導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫好一篇現(xiàn)階段脫貧標(biāo)準(zhǔn)，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關(guān)鍵詞：農(nóng)村財(cái)政；扶貧資金；運(yùn)作；管理途徑

扶貧開發(fā)屬于建設(shè)中國(guó)特色主義道路的重要內(nèi)容，我國(guó)政府為此投入大量資金與人力，幫助農(nóng)村脫貧，縮小貧困地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)的貧富差距，以凸顯社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。為了達(dá)到脫貧目的，農(nóng)村財(cái)政扶貧資金的運(yùn)作和管理至關(guān)重要，其運(yùn)作效率直接關(guān)系到扶貧資金利用價(jià)值的發(fā)揮出。但就現(xiàn)階段而言，農(nóng)村財(cái)政扶貧資金運(yùn)作管理工作中存在一些不足之處，降低了扶貧資金的利用率，阻礙扶貧政策的落實(shí)。對(duì)此，本文探究農(nóng)村財(cái)政扶貧資金運(yùn)作及管理途徑具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1農(nóng)村財(cái)政扶貧資金運(yùn)作管理中存在的問題

（1）資金管理理念的偏差?，F(xiàn)階段，在進(jìn)行農(nóng)村財(cái)政扶貧資金運(yùn)作管理中，管理人員缺少與時(shí)俱進(jìn)的管理思想，由于貧困地區(qū)農(nóng)民獲取收入能力較低，并始終采用小農(nóng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式，制約有效農(nóng)村資源的挖掘和利用，制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，在管理理念落后的情況下，農(nóng)村財(cái)政扶貧資金整體管理方向發(fā)生偏差，進(jìn)而無(wú)法達(dá)到預(yù)期的脫貧效果。（2）績(jī)效考評(píng)體系不完善。在中央財(cái)政撥付給地方扶貧資金時(shí)，由于績(jī)效考評(píng)體系的不完善，仍然選擇單一化扶貧資金績(jī)效考評(píng)模式，降低農(nóng)村財(cái)政扶貧資金的綜合使用效率。在實(shí)際管理中，中央財(cái)政主要根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人均收入、人口數(shù)量和相關(guān)政策等因素考慮進(jìn)行扶貧資金的撥付，沒有綜合考慮致富因素對(duì)該貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的影響，弱化扶貧資金功能和扶貧作用，甚至?xí)斐少Y金浪費(fèi)的情況。同時(shí)在脫貧計(jì)劃中，一些地區(qū)以破壞環(huán)境為代價(jià)利用扶貧資金發(fā)展經(jīng)濟(jì)，為農(nóng)村獲取短期利益，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度上看，更是加大了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展負(fù)擔(dān)。（3）資金使用不合理?，F(xiàn)階段，在進(jìn)行農(nóng)村財(cái)政扶貧資金運(yùn)作管理中，其使用方式存在較大的缺失和漏洞，一些地區(qū)沒有結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村收入情況和農(nóng)民利益開展資金管理工作，并和監(jiān)督部門、資金流經(jīng)部門進(jìn)行利益掛鉤，以相關(guān)政府部門利益為核心進(jìn)行資金管理，進(jìn)而降低農(nóng)村財(cái)政扶貧資金使用效率，嚴(yán)重阻礙我國(guó)脫貧政策的落實(shí)。

2優(yōu)化農(nóng)村財(cái)政扶貧資金運(yùn)作管理的有效途徑

（1）建立明確識(shí)別貧困目標(biāo)機(jī)制。在進(jìn)行農(nóng)村財(cái)政扶貧資金運(yùn)作管理的過程中，為了提高資金利用率，要從管理理念入手，結(jié)合地區(qū)實(shí)際情況開展扶貧資金管理工作，明確制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本原因，并合理利用扶貧資金加以解決，提高農(nóng)村財(cái)政扶貧資金運(yùn)作管理方向的明確性，進(jìn)而達(dá)到脫貧目的。除了管理理念的更新之外，相關(guān)工作人員要建立明確識(shí)別貧困目標(biāo)機(jī)制，打破終身制，界定扶貧界限和扶貧指標(biāo)，采取國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合的方式，客觀性劃定貧困線，并適應(yīng)該地區(qū)實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，使得農(nóng)村貧困人群可以真正獲取政府財(cái)政扶持，提高資金利用率。（2）完善資金管理績(jī)效考評(píng)體系。為了提高農(nóng)村財(cái)政資金利用率，相關(guān)工作人員要完善資金管理績(jī)效考評(píng)體系，跟蹤監(jiān)測(cè)農(nóng)村財(cái)政扶貧資金使用效果，構(gòu)建陽(yáng)光財(cái)政。1、公示扶貧項(xiàng)目與資金使用，遵循公開、公正的管理原則，借助報(bào)紙報(bào)刊或是互聯(lián)網(wǎng)的宣傳形式，公示上級(jí)批復(fù)的扶貧項(xiàng)目、資金分配和分配標(biāo)準(zhǔn)等信息，針對(duì)通信不發(fā)達(dá)地區(qū)，可采用集中公示方式，提高扶貧資金監(jiān)管力度。2、實(shí)行專戶管理制度與集中報(bào)賬制度，加大績(jī)效考評(píng)力度，改變傳統(tǒng)單一化考評(píng)方式，豐富考評(píng)主體，添加自評(píng)項(xiàng)目，防止扶貧資金侵占或是挪為他用等情況。

3、實(shí)行扶貧資金驗(yàn)收制度，在了解扶貧建

設(shè)工程的基礎(chǔ)上，掌握農(nóng)村參與情況和資金投入方向，及時(shí)更新扶貧信息，并對(duì)扶貧資金利用情況進(jìn)行分析研究，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并解決問題，提高扶貧資金的利用價(jià)值。4、加強(qiáng)農(nóng)村財(cái)政扶貧資金審計(jì)監(jiān)督，安排專門人員對(duì)財(cái)政扶貧資金使用情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)，一旦發(fā)現(xiàn)扶貧資金不合理利用，就要及時(shí)制止，以免造成不良影響。（3）應(yīng)用動(dòng)態(tài)化資金管理模式。在明確農(nóng)村財(cái)政扶貧標(biāo)準(zhǔn)后，相關(guān)工作人員要引入動(dòng)態(tài)化管理模式，在事前、事中、事后等環(huán)節(jié)對(duì)農(nóng)村財(cái)政扶貧資金進(jìn)行全過程控制管理，提高扶貧資金利用率，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村財(cái)政扶貧資金運(yùn)作管理水平的提升。其具體措施可表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：第一，強(qiáng)化該地區(qū)信息檔案管理，逐村逐戶進(jìn)行建檔立卡，明確貧困人口底數(shù)，逐一構(gòu)建包村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣地方等三級(jí)脫貧項(xiàng)目，明確貧困人口數(shù)量，做好資金申報(bào)、立項(xiàng)、審批、驗(yàn)收、撥付、使用、結(jié)算以及審計(jì)等環(huán)節(jié)，安排專人負(fù)責(zé)，事后將這些信息檔案進(jìn)行入賬保存，以便后期查詢。第二，合理判定脫貧成效，在公平、公正的基礎(chǔ)上，實(shí)行獎(jiǎng)優(yōu)罰劣措施，激發(fā)管理人員積極性，提高管理效果。第三，合理利用互聯(lián)網(wǎng)構(gòu)建動(dòng)態(tài)化貧困人口監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，定期檢查脫貧對(duì)象與入貧對(duì)象實(shí)際收入情況，提高農(nóng)村財(cái)政扶貧資金運(yùn)作管理的綜合質(zhì)量水平。綜上所述，本文通過對(duì)農(nóng)村財(cái)政扶貧資金運(yùn)作及管理途徑的研究，得出：現(xiàn)階段，農(nóng)村財(cái)政扶貧資金運(yùn)作管理工作中存在資金管理理念、績(jī)效考評(píng)、資金使用方式等方面的問題，急需解決。為了提高農(nóng)村財(cái)政扶貧資金利用率，要建立明確識(shí)別貧困目標(biāo)機(jī)制，完善資金管理績(jī)效考評(píng)體系，應(yīng)用動(dòng)態(tài)化資金管理模式，完善資金管理體系，進(jìn)而達(dá)到最佳管理效果。

參考文獻(xiàn)：

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[關(guān)鍵詞] 海南省；貧困人口；問題；對(duì)策

[中圖分類號(hào)] F840 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] B

20多年來(lái)，海南省作為我國(guó)最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)保持著穩(wěn)定、快速、健康的發(fā)展勢(shì)頭，已從建國(guó)初期的國(guó)防前哨站發(fā)展成為今天的國(guó)際旅游度假勝地。截至2012年底，海南省GDP實(shí)現(xiàn)2855.3億元，人均GDP達(dá)到5147美元。特別在2009年，海南省抓住機(jī)遇，全力推動(dòng)海南國(guó)際旅游島建設(shè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，站到了一個(gè)新的發(fā)展起點(diǎn)上。然而，仍有一批人生活在貧困線以下，無(wú)法享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的各種益處，目前海南省貧困人口數(shù)為75萬(wàn)余人。這表明，減少貧困人口、縮小貧富差距仍然是海南省未來(lái)發(fā)展面臨的重大挑戰(zhàn)。為此，本文從海南省貧困人口脫貧中存在問題入手，提出對(duì)策建議。

一、海南省貧困人口脫貧中存在問題

截止2012年底，海南省共有20個(gè)行政區(qū)劃。從貧困人口數(shù)量來(lái)看，截止2011年底，海南省為響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，把更多低收入人口納入扶貧范圍，因此將扶貧標(biāo)準(zhǔn)從1393元增加到2650元，提高了90.2%，貧困人口從2010年的40.5萬(wàn)人增加到2011年的75.3萬(wàn)人，占全省總?cè)丝诘?.29%。盡管多年來(lái)海南省在脫貧工作進(jìn)程上取得了顯著成效，但與《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）總體目標(biāo)還有很大差距，脫貧工作依然存在一些現(xiàn)實(shí)問題，主要表現(xiàn)在：

（一）貧困人口所在地區(qū)自主發(fā)展能力低

過去長(zhǎng)期實(shí)行的救濟(jì)式扶貧讓海南貧困地區(qū)“習(xí)慣”等待國(guó)家援助資金，靠上級(jí)財(cái)政撥款，要扶貧資金，而不是自力更生求發(fā)展，自主發(fā)展能力低。2011年，海南省五個(gè)國(guó)家貧困重點(diǎn)縣（市）地方財(cái)政一般預(yù)算收入105251萬(wàn)元，而地方財(cái)政一般預(yù)算支出達(dá)699741萬(wàn)元，支出是收入的6.65倍，財(cái)政赤字達(dá)594490萬(wàn)元，財(cái)政自給率平均只有15.04%，同比?？谑?011年財(cái)政自給率61.28%，相差46.24個(gè)百分點(diǎn)。在財(cái)政自給率指標(biāo)上，財(cái)政自給率超過20%的縣（市）只有五指山市，為22.18%；臨高縣和保亭縣兩者財(cái)政自給率基本持平，分別為17.25%和17.92%；白沙縣的財(cái)政自給率最低，僅為9.02%；排在倒數(shù)第二是瓊中縣，為10.00%。貧困地區(qū)要從根本上擺脫貧困，關(guān)鍵在于自主發(fā)展水平能力的不斷提高。海南省貧困地區(qū)財(cái)政自給率的低下，將拖累該地區(qū)公共產(chǎn)品供給、科教文衛(wèi)、社會(huì)福利事業(yè)的向前發(fā)展，從而無(wú)法真正擺脫貧困。

（二）絕對(duì)貧困人口生存水平低下

在貧困程度的測(cè)算上，恩格爾系數(shù)是一個(gè)區(qū)域內(nèi)衡量居民生活水平高低的指標(biāo)，可以直觀反映該區(qū)域貧困人口的生活質(zhì)量，是研究貧困問題不可缺少的重要數(shù)據(jù)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織提出的標(biāo)準(zhǔn)，恩格爾系數(shù)在59%以上為貧困，50-59%為溫飽，40-50%為小康，30-40%為富裕，低于30%為最富裕。以2010和2011年為例，2010年海南省最低收入戶、困難戶和低收入戶三者的食物支出和總支出之比為60.83%，2011該數(shù)據(jù)為58.03%?？v向比較，2011年海南省貧困戶恩格爾系數(shù)為58.03%，相較于2010年60.83%，下降了2.8個(gè)百分點(diǎn)，反映了海南省這兩年盡管仍存在絕對(duì)貧困人口，但在脫貧工作上還是取得了一定的成果。橫向比較，2010年和2011年海南省貧困戶恩格爾系數(shù)分別為60.83%和58.03%，均高于同年全國(guó)41.1%和40.4%的水平，分別多出19.73個(gè)百分點(diǎn)和17.63個(gè)百分點(diǎn)，說(shuō)明海南省貧困戶的生活水平落后于全國(guó)平均生活標(biāo)準(zhǔn)，處于絕對(duì)貧困狀態(tài)，基本生活缺少保障，生存受到一定威脅，絕對(duì)貧困人口生存狀況不容樂觀。

（三）貧困人口所在地區(qū)公共服務(wù)供給投入偏低

作為中國(guó)最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，海南省在經(jīng)濟(jì)、旅游等方面所取得的成果有目共睹，但是公共服務(wù)供給的腳步明顯跟不上社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。一段時(shí)期以來(lái)，海南省各級(jí)政府片面追求國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)，在公共服務(wù)供給方面投入的經(jīng)費(fèi)明顯偏低，不符合科學(xué)發(fā)展觀全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展要求。2011年海南省地方財(cái)政用于醫(yī)療衛(wèi)生支出占財(cái)政支出的比重為4.78%，社會(huì)保障與就業(yè)支出占財(cái)政支出比重為8.70%，此兩項(xiàng)指標(biāo)合計(jì)占財(cái)政支出比重為13.48%，比人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值3000-6000美元階段國(guó)家31.4%的平均水平，低了17.92%。社會(huì)保障與就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)投入不足會(huì)使扶貧重點(diǎn)縣（市）貧困人口生活水平難以提高，生活質(zhì)量難以保障。

二、海南省貧困人口因地制宜脫貧的對(duì)策

隨著2009年海南國(guó)際旅游島建設(shè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略及《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》的，海南省委省政府應(yīng)抓住歷史機(jī)遇，根據(jù)海南省貧困人口脫貧中存在問題，結(jié)合海南省發(fā)展實(shí)際，選擇新的符合科學(xué)發(fā)展觀的脫貧對(duì)策建議。

