(jī)制的缺位給扶貧開(kāi)發(fā)工作帶來(lái)了極大的不利影響。雖然我們的反貧困工作取得了舉世矚目的成績(jī)，但農(nóng)村基層貧困地區(qū)和貧困人口中“等、要、靠”現(xiàn)的思想和表現(xiàn)也非常普遍、非常突出。近年來(lái)我國(guó)減貧速度趨緩、邊際效益遞減的現(xiàn)象在此也可以得到部分解釋。對(duì)此，國(guó)際上也有不少深刻的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)?？傊?，現(xiàn)有的理論成果和國(guó)際相關(guān)領(lǐng)域的教訓(xùn)表明，“一肩挑”的扶貧開(kāi)發(fā)傳統(tǒng)體制必然導(dǎo)致對(duì)發(fā)展的正向激勵(lì)不足，甚至產(chǎn)生比較嚴(yán)重的逆向激勵(lì)，因而不利于發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3　理論分析：扶貧與低保既有聯(lián)系，更有區(qū)別

農(nóng)村最低生活保障制度(簡(jiǎn)稱“農(nóng)村低?！?是對(duì)年收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困人口，按最低生活標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行差額補(bǔ)助的制度，它是農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的一個(gè)重要組成部分。農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)(簡(jiǎn)稱“農(nóng)村扶貧”)是中國(guó)農(nóng)村扶貧工作的成功實(shí)踐，它是對(duì)過(guò)去傳統(tǒng)的分散救濟(jì)式扶貧的改革與調(diào)整，其基本方針是開(kāi)發(fā)式扶貧，即：以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，引導(dǎo)貧困地區(qū)群眾在國(guó)家必要的幫助和扶持下，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，開(kāi)發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源，發(fā)展商品生產(chǎn)，改善生產(chǎn)條件，通過(guò)發(fā)展生產(chǎn)力，增強(qiáng)自我積累、自我發(fā)展的能力。開(kāi)發(fā)式扶貧方針是我國(guó)多年扶貧開(kāi)發(fā)最根本的經(jīng)驗(yàn)，也是制定一切扶貧政策的核心和基礎(chǔ)。

從理論上講，上述兩種制度安排至少存在兩個(gè)方面的共性：一是二者覆蓋的服務(wù)對(duì)象都是弱勢(shì)群體、貧困地區(qū)和貧困人口，在市場(chǎng)作為配置資源的基本手段的情況下，他們都是公共財(cái)政支持的重點(diǎn)領(lǐng)域：二是兩種制度安排都是緩解貧困的重要手段，二者相輔相成，而不是相互排斥。

但是，在看到共同點(diǎn)的同時(shí)，我們也必須看到二者的重大區(qū)別：首先，性質(zhì)和功能不同。農(nóng)村低保是為農(nóng)村極端貧困人口提供起碼的生存條件，其目的是保障人的基本生存權(quán)，進(jìn)而構(gòu)筑一道社會(huì)的安全底線；而扶貧開(kāi)發(fā)則主要關(guān)注農(nóng)村貧困人口的發(fā)展權(quán)，與低?！笆谌艘贼~(yú)”不同，扶貧更關(guān)注的是通過(guò)“授人以漁”，使被扶貧者逐漸擁有自身發(fā)展的能力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民脫貧致富和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展；其次，服務(wù)對(duì)象和政策標(biāo)準(zhǔn)不同。從政策實(shí)踐上看，農(nóng)村低保對(duì)象是家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力以及生存條件惡劣等原因造成常年困難的農(nóng)村居民；而農(nóng)村扶貧對(duì)象是家庭年人均純收入低于農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)、有勞動(dòng)能力的農(nóng)村人口。這里的關(guān)鍵是，雖然存在少量的重疊，但從制度設(shè)計(jì)的初衷來(lái)看，扶貧開(kāi)發(fā)主要針對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困人口，而低保則主要針對(duì)沒(méi)有勞動(dòng)能力或勞動(dòng)能力喪失的貧困人口。從理論上講，同一地區(qū)的低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該低于扶貧標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)現(xiàn)行政策規(guī)定，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)通常由縣級(jí)以上地方人民政府按照能夠維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費(fèi)用確定，報(bào)上一級(jí)地方人民政府備案后公布執(zhí)行；而農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)，以國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的扶貧標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)，即2008年家庭年人均純收入1，196元；第三，目標(biāo)和任務(wù)不同。低保制度的目標(biāo)和任務(wù)主要是將符合救助條件的農(nóng)村貧困群眾納入保障范圍，穩(wěn)定持久地解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題。而扶貧開(kāi)發(fā)的目標(biāo)更為宏大，任務(wù)也更為艱巨：扶貧開(kāi)發(fā)的目標(biāo)是緩解和消除貧困，盡快解決并鞏固農(nóng)村貧困人口的溫飽，根本上改變貧困地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的落后狀況，縮小地區(qū)差距，最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)人民的共同富裕。因此，“在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的進(jìn)程中，扶貧開(kāi)發(fā)承擔(dān)著促進(jìn)貧困農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面進(jìn)步的重大任務(wù)；在全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中，扶貧開(kāi)發(fā)承擔(dān)著幫助貧困人口增加收入、脫貧致富的重大任務(wù)；在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的進(jìn)程中，扶貧開(kāi)發(fā)承擔(dān)著縮小發(fā)展差距、關(guān)愛(ài)弱勢(shì)群體的重大任務(wù)；在建設(shè)生態(tài)文明的進(jìn)程中，扶貧開(kāi)發(fā)承擔(dān)著保護(hù)資源環(huán)境、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重大任務(wù)”；第四，工作重點(diǎn)和方式不同。低保制度的核心是將符合低保標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村人口甄別出來(lái)，并制定合理的政策標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其予以保障，其保障的主要方式是生活補(bǔ)助；而扶貧開(kāi)發(fā)則以提高農(nóng)村貧困人口自我發(fā)展能力為重點(diǎn)，因?yàn)檫@是貧困地區(qū)脫貧致富的根本出路。為此，必須堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧方針，“必須著力加強(qiáng)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，努力改善生產(chǎn)生活條件；必須切實(shí)加快貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過(guò)發(fā)展生產(chǎn)力，提高貧困人口自我積累、自我發(fā)展的能力；必須注重加大對(duì)貧困人口的人力資本投資，把發(fā)展教育培訓(xùn)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)作為突出任務(wù)，不斷提高貧困人口的綜合素質(zhì)。”

綜上，農(nóng)村低保與扶貧既有聯(lián)系，又有區(qū)別。雖然同為解決農(nóng)村貧困問(wèn)題的重大戰(zhàn)略舉措，但“低保制度是社會(huì)救助，扶貧開(kāi)發(fā)是提高能力；低保制度是維持生存，扶貧開(kāi)發(fā)是促進(jìn)發(fā)展，二者相輔相承，相互促進(jìn)，不能相互替代?！?/p>

4　低保制度實(shí)施后農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的重新定位：剝離救濟(jì)功能，專注發(fā)展目標(biāo)

2007年以后，中國(guó)開(kāi)始在農(nóng)村全面推行最低生活保障制度。筆者認(rèn)為，這一制度不僅為農(nóng)村的貧困人口獲取政府的資金援助提供了完善的制度保障，還在客觀上為發(fā)展型機(jī)制的確立和實(shí)施創(chuàng)造了條件。在此制度背景下，極端貧困者(即使是不愿為自己的發(fā)展付出努力的貧困者)都可以獲得最低生活保障，低保制度扮演起“救急”(生活救助)的角色，扶貧部門也就沒(méi)有了后顧之憂，完全可以回歸其“救窮”(經(jīng)濟(jì)發(fā)展)的本來(lái)面目。

基于以上的分析，我們有理由認(rèn)為，隨著低保制度的不斷完善，未來(lái)我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)政策將沿著這樣的方向向前發(fā)展：剝離救濟(jì)功能，專注發(fā)展目標(biāo)。當(dāng)然，這一政策轉(zhuǎn)向的程度與快慢客觀上還取決于低保制度的完善程度。在現(xiàn)階段，由于低保覆蓋面較窄，保障標(biāo)準(zhǔn)較低，現(xiàn)有的低保制度尚無(wú)法完全承擔(dān)起對(duì)絕對(duì)貧困人口的收入和生活保障任務(wù)，扶貧開(kāi)發(fā)尚需部分承擔(dān)低保的職責(zé)。

五、關(guān)于扶貧開(kāi)發(fā)“發(fā)展型”工作機(jī)制初步設(shè)想

發(fā)展型扶貧開(kāi)發(fā)工作新格局客觀上需要確立發(fā)展型機(jī)制”。這里的發(fā)展型制特指在扶貧開(kāi)發(fā)工作中以貧困地區(qū)和貧困人口的發(fā)展為基本目標(biāo)和行為導(dǎo)向的激勵(lì)和約束機(jī)制，其中的重點(diǎn)是，政府分配扶貧資源、向貧困者提供資助時(shí)，要區(qū)別于傳統(tǒng)的扶貧開(kāi)發(fā)和新近施行