（一）以資源優(yōu)勢(shì)促轉(zhuǎn)變

針對(duì)當(dāng)前海南省絕對(duì)貧困人口生存水平低下的問題，海南省應(yīng)整合貧困地區(qū)現(xiàn)有的資源優(yōu)勢(shì)，以全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，通過發(fā)展促使絕對(duì)貧困人口生活水平的根本轉(zhuǎn)變。總的來(lái)看，海南省貧困地區(qū)具備以下幾個(gè)資源優(yōu)勢(shì)：一是土地和氣候資源。海南省貧困縣集中在中部五指山脈區(qū)域，實(shí)有耕地面積17.07萬(wàn)公頃，且海南省地處熱帶，農(nóng)田終年可以種植，部分農(nóng)作物可實(shí)現(xiàn)一年2至3次收獲，是我國(guó)發(fā)展熱帶高效農(nóng)業(yè)的最佳地方。二是礦產(chǎn)資源。海南省目前探明礦種共有88種，礦石產(chǎn)地320處，大部分都分布在貧困地區(qū)。此外，位于省級(jí)貧困重點(diǎn)縣（市）東方市、以天然氣產(chǎn)業(yè)為主的化工城已初具規(guī)模，其資源可成為推動(dòng)海南貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。三是交通便捷。海南省環(huán)島高速公路1999年全線通行，貫穿白沙、昌江、東方、樂東等6個(gè)國(guó)家、省重點(diǎn)縣。另外，粵海鐵路的開通以及?？凇⑷齺唭勺鶉?guó)際機(jī)場(chǎng)建設(shè)的不斷完善，都表明海南具備了較為完整的海、陸、空交通網(wǎng)絡(luò)。只要充分認(rèn)識(shí)、利用和發(fā)揮好這些自身資源優(yōu)勢(shì)，必將帶動(dòng)海南省貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而提高貧困人口的生活水平。

（二）集中扶貧資金著力綜合開發(fā)

在資金使用上，建議把各類扶貧資金集中起來(lái)，按照資金使用的不同途徑，提高比例投入到貧困地區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生產(chǎn)發(fā)展、科技推廣和衛(wèi)生、文化等事業(yè)上。其次，要成立專門的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)各類扶貧資金的投放和使用，保證重點(diǎn)扶貧項(xiàng)目的實(shí)施。同時(shí)，建議上級(jí)有關(guān)部門在下?lián)軐ｍ?xiàng)資金的使用上，改革海南省原有的項(xiàng)目審批制度，變上報(bào)審批為上報(bào)備案，適當(dāng)?shù)亟o貧困地區(qū)更多的自，從制度層面增加貧困群體獲取生存和發(fā)展的機(jī)會(huì)，擴(kuò)大他們的選擇面，使其能夠長(zhǎng)期穩(wěn)定地生活下去，直至脫貧致富。最后，海南省政府還應(yīng)從反貧困的有效治理出發(fā)，將脫貧工作重點(diǎn)放在關(guān)注和解決社會(huì)公平和政府轉(zhuǎn)型問題，努力實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的長(zhǎng)效供給和安全保障。

（三）與時(shí)俱進(jìn)創(chuàng)新扶貧開發(fā)模式

隨著2009年海南國(guó)際旅游島建設(shè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，旅游業(yè)被確定為海南省國(guó)民經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)，旅游扶貧在全省得到了重點(diǎn)發(fā)展。將國(guó)際旅游島建設(shè)工程與脫貧工作有機(jī)結(jié)合，以旅游開發(fā)為載體，可以創(chuàng)造出以全行業(yè)旅游扶貧動(dòng)員為特色的海南省旅游扶貧模式。其中，2012年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在海南省新設(shè)立的地級(jí)市行政機(jī)構(gòu)三沙市，可作為旅游扶貧的重點(diǎn)項(xiàng)目，以海南省政府為主導(dǎo)，合理編制三沙市海洋相關(guān)規(guī)劃，加強(qiáng)海洋環(huán)境保護(hù)，結(jié)合三沙市自然資源特點(diǎn)，從生態(tài)的角度，以高端島嶼開發(fā)為理念，走可持續(xù)發(fā)展的路線，發(fā)揮海南省政府創(chuàng)新職能角色，對(duì)三沙市旅游業(yè)的發(fā)展給予適度的政策扶持，在財(cái)政補(bǔ)貼、銀行信貸、項(xiàng)目安排等方面給予適度的優(yōu)惠，以旅游扶貧來(lái)拓展貧困人口的發(fā)展空間。

（四）重視科技教育事業(yè)

脫貧工作還應(yīng)重視海南省貧困地區(qū)科技教育事業(yè)，加強(qiáng)人力資源建設(shè)。推進(jìn)素質(zhì)教育，大力發(fā)展各種形式的職業(yè)教育和成人教育，進(jìn)一步鞏固九年義務(wù)教育和掃除青壯年文盲工作的成果，逐年減少新文盲的數(shù)量，全面提高勞動(dòng)者素質(zhì)和人口素質(zhì)。要建立健全科技推廣服務(wù)體系，轉(zhuǎn)變機(jī)制，穩(wěn)定和壯大農(nóng)業(yè)科技隊(duì)伍，開展科普教育和科技下鄉(xiāng)服務(wù)活動(dòng)，傳授農(nóng)技知識(shí)，推廣實(shí)用技術(shù)，形成多方面、多層次的科技培訓(xùn)體系，指導(dǎo)廣大農(nóng)民獲取農(nóng)技知識(shí)，真正掌握科學(xué)務(wù)農(nóng)技術(shù)，成為能工巧匠和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)頭人。政府要正確引導(dǎo)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，從事產(chǎn)品的儲(chǔ)運(yùn)、加工、銷售及其他服務(wù)性行業(yè)，采取積極措施，鼓勵(lì)各類人才參與貧困地區(qū)的開發(fā)建設(shè)。

綜上所述，海南省現(xiàn)階段貧困是由多個(gè)問題合力形成的貧困惡性循環(huán)。要想解決當(dāng)前問題，必須對(duì)脫貧工作的艱巨性、長(zhǎng)期性有充分的認(rèn)識(shí)，以此為前提，透過多種視野，選擇符合《綱要》要求的對(duì)策建議來(lái)解決上述問題。通過政策和具體項(xiàng)目的實(shí)施，向反貧困目標(biāo)邁進(jìn)，逐步縮小貧困地區(qū)與非貧困地區(qū)、貧困群體與非貧困群體之間的差距，最終從量變積累成質(zhì)變，貧困現(xiàn)象得以消除，實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。

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內(nèi)容摘要：我國(guó)最新制定的貧困線標(biāo)準(zhǔn)引起了國(guó)內(nèi)外各界的廣泛關(guān)注，在肯定扶貧成績(jī)的同時(shí)，還應(yīng)看到現(xiàn)行貧困線制度存在的問題，只有不斷完善扶貧制度，科學(xué)的制定農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，才能準(zhǔn)確的識(shí)別貧困人口和貧困發(fā)生率，摸清貧困規(guī)模和貧困程度，從而為我國(guó)調(diào)整扶貧戰(zhàn)略，切實(shí)做好扶貧開發(fā)工作提供政策依據(jù)。

關(guān)鍵詞：貧困線 貧困人口 測(cè)定 對(duì)策

2011年11月29日召開的中央農(nóng)村扶貧開發(fā)工作會(huì)議上，中央決定將國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)至2300元，比2010年提高了1026元，增幅高達(dá)80%。新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)順應(yīng)民意，與國(guó)際接軌，有利于覆蓋更多的貧困人口，讓更多的人分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。這次調(diào)整符合我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程中扶貧開發(fā)工作的實(shí)際，體現(xiàn)了我國(guó)政府勇于承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，以民生為重的務(wù)實(shí)發(fā)展理念，是執(zhí)政理念的巨大進(jìn)步，充分反映出政府為解決好農(nóng)村民生問題、努力縮小城鄉(xiāng)與區(qū)域發(fā)展差距的堅(jiān)強(qiáng)決心。在肯定成績(jī)的同時(shí)，還應(yīng)看到我國(guó)現(xiàn)階段扶貧工作中存在的問題，必須進(jìn)一步完善我國(guó)的扶貧制度，以使廣大貧困人口得到更好的保障。

貧困標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀分析

（一）貧困線概述

貧困線又叫貧困標(biāo)準(zhǔn)，是指國(guó)家為救濟(jì)社會(huì)成員因自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生理和心里等方面原因，收入減少或中斷難以維持基本生活而制定的社會(huì)救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)。其計(jì)算步驟是：根據(jù)維持人體正常生活所需的最低熱量攝入量2100大卡來(lái)制定食品消費(fèi)項(xiàng)目和數(shù)量，計(jì)算出這些食品組合的消費(fèi)支出，最后加上一定比例的非食物消費(fèi)支出，即得出貧困線。貧困線有相對(duì)貧困線和絕對(duì)貧困線兩種。發(fā)達(dá)國(guó)家設(shè)定的貧困線我們稱之為相對(duì)貧困線，除了滿足貧困人口基本的生存需要外，還可讓他們分享社會(huì)發(fā)展的成果，提高生活質(zhì)量并解決發(fā)展權(quán)利的問題。而發(fā)展中國(guó)家設(shè)定的貧困線多為絕對(duì)貧困線，或者稱為活命線，生活在貧困線上的人是真正的絕對(duì)貧窮，緊緊滿足維持生計(jì)的基本需要。

（二）我國(guó)的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)

1985年，我國(guó)政府將人均年收入200元確定為農(nóng)村貧困線，把它作為識(shí)別農(nóng)村貧困人口規(guī)模和農(nóng)村貧困發(fā)生率的標(biāo)準(zhǔn)，建立了全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)村貧困線制度。此后，政府每年會(huì)根據(jù)當(dāng)年居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)（CPI）的變化來(lái)調(diào)整貧困線。從制度建立以來(lái)，我國(guó)的扶貧標(biāo)準(zhǔn)就一直在提高。2009年，貧困線標(biāo)準(zhǔn)提高至1196元，2010年又將這一標(biāo)準(zhǔn)提高到1274元，從1985到2010年，農(nóng)村貧困線提高了6.4倍。2011年11月29日，中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議在北京召開，中央決定將農(nóng)民人均純收入2300元作為新的國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)比2009年的1196元提高了92%，比2010年的1274元提高了80%，對(duì)應(yīng)的貧困人口規(guī)模增至1.28億。這次調(diào)整是我國(guó)在2008年將農(nóng)村貧困線和低收入線合并之后，第二次大幅度提高農(nóng)村貧困線。

新的國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于每天1美元，等同于聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)確定的國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)。按此標(biāo)準(zhǔn)，貧困人口數(shù)量由2010年的2688萬(wàn)擴(kuò)大至1.28億，劇增1億，占農(nóng)村總?cè)丝诘?3.4%，占全國(guó)總?cè)丝诘慕种弧?/p>

我國(guó)現(xiàn)階段貧困線制度存在的問題

從我國(guó)政府實(shí)行扶貧開發(fā)政策以來(lái)，取得的成績(jī)舉世矚目，但也要看到，我國(guó)還是發(fā)展中國(guó)家，仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，扶貧開發(fā)工作仍是一項(xiàng)長(zhǎng)期和艱巨的歷史任務(wù)，關(guān)于新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)還存在很多問題需要進(jìn)一步完善。

（一）新標(biāo)準(zhǔn)仍低于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)的貧困標(biāo)準(zhǔn)一直偏低，造成不少人“被脫貧”。2010年，農(nóng)村貧困線調(diào)整為1274元，貧困人口為2688萬(wàn)。生活在這條線上的貧困人口，每天的消費(fèi)支出相當(dāng)于六個(gè)饅頭，或三根香蕉，或兩個(gè)半蒜頭。新的貧困標(biāo)準(zhǔn)提高到了2300元，接近于聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)確定的日均消費(fèi)1美元的貧困標(biāo)準(zhǔn)，但聯(lián)合國(guó)制定的貧困標(biāo)準(zhǔn)屬于“絕對(duì)貧困”。 2008年，世界銀行將國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)從每天生活費(fèi)1美元提升至1.25美元，我國(guó)制定的新標(biāo)準(zhǔn)仍低于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。貧困標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算同樣采用國(guó)際通行的算法，但最后卻得出迥異的結(jié)果，關(guān)鍵在于計(jì)算中非食物的消費(fèi)比例占到多大。美國(guó)的計(jì)算方法中，非食物消費(fèi)比例占到三分之二，高于我國(guó)的三分之一，這樣就造成兩國(guó)貧困線的差距。

2011年，美國(guó)貧困人口的定義是四口之家年收入低于22314美元（見表1），按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，超過13%的美國(guó)人需要政府的幫扶。根據(jù)美國(guó)學(xué)者所做的研究，在美國(guó)的貧困家庭中，購(gòu)買房子的家庭占到46%，平均每家有三個(gè)臥室、一個(gè)半浴室和一個(gè)車庫(kù)；擁有一輛汽車的家庭高達(dá)73%，其中近三分之一有兩輛或以上；貧困家庭孩子所獲取的營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)和中產(chǎn)階級(jí)家庭的孩子一樣，沒有營(yíng)養(yǎng)不良，都超出標(biāo)準(zhǔn)，甚至普遍超重?？梢钥吹剑瑑蓢?guó)貧困人口的生活狀況不具可比性。

（二）貧困人口的購(gòu)買力降低

1985年，我國(guó)政府將人均純收入200元定為貧困線，到2011年提升至2300元，24年來(lái)增長(zhǎng)11.5倍；1985年到2011年，我國(guó)GDP由7780億元增至471564億元，24年來(lái)增長(zhǎng)60.6倍；1985年到2011年，農(nóng)村居民人均純收入由397元增至6977元，24年來(lái)增長(zhǎng)17.6倍；1985年，貧困標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)村人均純收入的52%，2011年則降至33%（見圖1）?？梢钥吹?，24年來(lái)我國(guó)農(nóng)村貧困線的增幅均低于其他主要經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的增幅，貧困人口的實(shí)際購(gòu)買力下降，不如從前。有專家曾以北京米價(jià)做過一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)，1985年北京大米0.254元每斤，貧困線200元能買787斤大米；2009年北京大米按照2元每斤計(jì)算，貧困線1196元只能買下598斤大米。這項(xiàng)統(tǒng)計(jì)說(shuō)明，雖然貧困線一直在提高，但貧困人口的實(shí)際購(gòu)買力和生活水平卻出現(xiàn)了下降。

（三）貧困縣政策缺乏精度

我國(guó)目前的扶貧策略主要是以縣和村為單位進(jìn)行的區(qū)域瞄準(zhǔn)，目的是為了集中力量保證供給，防止扶貧資金的分散使用。這項(xiàng)政策在幫扶落后地區(qū)發(fā)展方面發(fā)揮過巨大作用。時(shí)至今日，不少貧困縣已取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，甚至成為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，貧困在當(dāng)下也不再以整縣的形式呈現(xiàn)，貧困縣所覆蓋的貧困人口比例逐年下降，超過一半的貧困人口已不再集中于貧困縣，單純以縣為單位的反貧困戰(zhàn)略已不符合我國(guó)國(guó)情。2011年的“全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣”名單中，3個(gè)貧困縣榜上有名，在西部百?gòu)?qiáng)縣、中部百?gòu)?qiáng)縣和東北三十強(qiáng)縣名單中，有十幾個(gè)貧困縣也身在其中。由于“貧困縣”所帶來(lái)的巨大經(jīng)濟(jì)和政治利益，各地都把爭(zhēng)取帶上并且保住貧困線帽子作為一項(xiàng)政績(jī)，“爭(zhēng)當(dāng)貧困縣”、“脫貧不摘帽”、“貧縣不貧”等問題突出。

貧困線制度調(diào)整的對(duì)策與建議

只有根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況制定農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，使其更具科學(xué)性，才能準(zhǔn)確地分辨貧困人口，測(cè)定出貧困規(guī)模和貧困程度，從而為制定有效的扶貧戰(zhàn)略，有針對(duì)性的做好扶貧工作提供政策依據(jù)。

（一） 健全貧困線調(diào)整機(jī)制

貧困線的確定是實(shí)施扶貧工作的前提，因此貧困線標(biāo)準(zhǔn)要根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況及時(shí)調(diào)整。我國(guó)政府歷來(lái)十分重視貧困線的測(cè)算方法，但未就其調(diào)整機(jī)制作出明確規(guī)定，只是簡(jiǎn)單的與居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)（CPI）相掛鉤。這種調(diào)整方式的缺點(diǎn)在于，CPI是類消費(fèi)品的綜合價(jià)格指數(shù)，而食品消費(fèi)卻是我國(guó)貧困線測(cè)算中的主要依據(jù)，但是食品類價(jià)格上漲速度遠(yuǎn)超CPI，因此會(huì)造成貧困人口購(gòu)買力的下降。

中國(guó)人民大學(xué)楊立雄教授建議，貧困線標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整應(yīng)與食物價(jià)格指數(shù)建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以保證貧困線的絕對(duì)購(gòu)買力不下降；貧困線標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)與收入水平建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以保證貧困人口能分享社會(huì)發(fā)展成果。中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院汪三貴教授認(rèn)為，應(yīng)該調(diào)整貧困線計(jì)算中的消費(fèi)結(jié)構(gòu)，加大非食物消費(fèi)支出的比例，并且應(yīng)該五年進(jìn)行一次大調(diào)整。

我國(guó)目前的貧困線是由全國(guó)統(tǒng)一制定的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，但由于我國(guó)東、西部生活成本差距大，各地政府還應(yīng)在全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)下，根據(jù)本地的實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，制定出適合自己的貧困線。

（二） 調(diào)整扶貧策略以提高扶貧精度

貧困線的提高可以讓扶貧資金覆蓋更多的貧困人口，但要更精準(zhǔn)的瞄準(zhǔn)窮人，還需要對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段主要以縣、村為單位的扶貧策略進(jìn)行調(diào)整：第一，建立貧困縣動(dòng)態(tài)評(píng)定機(jī)制，有能力脫貧致富就退出名單，使政策和資金落實(shí)到最需要的地方，以提升減貧效果；第二，關(guān)注個(gè)體，建立以戶為單位的扶貧策略，加大農(nóng)戶扶貧力度，提高精準(zhǔn)性和資金使用效率；第三，減少扶貧參與機(jī)構(gòu)，縮減中間環(huán)節(jié)，降低成本，提高扶貧效率。

（三） 完善扶貧資金監(jiān)管機(jī)制

貧困線標(biāo)準(zhǔn)的提高不僅增加了貧困人口數(shù)量，政府扶貧資金的投入也要增加。2011年，中央專項(xiàng)扶貧資金達(dá)到270億元，同比增長(zhǎng)21.25%，增量和增幅均達(dá)到歷史最高。2012年，中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金增幅將超過20%，中央還將進(jìn)一步健全財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。

隨著中央扶貧資金持續(xù)的高投入和高增長(zhǎng)，各級(jí)扶貧開發(fā)部門應(yīng)高度重視扶貧資金的使用效率，加強(qiáng)對(duì)扶貧資金使用全過程的監(jiān)督管理：第一，努力創(chuàng)新監(jiān)管工作機(jī)制，探索新方法，發(fā)揮廣大群眾的監(jiān)督作用，建立問題投訴機(jī)制，引導(dǎo)群眾參與監(jiān)管，加大透明力度，確保公開、公平、公正；第二，明確監(jiān)管責(zé)任，實(shí)行嚴(yán)格審批的監(jiān)管制度，加大違規(guī)懲罰力度，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題依法依紀(jì)嚴(yán)肅處理；第三，建立扶貧資金的績(jī)效考評(píng)機(jī)制，考評(píng)結(jié)果作為下年度扶貧資金分配的重要參考依據(jù)，不斷提高扶貧資金使用效益。

（四）從根本上減少貧困群體數(shù)量

長(zhǎng)期以來(lái)，由于分配領(lǐng)域的種種不公問題，導(dǎo)致我國(guó)群體之間的收入差距不斷擴(kuò)大，成為社會(huì)不穩(wěn)定因素。這也成為貧困人口數(shù)量龐大的主要原因。因此，除了逐步完善貧困線制度外，還必須從根本上解決貧困人口的現(xiàn)實(shí)困境。第一，完善收入分配制度，逐步縮小收入差距，防止貧富兩極分化：著力提高勞動(dòng)收入在初次分配中的比重，提高低收入者的工資水平，對(duì)收入過高行業(yè)從總量和水平兩個(gè)方面加以限制，調(diào)節(jié)過高收入，保護(hù)合法收入，取締非法收入；第二，完善社會(huì)保障制度，擴(kuò)大保障覆蓋面，提高保障標(biāo)準(zhǔn)，通過社會(huì)保障達(dá)到調(diào)節(jié)收入再分配，切實(shí)解決養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、就業(yè)、低保等保障問題，讓更多的人分享改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，促進(jìn)社會(huì)公平。

哥倫比亞大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授全球發(fā)展問題專家杰弗里?薩克斯在他的著作《貧窮的終結(jié)》中寫道：貧窮的終結(jié)不僅僅意味著結(jié)束極端苦難的狀態(tài)，更意味著經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的開始以及伴隨著這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶給人們的信心和渴望。我國(guó)的扶貧事業(yè)已經(jīng)進(jìn)入到了一個(gè)新階段，正在向更高目標(biāo)邁進(jìn)，在不久的將來(lái)一定能讓更多的人走上發(fā)展的階梯，分享改革開放帶來(lái)的利益與希望。

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縱觀我國(guó)的大學(xué)生資助政策，其主要經(jīng)歷了從20世紀(jì)50年全面加入人民助學(xué)金，到20世紀(jì)80年代中期人民獎(jiǎng)學(xué)金與人民助學(xué)金相結(jié)合，再到后來(lái)獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金以及學(xué)生貸款并存的階段，最后發(fā)展到當(dāng)前相對(duì)比較全面的混合式的大學(xué)生資助政策，對(duì)解決高校貧困生的實(shí)際問題起到了積極的作用。經(jīng)過了多年的探索和實(shí)踐，我國(guó)高校的大學(xué)生資助政策已發(fā)展相對(duì)成熟，涵蓋了無(wú)償性的資助、有償性的資助以及獎(jiǎng)勵(lì)性的資助等多層面，其中無(wú)償性的資助包括國(guó)家助學(xué)金、校級(jí)助學(xué)金、特殊困難補(bǔ)助等，有償性的資助包括大學(xué)生助學(xué)貸款、高校勤工儉學(xué)等，獎(jiǎng)勵(lì)性的資助包括國(guó)家獎(jiǎng)學(xué)金、校級(jí)獎(jiǎng)學(xué)金以及各種名人獎(jiǎng)學(xué)金等，通過這些大學(xué)生資助政策的實(shí)施，使得越來(lái)越多有困難的大學(xué)生順利完成大學(xué)階段的學(xué)習(xí)，使其能夠在還款壓力相對(duì)較小的前提下走向工作崗位，并通過自身的努力回報(bào)社會(huì)。然而，在多年的發(fā)展過程中，在高校大學(xué)生資助工作中也存在著一定的問題，對(duì)這些問題的剖析及對(duì)策的研究，對(duì)高校大學(xué)生資助工作有著積極的實(shí)踐意義。

二、現(xiàn)階段高校大學(xué)生資助工作存在的問題

一是，現(xiàn)階段高校大學(xué)生資助工作缺乏有效監(jiān)管，影響了其有效性的充分發(fā)揮。

在高校大學(xué)生資助工作實(shí)踐中，經(jīng)費(fèi)的下?lián)?、發(fā)放工作是最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，從國(guó)家及地方政府的要求來(lái)說(shuō)，資助經(jīng)費(fèi)必須做到專款專用，不得隨意地更改經(jīng)費(fèi)用途、拆分資助金額，但是在現(xiàn)實(shí)中，由于缺乏有效的監(jiān)督，很多高校、班級(jí)都會(huì)出現(xiàn)將資助金額進(jìn)行拆分、擴(kuò)大資助比例的現(xiàn)象，這就導(dǎo)致了那些真正困難的大學(xué)生群體無(wú)法獲得有效的資助，讓一些并不符合資助要求的學(xué)生得到了便宜，這顯然是有悖于國(guó)家大學(xué)生資助相關(guān)政策的精神和要求的。

二是，現(xiàn)階段高校大學(xué)生資助政策實(shí)施中弄虛作假的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致了資助政策與實(shí)際情況的錯(cuò)位。

當(dāng)前對(duì)高校大學(xué)生資助，一般都是通過一紙由大學(xué)生當(dāng)?shù)孛裾块T開具的家庭經(jīng)濟(jì)情況證明來(lái)認(rèn)定是否屬于資助的范疇，而對(duì)大學(xué)生真實(shí)的家庭經(jīng)濟(jì)情況缺乏相應(yīng)的實(shí)地考察以及其他手段的認(rèn)定，因此導(dǎo)致了很多大學(xué)生會(huì)通過各種關(guān)系開具與真實(shí)情況不符的證明，甚至偽造假的證明以獲得資助，這就直接影響了對(duì)那些真正需要資助的大學(xué)生的資助，同時(shí)使得那些通過弄虛作假獲得資助的學(xué)生產(chǎn)生不良的做法和心理，如投機(jī)取巧、不勞而獲、揮霍等等，對(duì)大學(xué)生的成長(zhǎng)產(chǎn)生負(fù)面的影響。

三是，現(xiàn)階段高校大學(xué)生的資助政策主要集中在經(jīng)濟(jì)方面，缺乏對(duì)大學(xué)生綜合發(fā)展的重視。

雖然經(jīng)濟(jì)幫困是解決那些貧困大學(xué)生的主要措施，也是最為實(shí)際的問題，但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)階段高校管理者應(yīng)該對(duì)貧困大學(xué)生因?yàn)樯瞽h(huán)境的變化、社會(huì)交際的變化而產(chǎn)生的精神、心理層面的變化，因?yàn)樨毨Т髮W(xué)生很容易產(chǎn)生自卑、迷茫的心理，如果不加以有效的疏導(dǎo)和幫助，對(duì)其的成長(zhǎng)和發(fā)展是及其不利的。

三、高校大學(xué)生資助工作的具體對(duì)策

首先，深化對(duì)大學(xué)生資助的執(zhí)行力和完善對(duì)資助工作的監(jiān)督力度。大學(xué)生資助是高校思想政治工作的主要任務(wù)之一，它關(guān)系到貧困大學(xué)生的學(xué)習(xí)與生活，體現(xiàn)了高校教育的人性化與公平性。因此，高校在學(xué)生資助方面應(yīng)該安排專門的人員進(jìn)行對(duì)資助項(xiàng)目進(jìn)行管理，這也是資助的基本要求。而對(duì)貧困大學(xué)生的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該以實(shí)際的執(zhí)行情況為標(biāo)準(zhǔn)，比如資助的經(jīng)費(fèi)、管理制度和發(fā)放的形式等等，高校在考核貧困大學(xué)生的過程中應(yīng)該確保情況的真實(shí)性，杜絕徇私舞弊的現(xiàn)象存在，讓助學(xué)金真正幫助到需要的大學(xué)生，讓學(xué)生享受到美好的大學(xué)時(shí)光。

篇5

關(guān)鍵詞：貧困；農(nóng)村扶貧；城鎮(zhèn)扶貧；中央與地方

中圖分類號(hào)：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1671-1297（2008）07-08-01

一、我國(guó)用于扶貧的公共財(cái)政項(xiàng)目和資金支持

（一）我國(guó)用于公共服務(wù)均等化的轉(zhuǎn)移支付資金情況

我國(guó)公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，支持政府扶貧的專項(xiàng)資金主要包括中央財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金、地方配套扶貧資金和針對(duì)貧困個(gè)人的社會(huì)保障（包括社會(huì)福利和社會(huì)救濟(jì)）支出，均屬財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

（二）農(nóng)村扶貧計(jì)劃

農(nóng)村扶貧政策主要靠中央政府出資和規(guī)劃，表現(xiàn)為以下四個(gè)特點(diǎn)：

一是將地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和貧困人口脫貧結(jié)合，通過地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為貧困人口提供各種市場(chǎng)機(jī)會(huì)和就業(yè)機(jī)會(huì)；二是從救濟(jì)式扶貧到開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變，針對(duì)有勞動(dòng)能力和生產(chǎn)資料的貧困人口，通過支持貧困地區(qū)和貧困人口的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等多種創(chuàng)收活動(dòng)來(lái)提高收入消費(fèi)水平，同時(shí)通過農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)來(lái)改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件；三是區(qū)域瞄準(zhǔn)，確定592個(gè)貧困縣，中央絕大部分扶貧項(xiàng)目和投資主要針對(duì)貧困地區(qū)，而不是直接針對(duì)貧困家庭和貧困人口；四是政府主導(dǎo)與社會(huì)參與結(jié)合，1998～2001年中央和地方政府財(cái)政投入占扶貧總資金約為83％，并制定扶貧政策；政府鼓勵(lì)民間慈善機(jī)構(gòu)的援助，與政府扶貧相比，民間扶貧規(guī)模小，其活動(dòng)比較專一，集中在有優(yōu)勢(shì)的專業(yè)領(lǐng)域，更具創(chuàng)造性和效率。