的農(nóng)村最低生活保障制度，主要依據(jù)“貧困的發(fā)展”而不僅僅是貧窮。也就是說(shuō)，扶貧資源的分配將主要依據(jù)貧困者“發(fā)展”的意愿、努力和績(jī)效，只有具有發(fā)展能力、意愿并付出努力的貧困者才能得到政府扶貧政策的眷顧，發(fā)展能力越強(qiáng)、意愿越強(qiáng)烈、付出的努力越多、取得的發(fā)展效果越好的貧困者，政府越應(yīng)該予以扶持，而那些沒(méi)有發(fā)展能力的貧困者、或者具備發(fā)展能力而無(wú)發(fā)展意愿、不愿為自身的發(fā)展付出努力的貧困者，將不能像以前一樣享受政府的扶貧開(kāi)發(fā)政策。其核心思想是“把激勵(lì)搞對(duì)”，即在扶貧開(kāi)發(fā)工作中全面確立和強(qiáng)化正向激勵(lì)機(jī)制，盡量減少或避免逆向激勵(lì)。

篇7

[關(guān)鍵詞]扶貧開(kāi)發(fā)；扶貧機(jī)制；政策協(xié)調(diào)

[中圖分類號(hào)]F323.9

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1002-736X（2012）06-0018-03

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)取得了巨大成就，走出了一條中國(guó)特色的扶貧開(kāi)發(fā)道路。扶貧開(kāi)發(fā)已經(jīng)從以解決溫飽為主要任務(wù)的階段轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力和縮小發(fā)展差距的新階段。2012年中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議決定將農(nóng)民人均純收入低于2300元（2010年不變價(jià)）作為新的國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，這在2009年的基礎(chǔ)上又提高了92%。這必將使得扶貧對(duì)象、扶貧目標(biāo)、扶貧開(kāi)發(fā)機(jī)制和政策等產(chǎn)生一系列變化。從扶貧對(duì)象看，農(nóng)村低收入人口被納入扶貧政策的范圍，扶貧對(duì)象范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。從扶貧任務(wù)看，由解決溫飽向穩(wěn)定解決溫飽并實(shí)現(xiàn)脫貧致富轉(zhuǎn)變。從扶貧思路來(lái)看，更加注重增強(qiáng)貧困地區(qū)、貧困人口的可持續(xù)自我發(fā)展能力，調(diào)整扶貧機(jī)制、創(chuàng)新扶貧模式。在當(dāng)前全球金融危機(jī)的影響尚未完全消除的情況下，要進(jìn)一步創(chuàng)新扶貧思路和機(jī)制，認(rèn)真抓好扶貧開(kāi)發(fā)各項(xiàng)重點(diǎn)工作，力爭(zhēng)取得扶貧開(kāi)發(fā)工作新的成就。

一、突出對(duì)象瞄準(zhǔn)，防止扶貧資源的錯(cuò)配或遺漏

保證貧困信息的真實(shí)、準(zhǔn)確，是確保扶貧資源高效投入，確保扶貧開(kāi)發(fā)政策惠及真貧的必要前提。具體來(lái)說(shuō)，扶貧識(shí)別機(jī)制應(yīng)從以下三個(gè)層次予以完善。

（一）完善貧困檔案工作，力求“到村到戶”

繼續(xù)做好貧困村和貧困人口建檔立卡數(shù)據(jù)庫(kù)、扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)與管理工作，將貧困信息系統(tǒng)化、條理化，為扶貧開(kāi)發(fā)工作的開(kāi)展提供決策依據(jù)。繼續(xù)推進(jìn)“扶貧開(kāi)發(fā)細(xì)胞工程”等工作，實(shí)現(xiàn)扶貧開(kāi)發(fā)工作的“到村到戶”。

（二）加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)厲懲戒

推廣村級(jí)扶貧項(xiàng)目公開(kāi)直通車制度，通過(guò)隨機(jī)抽查、基層調(diào)查和標(biāo)準(zhǔn)量化細(xì)化等方式盡可能減少信息不對(duì)稱情況，切實(shí)提高監(jiān)管力度。對(duì)于為獲得扶貧政策和資金而搞虛假貧困或者為攀升政績(jī)而搞虛假脫貧的有關(guān)單位和個(gè)人予以嚴(yán)懲，并注重調(diào)動(dòng)群眾監(jiān)督的積極性，引導(dǎo)貧困農(nóng)戶參與監(jiān)督，以有效杜絕扶貧錯(cuò)位問(wèn)題。

（三）動(dòng)態(tài)評(píng)估，適時(shí)調(diào)整

加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)縣資格的動(dòng)態(tài)評(píng)估和適時(shí)調(diào)整，及時(shí)舍富納貧，杜絕“富縣戴窮帽，窮縣沒(méi)帽戴”的積弊，減少扶貧資源的漏出，切實(shí)將扶貧資源用于貧困地區(qū)和貧困人口的發(fā)展，提高扶貧資源投入的準(zhǔn)確率。

二、加大扶貧投入力度，提高扶貧資源利用效率

一方面，進(jìn)一步加大財(cái)政和信貸投人力度；另一方面，創(chuàng)新扶貧資源整合機(jī)制，及早改變當(dāng)前扶貧主體各行其是、扶貧力量分散的狀況，最大限度地整合資源，提高扶貧資源的利用效率。

（一）財(cái)政資金要加大投入，調(diào)整投向

與實(shí)際需求相比，財(cái)政扶貧資金的實(shí)際投入還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。在農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)大幅提高后，這個(gè)問(wèn)題更為突出和迫切，因此，要加大財(cái)政扶貧資金投入力度，確保扶貧資金投入增長(zhǎng)率不低于全部財(cái)政涉農(nóng)資金增長(zhǎng)率。在我國(guó)貧困特征由整體性貧困向局部地區(qū)貧困發(fā)生轉(zhuǎn)變的形勢(shì)下，扶貧資金投入方向也需有所調(diào)整，中央財(cái)政扶貧資金的新增部分應(yīng)主要用于連片特困地區(qū)。同時(shí)建議將財(cái)政扶貧資金分為基本生活扶貧資金、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)扶貧資金和產(chǎn)業(yè)扶貧資金三類。其中，基本生活扶貧資金用于解決貧困戶的近期溫飽問(wèn)題，必須確保到村入戶；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)扶貧資金用于解決貧困縣區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問(wèn)題，完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，吸引外來(lái)建設(shè)資金的跟進(jìn)；積極探索到戶資金股份化的試點(diǎn)，以避免扶貧資金使用分散和改變用途等問(wèn)題，形成凝聚力，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，拓展當(dāng)?shù)鼐用裼绕涫秦毨舻姆寝r(nóng)就業(yè)空間。在扶貧績(jī)效考核中，必須保障扶貧資金的流向透明，更加注重扶貧效益是否進(jìn)村入戶，為貧困人口提供多少就業(yè)崗位，增加多少收入。

（二）扶貧信貸要調(diào)整投向，增加投放額度

促使金融機(jī)構(gòu)增加扶貧信貸額度的根本性舉措在于增強(qiáng)扶貧項(xiàng)目的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和信貸吸引力，貼息、獎(jiǎng)補(bǔ)等優(yōu)惠政策只能是作為輔助手段。要增強(qiáng)扶貧項(xiàng)目的信貸吸引力，就必須調(diào)整扶貧信貸的投入原則和投入方式。就投入原則而言，信貸資金的投入效益必須惠及貧困戶；就投入方式而言，需改變“撒胡椒面”式分散投入、直接到戶的做法，“聚零為整”支持能帶動(dòng)貧困戶增收的強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力項(xiàng)目，并積極調(diào)動(dòng)非政府扶貧力量。

三、創(chuàng)新扶貧產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目選擇和運(yùn)營(yíng)機(jī)制。增強(qiáng)扶貧開(kāi)發(fā)的支撐能力

（一）整合資源，集中突破

貧困地區(qū)往往市場(chǎng)化程度不高，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱。要充分挖掘、整合當(dāng)?shù)氐馁Y源，集中資源打造1—2個(gè)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。河北青龍縣確定了肉兔養(yǎng)殖為產(chǎn)業(yè)化扶貧到戶項(xiàng)目，并整合全縣資源扶持該產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，以點(diǎn)的突破最終實(shí)現(xiàn)面的突破，取得了較好的效果。

（二）社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益并重

對(duì)開(kāi)發(fā)式扶貧而言，經(jīng)濟(jì)效益是社會(huì)效益的前提保障。扶貧項(xiàng)目的選擇必須在保障社會(huì)效益的同時(shí)注重提高扶貧資金的收益率，以盡可能少的扶貧資金帶動(dòng)扶持盡可能多的貧困戶脫貧致富。

（三）打破產(chǎn)業(yè)和區(qū)域限制

將連片特困地區(qū)作為扶貧攻堅(jiān)的重中之重，在扶貧主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇上不要過(guò)于拘泥，一產(chǎn)、二產(chǎn)、三產(chǎn)，或者是幾種產(chǎn)業(yè)形態(tài)的組合，都可以作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，切忌將目光僅僅鎖定在種養(yǎng)業(yè)及其關(guān)聯(lián)項(xiàng)目，關(guān)鍵要充分利用本地優(yōu)勢(shì)，形成有核心競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)。將扶貧龍頭企業(yè)的選擇瞄準(zhǔn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、市場(chǎng)占有率高和經(jīng)濟(jì)效益好的市場(chǎng)龍頭，通過(guò)“市場(chǎng)選擇項(xiàng)目——項(xiàng)目提供就業(yè)——農(nóng)戶獲取工資”的產(chǎn)業(yè)扶貧路徑，將農(nóng)戶分散的需求集中為增加收入這一核心內(nèi)容，從而有效地解決扶貧“瞄準(zhǔn)”問(wèn)題。這也符合“財(cái)政扶貧資金本身不能以現(xiàn)金形式直接到村到戶，均要以項(xiàng)目形式來(lái)與貧困群體的需求對(duì)接”的要求，最終實(shí)現(xiàn)以市場(chǎng)龍頭的經(jīng)濟(jì)效益帶動(dòng)和提升扶貧事業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