2001年我國(guó)制定的《農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001～2010年）》縮小瞄準(zhǔn)區(qū)域，確定14.8萬(wàn)個(gè)貧困村，將整村推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)化扶貧和勞務(wù)輸出轉(zhuǎn)移作為新的扶貧干預(yù)途徑。

（三）城鎮(zhèn)扶貧計(jì)劃

城市扶貧主要針對(duì)失業(yè)下崗職工及處于社會(huì)底層缺乏工作能力的人群，須由地方政府負(fù)責(zé)建立有效的社會(huì)保障制度。城鎮(zhèn)最低生活保障制度是城市扶貧的最主要手段之一，低保資金來(lái)源于地方財(cái)政部門，納入財(cái)政預(yù)算并列為社會(huì)救濟(jì)專項(xiàng)資金支出，由地方民政部門進(jìn)行工作管理。不同城市低保的覆蓋范圍和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)差異較大。到目前為止，城市低保制度已經(jīng)基本覆蓋了所有城市和縣政府所在地鎮(zhèn)。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，截至2004年3月，全國(guó)936萬(wàn)城市居民家庭中的2249萬(wàn)人正在享受低保補(bǔ)貼。

截至2003年底，全年我國(guó)各級(jí)財(cái)政支出最低生活保障的資金達(dá)156億元。

二、對(duì)我國(guó)公共財(cái)政支持扶貧的政策建議

（一） 加大公共財(cái)政扶貧資金的投入

一方面，從國(guó)際比較角度看，1997年美國(guó)的貧困發(fā)生率約為13.8%(處于貧困線以下的人口占總?cè)丝诒戎?，援助貧困人口的財(cái)政支出占聯(lián)邦總支出的比重為12.94%，資金供給比重與貧困人口需求比重相當(dāng)，而1999年，我國(guó)中央三項(xiàng)扶貧資金僅占中央財(cái)政總支出的1.98%，當(dāng)年貧困發(fā)生率約為9％，資金供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及貧困需求。另外，前文提到我國(guó)的貧困線標(biāo)準(zhǔn)低于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，如果按國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)劃定貧困人口比例，那么我國(guó)的貧困發(fā)生率肯定高于9％。

另一方面，我國(guó)扶貧政策著重傾向于解決農(nóng)村貧困區(qū)域的發(fā)展問題，而針對(duì)農(nóng)村貧困人口的無(wú)償投入存在較大缺口。據(jù)我國(guó)扶貧專家估算，要穩(wěn)定地解決一個(gè)農(nóng)村貧困人口的溫飽問題，年人均資金投入一般應(yīng)達(dá)到1500～2000元（世界銀行標(biāo)準(zhǔn)為年人均5000元）。筆者按人均1500元計(jì)算，2004年初農(nóng)村貧困人口為2900萬(wàn)則應(yīng)投入435億元，而當(dāng)年中央財(cái)政扶貧投入為122億元，加上地方配套資金（假設(shè)地方均實(shí)現(xiàn)30％的配套額，實(shí)際僅為15％～17％）和扶貧貸款約為200億元，2004年扶貧資金缺口至少約為75億元。

同時(shí)，地方配套資金不及要求比例，且扶貧專項(xiàng)資金漏出問題嚴(yán)重。我國(guó)地方政府對(duì)中央專項(xiàng)扶貧資金的配套額均未達(dá)到30％的要求，同時(shí)省級(jí)財(cái)政又要求貧困縣及所在市提供配套金，市縣兩級(jí)財(cái)力不足以支持配套資金是普遍存在的，因此筆者建議降低30％的配套標(biāo)準(zhǔn)，通過中央加大轉(zhuǎn)移支付力度確定其扶貧的主導(dǎo)地位。

（二）需要基本的社會(huì)保障項(xiàng)目對(duì)城鄉(xiāng)扶貧進(jìn)行補(bǔ)充

在農(nóng)村地區(qū)，中國(guó)農(nóng)村家庭在面臨各種風(fēng)險(xiǎn)時(shí)非常脆弱，有證據(jù)表明疾病和殘疾已成為重要的致貧因素，巨額醫(yī)療費(fèi)用或勞動(dòng)能力的喪失使許多家庭陷入貧困。因此農(nóng)村地區(qū)急需建立基本的社會(huì)保障體系，特別是最低生活保障補(bǔ)助和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。目前全國(guó)有2000多個(gè)縣級(jí)行政機(jī)構(gòu)建立了農(nóng)村最低生活保障制度，保障對(duì)象達(dá)985萬(wàn)人，約占農(nóng)村貧困人口總數(shù)的42%。筆者認(rèn)為，最低生活保障制度是解決貧困生存生活基本問題的首選保障方法，只有保障了其生存權(quán)，其他扶貧措施才能收到相應(yīng)的效果。在農(nóng)村地區(qū)，政府需加大社會(huì)保障支出，立即在全國(guó)范圍內(nèi)建立農(nóng)村最低生活保障制度，特別是“八七計(jì)劃”劃定的貧困縣，關(guān)注已脫貧和尚未脫貧人群。

城市扶貧應(yīng)更加關(guān)注階層貧困人群，主要通過社會(huì)保障的完善將不同的貧困群體納入保障體系，特別是老年人的養(yǎng)老保險(xiǎn)、失地農(nóng)民的社會(huì)保障和農(nóng)民工的社保問題等。

參考文獻(xiàn)

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[2]蔡榮鑫.國(guó)外貧困理論發(fā)展述評(píng)[J] ，經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2000，(2).

篇6

關(guān)鍵詞：高校；高學(xué)費(fèi)、高補(bǔ)助政策；貧困學(xué)子；證偽

中圖分類號(hào):G521 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1673-291X（2008）15-0238-02

中國(guó)在1997年開始建立高等教育收費(fèi)制度，自1999年以來(lái)，伴隨著高等教育規(guī)模的迅速擴(kuò)大，政府財(cái)政補(bǔ)貼相對(duì)不足，學(xué)費(fèi)出現(xiàn)快速上漲的勢(shì)頭，截至2006年，中國(guó)公辦本科院校的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)均值已達(dá)到4 343.2元/年。而2005年中國(guó)城鎮(zhèn)居民人均年可支配收入為10 493元，農(nóng)民人均工資收入僅為1 175元?？梢姡袊?guó)當(dāng)前高校學(xué)費(fèi)水平已處于高位，家庭承擔(dān)難度在不斷加大，高學(xué)費(fèi)把很多本應(yīng)接受高等教育的貧困學(xué)子拒之門外。但目前國(guó)內(nèi)有少數(shù)學(xué)者認(rèn)為“窮人上不起學(xué)是因?yàn)閷W(xué)費(fèi)太低”，提倡繼續(xù)增加高校學(xué)費(fèi)，按一定比例將學(xué)費(fèi)用于助學(xué)金，這樣就能解決窮人上不起學(xué)的問題。這種思想與西方的“高學(xué)費(fèi)、高補(bǔ)助”政策如出一轍， 但在西方廣泛運(yùn)用并取得良好效果的政策能否適用于中國(guó)當(dāng)前的高等教育形勢(shì)？事實(shí)上，在現(xiàn)今中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種社會(huì)問題、經(jīng)濟(jì)問題不斷凸出，“高學(xué)費(fèi)、高補(bǔ)助”政策有益于貧困學(xué)子的論斷無(wú)論在經(jīng)濟(jì)理論上，還是現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中都是不能成立的，能使所有窮人上得起學(xué)是不可能實(shí)現(xiàn)的，最終的結(jié)果只能剝奪窮人受教育的權(quán)利致使其最終喪失脫貧致富的動(dòng)力，中國(guó)的社會(huì)問題將會(huì)更加嚴(yán)重，社會(huì)發(fā)展將會(huì)更加不公平。

一、“高學(xué)費(fèi)、高補(bǔ)助”政策不益于貧困學(xué)子的理論分析

1.無(wú)法達(dá)到“怕累托改進(jìn)”的效果

提高學(xué)費(fèi)是高校改革的一個(gè)方面，改革本身就是一個(gè)帕累托改進(jìn)的過程而不是怕累托最優(yōu)，我們不可能不觸動(dòng)所有人的利益而使任何一個(gè)人的境況都變好，我們要做的只能是使少部分人的利益受損而使大多數(shù)人的境況得到改善。但現(xiàn)在來(lái)看，提高學(xué)費(fèi)觸動(dòng)的卻是大多數(shù)人的利益。Carolyn

P. Griwold &Ginger Minton Marine[1999]認(rèn)為，“高學(xué)費(fèi)、高補(bǔ)助”政策有益于低收入學(xué)生是以犧牲中等收入學(xué)生為代價(jià)的。而中等收入家庭的學(xué)生無(wú)疑是高校學(xué)生的主要群體，況且“高補(bǔ)助”能否覆蓋所有貧困學(xué)生仍是不定之論，可見，提高學(xué)費(fèi)除了不會(huì)影響高收入家庭學(xué)生之外，會(huì)觸動(dòng)大多數(shù)學(xué)生的利益，甚至使他們的境況變得更糟。

2.“馬太效應(yīng)”抵消了“滴流效應(yīng)”的作用

“提高學(xué)費(fèi)，然后規(guī)定學(xué)費(fèi)多少比例必須用于助學(xué)金，這樣就能解決窮人上不起學(xué)的問題”這無(wú)疑體現(xiàn)了“劫富濟(jì)貧”的思想，把富人的錢拿出來(lái)救助窮人，把這個(gè)思想擴(kuò)大一下就是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中的“滴流效應(yīng)”，是指經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期不可避免的存在貧富分化和不平等，收入分配不公有利于資本的形成和經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。因?yàn)橹灰?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中直接受益的富有階層有了足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，就會(huì)擴(kuò)大就業(yè)，增加貧困者對(duì)生產(chǎn)要素所需的提供，這樣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果最終會(huì)滴落到窮人身上。但“馬太效應(yīng)”即富者更富，貧者更貧，同樣作用于分配領(lǐng)域，并且在現(xiàn)階段中它的作用明顯大于“滴流效應(yīng)”。如果提高學(xué)費(fèi)后，能使富人的錢全部用于資助所有的貧困學(xué)生，而且使他們的狀況比不增加學(xué)費(fèi)時(shí)還要好，那“滴流效應(yīng)”無(wú)疑是成功的，但是還有更大的可能出現(xiàn)，那就是因?yàn)楦甙簩W(xué)費(fèi)把越來(lái)越多的貧困學(xué)子拒之門外，他們沒有機(jī)會(huì)享受“高補(bǔ)助”的待遇，不能通過接受高等教育而擺脫貧窮的命運(yùn)，而有能力支付高昂學(xué)費(fèi)的富人享受到了高質(zhì)量的教育，提高了自身的素質(zhì)，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中獲得更好的收入。這時(shí)“馬太效應(yīng)”就抵消了“滴流效應(yīng)”。

3.“價(jià)格歧視”下增加的福利流入高校而非受助學(xué)生

“高學(xué)費(fèi)、高補(bǔ)助”政策在微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域中可視為一種“價(jià)格歧視”，富有的學(xué)生對(duì)享受高等教育的支付意愿高于貧困學(xué)生。通過收取高學(xué)費(fèi)并有選擇的提供助學(xué)金，高校實(shí)際上是根據(jù)高等教育的消費(fèi)者――學(xué)生對(duì)享受教育的評(píng)價(jià)來(lái)向他們收取費(fèi)用，這種行為與價(jià)格歧視的壟斷者的行為如出一轍。而且目前，高等教育產(chǎn)業(yè)是一個(gè)壟斷產(chǎn)業(yè)，并非所有學(xué)校都可介入，其需求彈性相對(duì)較低，消費(fèi)者不具備對(duì)教育消費(fèi)討價(jià)還價(jià)的能力。壟斷者通過實(shí)行價(jià)格歧視，可剝奪所有消費(fèi)者剩余，雖然價(jià)格歧視可以增加經(jīng)濟(jì)福利，但表現(xiàn)的是生產(chǎn)者剩余更高而非消費(fèi)額者剩余更高?？梢?，“高學(xué)費(fèi)、高補(bǔ)助”政策的真正受益方并非貧困學(xué)子而是高校本身，此政策只是高校成本補(bǔ)償?shù)挠欣绞?，不能有效解決貧困學(xué)生上不起學(xué)的問題。

4.從“斯勒茨基方程”看“高學(xué)費(fèi)、高補(bǔ)助”政策的效果――使所有學(xué)生的境況都變壞

“斯勒茨基方程”表明需求的總變動(dòng)等于替代效應(yīng)和收入效應(yīng)的和。高等教育可視為一種正常商品，即收入增加，對(duì)高等教育的消費(fèi)支出也會(huì)增加，那么，替代效應(yīng)和收入效應(yīng)的作用方向就會(huì)相同，價(jià)格上升意味著需求會(huì)因替代效應(yīng)而下降，同時(shí)也意味著收入相對(duì)減少，需求也會(huì)下降，這兩種效應(yīng)相互加強(qiáng)，共同作用于總需求的下降。高校提高學(xué)費(fèi)，學(xué)生會(huì)選擇其他教育方式，這種替代效應(yīng)使高等教育需求減少，同時(shí)學(xué)費(fèi)的提高也意味著家庭收入的相對(duì)減少，產(chǎn)生的收入效應(yīng)同樣影響需求。那么，如果高校實(shí)行高補(bǔ)助政策，能否挽回需求減少的狀況并改善受助學(xué)生的境況呢？以下將以“斯勒茨基方程”為基礎(chǔ)，在既定約束條件下，分析消費(fèi)者的偏好變化情況。為簡(jiǎn)化起見，假設(shè)所有增收的學(xué)費(fèi)都用于資助所有的學(xué)生，假設(shè)高等教育收費(fèi)價(jià)格從p上升至p′（p′= p+ t），受教育者由x減為x′，高校提高學(xué)費(fèi)得到的收益是R = t x′= （p′- p）x′，y表示受教育者在其他方面的支出，并規(guī)定價(jià)格為1，那么最初預(yù)算約束為px+y=m，而提高學(xué)費(fèi)并接收到補(bǔ)助后的預(yù)算約束將為（p+t）x′+ y′= m+t x′，消去方程兩邊的t x′，得到 p x′+y′=m，可見，（x′，y′）在最初的預(yù)算約束下是可以支付的起的，但消費(fèi)者卻最終選擇了（x，y），所以事實(shí)一定是對(duì)（x，y）的偏好超過對(duì)（x′，y′）的偏好，即“高學(xué)費(fèi)、高補(bǔ)助”政策實(shí)施后，受教育者的境況變壞了。

二、“高學(xué)費(fèi)、高補(bǔ)助”政策有益于貧困學(xué)子證偽的現(xiàn)實(shí)分析

1.“三座大山”抑制總需求和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，不利于社會(huì)的發(fā)展

住房、醫(yī)療、教育這三座大山是促使中國(guó)居民儲(chǔ)蓄率不斷增加，國(guó)內(nèi)需求嚴(yán)重不足的根本原因。而中國(guó)現(xiàn)在正在積極尋求穩(wěn)定房?jī)r(jià)，健全醫(yī)療保障制度的政策措施，這時(shí)再增加學(xué)費(fèi)無(wú)疑是有悖于國(guó)家政策的初衷。三座大山的日益沉重加大了居民的支出預(yù)期，致使城鄉(xiāng)居民的消費(fèi)傾向呈明顯下降趨勢(shì)，社會(huì)需求將明顯不足，而中國(guó)現(xiàn)階段人民幣升值的壓力不斷加大，出口優(yōu)勢(shì)會(huì)逐漸弱化，唯有打開內(nèi)需才是應(yīng)對(duì)人民幣升值下經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵。

2.教育是個(gè)特殊的產(chǎn)業(yè)，不能市場(chǎng)化

在中國(guó)漸進(jìn)改革的今天，如果教育等同于其他產(chǎn)業(yè)，改革也圍繞市場(chǎng)化進(jìn)行，那么我們的社會(huì)將會(huì)離公平民主越來(lái)越遠(yuǎn)。增加學(xué)費(fèi)增加了中低收入者的負(fù)擔(dān)，影響了他們的消費(fèi)水平，日益高昂的學(xué)費(fèi)使越來(lái)越多的貧困學(xué)子不能享受高等教育，喪失了擺脫貧困命運(yùn)的機(jī)會(huì)。所有這一切，都有待于我們對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的加深認(rèn)識(shí)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立不是把所有的領(lǐng)域都交給市場(chǎng)，這是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的錯(cuò)誤理解。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府的定位問題是一個(gè)關(guān)鍵，正是由于市場(chǎng)機(jī)制的缺陷，政府才應(yīng)該積極發(fā)揮作用，以彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不足，政府的作用就是要有效地提供公共產(chǎn)品，并消除因市場(chǎng)機(jī)制所帶來(lái)的分配不公，而不是使這種分配不公愈演愈烈。教育改革的最終就是使教育成為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，使大多數(shù)學(xué)生有能力支付學(xué)費(fèi)，承擔(dān)部分高校成本補(bǔ)償，而不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下追求利潤(rùn)最大化。

3.“高學(xué)費(fèi)、高補(bǔ)助”政策實(shí)施難度很大

如果增加學(xué)費(fèi)，增加多少？拿出多少用于助學(xué)金？能保證所有的貧困學(xué)生都能收到資助嗎？如何監(jiān)督這部分資金是否落實(shí)到位？怎樣確定學(xué)生家庭是否貧困？這一系列的問題都將會(huì)使這項(xiàng)政策實(shí)施難度加大，可見它不具有明顯的現(xiàn)實(shí)意義。即使這一切都落實(shí)到位，那么實(shí)施成本會(huì)是多少？據(jù)了解，吉利控股集團(tuán)向社會(huì)捐助5 000萬(wàn)用于貧困學(xué)生上學(xué)，為了監(jiān)督這筆資金落實(shí)到位，后期監(jiān)督成本就高達(dá)200萬(wàn)。高校能夠在較低的監(jiān)督成本下加強(qiáng)政策的實(shí)施到位，還是最終利益都流向了別處，一切皆是不確定性。

4.只能加大貧富差距，加劇社會(huì)不公平

在當(dāng)今知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，教育是縮小貧富差距的重要途徑之一。只有通過接受教育，才能豐富勞動(dòng)者的知識(shí)，提高勞動(dòng)者謀生的能力。據(jù)聯(lián)合國(guó)的一項(xiàng)調(diào)查顯示：大學(xué)畢業(yè)的勞動(dòng)者所創(chuàng)造的價(jià)值是小學(xué)畢業(yè)的勞動(dòng)者的2.1倍，是初中畢業(yè)勞動(dòng)者的1.4倍，是高中畢業(yè)勞動(dòng)者的1.2倍。所受教育程度對(duì)勞動(dòng)生產(chǎn)率增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)如下表所示：

知識(shí)水平對(duì)勞動(dòng)生產(chǎn)率增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)

資料來(lái)源：聯(lián)合國(guó)一項(xiàng)調(diào)查，轉(zhuǎn)引自 郝鐵川《人才強(qiáng)國(guó)：一項(xiàng)重大的戰(zhàn)略決策》載《人民日?qǐng)?bào)》2003年12月30日。

使所有不同收入家庭的孩子都能接受良好的教育是衡量社會(huì)公平與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。提高學(xué)費(fèi)，使眾多貧困學(xué)子無(wú)法通過享受教育擺脫貧困，而高收入家庭的學(xué)生卻可以盡享教育帶來(lái)的高素質(zhì)、高收入。這樣貧者更貧、富者更富的局面只能深化社會(huì)矛盾，加大貧富差距。據(jù)美國(guó)《基督教科學(xué)箴言報(bào)》2005年6月30日?qǐng)?bào)道，美聯(lián)儲(chǔ)主席艾倫?格林斯潘最近也表示，解決美國(guó)日益嚴(yán)峻的貧富差距問題的辦法不是沒收富豪的游艇，而是提高教育水平。經(jīng)濟(jì)學(xué)家林毅夫在名為《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變和“十一五”規(guī)劃》的文章中，也認(rèn)為：“中國(guó)當(dāng)前貧富差距的主要矛盾不在于富人太富，而在于窮人太窮?！苯鉀Q問題的關(guān)鍵是“窮人致富”。而窮人致富的根本途徑是享受高等教育，讓更多的窮人接受教育，不會(huì)因?yàn)樨毨Ы徊黄饘W(xué)費(fèi)而喪失受教育和擺脫貧困的機(jī)會(huì)。

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關(guān)鍵詞：防風(fēng)固沙；建設(shè)；對(duì)策；內(nèi)蒙古

中圖分類號(hào)：U418文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1674-9944（2013）10-0068-02

1引言

在現(xiàn)階段的研究中，我國(guó)的防風(fēng)固沙技術(shù)有了很大的提升，如在涵養(yǎng)水源方面，不僅突破了原有的一些技術(shù)性難題，同時(shí)能夠針對(duì)內(nèi)蒙古地區(qū)的具體環(huán)境進(jìn)行應(yīng)用。除此之外，新樹種的開發(fā)也成為現(xiàn)階段重要的防風(fēng)固沙的對(duì)策。內(nèi)陸地區(qū)的一些樹種雖然具有較好的效果，但在移植到內(nèi)蒙古地區(qū)之后，由于外部環(huán)境的不適應(yīng)，同時(shí)自身?xiàng)l件比較脆弱，因此成活率較低，未達(dá)到防風(fēng)固沙的效果。新樹種的研究和開發(fā)就是為了克服這一難題。本文就加強(qiáng)我國(guó)內(nèi)蒙古地區(qū)防風(fēng)固沙工程建設(shè)的對(duì)策進(jìn)行一定的分析。

2內(nèi)蒙古巴林右旗活沙障造林模式

在現(xiàn)階段的發(fā)展中，內(nèi)蒙古赤峰市的防風(fēng)固沙工程可以稱之為全省的標(biāo)桿性方式。相對(duì)于其它地區(qū)而言，赤峰市的巴林右旗地區(qū)，在防風(fēng)固沙的工程建設(shè)中，采取了活沙障造林模式。充分符合本地區(qū)的實(shí)際情況，而且在很多的方面都達(dá)到了較為理想的效果。主要措施為：在降水較好的半干旱地區(qū)的低緩流動(dòng)沙丘，以及平緩起伏的流動(dòng)沙地上，選用萌蘗性強(qiáng)的灌木樹種進(jìn)行高密度扦插造林，先期形成活體沙障固沙，將流沙一次固定，而且障間還可進(jìn)一步發(fā)展喬、灌、草植被。從客觀的角度來(lái)說(shuō)，這種防風(fēng)固沙模式的應(yīng)用不僅考慮到本地的實(shí)際發(fā)展情況，同時(shí)對(duì)未來(lái)的情況也有一定的考慮。比方說(shuō)，采用此種方法進(jìn)行防風(fēng)固沙，能夠?qū)⑵胀ǖ纳痴峡焖僬媳?，并且能夠防止風(fēng)蝕的作用。另一方面，此種方式能夠自我繁育，在成本上有很大的節(jié)約。免于了普通沙障間隔一段時(shí)間，就需要重設(shè)一次的弊端。綜合來(lái)說(shuō)，巴林右旗所采用的防風(fēng)固沙模式，是一種再生、并且能夠持續(xù)應(yīng)用的經(jīng)濟(jì)型模式。

3中溫帶半干旱區(qū)防沙治沙典型模式

3.1內(nèi)蒙古伊克昭盟飛播模式

內(nèi)蒙古地區(qū)的很多部落都受到了嚴(yán)重的風(fēng)沙侵蝕，隨著時(shí)間的不斷推移，在客觀上形成了不同的特點(diǎn)。就目前的情況而言，內(nèi)蒙古伊克昭盟飛播模式在應(yīng)對(duì)風(fēng)沙侵蝕的過程中，展現(xiàn)出了較好的效果，而且這種模式還在不斷的深化、加強(qiáng)。從操作層面來(lái)講，飛播是實(shí)現(xiàn)快速綠化的可行手段，覆蓋范圍廣，效率高、效益大，利用沙地飛播技術(shù)不僅可大面積治理流動(dòng)沙地，還可快速治理日益嚴(yán)重的退化、沙化草場(chǎng)。這種方式可以在短時(shí)間內(nèi)將大部分的沙化地區(qū)控制，在成本上有一定的節(jié)約，變相遵循了國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略部署。另一方面，現(xiàn)階段的飛播模式相對(duì)于過去來(lái)說(shuō)，有了很大的改進(jìn)，例如內(nèi)蒙古赤峰市翁牛特旗等地近年使用一種新研制的噴播機(jī)形成了一套近似飛播的噴播技術(shù)。該機(jī)由履帶拖拉機(jī)牽引，噴灑部件為旋轉(zhuǎn)部件，播幅50m，可在流動(dòng)沙丘上進(jìn)行播種作業(yè)，播種質(zhì)量?jī)?yōu)播。在良性循環(huán)的作用下，相信內(nèi)蒙古的很多地區(qū)都能夠良好地進(jìn)行防風(fēng)固沙工程的建設(shè)，并且在不遠(yuǎn)的未來(lái)，將風(fēng)沙侵蝕嚴(yán)重的地區(qū)，恢復(fù)成原有的面貌。

3.2內(nèi)蒙古伊克昭盟林業(yè)治沙研究所的柳樹高桿造林治沙與頭狀作業(yè)模式

在內(nèi)蒙古伊克昭盟地區(qū)，由于風(fēng)沙侵蝕現(xiàn)象比較明顯，而且部分地區(qū)呈現(xiàn)出了一定的沙漠化狀態(tài)。為了保證子孫后代有一個(gè)良好的生存環(huán)境，此地區(qū)在防風(fēng)固沙工程建設(shè)的探索中，從多個(gè)角度出發(fā)，多數(shù)的科研人員和專家認(rèn)為，單一的模式和方法并沒有辦法完全的防止風(fēng)沙侵蝕情況的加劇，而且隨著時(shí)間的推移，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷增長(zhǎng)，很多地區(qū)的風(fēng)沙情況一定會(huì)愈加嚴(yán)重。從客觀的角度來(lái)說(shuō)，在地下水位埋深淺的半干旱沙區(qū)，可以營(yíng)造生長(zhǎng)快、材質(zhì)好、用途廣的旱柳。選擇旱柳優(yōu)樹上符合規(guī)格的健壯枝條，進(jìn)行高桿造林，其后進(jìn)行頭狀作業(yè)經(jīng)營(yíng)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)沙地治理與開發(fā)利用。在今后的工作中，有效地采用這種模式進(jìn)行防風(fēng)固沙工程的建設(shè)，相信能夠在整體的效果上較為理想。

3.3內(nèi)蒙古伊克昭盟草庫(kù)倫建設(shè)模式

隨著現(xiàn)代化建設(shè)的不斷健全和發(fā)展，內(nèi)蒙古針對(duì)風(fēng)沙侵蝕的特點(diǎn)，在防風(fēng)固沙工程建設(shè)的過程中，開發(fā)研究出了草庫(kù)倫建設(shè)模式。這種模式能夠根據(jù)不同地區(qū)的不同情況，在不同程度上進(jìn)行應(yīng)用?，F(xiàn)階段的內(nèi)蒙古地區(qū)經(jīng)濟(jì)方面有很大 增長(zhǎng)。無(wú)論是居民的生活環(huán)境還是生活質(zhì)量，都有了大幅度的提升。鑒于這樣的情況，必須將防風(fēng)固沙工程的建設(shè)進(jìn)一步深化，原有的一些方法和措施雖然起到了較好的效果。但是在主觀上，依然有很多的地區(qū)在遭受風(fēng)沙侵蝕，環(huán)境急劇惡化。草庫(kù)倫模式針對(duì)每個(gè)地區(qū)的不同風(fēng)沙侵蝕情況，有效開展建設(shè)“水、草、林、料、機(jī)”五配套草庫(kù)侖為重點(diǎn)的建設(shè)工作，不僅有效地防止草原退化，土地沙漠化，而且促進(jìn)和保證經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。要技術(shù)措施包括：因地制宜地開展水利建設(shè)；建設(shè)防護(hù)林帶生產(chǎn)體系；種植（補(bǔ)播）優(yōu)良牧草；大面積開展防除毒害草以及建設(shè)農(nóng)牧林綜合開發(fā)基地等多項(xiàng)治理。