（四）積極培育合作組織

繼續(xù)推廣扶貧專業(yè)合作社等合作組織，并積極探索合作方式和組織模式的多樣化。同時(shí)，在政府采購(gòu)中要加大對(duì)貧困地區(qū)產(chǎn)品的傾斜力度。河北定州市鼓勵(lì)群眾大力發(fā)展棚室蔬菜，并組建蔬菜種植協(xié)會(huì)實(shí)現(xiàn)棚室蔬菜種苗購(gòu)買、技術(shù)指導(dǎo)、施肥管理和組織銷售的組織化，提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平和貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，取得了顯著的扶貧效益。

四、突出素質(zhì)提升。增強(qiáng)貧困人口的自我脫貧能力

提高貧困人口的自我發(fā)展能力，是保證貧困者穩(wěn)定脫貧的關(guān)鍵。因此，扶貧資源應(yīng)向人力資本開(kāi)發(fā)傾斜，通過(guò)教育、就業(yè)培訓(xùn)和健康保障等措施提高人力資本水平。

（一）要改善貧困者的健康狀況

貧困地區(qū)因病返貧的農(nóng)戶占相當(dāng)比例。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的建設(shè)，要優(yōu)先考慮貧困地區(qū)的人口，并率先在貧困地區(qū)普及，資金缺口由各級(jí)財(cái)政共同負(fù)擔(dān)或在財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金中列支。

（二）加強(qiáng)對(duì)貧困者的教育和培訓(xùn)

科教文化的落后，既是貧困的表現(xiàn)，也是滋生貧困的根源。在教育領(lǐng)域，盡管義務(wù)教育已經(jīng)免去了學(xué)費(fèi)等各種費(fèi)用，大大降低了貧困人口的受教育成本，增強(qiáng)了他們受教育的積極性，但貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展落后的現(xiàn)狀使得人才成為重要桎梏。一方面，難以吸引優(yōu)秀教師到貧困地區(qū)任教；另一方面，即使是原有的教師也可能流失。因此，必須進(jìn)一步加大對(duì)貧困地區(qū)的教育投入，確保貧困地區(qū)的基本教育資源供給并提高貧困地區(qū)教師隊(duì)伍的待遇。為了切實(shí)增強(qiáng)貧困人口的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，省、市財(cái)政還應(yīng)幫助貧困地區(qū)發(fā)展貧困人口專項(xiàng)職業(yè)技能培訓(xùn)，提高貧困者就業(yè)能力。

五、突出政策協(xié)調(diào)，增強(qiáng)扶貧開(kāi)發(fā)政策與其他政策的合力

（一）加快財(cái)政體制改革，推進(jìn)公共財(cái)政政策向貧困地區(qū)傾斜

1 加大財(cái)政資金向貧困地區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域的投入力度。實(shí)證分析顯示，對(duì)農(nóng)村教育、公共衛(wèi)生和科技推廣等公共服務(wù)和農(nóng)田水利設(shè)施、通信設(shè)施以及道路等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資，有利于長(zhǎng)期推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的進(jìn)展。因此，要加大財(cái)政資金向貧困地區(qū)的投入力度，并著重向基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域集中，同時(shí)運(yùn)用財(cái)政貼息、補(bǔ)助和稅收優(yōu)惠等手段積極探索各類企業(yè)、科研院所、高等院校等社會(huì)各方面力量參與扶貧開(kāi)發(fā)的路徑，營(yíng)造扶貧濟(jì)困的良好氛圍。

2 規(guī)范財(cái)政資金管理協(xié)調(diào)機(jī)制，使財(cái)政扶貧資金與其他支農(nóng)資金合力扶貧。加強(qiáng)部門間協(xié)調(diào)，使財(cái)政扶貧資金與其他支農(nóng)資金能夠相互配合，提高資金利用效率。在統(tǒng)籌考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，進(jìn)行統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和項(xiàng)目規(guī)劃，將各部門資金的使用建立在統(tǒng)一的發(fā)展規(guī)劃和項(xiàng)目庫(kù)下，建立項(xiàng)目公示制度，既避免項(xiàng)目的多頭申報(bào)、重復(fù)建設(shè)，也可避免有些項(xiàng)目無(wú)人投資，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的統(tǒng)籌安排，提高扶貧資金的利用效率。

3 改革財(cái)政資金配套政策，消除貧困地區(qū)發(fā)展“瓶頸”。建議降低乃至取消資金配套要求，由此產(chǎn)生的資金缺口，可以通過(guò)如下方式解決。一是多級(jí)財(cái)政出資。即由各級(jí)財(cái)政以轉(zhuǎn)移支付的形式投入，其出資比例可按省、市的最低生活保障線的比例來(lái)定。貧困縣比較集中的地市，如張家口、承德，市財(cái)政無(wú)力承擔(dān)的部分，可由中央和省級(jí)財(cái)政通過(guò)貼息貸款或直接代為承擔(dān)的方式幫助解決。二是財(cái)政墊付。針對(duì)一些到戶項(xiàng)目或從公益項(xiàng)目中獲益相對(duì)較低的省區(qū)，如河北省還不到10%，飲水、就業(yè)培訓(xùn)和沼氣池等各類到戶項(xiàng)目的配套或自籌資金，可以考慮先由財(cái)政扶貧資金或用工單位墊付項(xiàng)目資金，再為其提供就業(yè)崗位，從其工資中扣除所墊付資金的辦法，使這類家庭能夠參與項(xiàng)目，從中受益。當(dāng)然，這種扶貧方式對(duì)貧困人口的信用有較高的要求。

（二）推進(jìn)金融體制和政策改革，為農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作提供資金支撐

1 引導(dǎo)并約束貸款投向，加強(qiáng)金融對(duì)貧困地區(qū)發(fā)展的支撐作用。引導(dǎo)并約束金融信貸投向，力爭(zhēng)將盡可能多的農(nóng)民儲(chǔ)蓄投放在農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)上?？蓪⒎鲐毿刨J資金優(yōu)先用于支持各行業(yè)龍頭企業(yè)的發(fā)展，條件是這些企業(yè)負(fù)責(zé)為無(wú)力獨(dú)自獲得扶貧信貸資金的特困戶或低收入戶提供一定的就業(yè)崗位和工資收入。這種扶貧信貸資金投入模式有兩方面優(yōu)勢(shì)：一是有利于借助企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)貧困戶增收目標(biāo)；二是有利于降低信貸風(fēng)險(xiǎn)，更有效地保障信貸資金的安全和效益。

2 積極創(chuàng)新農(nóng)村貧困地區(qū)金融模式，拓展扶貧資金的來(lái)源渠道。進(jìn)一步擴(kuò)大村級(jí)互助金試點(diǎn)等農(nóng)村合作金融的覆蓋面，并與小額信貸發(fā)展相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)兩者優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，為貧困地區(qū)農(nóng)村金融的持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造有利條件，從而更好地發(fā)揮金融對(duì)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的重要推動(dòng)作用。一方面，建立在農(nóng)村合作金融基礎(chǔ)上的小額信貸，由于其更為穩(wěn)固的組織系統(tǒng)而得以更加順暢地運(yùn)行；另一方面，農(nóng)村合作金融通過(guò)引進(jìn)小額信貸使得其自身的信貸制度缺陷得到彌補(bǔ)，既可以更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村合作金融的服務(wù)宗旨，又可以擴(kuò)大其市場(chǎng)空間，為更多的窮人社員提供持續(xù)的金融服務(wù)，推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的進(jìn)程。

（三）優(yōu)先完善貧困地區(qū)基本社會(huì)保障體系的建設(shè)

貧困農(nóng)戶中的病殘人口以及其它無(wú)勞動(dòng)能力的老年人、未成年人等人群是不適于開(kāi)發(fā)式扶貧的，應(yīng)通過(guò)最低生活保障、醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度的建立、完善來(lái)予以幫扶和救助，并與農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)政策相互補(bǔ)充，形成良性互動(dòng)。

1 全面推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)和農(nóng)村低保制度的有效結(jié)合。扶貧開(kāi)發(fā)和農(nóng)村低保是緩解并最終消除農(nóng)村絕對(duì)貧困現(xiàn)象的兩項(xiàng)重要制度。其工作對(duì)象既有重疊，又有區(qū)別。扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)提高農(nóng)村貧困人口自我發(fā)展能力，對(duì)沒(méi)有勞動(dòng)力或勞動(dòng)力喪失的貧困人口要實(shí)行農(nóng)村低保等社會(huì)救助制度。扶貧開(kāi)發(fā)穩(wěn)步推進(jìn)，有利于減輕農(nóng)村低保的壓力。而農(nóng)村低保制度的建立也有利于推動(dòng)扶貧開(kāi)發(fā)。要積極推動(dòng)地方扶貧與民政部門的合作，逐步建立起定期協(xié)商、信息溝通、協(xié)同推進(jìn)的工作機(jī)制，形成減貧工作的合力。