4內(nèi)蒙古敖漢草牧場(chǎng)防護(hù)林建設(shè)模式

內(nèi)蒙古伊克昭盟的成功代表著內(nèi)蒙古的其它地區(qū)同樣可以針對(duì)自身的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行防風(fēng)固沙工程的有效建設(shè)。對(duì)于現(xiàn)今的情況而言，在客觀上，內(nèi)蒙古地區(qū)的跨度較大，風(fēng)沙侵蝕情況地區(qū)間的劃分明顯；主觀上，人們的生活環(huán)境和生產(chǎn)環(huán)境已經(jīng)遭到了嚴(yán)重的破壞，必須進(jìn)行有效處理，只有在兩個(gè)方面都進(jìn)行一定的努力，才能將內(nèi)蒙古整體的風(fēng)沙侵蝕情控制在一個(gè)較小的范圍以內(nèi)，同時(shí)逐漸的改善環(huán)境。本文認(rèn)為，為了保證廣大草牧場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展，防治草場(chǎng)退化，提高產(chǎn)草量，改善牧場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)畜牧業(yè)的發(fā)展，必須從改善農(nóng)牧業(yè)的生產(chǎn)環(huán)境入手，采用抗旱造林技術(shù)，大力種樹種草、建造牧場(chǎng)防護(hù)林，建立保農(nóng)促牧的綠色屏障。在今后的工作中，要著重將防護(hù)林的建設(shè)放在工作的首位，只有在外部的環(huán)境上獲得一個(gè)較強(qiáng)的保障，才能在內(nèi)部的防風(fēng)固沙方面獲得較大的成果。

5內(nèi)蒙古赤峰市敖漢旗抗旱造林模式

內(nèi)蒙古地區(qū)由于地理位置比較特殊，因此在進(jìn)行防風(fēng)固沙工程建設(shè)的過程中，需要采取一些針對(duì)性的措施，將每一次的建設(shè)成果有效鞏固，避免反復(fù)的情況發(fā)生。在這一方面，赤峰市敖漢旗達(dá)到了相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)?shù)卦趯?shí)際的發(fā)展中，利用機(jī)械或人工開溝，并在溝內(nèi)植苗造林，采用本模式造林，可使造林成活率達(dá)到95%以上，并顯著提高樹木生長(zhǎng)的速度。通過這種方式能夠在較短的時(shí)間內(nèi)獲得一定的成果，并且將風(fēng)沙侵蝕盡快的控制住，為日后的工作提供一定的便利。除此之外，抗旱造林模式因?yàn)樵炝殖苫盥瘦^高，在內(nèi)蒙古地區(qū)被廣泛的采用，再加上國(guó)家政策和技術(shù)上的大力支持，因此現(xiàn)階段的赤峰市敖漢旗基本上已經(jīng)脫離了原有的風(fēng)沙侵蝕狀態(tài)，展現(xiàn)出了較好的生活和生產(chǎn)環(huán)境。相信在未來(lái)的日子中，還會(huì)有一個(gè)更大的成就。

6內(nèi)蒙古翁牛特庭院經(jīng)濟(jì)開發(fā)模式

在一般人看來(lái)，所謂的防風(fēng)固沙就是植樹造林等一系列的單純性措施，但現(xiàn)階段的社會(huì)環(huán)境處在高度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，任何一項(xiàng)工作都要建立在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，內(nèi)蒙古在我國(guó)的領(lǐng)土面積中占有不少的比重，而且很多的大型企業(yè)都在內(nèi)蒙古，比方說(shuō)伊利、蒙牛一類，或者鄂爾多斯、恒源祥等等。這些企業(yè)的良好發(fā)展都需要有一個(gè)好的生態(tài)環(huán)境。為了避免社會(huì)經(jīng)濟(jì)因?yàn)樽匀画h(huán)境的破壞而受到較大的重創(chuàng)，因此必須將防風(fēng)固沙工程的建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有效聯(lián)系在一起，這樣才能形成一個(gè)符合國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的良性循環(huán)。在這方面，內(nèi)蒙古翁牛特庭院經(jīng)濟(jì)開發(fā)模式可以說(shuō)是代表性的杰作。為脫貧致富，改變沙區(qū)面貌，利用太陽(yáng)能、沼氣，以庭院為單位，發(fā)展“四位一體”庭院生態(tài)經(jīng)濟(jì)。即將暖溫室、沼氣池、豬舍、廁所4種利用方式組裝在一起，以太陽(yáng)能為能源，以沼氣能為紐帶，以薄膜溫室種植蔬菜，以塑料暖棚養(yǎng)豬為手段。通過發(fā)展“四位一體”的庭院生態(tài)經(jīng)濟(jì)，這一地區(qū)的風(fēng)沙侵蝕情況不僅有效改善，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出了很大的上升趨勢(shì)。

7結(jié)語(yǔ)

本文對(duì)加強(qiáng)我國(guó)內(nèi)蒙古地區(qū)防風(fēng)固沙工程建設(shè)的對(duì)策進(jìn)行了一定的分析，從現(xiàn)有的情況來(lái)看，內(nèi)蒙古的多數(shù)地區(qū)都能夠按照自身的特點(diǎn)進(jìn)行改進(jìn)，同時(shí)無(wú)論是整體效果還是局部效果，都達(dá)到了一個(gè)較為理想的狀態(tài)。在今后的發(fā)展中，我們需要針對(duì)防風(fēng)固沙工程建設(shè)中的具體問題進(jìn)行解決，采用針對(duì)性的措施，將一些細(xì)節(jié)做好。只有這樣才能將內(nèi)蒙古的生態(tài)環(huán)境有效改善，促進(jìn)居民生活和工作的可持續(xù)發(fā)展。

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篇8

關(guān)鍵詞：食品安全；政府監(jiān)管；政府職能

一、引論

俗話說(shuō)“民以食為天”，食品安全是一個(gè)十分重要的課題。食品是關(guān)系到人類在社會(huì)上生存繁衍、國(guó)家安危、政治穩(wěn)定、社會(huì)發(fā)展的基本生活必需品。改革開放以后，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段，人們的生活發(fā)生了翻天覆地的變化，隨著社會(huì)的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)生活水平的提高，大多數(shù)家庭已經(jīng)擺脫貧困進(jìn)入小康水平，隨之對(duì)基本的生存物質(zhì)要求更多更為講究。人們要求的不僅僅是能夠吃得飽、吃得好，現(xiàn)在更為關(guān)心的是吃得健康、吃得安心。為了規(guī)避食品風(fēng)險(xiǎn)，即使在食物供應(yīng)及其貧乏的遠(yuǎn)古時(shí)代，人們也不會(huì)主動(dòng)使用對(duì)自己身體健康有不良影響的含有毒素抑或其他有害物質(zhì)的食品。但是自20世紀(jì)90年代以來(lái)，世界范圍內(nèi)頻頻發(fā)生食品安全事故，例如英國(guó)的“瘋牛病”、比利時(shí)的“二惡英”、日本的“雪印”牛奶等大規(guī)模食品中毒事件，給世界各國(guó)敲響了一個(gè)警鐘，同時(shí)也讓人們更加清楚地認(rèn)識(shí)到，食品質(zhì)量安全制度以及體系建設(shè)的加強(qiáng)和健全是多么的重要。

隨著食品安全問題的層出不窮的出現(xiàn)，表明了誠(chéng)信的缺失、道德的滑坡已到了很嚴(yán)重的地步。中國(guó)的食品問題急需解決，加強(qiáng)政府食品安全監(jiān)管迫在眉睫。

二、我國(guó)食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀和存在的問題

市場(chǎng)的有序進(jìn)行，食品安全的發(fā)展離不開政府職能的發(fā)揮和監(jiān)管手段的進(jìn)行。比如充分發(fā)揮綜合監(jiān)督的職能，充分發(fā)揮組織協(xié)調(diào)的職能，充分發(fā)揮依法組織查處重大事故的職能等。但是現(xiàn)階段我國(guó)的食品安全監(jiān)管還有不足之處，存在著一些問題。

（一）監(jiān)管體制不適應(yīng)開放的市場(chǎng)

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，政府監(jiān)管食品安全的手段也需要多元化和法制化。這需要改變政府職能，有強(qiáng)制性走向服務(wù)性。但現(xiàn)實(shí)中，政府部門在食品監(jiān)管往往是：“十個(gè)‘婆婆’管不了一個(gè)食品” 。按照現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管體制，我國(guó)的食品監(jiān)管主要有相應(yīng)的部門進(jìn)行監(jiān)管，主體多元化，存在監(jiān)管工作交叉重復(fù)，加之隨著市場(chǎng)的發(fā)展，很多新的食品涌入，這都需要政府職能、監(jiān)管手段的改變和不斷的更新。而我國(guó)的監(jiān)管體制還處于原先的水平，設(shè)備陳舊、檢測(cè)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系落后、監(jiān)管手段老化，監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，這種監(jiān)管體制已經(jīng)不適應(yīng)目前越來(lái)越開放的市場(chǎng)，不僅增加了部門、增加了人員，同時(shí)帶來(lái)了一個(gè)最大的惡果：有利的事情大家上，無(wú)利的事情大家躲，使得食品監(jiān)管權(quán)威性降低。

（二）監(jiān)督檢查在食品安全事件之后

近幾年發(fā)生的食品安全事件中，無(wú)一例外體現(xiàn)出了政府監(jiān)管職能的缺位和缺失。最近一兩年發(fā)生的“蘇丹紅”、“孔雀石綠”、“陳化糧事件”等等，無(wú)不是在“上榜”后，迅速引起媒體高度關(guān)注，隨后相關(guān)部門才奔赴市場(chǎng)，各施拳腳，展開檢查。結(jié)果自然是戰(zhàn)果豐碩。但是，這種補(bǔ)救式的檢查難以應(yīng)對(duì)目前層出不窮的食品安全事件。“亡羊補(bǔ)牢”的做法根本不能從源頭上防止食品安全問題的產(chǎn)生。

（三）現(xiàn)行的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)滯后

近年來(lái)頻頻發(fā)生與“洋快餐”有關(guān)的食品安全事件，我國(guó)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定的滯后，使得一些國(guó)外企業(yè)得以在我國(guó)實(shí)行與發(fā)達(dá)國(guó)家不同的食品安全標(biāo)準(zhǔn)?！翱陀^存在的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)滯后是導(dǎo)致食品安全問題頻發(fā)的一大原因?！蔽覈?guó)食品藥品監(jiān)督管理局副局長(zhǎng)稱，目前，消費(fèi)者評(píng)判食品安全往往參照歐美標(biāo)準(zhǔn)，但我國(guó)實(shí)行的標(biāo)準(zhǔn)往往低于歐美標(biāo)準(zhǔn)，自然引起消費(fèi)者不滿。

（四）食品安全監(jiān)管職能部門之間監(jiān)管協(xié)調(diào)較難

現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管職能由包括農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、工商、質(zhì)監(jiān)、商務(wù)、畜牧水產(chǎn)、海關(guān)等多個(gè)政府部門承擔(dān)，由于分工過細(xì)、職能重疊、各部門自成一體，相互之間協(xié)調(diào)工作難度較大，很難有效配合。

三、我國(guó)食品安全監(jiān)管存在問題的原因分析

（一）食品安全法律體系不完善

我國(guó)對(duì)于食品安全的法律法規(guī)的建立起步比較晚，各方面不成熟，目前國(guó)際的食品安全標(biāo)準(zhǔn)是CAC標(biāo)準(zhǔn)，它包括聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織237種食品檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)和41個(gè)衛(wèi)生安全標(biāo)準(zhǔn)，而我國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)只有40%采用了國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，食品行業(yè)只有16，3%達(dá)到國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)水平。我國(guó)頒布的《食品安全法》雖然較之之前的法律較為全面和系統(tǒng)，但是不能保障從農(nóng)田到餐桌全過程的食品安全。隨著食品產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展，新的食物種類和新的農(nóng)業(yè)投入品如農(nóng)藥、獸藥、化學(xué)品的標(biāo)準(zhǔn)制定還存在技術(shù)上的難度；由于食品監(jiān)管是多部門參與的，各部門有各部門的標(biāo)準(zhǔn)，從而也導(dǎo)致有些標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，出現(xiàn)了一些農(nóng)產(chǎn)品和食品“無(wú)標(biāo)可依”、“有標(biāo)不依”、“執(zhí)標(biāo)不嚴(yán)”等現(xiàn)象。此外，按照《食品安全法》的規(guī)定，對(duì)違法者的處罰基本上是罰款、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、停業(yè)整頓等，對(duì)于違法者來(lái)說(shuō)，違法的成本很低。同時(shí)有關(guān)食品安全賠償制度尚未真正納入法律體系?，F(xiàn)階段食品安全法律體系缺乏系統(tǒng)性，存在交叉重復(fù)，對(duì)各部門的職責(zé)劃分不清，法律責(zé)任力度不大等特點(diǎn)，法律對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，制定一套標(biāo)準(zhǔn)的、統(tǒng)一的食品安全法律法規(guī)，有待努力。

篇9

關(guān)鍵詞：開發(fā)式扶貧方針；參與式扶貧體系；完善與拓展

《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》中期評(píng)估結(jié)果顯示，綱要實(shí)施5年來(lái)，全國(guó)沒有解決溫飽的貧困人口由2927萬(wàn)減少到2365萬(wàn)，減少了562萬(wàn)；低收入貧困人口從6102萬(wàn)減少到4067萬(wàn)，減少了2035萬(wàn)。同時(shí)，貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件有了較大改善，各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)有了長(zhǎng)足進(jìn)步。論文百事通2005年，時(shí)任世界銀行行長(zhǎng)保羅?沃爾福威茨在訪問中國(guó)時(shí)說(shuō)：“自1980年以來(lái)，中國(guó)的脫貧人口在發(fā)展中國(guó)家脫貧人口中占75％，這是一個(gè)驚人的事實(shí)，中國(guó)的減貧成就舉世矚目?！?/p>

與此同時(shí)，數(shù)據(jù)也顯示，我國(guó)減少貧困人口的速度明顯趨緩。20世紀(jì)80年代，全國(guó)農(nóng)村貧困人口年均減少1370萬(wàn)；90年代年均減少620萬(wàn)，進(jìn)入2l世紀(jì)年均減少只有150萬(wàn)。于是，對(duì)如何解決剩下的2000多萬(wàn)絕對(duì)貧困人口的問題，有關(guān)討論提出了多種解決辦法，集中在兩個(gè)方面：一種觀點(diǎn)認(rèn)為開發(fā)式扶貧為主的方針已不適應(yīng)新階段的扶貧形勢(shì)，扶貧應(yīng)以救濟(jì)救助為主。目前農(nóng)村有2000多萬(wàn)貧困人口，只要國(guó)家財(cái)政給每個(gè)貧困人口提供1000元生活保障，也就是每年拿出200多億元，農(nóng)村的貧困問題就可以徹底地解決。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，建立農(nóng)村最低生活保障制度對(duì)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、消除農(nóng)村貧困會(huì)起到積極的推動(dòng)作用，但是簡(jiǎn)單地用低保的方式解決現(xiàn)有2000多萬(wàn)貧困人口的貧困問題，否定開發(fā)式扶貧方針，這種觀點(diǎn)并不符合我國(guó)農(nóng)村目前貧困問題的實(shí)際，也不符合用發(fā)展和改革的辦法解決前進(jìn)中的問題的基本方針，不利于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和全面建設(shè)小康社會(huì)。

筆者在同意后一種觀點(diǎn)的同時(shí)認(rèn)為：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與國(guó)內(nèi)實(shí)踐表明，開發(fā)式扶貧方針是我國(guó)政府農(nóng)村扶貧政策的核心和基礎(chǔ)，必須堅(jiān)持。但是，在新的形勢(shì)下，開發(fā)式扶貧也表現(xiàn)出一定的局限性，需要進(jìn)行完善與拓展。

一、堅(jiān)持開發(fā)式扶貧的必然性

回顧我國(guó)扶貧工作的歷程，根據(jù)推動(dòng)減貧的主要手段，可以劃分為三大階段：一是從建國(guó)至改革開放前(1949～1978年)，我國(guó)基本采取傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)扶貧方針，政府通過一系列強(qiáng)制手段和制度變革實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民之間分配平均化，總體上避免了貧困程度的加深；二是1978年到20世紀(jì)80年代中期，主要通過經(jīng)濟(jì)體制改革推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)實(shí)現(xiàn)大規(guī)模減緩貧困，這一階段貧困人口大幅度減少；三是20世紀(jì)80年代中期以后，全國(guó)范圍內(nèi)開始了有計(jì)劃、有組織、大規(guī)模的扶貧開發(fā)，逐步形成了我國(guó)農(nóng)村扶貧的基本方針，即開發(fā)式扶貧。

開發(fā)式扶貧是對(duì)過去傳統(tǒng)的救濟(jì)式扶貧的改革與調(diào)整。經(jīng)多年的實(shí)踐，已經(jīng)發(fā)展成為我國(guó)政府農(nóng)村扶貧政策的核心和基礎(chǔ)。2001年我國(guó)政府公布的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)白皮書》指出，開發(fā)式扶貧的方針，就是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，支持、鼓勵(lì)貧困地區(qū)干部群眾改善生產(chǎn)條件，開發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源，發(fā)展商品生產(chǎn)，增強(qiáng)自我積累和自我發(fā)展能力。據(jù)此，開發(fā)式扶貧方針主要包括五個(gè)方面內(nèi)容：(1)倡導(dǎo)和鼓勵(lì)自力更生、艱苦奮斗的精神，克服貧困農(nóng)戶中普遍存在的“等、靠、要”思想；(2)針對(duì)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、抵御自然災(zāi)害能力較差的實(shí)際情況，國(guó)家安排必要的以工代賑資金，鼓勵(lì)、支持貧困農(nóng)戶投工投勞，開展農(nóng)田、水利、公路等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生產(chǎn)條件；(3)國(guó)家安排優(yōu)惠的扶貧專項(xiàng)貼息貸款，制定相關(guān)優(yōu)惠政策，重點(diǎn)幫助貧困地區(qū)、貧困農(nóng)戶發(fā)展以市場(chǎng)為導(dǎo)向的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)以及相應(yīng)的加工業(yè)項(xiàng)目，促進(jìn)增產(chǎn)增收；(4)開展農(nóng)業(yè)先進(jìn)實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，提高貧困農(nóng)戶的科技文化素質(zhì)，增強(qiáng)自我發(fā)展能力；(5)扶貧開發(fā)與水土保持、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)相結(jié)合，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，增強(qiáng)貧困地區(qū)和貧困農(nóng)戶的發(fā)展后勁。

從國(guó)內(nèi)外實(shí)踐看，二十多年扶貧開發(fā)的巨大成就證明了這一扶貧方針的正確性?，F(xiàn)階段乃至一個(gè)更長(zhǎng)的時(shí)期，我國(guó)扶貧工作仍然需要繼續(xù)堅(jiān)持開發(fā)式扶貧為主的方針。

首先，開發(fā)式扶貧符合目前我國(guó)農(nóng)村貧困人口的實(shí)際構(gòu)成情況。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的分析研究，在目前農(nóng)村2000多萬(wàn)尚未解決溫飽的貧困人口中，只有7％是喪失勞動(dòng)能力需要救濟(jì)救助的。而93％是有勞動(dòng)能力、可以通過開發(fā)式扶貧脫貧致富的。同時(shí)，這2000多萬(wàn)人并不是一個(gè)固定的群體，其中87％在l億多人的群體中波動(dòng)出現(xiàn)。國(guó)務(wù)院扶貧辦通過建檔立卡，基本摸清各地扶貧工作對(duì)象的總量為10698．9萬(wàn)人。只有逐步提高這1億多人的自我發(fā)展能力，才有可能穩(wěn)定地解決貧困問題。

其次，開發(fā)式扶貧不僅是為了解決貧困農(nóng)戶的溫飽問題，而且是為農(nóng)村全面建設(shè)小康社會(huì)奠定基礎(chǔ)。解決貧困問題，最根本的要靠發(fā)展。堅(jiān)持用發(fā)展和改革的辦法解決前進(jìn)中的問題，是改革開放以來(lái)我們黨一貫堅(jiān)持的方針。我們的目標(biāo)不僅僅是解決溫飽問題，而是到2020年建成全面小康社會(huì)。以救濟(jì)救助為主，顯然難以達(dá)到這個(gè)目標(biāo)。而且，過于強(qiáng)調(diào)以救濟(jì)救助為主，不利于貧困人群增強(qiáng)自尊心和自信心。

最后，開發(fā)式扶貧已成為國(guó)際反貧困領(lǐng)域的共識(shí)。是采取救濟(jì)救助的辦法，還是實(shí)行開發(fā)式扶貧，在國(guó)際反貧困領(lǐng)域一直存在爭(zhēng)論?，F(xiàn)在，即使是實(shí)行普遍福利制度的西方國(guó)家，也在對(duì)過度的社會(huì)保障進(jìn)行檢討，強(qiáng)調(diào)通過加強(qiáng)培訓(xùn)、促進(jìn)就業(yè)等方式幫助有勞動(dòng)能力的人擺脫貧困。經(jīng)過幾十年實(shí)踐，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)界和政府在扶貧問題上形成的主流認(rèn)識(shí)是，必須以提高貧困群體的自我發(fā)展能力為主。2004年5月，世界銀行在上海召開全球扶貧大會(huì)，就是肯定和推廣我國(guó)政府主導(dǎo)的大規(guī)模開發(fā)式扶貧的經(jīng)驗(yàn)。聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署和我國(guó)共建中國(guó)國(guó)際扶貧中心，也是為了推廣中國(guó)的扶貧模式。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步顯示，無(wú)償援助或補(bǔ)貼無(wú)益于窮人的發(fā)展和擺脫貧窮，反而會(huì)助長(zhǎng)他們的依賴思想。應(yīng)當(dāng)使扶貧項(xiàng)目最終能促使窮人提高自己的能力和素質(zhì)，從而使其經(jīng)濟(jì)發(fā)展即使在外力援助撤出以后仍能持續(xù)進(jìn)行(外力幫助在開始階段不可缺少)。只有采取措施從以下方面建立和培養(yǎng)窮人的能力和素質(zhì)，才有可能從根本上解決窮人的貧困問題，步入良性發(fā)展軌道。這些能力和素質(zhì)包括：認(rèn)識(shí)到擺脫貧窮主要靠自己，而不單靠外援；掌握實(shí)施發(fā)展項(xiàng)目的必要認(rèn)識(shí)；挖掘自己的資源，如儲(chǔ)蓄，從小規(guī)模項(xiàng)目開始，然后再利用外部資源；獲得管理和技術(shù)技能，包括提高文化水平、掌握會(huì)計(jì)知識(shí)和有關(guān)生產(chǎn)技術(shù)等；建立能保證窮人有充分參與機(jī)會(huì)的組織，發(fā)展橫向和縱向聯(lián)合，形成組織網(wǎng)絡(luò)；學(xué)會(huì)使用政治手段，如爭(zhēng)取實(shí)施法律賦予的權(quán)利，向政府爭(zhēng)取新權(quán)利，與各種盤剝作斗爭(zhēng)，讓社會(huì)能耐心傾聽窮人的要求等。這些是救濟(jì)式扶貧方式無(wú)法達(dá)到的。

當(dāng)然，應(yīng)該看到的是，傳統(tǒng)的開發(fā)式扶貧也存在一定的局限性，主要表現(xiàn)在：未能覆蓋全部貧困人口；相對(duì)注重生產(chǎn)性活動(dòng)和自然資源的開發(fā)，對(duì)貧困群體的人力資源開發(fā)及能力培養(yǎng)關(guān)注不夠；扶貧活動(dòng)的設(shè)計(jì)與實(shí)施全過程貧困人口參與不足；總體上扶貧效果可持續(xù)性不足等。因此，在新的形勢(shì)下，開發(fā)式扶貧的內(nèi)容需要拓展和完善。

二、開發(fā)式扶貧的內(nèi)容拓展與完善

(一)以人力資源開發(fā)為重點(diǎn)，增加人力資本投資，提高貧困人口的能力

經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的首要因素是人。重視教育和教育設(shè)施投資，尤其是初等教育和技術(shù)培訓(xùn)，對(duì)貧困地區(qū)進(jìn)行人力資源開發(fā)，是世界各國(guó)扶持貧困地區(qū)發(fā)展的普遍經(jīng)驗(yàn)之一。研究表明，貧困地區(qū)與其他地區(qū)之間除了經(jīng)濟(jì)收入的差距以外，更顯著的是人的思想觀念和教育水平的差距，以及由此而引起的文化、勞動(dòng)、技術(shù)素質(zhì)和創(chuàng)業(yè)精神的差距。因此，進(jìn)行貧困地區(qū)的人力資源開發(fā)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看是減輕貧困的根本性措施。馬來(lái)西亞在20世紀(jì)70～80年代，發(fā)展經(jīng)濟(jì)和減輕貧困方面的成就舉世矚目，其中對(duì)教育的投資起到了不可或缺的作用。從60年代中期起，馬來(lái)西亞政府就開始增加教育投資。70年代初馬來(lái)西亞實(shí)行新經(jīng)濟(jì)政策后，1972～1977年間，政府在教育方面的投資占國(guó)家財(cái)政預(yù)算總額的22％，提高了國(guó)民教育水平。1987年全體國(guó)民平均受學(xué)校教育的時(shí)間，男子為7．5年，女子為6年。生活在貧困線以下的人口占總?cè)丝诘谋壤龔?970年的50％降至15％。教育對(duì)貧困的減輕產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。其他國(guó)家或地區(qū)(如印度尼西亞、韓國(guó)、我國(guó)臺(tái)灣、泰國(guó)等)的經(jīng)驗(yàn)也都證明了教育投資對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和減輕貧困的重要作用。

根據(jù)新的扶貧任務(wù)，貧困地區(qū)和貧困人口的人力資本開發(fā)主要包括：一是在繼續(xù)從事自然資源開發(fā)的過程中通過實(shí)用技術(shù)的教育來(lái)增強(qiáng)開發(fā)的技術(shù)含量。這樣既可以提高資源開發(fā)的效率，又可以更多地順應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的要求。二是增強(qiáng)農(nóng)民適應(yīng)市場(chǎng)、參與競(jìng)爭(zhēng)的能力。三是提高貧困人口流動(dòng)與就業(yè)能力，這是今后人力資本開發(fā)的主要方向。

目前在扶貧工作中，能力建設(shè)的主要障礙，一是觀念：扶貧規(guī)劃長(zhǎng)期以來(lái)是上級(jí)行政部門及技術(shù)支持部門操作和控制的過程，缺乏以農(nóng)民為主體和中心的工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)村級(jí)參與式規(guī)劃還存有疑慮。目前，14．8萬(wàn)個(gè)重點(diǎn)扶持貧困村作出了各種各樣的規(guī)劃，如何能得到各方面的支持和配合，需要統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。二是支持村級(jí)參與式規(guī)劃及其實(shí)施的能力建設(shè)還是空白：一方面，扶貧系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)部門能力與技能的建設(shè)亟須加強(qiáng)。很多扶貧領(lǐng)導(dǎo)部門的有關(guān)人士對(duì)村級(jí)參與式規(guī)劃、實(shí)施等缺乏必要的認(rèn)識(shí)和知識(shí)。他們的思想還停留在以往的扶貧方法上。另一方面，村民是村級(jí)扶貧規(guī)劃與實(shí)施的主體，也是扶貧的主要對(duì)象。幾乎所有的村民都不知道參與式，更不要說(shuō)參與式的真正含義和具體操作方法。村民對(duì)參與式的理解就是投勞、投工參加到項(xiàng)目實(shí)施中。能力建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，需要給予重視，始終貫穿扶貧工作的每一個(gè)環(huán)節(jié)。

(二)構(gòu)建參與式扶貧體系。促進(jìn)貧困村自組織管理能力的不斷提高

就貧困村而言，參與式扶貧體系建設(shè)的基本內(nèi)容包括兩個(gè)方面：一是以行政村為基礎(chǔ)，采用參與式的理念、原則和方法，組織、引導(dǎo)、發(fā)動(dòng)群眾制定、實(shí)施、管理貧困村扶貧開發(fā)規(guī)劃，并監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)每一個(gè)項(xiàng)目的質(zhì)量、效果和影響；二是以參與式村級(jí)扶貧開發(fā)規(guī)劃為載體，培育基層組織參與扶貧開發(fā)的程度和能力。參與式扶貧體系建設(shè)的主要對(duì)策包括：采取有效措施，確保參與式村級(jí)扶貧開發(fā)規(guī)劃的質(zhì)量；轉(zhuǎn)變新階段扶貧開發(fā)工作方式與運(yùn)行機(jī)制，充分發(fā)揮貧困村黨支部和村委會(huì)在參與式扶貧開發(fā)中的作用；為參與式村級(jí)扶貧開發(fā)規(guī)劃實(shí)施管理小組和監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)小組真正發(fā)揮作用提供制度支持；將培育貧困村基層組織參與扶貧開發(fā)作為黨政機(jī)關(guān)定點(diǎn)扶貧的重要工作內(nèi)容；以參與式扶貧開發(fā)規(guī)劃為載體，全面提高貧困村現(xiàn)有基層組織的參與和管理能力；圍繞扶貧開發(fā)規(guī)劃項(xiàng)目的實(shí)施管理、監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，以及其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活動(dòng)開展有效的培訓(xùn)；加強(qiáng)貧困村基層組織參與扶貧開發(fā)的制度建設(shè)。