2 進(jìn)一步完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。大力推進(jìn)農(nóng)村貧困地區(qū)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，以緩解農(nóng)村貧困人口中病、殘、老群體的醫(yī)療保障問(wèn)題，努力實(shí)現(xiàn)病有所醫(yī)，杜絕因病返貧，為貧困人口的健康提供基本的保障。

（四）完善人力資源政策，提高貧困人口的自我發(fā)展能力

實(shí)踐證明，教育對(duì)于減少貧困，防止貧困世代相傳具有非常積極的作用。要改變貧困地區(qū)科教文化落后的現(xiàn)狀，必須更加關(guān)注人力資源的開(kāi)發(fā)，提高貧困者的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)等發(fā)展能力，以防范和減少未來(lái)貧困人口的產(chǎn)生，斬?cái)嘭毨ТH傳承的鏈條。

1 發(fā)展多層次教育，提高人力資源素質(zhì)。保障貧困地區(qū)義務(wù)教育資源的有效供給。重點(diǎn)保障貧困地區(qū)九年義務(wù)教育政策的落實(shí)，保障貧困地區(qū)少年兒童受教育權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，為提升農(nóng)村貧困人口的整體素質(zhì)奠定基礎(chǔ)。著力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育。從貧困地區(qū)財(cái)力、人力有限的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，集中資金和優(yōu)秀師資，采取幾個(gè)縣區(qū)合辦或在市區(qū)辦學(xué)的方式，建設(shè)規(guī)模大、科目全、班次多（含職業(yè)技術(shù)高中與成人職業(yè)技術(shù)教育）、學(xué)制短、實(shí)用性強(qiáng)、收費(fèi)低的職業(yè)技術(shù)教育機(jī)構(gòu)，開(kāi)展農(nóng)民務(wù)工和農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，并使其承擔(dān)起聯(lián)系市場(chǎng)、定向培養(yǎng)和輸出勞務(wù)的職能，滿足貧困人口的高等教育需求。通過(guò)發(fā)展助學(xué)貸款、助學(xué)獎(jiǎng)學(xué)金等形式幫助貧困地區(qū)的大學(xué)生順利完成學(xué)業(yè)，并鼓勵(lì)他們回家鄉(xiāng)就業(yè)和發(fā)展，為家鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)做貢獻(xiàn)。

2 設(shè)立補(bǔ)貼，穩(wěn)定人力資源隊(duì)伍。針對(duì)貧困地區(qū)教師和其他專業(yè)人才嚴(yán)重流失的現(xiàn)狀，建議在財(cái)政扶貧資金中單列一項(xiàng)“貧困地區(qū)人力資源補(bǔ)貼”，用于補(bǔ)助投身貧困地區(qū)教育事業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各級(jí)管理人才和技術(shù)人才，為致力于貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的人才提供相應(yīng)的報(bào)酬和待遇，為貧困地區(qū)的發(fā)展提供人才支撐。

（五）產(chǎn)業(yè)政策適度傾斜，為貧困地區(qū)發(fā)展提供強(qiáng)有力的支撐

貧困縣區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)的培育是扶貧開(kāi)發(fā)工作的重要抓手，要在產(chǎn)業(yè)政策上向貧困地區(qū)適度傾斜。一要進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系，建立和健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，尤其要逐步完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；二要優(yōu)先安排項(xiàng)目，尤其是各種直接用財(cái)政投資或用各類政策性貸款、國(guó)際金融組織低息貸款、外國(guó)政府貸款的項(xiàng)目，應(yīng)有一定比例安排在貧困地區(qū)，省級(jí)政府也要優(yōu)先在貧困地區(qū)安排一些骨干性項(xiàng)目，并在項(xiàng)目審批權(quán)和地方配套資金比例等方面給予優(yōu)惠政策。

（六）完善生態(tài)補(bǔ)償政策，統(tǒng)籌生態(tài)建設(shè)與扶貧開(kāi)發(fā)

在加大生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償力度的同時(shí)，對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)乃悸芬矐?yīng)有所拓寬，不要局限于糧食等實(shí)物補(bǔ)償或現(xiàn)金補(bǔ)貼，而應(yīng)統(tǒng)籌考慮生態(tài)建設(shè)、農(nóng)村貧困人口生計(jì)和貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)這三大問(wèn)題。

篇8

根據(jù)隆回縣人民政府辦公室《關(guān)于印發(fā)的通知》（隆政辦函〔2014〕21號(hào)）文件的精神，以及縣農(nóng)村扶貧對(duì)象建檔立卡的工作部署，為切實(shí)做好我鎮(zhèn)農(nóng)村扶貧對(duì)象建檔立卡工作，結(jié)合我鎮(zhèn)實(shí)際，特制定本實(shí)施方案。

一、目標(biāo)任務(wù)

通過(guò)開(kāi)展農(nóng)村扶貧對(duì)象建檔立卡工作，對(duì)全鎮(zhèn)農(nóng)村扶貧對(duì)象進(jìn)行一次全面的摸底調(diào)查，識(shí)別出農(nóng)村扶貧對(duì)象，建立健全農(nóng)村扶貧對(duì)象檔案，為開(kāi)展直接幫扶提供依據(jù)。同時(shí)，也為在大扶貧格局下，引導(dǎo)教育、住建、水利、衛(wèi)生、廣電等部門資源及社會(huì)各界力量向農(nóng)村扶貧對(duì)象傾斜，搭建通用的扶貧工作信息平臺(tái)。

二、實(shí)施范圍和扶貧對(duì)象

（一）實(shí)施范圍。農(nóng)村扶貧對(duì)象識(shí)別和建檔立卡的實(shí)施范圍為全鎮(zhèn)87個(gè)行政村。

（二）扶貧對(duì)象。農(nóng)村扶貧對(duì)象包括扶貧開(kāi)發(fā)對(duì)象和低保對(duì)象。扶貧開(kāi)發(fā)對(duì)象必須是以戶為單位，家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力在60歲以下、有勞動(dòng)能力，和較強(qiáng)的脫貧愿望、處于扶貧標(biāo)準(zhǔn)線2300元（2010年不變價(jià)）以下的農(nóng)村家庭居民。

三、工作原則

堅(jiān)持扶貧開(kāi)發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接，按照“縣為單位、規(guī)?？刂?、分級(jí)負(fù)責(zé)、精準(zhǔn)識(shí)別、動(dòng)態(tài)管理”的基本原則，對(duì)農(nóng)村扶貧對(duì)象逐一建檔立卡。

（一）嚴(yán)格把握標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村扶貧對(duì)象包括扶貧開(kāi)發(fā)對(duì)象和低保對(duì)象。扶貧開(kāi)發(fā)對(duì)象必須是以戶為單元，家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力在60歲以下、有勞動(dòng)能力和較強(qiáng)的脫貧愿望、處于扶貧標(biāo)準(zhǔn)線2300元（2010年不變價(jià)）下的農(nóng)村家庭居民。民政部門已識(shí)別登記的農(nóng)村低保對(duì)象，這次全部納入扶貧對(duì)象一并建檔立卡。具體識(shí)別方法“五比五看一優(yōu)先十一不評(píng)”?！拔灞任蹇础保罕燃彝ナ杖搿⒖唇?jīng)濟(jì)來(lái)源；比家庭財(cái)產(chǎn)、看消費(fèi)水平；比家庭勞力、看勞動(dòng)觀念；比生活環(huán)境、看居住條件；比貧困程度、看致貧原因?！耙粌?yōu)先”：計(jì)劃生育優(yōu)先?！笆徊辉u(píng)”：全戶外出的不評(píng)，家庭有多處房產(chǎn)的戶不評(píng)，家庭成員中有1人購(gòu)置小車的不評(píng)，不符合條件強(qiáng)行要求、無(wú)理取鬧的戶不評(píng)，不遵紀(jì)守法的戶不評(píng)，不執(zhí)行計(jì)生政策超生嚴(yán)重的戶不評(píng)，子女條件較好而不履行贍養(yǎng)義務(wù)的原則不評(píng)，阻撓公益事業(yè)建設(shè)的不評(píng)，不進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)造成土地荒蕪的不評(píng)，經(jīng)商戶不評(píng)，不在家從事種植、養(yǎng)殖業(yè)的一律不評(píng)。

（二）規(guī)范識(shí)別程序。要召開(kāi)鎮(zhèn)、村兩級(jí)會(huì)議，做好宣傳發(fā)動(dòng)工作，確保政策精神家喻戶曉。要按照“戶主申請(qǐng)、村民小組提名、村民代表評(píng)議和票決、村委會(huì)審查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、區(qū)縣扶貧辦及民政局復(fù)核、區(qū)縣人民政府審批”的程序進(jìn)行，村委會(huì)要有扶貧對(duì)象民主評(píng)議和票決的會(huì)議記錄及代表簽名，鎮(zhèn)政府、縣扶貧辦要有扶貧對(duì)象審核的相關(guān)記錄和檔案資料，縣扶貧辦要對(duì)鎮(zhèn)里上報(bào)的扶貧對(duì)象信息資料進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，確保沒(méi)有爭(zhēng)議或爭(zhēng)議解決后報(bào)縣人民政府批準(zhǔn)，統(tǒng)一建立縣級(jí)檔案，并按要求錄入全國(guó)貧困農(nóng)戶信息系統(tǒng)。

（三）公平公開(kāi)公正。農(nóng)村扶貧對(duì)象識(shí)別確認(rèn)和建檔立卡工作全程要體現(xiàn)公開(kāi)、公平、公正的原則，實(shí)行民主評(píng)議和民主監(jiān)督，群眾參與率和社會(huì)認(rèn)同感達(dá)80%以上。村級(jí)民主評(píng)議前，要對(duì)扶貧對(duì)象識(shí)別政策和建檔立卡人數(shù)在村內(nèi)公示，并通知每戶農(nóng)戶家庭。參與民主評(píng)議的村民代表要有廣泛的代表性，各村都要成立30人以上的民主評(píng)議領(lǐng)導(dǎo)小組，評(píng)議小組中要有勞動(dòng)能力的殘疾人、低保戶、縣人大代表、政協(xié)委員、退休干部等具有廣泛代表性的代表，每組至少要有2戶以上的群眾參加，確保評(píng)議結(jié)果客觀公正。村委會(huì)審查和鎮(zhèn)政府、縣扶貧辦審核的結(jié)果，都要在當(dāng)?shù)厝罕娭饕顒?dòng)場(chǎng)所進(jìn)行公示（要有影像資料），每次公示期不少于7天，接受社會(huì)監(jiān)督，嚴(yán)防暗箱操作。在扶貧對(duì)象確定過(guò)程中，如接到有關(guān)質(zhì)疑和舉報(bào)時(shí)，縣扶貧辦、鎮(zhèn)政府要及時(shí)組織專人進(jìn)行核實(shí)調(diào)查，確有問(wèn)題的要取消其扶貧對(duì)象資格，并從得票靠前的落選農(nóng)戶中依次遞補(bǔ)。

（四）直接到戶到人。要把政策宣傳、對(duì)象申請(qǐng)、情況調(diào)查、會(huì)議評(píng)議等基礎(chǔ)工作做細(xì)做實(shí)，確保貧困農(nóng)戶的參與權(quán)、表達(dá)權(quán)。嚴(yán)禁民主評(píng)議敷衍了事、流于形式。農(nóng)戶申請(qǐng)要由戶主提出，嚴(yán)禁親友代替和提供虛假承諾；要杜絕平均分配，務(wù)必突出重點(diǎn)、整戶入選，嚴(yán)禁拆、分戶和空掛戶；到戶調(diào)查要直達(dá)預(yù)選對(duì)象，嚴(yán)禁口頭調(diào)查或推測(cè)估計(jì)；登記的扶貧對(duì)象戶要有相關(guān)影像資料。

四、工作步驟

（一）對(duì)象識(shí)別階段（元月—4月底）

1.指標(biāo)分解（4月3日前完成）。根據(jù)3月24日召開(kāi)的全縣扶貧開(kāi)發(fā)暨農(nóng)村扶貧對(duì)象建檔立卡工作動(dòng)員會(huì)議精神，研究確定本鎮(zhèn)的工作方案及識(shí)別方法，并報(bào)縣扶貧辦。扶貧對(duì)象指標(biāo)分解切忌搞平均主義，要根據(jù)各村發(fā)展和農(nóng)民人均收入水平，按照比較好、一般、貧困、深度貧困四類標(biāo)準(zhǔn)對(duì)村先行分類，再按照分類分解扶貧對(duì)象指標(biāo)。

2.宣傳動(dòng)員（4月上旬）。要充分發(fā)揮電子顯示屏、村務(wù)公開(kāi)欄等，廣泛宣傳扶貧對(duì)象建檔立卡政策，做到家喻戶曉、人人皆知。認(rèn)真召開(kāi)鎮(zhèn)扶貧工作會(huì)議、村組動(dòng)員會(huì)議，形成一環(huán)扣一環(huán)、一級(jí)抓一級(jí)的局面。努力營(yíng)造廣大干部群眾支持和參與扶貧對(duì)象建檔立卡工作的良好氛圍。

3.群眾評(píng)議（4月7日—4月25日）。各村要開(kāi)好村民小組全體村民會(huì)議、村民代表評(píng)議會(huì)議，以申請(qǐng)農(nóng)戶得票多少?zèng)Q定其是否成為預(yù)選扶貧對(duì)象。要加強(qiáng)對(duì)村級(jí)評(píng)選對(duì)象情況的審核，嚴(yán)防條件不符者入選。村級(jí)投票情況和鎮(zhèn)政府審核情況必須分別在行政村和鎮(zhèn)政府公示7天。

（二）建檔立卡階段（4月26日—5月底）。要按照全省統(tǒng)一制定的表格，采集匯總扶貧對(duì)象家庭情況，做到一戶一卡、一村一冊(cè)。檔案資料要做到真實(shí)、全面，并由扶貧對(duì)象、采集人、審核人共同簽名確認(rèn)。鎮(zhèn)政府要有紙質(zhì)檔案和電子檔案，并按照動(dòng)態(tài)管理的原則，及時(shí)更新紙質(zhì)檔案和電子檔案。

（三）信息化管理階段（6月—8月）。扶貧對(duì)象檔案數(shù)據(jù)安排專人負(fù)責(zé)，按時(shí)錄入全國(guó)貧困農(nóng)戶信息管理系統(tǒng)，并建立匯總分析、動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。

五、工作要求

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。一是成立領(lǐng)導(dǎo)小組。為切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，確保農(nóng)村扶貧對(duì)象建檔立卡工作的順利實(shí)施，成立以鎮(zhèn)長(zhǎng)羅運(yùn)河同志為組長(zhǎng)的農(nóng)村扶貧對(duì)象建檔立卡工作領(lǐng)導(dǎo)小組，具體負(fù)責(zé)指導(dǎo)全鎮(zhèn)農(nóng)村扶貧對(duì)象建檔立卡的全面性工作，按照要求搞好對(duì)象識(shí)別、信息錄入、完善檔案資料、落實(shí)幫扶措施。下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)日常工作。

（二）確保工作經(jīng)費(fèi)。農(nóng)村扶貧對(duì)象識(shí)別和建檔立卡是一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的民心工程，涉及千家萬(wàn)戶，工作量大，任務(wù)繁重。根據(jù)主管部門要求，鎮(zhèn)財(cái)政安排專項(xiàng)中心工作工作經(jīng)費(fèi)用于開(kāi)展農(nóng)村扶貧對(duì)象建檔立卡工作必需的培訓(xùn)、表格印制、調(diào)查摸底、建檔立卡、信息錄入及信息化管理系統(tǒng)建設(shè)等方面的開(kāi)支。

（三）強(qiáng)化人員培訓(xùn)。加強(qiáng)對(duì)工作人員的培訓(xùn)，通過(guò)培訓(xùn)，切實(shí)讓工作人員全面、準(zhǔn)確把握相關(guān)政策原則、指標(biāo)要求、操作程序和具體方法，不斷提高業(yè)務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量。

（四）嚴(yán)格監(jiān)督檢查。為確保貧困對(duì)象識(shí)別準(zhǔn)確，確保不發(fā)生大的上訪事件和群體性事件，建立四項(xiàng)工作制度：進(jìn)度報(bào)告制度、包片負(fù)責(zé)制度、交叉檢查制度、舉報(bào)調(diào)查制度。成立專門的督查組，督促指導(dǎo)各村按要求開(kāi)展好扶貧對(duì)象建檔立卡工作。

篇9

【關(guān)鍵詞】金融扶貧 政策落實(shí) 社會(huì)保障

一、大關(guān)縣基本情況

大關(guān)縣屬國(guó)家烏蒙片區(qū)連片開(kāi)發(fā)重點(diǎn)區(qū)域，縣域面積1692平方千米，轄9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)78個(gè)行政村。截至2014年末，全縣總?cè)丝诮?8.78萬(wàn)（其中，農(nóng)業(yè)人口22.89萬(wàn)），實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值24.75億元，人均生產(chǎn)總值8600元；全縣農(nóng)村建檔立卡貧困人口有12.59萬(wàn)人，占全縣農(nóng)業(yè)人口的55%，扶貧攻堅(jiān)任務(wù)十分繁重。

二、大關(guān)金融扶貧工作開(kāi)展情況及取得的成效

（一）整體推動(dòng)，確保金融扶貧務(wù)求實(shí)效

按照區(qū)域開(kāi)發(fā)與精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合思路，進(jìn)一步發(fā)揮金融扶貧的積極作用，人行大關(guān)支行推出了“面、點(diǎn)、線”扶貧工作方式助力烏蒙片區(qū)攻堅(jiān)扶貧，取得了較好效果。今年1月29日，央視新聞聯(lián)播播出的云南“區(qū)域開(kāi)發(fā)與精準(zhǔn)扶貧”專題報(bào)道中，以大關(guān)縣扶貧工作為例作了相關(guān)報(bào)道?！懊妗保壕褪沁x定區(qū)域開(kāi)發(fā)為面，加大信貸資金投入。通過(guò)金融杠桿撬動(dòng)龍頭企業(yè)，的發(fā)展壯大，以龍頭企業(yè)和產(chǎn)業(yè)“造血”式扶貧模式鞏固扶貧效果。“點(diǎn)”：就是選出扶貧對(duì)象為點(diǎn)，金融觸角直達(dá)基層。在確定區(qū)域開(kāi)發(fā)扶貧項(xiàng)目后，優(yōu)先選擇農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)村信用體系建設(shè)工作中被評(píng)定為信用戶的農(nóng)戶，作為精準(zhǔn)扶貧對(duì)象?！熬€”：就是以金融扶貧為線，貫穿于面點(diǎn)之中。不斷創(chuàng)新金融產(chǎn)品在昭通市率先開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)“紅色股份”工作、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)、“助保貸”等業(yè)務(wù)。2013年和2014年，全縣實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值8.6和9.2億元，分別比上年增長(zhǎng)14.24%和6.40%；農(nóng)村常住居民人均可支配收入4228和4860元，分別比上年增長(zhǎng)18.20%和14.95%；全縣貧困人口比上年末減少4.28和1.48萬(wàn)人，分別下降26.29%和12.33%。

（二）“三信”帶動(dòng)，營(yíng)造金融扶貧良好環(huán)境

人行大關(guān)支行以“三信”創(chuàng)建為抓手，為金融扶貧工作營(yíng)造了良好的環(huán)境。在全縣創(chuàng)下了工作覆蓋面100%和農(nóng)戶建檔面100%的雙百成績(jī)。截至2015年6月末，大關(guān)縣信用農(nóng)戶、信用村、信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)占比分別已達(dá)到62.21%、57.69%、66.67%，“三信”創(chuàng)建工作提前兩年完成云南省目標(biāo)任務(wù)。

（三）示范拉動(dòng)，探索金融扶貧實(shí)踐路徑

今年初以來(lái)，人行大關(guān)支行提出了“以創(chuàng)建‘金融扶貧示范試點(diǎn)’作為新階段推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的工作思路”，得到了人行昆明中支、昭通中支和縣委政府的積極肯定與全力支持。5月下旬，縣人民政府正式印發(fā)了《大關(guān)縣金融扶貧示范試點(diǎn)方案》予以執(zhí)行；6月下旬，縣委、政府在示范點(diǎn)玉碗鎮(zhèn)隆重召開(kāi)了啟動(dòng)暨動(dòng)員大會(huì)。自示范工作啟動(dòng)以來(lái)，在各方的共同努力下，突出呈現(xiàn)四個(gè)特點(diǎn)的創(chuàng)新工作機(jī)制，扎實(shí)、有力推進(jìn)創(chuàng)建出成效。

1.政策優(yōu)惠新。一是人民銀行對(duì)農(nóng)村信用社年度信貸規(guī)模給予適當(dāng)調(diào)劑，昭通中支專項(xiàng)下達(dá)支農(nóng)再貸款1000萬(wàn)元，并配額信貸規(guī)模；二是實(shí)行貸款降息優(yōu)惠。縣農(nóng)村信用社承諾，對(duì)精準(zhǔn)扶貧農(nóng)戶貸款降息13%以上，以有效降低農(nóng)戶生產(chǎn)融資成本；三是全縣政策扶貧貼息貸款向示范點(diǎn)傾斜，重點(diǎn)支持、重點(diǎn)推進(jìn)。

2.工作機(jī)制新。一是建立臺(tái)賬工作機(jī)制，跟蹤服務(wù)。梳理確定扶貧對(duì)象，建立“名單式”管理模式；二是建立督查督辦工作機(jī)制，跟進(jìn)工作開(kāi)展。各參與建設(shè)方須按月向縣委、政府和人民銀行報(bào)告當(dāng)月金融扶貧工作進(jìn)展情況，“示范試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)組”不定期組織現(xiàn)場(chǎng)檢查，總結(jié)提高，跟進(jìn)落實(shí)，形成督查督辦工作機(jī)制。

3.金融產(chǎn)品新。農(nóng)村信用社推出了“期限靈活精準(zhǔn)降息”專項(xiàng)扶貧貸款品牌。同時(shí)，各涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)在“惠農(nóng)卡”的授信規(guī)模、額度上承諾向示范點(diǎn)傾斜，以提高信貸扶貧的針對(duì)性，實(shí)效開(kāi)展特色信貸扶貧。

4.服務(wù)方式新。成立由銀行青年業(yè)務(wù)骨干和鄉(xiāng)、村、社干部組成的金融知識(shí)宣教機(jī)構(gòu)，依托宣教隊(duì)的集中宣講與鄉(xiāng)、村、社干部日常宣傳的結(jié)合。

三、存在的問(wèn)題與經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

（一）問(wèn)題的外在表現(xiàn)

1.金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村金融工作未建立長(zhǎng)期目標(biāo)，局限于短期利潤(rùn)，沒(méi)有深度參與到培育的環(huán)節(jié)，一定程度上導(dǎo)致了金融扶貧資源沒(méi)有有效利用。

2.金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部對(duì)金融扶貧工作缺乏必要激勵(lì)機(jī)制。受限于貧困地區(qū)的客觀因素，與績(jī)效掛鉤的工資制度可能會(huì)傷害到銀行員工對(duì)金融扶貧工作的積極性。

3.金融服務(wù)覆蓋偏低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)只有信用社在提供傳統(tǒng)的存、放、匯服務(wù)，不利于競(jìng)爭(zhēng)性農(nóng)村金融市場(chǎng)的形成，不利于為貧困戶提供更優(yōu)質(zhì)的金融服務(wù)。

4.扶貧貸款的政策性與其商業(yè)化經(jīng)營(yíng)的矛盾，金融機(jī)構(gòu)盈利性和社會(huì)責(zé)任的矛盾沒(méi)有得到有效調(diào)和。

5.農(nóng)村金融體系不完善、制度不健全，金融服務(wù)和創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)。沒(méi)有專門服務(wù)于農(nóng)村農(nóng)業(yè)融資的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，農(nóng)戶資產(chǎn)不能有效轉(zhuǎn)化為流動(dòng)性；涉農(nóng)保險(xiǎn)產(chǎn)品種類少，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)與農(nóng)民缺少保險(xiǎn)償付的金融保障機(jī)制，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力弱。

（二）金融扶貧制約因素

1.生產(chǎn)要素長(zhǎng)期缺乏導(dǎo)致金融扶貧短期內(nèi)難以見(jiàn)效。一是公共基礎(chǔ)設(shè)施落后，基本公共服務(wù)不足。二是良田稀缺，經(jīng)濟(jì)效益較差。三是勞動(dòng)力生產(chǎn)率低下。許多外出務(wù)工者只能從事傳統(tǒng)的苦力型工種，報(bào)酬低；在家務(wù)農(nóng)者缺乏成體系的科學(xué)種植的專業(yè)知識(shí)。四是資金短缺。農(nóng)戶貸款難、貸款貴問(wèn)題非常突出。五是產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。生產(chǎn)要素長(zhǎng)期缺乏導(dǎo)致投入產(chǎn)出比偏低，金融扶貧難度大、耗時(shí)長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)較高，短期內(nèi)難以見(jiàn)到立竿見(jiàn)影的效果。

2.金融扶貧尚未深入人心。大部分農(nóng)戶從沒(méi)有在信用社辦理過(guò)業(yè)務(wù)，有資金需求的都是向親朋好友臨時(shí)借款，容易形成“三角債”，經(jīng)濟(jì)情況較差的家庭往往是較大的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；由于還款和要賬的不確定性，相關(guān)家庭都會(huì)面臨流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。貧困片區(qū)群眾信用意識(shí)淡薄，金融知識(shí)、法律法規(guī)普及力度不夠，逃廢銀行債務(wù)情況時(shí)有發(fā)生，加劇金融機(jī)構(gòu)對(duì)涉農(nóng)貸款風(fēng)險(xiǎn)的控制。

3.財(cái)政扶貧精準(zhǔn)度有待提高。受地域環(huán)境等限制，有關(guān)職能部門籌劃與協(xié)調(diào)工作有一定難度，導(dǎo)致金融扶貧的可持續(xù)性受到影響。

4.農(nóng)村專業(yè)合作社的建設(shè)沒(méi)有取得預(yù)期效果，農(nóng)民的資產(chǎn)、勞動(dòng)力不能有效集中，規(guī)模效應(yīng)沒(méi)有得到體現(xiàn)?！耙陨鐜?，以企帶村”的扶貧方式還未廣泛見(jiàn)成效。單戶農(nóng)戶在經(jīng)營(yíng)、土地流轉(zhuǎn)、擔(dān)保、貸款上都沒(méi)有優(yōu)勢(shì)；同時(shí)，過(guò)度分散的資源增加了金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)成本和風(fēng)險(xiǎn)，一定程度上導(dǎo)致惜貸。農(nóng)戶之間家庭經(jīng)濟(jì)狀況差異較大，若不有效建立農(nóng)民專業(yè)合作社，則差異可能會(huì)越來(lái)越大，最后導(dǎo)致富者愈富、貧者愈貧的馬太效應(yīng)。

四、政策建議

較佳的金融扶貧流程如圖所示，但目前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度沒(méi)有有效建立起來(lái)，農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)還只是流動(dòng)性非常低的廉價(jià)資產(chǎn)，基本沒(méi)有充當(dāng)生產(chǎn)的資本；政府和金融市場(chǎng)協(xié)調(diào)機(jī)制沒(méi)有有效運(yùn)行；地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃，特別是對(duì)扶貧的規(guī)劃仍缺乏可持續(xù)性；地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融市場(chǎng)發(fā)展還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)雙贏；政府和市場(chǎng)的邊界需要重構(gòu)。以下將從兩個(gè)方面嘗試提出政策建議。

（一）金融系統(tǒng)自我完善、自我更新

1.推進(jìn)小額扶貧信貸走專營(yíng)化道路。支持現(xiàn)有涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)增設(shè)營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，支持開(kāi)辦村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等新型金融機(jī)構(gòu)，完善競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，倒逼金融機(jī)構(gòu)對(duì)現(xiàn)有工作機(jī)制進(jìn)行改革，做好金融扶貧工作。鼓勵(lì)涉農(nóng)國(guó)有商業(yè)銀行創(chuàng)新管理模式，合理增加基層授權(quán)授信，壓縮管理層級(jí)。加強(qiáng)對(duì)扶貧金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)的各級(jí)管理層對(duì)貧困地區(qū)的涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)管理和考核以不片面的追求利潤(rùn)為目標(biāo)。

2.探索創(chuàng)新農(nóng)村擔(dān)保機(jī)制。建立多元化農(nóng)村擔(dān)保體系，以風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)形式代替農(nóng)村信用社稅收優(yōu)惠，建立政府性農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)；嘗試將產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、專業(yè)協(xié)會(huì)等關(guān)聯(lián)利益主體作為聯(lián)保共同體，建立互擔(dān)保組織；以村為單位，整合扶貧辦的互助社資金及部分財(cái)政補(bǔ)貼資金作為信貸擔(dān)保基金，發(fā)揮放大效應(yīng)。創(chuàng)新?lián)５盅悍绞?，開(kāi)辦農(nóng)業(yè)資源承包經(jīng)營(yíng)權(quán)類抵押貸款等。

3.加快推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和業(yè)務(wù)創(chuàng)新。涉農(nóng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)在鞏固完善傳統(tǒng)信貸產(chǎn)品和業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，依照現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)定，探索擴(kuò)大申請(qǐng)貸款可用于擔(dān)保的財(cái)產(chǎn)范圍，探索貸款風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的各類方式，因地制宜，與時(shí)俱進(jìn)，不斷創(chuàng)新和突破。逐步增加扶貧貸款貼息資金，合理確定扶貧貸款貼息額度，建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)從信貸規(guī)模、授信審批等方面給予扶貧貼息貸款優(yōu)先支持。同時(shí)，保險(xiǎn)公司可針對(duì)涉農(nóng)龍頭企業(yè)和已具規(guī)模的專業(yè)合作社提供創(chuàng)新型的保險(xiǎn)產(chǎn)品，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的轉(zhuǎn)型。

4.繼續(xù)加強(qiáng)金融知識(shí)普及。進(jìn)一步改變農(nóng)民一些根深蒂固的錯(cuò)誤觀念，將現(xiàn)代化金融理念深入培植到農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之中，幫助農(nóng)戶建立現(xiàn)代融資理念、拓寬融資渠道；鼓勵(lì)農(nóng)戶積極參與到建檔立卡和信用體系創(chuàng)建工作中，促使農(nóng)戶主動(dòng)探索、實(shí)踐新的生產(chǎn)方式，創(chuàng)新生產(chǎn)關(guān)系，促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展。

5.積極協(xié)調(diào)解決融資難題。銀行看重貸款的可回收性；貧困戶短期內(nèi)更看重貸款的可獲得性，長(zhǎng)期內(nèi)更看重利率。制定相關(guān)農(nóng)村信貸政策時(shí)，一定要協(xié)調(diào)好銀行與農(nóng)戶的貸款目標(biāo)。一是加快推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地和農(nóng)宅確權(quán)頒證工作，解決信貸抵押不足的矛盾，增加信貸可獲得性。二是督促金融機(jī)構(gòu)改善服務(wù)方式，用活用足涉農(nóng)貼息貸款政策，有效降低貸款成本，為貧困群眾提供長(zhǎng)期金融支持。三是配合好有關(guān)部門，爭(zhēng)取政府財(cái)政資金貼息，為貧困戶精準(zhǔn)提供貸款支持。

（二）改善外部環(huán)境，為金融扶貧提供保障

1.配合好相關(guān)部門引進(jìn)先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)，培育一批特色、新型產(chǎn)業(yè)，加大對(duì)農(nóng)村專業(yè)合作社的支持力度?？山梃b一些省近年來(lái)推出的農(nóng)民專業(yè)合作、供銷合作、信用合作“三位一體”的農(nóng)村新型合作模式，由供銷合作社解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的市場(chǎng)問(wèn)題，由農(nóng)民專業(yè)合作社解決農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展問(wèn)題，由信用合作社解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的資金問(wèn)題。以集中的專業(yè)運(yùn)作代替農(nóng)戶的分散經(jīng)營(yíng)，減少經(jīng)營(yíng)成本，降低生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，加深農(nóng)業(yè)的資產(chǎn)化和金融化，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向農(nóng)業(yè)工業(yè)轉(zhuǎn)型，把勞動(dòng)力重新吸引到土地上來(lái)。

2.不斷完善精準(zhǔn)扶貧措施，使政策規(guī)定能落地生根。堅(jiān)持金融扶貧與財(cái)政扶貧有機(jī)結(jié)合，緊扣“重在聯(lián)、貴在為、深在制”要領(lǐng)，堅(jiān)持扶真貧、真扶貧，不斷拓展內(nèi)涵和層次，實(shí)現(xiàn)由“大水漫灌”到“精準(zhǔn)滴灌”的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。一是確保對(duì)象精準(zhǔn)，解決好扶持誰(shuí)的問(wèn)題。抓住真實(shí)識(shí)別貧困、規(guī)范建檔立卡、實(shí)施動(dòng)態(tài)管理、推行掛圖作業(yè)四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，避免普惠政策代替特惠政策、區(qū)域政策代替到戶政策的現(xiàn)象，提高扶貧效果。二是確保內(nèi)容精準(zhǔn)，解決好扶什么的問(wèn)題。堅(jiān)持因地制宜、因戶施策，具體分析致貧原因，突出抓好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、富民產(chǎn)業(yè)培育、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、易地搬遷、金融支持等扶貧措施。

3.推動(dòng)財(cái)政與銀行良性互動(dòng)，完善正向激勵(lì)政策。一是建立金融扶貧的正向激勵(lì)機(jī)制。鼓勵(lì)和支持縣域金融機(jī)構(gòu)將新增可貸資金留在當(dāng)?shù)厥褂?，督促涉農(nóng)貸款稅收優(yōu)惠、定向費(fèi)用補(bǔ)貼、增量獎(jiǎng)勵(lì)等政策的落實(shí)，引導(dǎo)更多信貸資金和社會(huì)資金投向貧困片區(qū)。二是建立健全風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。設(shè)立扶貧貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，健全風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，有效分擔(dān)貧困地區(qū)金融風(fēng)險(xiǎn)，提升金融機(jī)構(gòu)發(fā)放扶貧貸款的主動(dòng)性。試行“動(dòng)產(chǎn)抵押+不動(dòng)產(chǎn)抵押”信貸產(chǎn)品組合模式，拓展貧困村農(nóng)戶貸款途徑，實(shí)現(xiàn)貧困村互助資金、金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)戶多方共贏。三是充分發(fā)揮財(cái)政資金杠桿作用。將分散在扶貧、農(nóng)業(yè)、水務(wù)、交通、國(guó)土、電力、住建等部門涉農(nóng)財(cái)政資金整合為資本金，吸引企業(yè)資金、社會(huì)資金、民營(yíng)資本，設(shè)立貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，通過(guò)商業(yè)化運(yùn)營(yíng)和政策性引導(dǎo)，發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，帶動(dòng)社會(huì)資金、金融資本、銀行信貸投入扶貧開(kāi)發(fā)，支持貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。

篇10

貴州省委、省政府發(fā)動(dòng)脫貧攻堅(jiān)春季攻勢(shì)，易地搬遷扶貧、教育扶貧是其中兩大任務(wù)。就如何更好推動(dòng)這兩項(xiàng)工作，當(dāng)代貴州全媒體記者采訪了貴州省易地搬遷扶貧工程建設(shè)指揮部副指揮長(zhǎng)、省水庫(kù)和生態(tài)移民局局長(zhǎng)王應(yīng)政和貴州省教育廳廳長(zhǎng)王鳳友。

當(dāng)代貴州：今年是貴州易地搬遷扶貧承上啟下和全面突破的關(guān)鍵一年。貴州打算怎么打好易地搬遷扶貧這場(chǎng)硬仗？定下搬遷75任務(wù)主要基于哪些考慮？

王應(yīng)政：2017年既要實(shí)施好75萬(wàn)人的易地搬遷，還要解決好2016年45萬(wàn)人搬遷后的脫貧發(fā)展。我們將按照省委、省政府的決策部署，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和項(xiàng)目導(dǎo)向，以精準(zhǔn)搬遷、精準(zhǔn)脫貧為主線，嚴(yán)格執(zhí)行易地搬遷扶貧政策，全面提升易地扶貧搬遷質(zhì)量和水平，堅(jiān)決打好春季攻勢(shì)，確保2017年再戰(zhàn)告捷。

主要工作分兩塊。一是精準(zhǔn)抓好搬遷對(duì)象、安置地點(diǎn)、住房建設(shè)、項(xiàng)目管理、資金保障五個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，解決好“怎么搬”的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)多搬、快搬、搬好。二是學(xué)習(xí)借鑒惠水試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在全省全面推廣和落實(shí)“五個(gè)三”政策，解決好“搬出來(lái)后怎么辦”的問(wèn)題，讓搬遷群眾一步住上新房子、快步過(guò)上好日子。

易地搬遷扶貧是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，一年搬遷75萬(wàn)人，接近“十三五”規(guī)劃任務(wù)的一半，在貴州歷史上前所未有，全國(guó)罕見(jiàn)。打贏這一仗，如期實(shí)現(xiàn)脫貧和全面小康就有了主動(dòng)，就更有底氣。

當(dāng)代貴州：隨著貴州省城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展，城市已具備了良好的安置條件和就業(yè)空間。今年貴州易地搬遷扶貧要求“城鎮(zhèn)化集中安置”，將如何推進(jìn)這項(xiàng)工作呢？

王應(yīng)政：城鎮(zhèn)化安置是指易地搬遷人口和資源要素向城鎮(zhèn)聚集的過(guò)程。

我們將選擇經(jīng)濟(jì)要素集聚功能強(qiáng)、創(chuàng)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)多，人口承載容量大的縣城和中心集鎮(zhèn)布局安置點(diǎn)，以市州所在地和縣城為主、中心集鎮(zhèn)為補(bǔ)充，推動(dòng)搬遷農(nóng)戶向城鎮(zhèn)集中。也就是說(shuō)，不再安置到一般邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、旅游景區(qū)服務(wù)區(qū)和中心村，特別是避免山上搬山下、農(nóng)村搬農(nóng)村、這個(gè)“窮窩”挪到那個(gè)“窮窩”。

以安置點(diǎn)為單元實(shí)行集中安置，堅(jiān)決防止分散、零星安置。

以縣為單位集中建設(shè)管理，以利于統(tǒng)籌全縣資源做好配套建設(shè)和后續(xù)扶持，不能把安置項(xiàng)目分散到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行實(shí)施。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)不僅缺乏工程建設(shè)技術(shù)力量和管理經(jīng)驗(yàn)，更缺乏支撐就業(yè)、產(chǎn)業(yè)等的項(xiàng)目和資源。

推進(jìn)城鎮(zhèn)化集中安置，產(chǎn)業(yè)是基礎(chǔ)，就業(yè)是關(guān)鍵。要堅(jiān)持以產(chǎn)定搬、以崗定搬，逐戶落實(shí)就業(yè)資源和脫貧措施，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力在城鎮(zhèn)充分就業(yè)。只有讓搬遷群眾有事可做、有業(yè)可就、有錢可賺、增收致富，就能解除群眾的后顧之憂，調(diào)動(dòng)和激發(fā)群眾的搬遷熱情。

當(dāng)代貴州：解決好易地搬遷扶貧安置區(qū)群眾子女入學(xué)，群眾才能安居樂(lè)業(yè)。為推進(jìn)教育公平均衡發(fā)展，增強(qiáng)貧困地區(qū)發(fā)展后勁，貴州將采取哪些措施？

王鳳友：我們將統(tǒng)籌解決好易地搬遷扶貧安置區(qū)群眾子女就學(xué)，落實(shí)好農(nóng)民工隨遷子女在流入地入學(xué)和升學(xué)政策。同時(shí)，鞏固提高教育“9+3”計(jì)劃，優(yōu)化中職學(xué)校布局，提升職教培養(yǎng)質(zhì)量和人才技能。針對(duì)建檔立卡等貧困家庭子女進(jìn)行招生，確保他們至少掌握一門實(shí)用技能，實(shí)現(xiàn)“職教一人、就業(yè)一個(gè)、脫貧一家”，并繼續(xù)推進(jìn)10所省屬優(yōu)質(zhì)職業(yè)院校對(duì)口招收全免費(fèi)精準(zhǔn)扶貧“威寧班”、“赫章班”2000人，幫助貧困家庭“拔窮根”。

爭(zhēng)取擴(kuò)大貧困地區(qū)定向招生專項(xiàng)計(jì)劃，實(shí)施好貴州大學(xué)等省屬高校招收農(nóng)村學(xué)生專項(xiàng)計(jì)劃，提高高職院校分類招生中招收貧困家庭中職畢業(yè)生的比例，民族預(yù)科班、雙語(yǔ)預(yù)科班、民族班、雙語(yǔ)民族班招生計(jì)劃向符合條件的扶貧對(duì)象傾斜，增加貧困家庭子女接受高等教育機(jī)會(huì)。深化“省屬院校幫百村”扶貧行動(dòng)，大力推進(jìn)教育幫扶，增強(qiáng)貧困村發(fā)展后勁，助推加快脫貧進(jìn)程。

當(dāng)代貴州：省委、省政府歷來(lái)高度重視教育事業(yè)，教育扶貧作為三大攻勢(shì)重點(diǎn)內(nèi)容之一，貴州省教育部門如何將精準(zhǔn)扶貧作為最大的政治責(zé)任和政治擔(dān)當(dāng)？

王鳳友：“扶貧必扶智。”我們將嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家普通高中建檔立卡免學(xué)雜費(fèi)政策，認(rèn)真落實(shí)好全省教育精準(zhǔn)扶貧學(xué)生資助政策，繼續(xù)對(duì)建檔立卡貧困家庭高中至本科階段學(xué)生提供扶貧專項(xiàng)助學(xué)金，免（補(bǔ)）普通高中和中職學(xué)生學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)、教科書費(fèi)，免（補(bǔ)）大學(xué)本?？茖W(xué)生學(xué)費(fèi)。

資助家庭經(jīng)濟(jì)困難幼兒、孤兒和殘疾幼兒入園保育費(fèi)和生活費(fèi)，幫助貧困家庭幼兒接受學(xué)前教育。認(rèn)真落實(shí)好“兩免一a”政策，完善控輟保學(xué)機(jī)制，保障建檔立卡等貧困家庭學(xué)生順利完成義務(wù)教育。

從2016年秋季學(xué)期起，貴州在全國(guó)率先啟動(dòng)實(shí)施農(nóng)村學(xué)前教育兒童營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃，向在農(nóng)村學(xué)前教育機(jī)構(gòu)就讀的兒童提供營(yíng)養(yǎng)膳食補(bǔ)助，接下來(lái)我們將提質(zhì)升級(jí)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃，努力讓學(xué)生吃得營(yíng)養(yǎng)、吃得均衡。

當(dāng)代貴州：易地搬遷扶貧是精準(zhǔn)扶貧“當(dāng)頭炮”，需要扎實(shí)推進(jìn)。夯實(shí)教育脫貧根基重點(diǎn)在貧困縣，讓貧困地區(qū)孩子能夠就近接受良好教育，是教育脫貧的長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)。有效推進(jìn)這兩方面工作的著力點(diǎn)何在？

王應(yīng)政：對(duì)于易地搬遷扶貧，當(dāng)前工作主要有三點(diǎn)：第一，抓好政策培訓(xùn)。對(duì)各市（州）、縣政府分管領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)改局長(zhǎng)、移民局長(zhǎng)和各縣平臺(tái)公司負(fù)責(zé)人，以及省直有關(guān)部門共500余人參加了培訓(xùn)，系統(tǒng)培訓(xùn)了中央和省的易地搬遷扶貧政策，特別是前面提到的新思路、新要求和操作規(guī)范。第二，抓好政策執(zhí)行。省易地搬遷扶貧工程建設(shè)指揮部已將2017年定為質(zhì)量建設(shè)年，要求嚴(yán)格執(zhí)行中央、省的相關(guān)政策規(guī)定和要求，全面規(guī)范項(xiàng)目管理和工作行為，著力推動(dòng)“五個(gè)三”政策落到實(shí)處，進(jìn)一步提升搬遷安置質(zhì)量和脫貧成效。第三，抓好政策督查。將全省易地搬遷扶貧工作劃分為3個(gè)片區(qū)，每個(gè)片區(qū)由一名廳級(jí)干部聯(lián)系，由一個(gè)片區(qū)工作組常駐一線明查暗訪和督促指導(dǎo)，實(shí)行片區(qū)負(fù)責(zé)制。

王鳳友：對(duì)于教育精準(zhǔn)扶貧，要努力讓每個(gè)孩子都能接受公平、有質(zhì)量的教育，是教育扶貧工作的重要內(nèi)容。

大力增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市社區(qū)和城郊結(jié)合部公辦幼兒園資源，同時(shí)按照“大村獨(dú)立建園、小村聯(lián)合辦園”布局，重點(diǎn)推進(jìn)人口集中村寨新建或利用閑置小學(xué)校舍改建農(nóng)村幼兒園，讓農(nóng)村孩子就近接受良好啟蒙教育。