(三)注重建立和完善社會(huì)安全網(wǎng)

對(duì)于大多數(shù)貧困地區(qū)來(lái)說(shuō)，開發(fā)式扶貧是最有效也是唯一可行的途徑。但那些處于極端貧困狀態(tài)的窮人，或沒有勞動(dòng)能力而又無(wú)人贍養(yǎng)的老人、兒童、殘疾人等，并不能從開發(fā)式扶貧中直接受益。由政府直接向窮人發(fā)放救濟(jì)食品或衣物，是解決這部分人溫飽問題的有效途徑。因此，對(duì)于全部或部分失去勞動(dòng)能力的人口，應(yīng)當(dāng)主要依靠社會(huì)安全網(wǎng)的建立來(lái)進(jìn)行減貧。社會(huì)安全網(wǎng)的建立和完善，主要措施應(yīng)包括：以保障城鄉(xiāng)居民的最低限度生存需求為宗旨，通過認(rèn)真的調(diào)查研究來(lái)確定合理的保障標(biāo)準(zhǔn)；擴(kuò)大保障面，爭(zhēng)取將所有應(yīng)保人口都納入保障的范圍；在城市地區(qū)，應(yīng)以完善失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障和醫(yī)療保險(xiǎn)制度為核心；在農(nóng)村地區(qū)，采取措施建立農(nóng)村最低生活保障制度和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度；改革資金的籌集機(jī)制，增加上層政府(尤其是中央政府)的轉(zhuǎn)移支付力度，加強(qiáng)社會(huì)統(tǒng)籌的程度。

篇10

關(guān)鍵詞：農(nóng)村低?！》鲐氶_發(fā)　功能定位　發(fā)展機(jī)制

2007年7月，在全國(guó)貧困人口大幅度減少的情況下，中國(guó)政府決定在全國(guó)農(nóng)村全面施行最低生活保障制度；2009年3月，中央決定大幅度提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，新的標(biāo)準(zhǔn)將原來(lái)的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)和低收入標(biāo)準(zhǔn)合二為一，并統(tǒng)一提高到家庭人均純收入1，196元。上述制度安排標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村貧困人口的溫飽問題已經(jīng)基本解決，中國(guó)政府對(duì)抗貧困的斗爭(zhēng)已經(jīng)進(jìn)入了“兩輪驅(qū)動(dòng)”的歷史階段：低保制度維持生存、扶貧開發(fā)促進(jìn)發(fā)展，開發(fā)與救助相結(jié)合。

作為一項(xiàng)重大而且長(zhǎng)期的制度安排，低保制度必然對(duì)中國(guó)農(nóng)村的扶貧開發(fā)工作產(chǎn)生巨大影響。在以往的扶貧工作中，所有貧困人口的生存和發(fā)展問題都是扶貧開發(fā)工作部門的職責(zé)所在，而在低保制度背景下，扶貧開發(fā)的工作對(duì)象和工作職責(zé)與目標(biāo)已經(jīng)發(fā)生變化，職能部門對(duì)此不僅必須在理論上要有清晰認(rèn)識(shí)，更應(yīng)在實(shí)際工作中做出切實(shí)可行的政策設(shè)計(jì)。一個(gè)非常關(guān)鍵的問題是，在低保制度背景下，扶貧開發(fā)應(yīng)該有著區(qū)別于低保的職能定位和工作分工，對(duì)此已有共識(shí)。但究竟如何定位，建立什么樣的工作機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)其“發(fā)展”目標(biāo)，迄今為止尚未見到系統(tǒng)和深入的理論研究，在實(shí)踐中也沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)可循。

一、農(nóng)村低保制度出臺(tái)背景和實(shí)施過程

最低生活保障制度(簡(jiǎn)稱低保制度)是法律賦予每一個(gè)公民在不能維持最低生活水平時(shí)，由國(guó)家和社會(huì)按照法定的標(biāo)準(zhǔn)向其提供滿足最低生活需要的物質(zhì)援助的社會(huì)保障制度。其通常的做法是政府對(duì)貧困人口按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行差額救助，其保障對(duì)象則是處于溫飽線以下的貧困家庭。

在國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和國(guó)家財(cái)力穩(wěn)步提高的大背景之下，為了切實(shí)解決少部分極端貧困人口的生活困難，讓貧困人群分享改革開放的發(fā)展成果，從上個(gè)世紀(jì)90年代初，中國(guó)就開始探索建立城市低保制度。經(jīng)過十多年的努力，到2006年9月底，中國(guó)城市居民最低生活保障人數(shù)達(dá)2，227余萬(wàn)人，人均月保障標(biāo)準(zhǔn)為162元，1至9月份的人均補(bǔ)助差額為76元。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，中國(guó)城市低保制度基本覆蓋了全體城鎮(zhèn)居民，城市低保制度基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。

我國(guó)對(duì)農(nóng)村低保制度的探索并不晚，實(shí)際上還早于城市，但受傳統(tǒng)農(nóng)村集體福利思維定式的束縛和農(nóng)村稅費(fèi)改革等因素的影響，其進(jìn)展一度比較緩慢。2003年，在城市低保制度取得突破后，民政部著手重新部署農(nóng)村低保制度的建設(shè)工作，并決定在在全面摸清農(nóng)村特困戶底數(shù)的基礎(chǔ)上，在未開展農(nóng)村低保制度的地區(qū)建立農(nóng)村特困戶救助制度，由此中國(guó)農(nóng)村形成了低保制度和特困戶救助制度“雙軌并行”的局面。這一制度安排也在事實(shí)上為順利實(shí)現(xiàn)“全民低?！蹦繕?biāo)奠定了基礎(chǔ)。黨的十六大以來(lái)，我國(guó)確立了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村兩大戰(zhàn)略目標(biāo)，中央和地方政府對(duì)民生的關(guān)注被提升到空前的高度，農(nóng)村低保制度的建設(shè)步伐因此明顯加快。到2006年底，建立農(nóng)村低保制度的省區(qū)市已經(jīng)達(dá)到24個(gè)，2007年6月底，全國(guó)31個(gè)省區(qū)市都已經(jīng)建立了農(nóng)村最低生活保障制度，覆蓋了2，068萬(wàn)人。2007年7月11日，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，明確提出要在全國(guó)農(nóng)村全面建立低保制度，并確保在年內(nèi)將最低生活保障金發(fā)放到戶。至此，先經(jīng)地方政府實(shí)踐探索，后經(jīng)中央政府正式確認(rèn)，中國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度最終得以全面確立施行，這是中國(guó)政府繼全面取消農(nóng)業(yè)稅等重大惠農(nóng)政策之后的又一項(xiàng)具有歷史性意義的重大決策。

二、農(nóng)材低保制度演進(jìn)趨勢(shì)

1　農(nóng)村低保制度將是一項(xiàng)長(zhǎng)期的制度安排

中國(guó)國(guó)家層面的農(nóng)村低保制度的確立迄今只有不到3年，但應(yīng)看到，這項(xiàng)制度絕非權(quán)宜之計(jì)，而將是一項(xiàng)長(zhǎng)期的制度安排。首先，從理論上講，對(duì)于任何一個(gè)社會(huì)，即使在保證起點(diǎn)公平的前提下，由于人的個(gè)體差異，會(huì)導(dǎo)致獲取資源能力上的不同，最終導(dǎo)致人的經(jīng)濟(jì)情況的差異。而要完全地保證起點(diǎn)公平，人類至今的社會(huì)實(shí)踐還沒有找到這樣一種制度能夠?qū)崿F(xiàn)這一目標(biāo)。因此，無(wú)論從人道主義還是社會(huì)和諧的角度出發(fā)，對(duì)于整個(gè)人類社會(huì)來(lái)說(shuō)，不管是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，實(shí)施基本的社會(huì)保障制度都將是一項(xiàng)長(zhǎng)期的制度安排。除此之外，對(duì)于社會(huì)主義國(guó)家而言，共同富裕是終極的發(fā)展目標(biāo)，在這一目標(biāo)的指引下，保障人民的基本生活水平是應(yīng)有之義，對(duì)此，作為最重要的具體實(shí)施手段之一的低保制度也將是長(zhǎng)期的；其次，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，社會(huì)保障制度始于20世紀(jì)初，迄今全世界已有139個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了這一制度。今天，在許多國(guó)家和地區(qū)，社會(huì)保障是政府為促進(jìn)社會(huì)福利所做努力中最核心的部分。在許多工業(yè)化國(guó)家和前社會(huì)主義國(guó)家，在國(guó)家的公共支出中，社會(huì)保障是占份額最大的項(xiàng)目。在發(fā)展中國(guó)家，社會(huì)保障在公共支出中的比重也在增加；再次，從我國(guó)的國(guó)情看。雖然經(jīng)過六十年的社會(huì)主義建設(shè)，特別是改革開放三十年來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村的貧困得到很大改善?！鞍凑罩袊?guó)官方的貧困標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，中國(guó)農(nóng)村的貧困率(人口數(shù)量比例)從1981年的18.5％下降到了2004年的2.8％，農(nóng)村貧困人口數(shù)量從1.52億下降到2，600萬(wàn)。按照世界銀行的貧困標(biāo)準(zhǔn)(按2003年農(nóng)村價(jià)格計(jì)，平均每人每年888元人民幣)計(jì)算，中國(guó)的扶貧成就則更為顯著。從1981年到2004年，在這個(gè)貧困線以下的人口所占的比例從65％下降到10％，貧困人口的絕對(duì)數(shù)量從6.52億降至1.35億，5億多人擺脫了貧困”。但是，由于中國(guó)人口數(shù)量龐大，處于貧困線的人口絕對(duì)數(shù)仍然很多，而且，隨著扶貧工作的深化，這部分貧困人口的致貧原因極為復(fù)雜，有的甚至是自身能力的缺乏，因此，單純依靠他們自身的發(fā)展并不能解決脫貧的問題，這也在客觀上要求低保制度保持長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性。綜合上述幾條理由，我們認(rèn)為，農(nóng)村最低生活保障制度將是我國(guó)今后相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)的一項(xiàng)重大而長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度安排。從某種意義上講，農(nóng)村貧困將是我國(guó)的基本國(guó)情，最低生活保障制度也會(huì)成為一項(xiàng)基本的國(guó)家制度。

2　保障標(biāo)準(zhǔn)將逐步提高

我國(guó)農(nóng)村低保制度建立伊始，受政府財(cái)力所限，低保制度標(biāo)準(zhǔn)較低。但2007年國(guó)家《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》中指出，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)要隨著當(dāng)?shù)厣畋匦杵穬r(jià)格變化和人民生活水平提高適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，這也是國(guó)際慣例。隨著我國(guó)基本公共服務(wù)均等化和城鄉(xiāng)一體化改革進(jìn)程的加快，保障力度勢(shì)必持續(xù)加大。就近期動(dòng)態(tài)來(lái)看，這種趨勢(shì)已經(jīng)比較明顯。兩年以來(lái)，由于中央政府和地方政府的高度重視，我國(guó)農(nóng)村低保的標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提高。到2D08年年底，全國(guó)農(nóng)村平均低保標(biāo)準(zhǔn)是人均988元／年，月人均補(bǔ)差是49元。2007年，云南省決定起步階段先將國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的上年家庭年人均純收入低于693元的228.4萬(wàn)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口全部納入農(nóng)村低保范圍，救助標(biāo)準(zhǔn)為月人均30元。從2008年1月份和7月份起，該省按每人每月10元的標(biāo)準(zhǔn)兩次提高了補(bǔ)助水平。其它省、市、區(qū)的政策動(dòng)態(tài)也表現(xiàn)出了相同的趨勢(shì)，有的地方(如遼寧省大連市)甚至開始建立城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)自然增長(zhǎng)機(jī)制，今后根據(jù)物價(jià)特別是生活必需品價(jià)格變動(dòng)情況，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)每年都將有所提高。

3　低保制度覆蓋面將繼續(xù)擴(kuò)大

美國(guó)近10年來(lái)，每年享受貧困線救助的人相當(dāng)于總?cè)丝诘?4.5％。目前，我國(guó)的農(nóng)村低保覆蓋面僅有6.15％。這說(shuō)明在使農(nóng)村貧困群體分享社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果方面，我們的差距還是相當(dāng)明顯的。

造成這種現(xiàn)象的主要原因是現(xiàn)階段我國(guó)政府的財(cái)力還比較有限。受財(cái)力所限，我國(guó)在低保制度建立之初設(shè)定的政策標(biāo)準(zhǔn)還比較低，這使許多應(yīng)該得到制度保障的低收入農(nóng)民家庭暫時(shí)被排除在制度框架之外。在現(xiàn)有政策實(shí)施過程中，同樣也是受財(cái)力所限，符合政策標(biāo)準(zhǔn)的困難農(nóng)戶未能做到“按標(biāo)施?！焙汀皯?yīng)保盡?！?。上述兩個(gè)方面的因素導(dǎo)致迄今為止，中國(guó)農(nóng)村低保制度的覆蓋面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于理論數(shù)字?？梢灶A(yù)期，將來(lái)隨著政府財(cái)力的不斷增長(zhǎng)，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)將逐步提高，更多的低收入農(nóng)村家庭將加入到低保制度覆蓋范圍之內(nèi)，符合低保標(biāo)準(zhǔn)的困難家庭也將應(yīng)保盡保，低保制度的實(shí)際覆蓋面將繼續(xù)擴(kuò)大。

三、低 保制度對(duì)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的影響

1　積極影響

總體上和長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，農(nóng)村低保制度的全面實(shí)施對(duì)我國(guó)扶貧開發(fā)工作的影響是積極的。主要表現(xiàn)為兩方面：一是作為一項(xiàng)兜底性的制度安排，直接減少了絕對(duì)貧困人口，分擔(dān)了扶貧開發(fā)的一部分壓力；另一方面，低保制度也提供了物質(zhì)條件，使扶貧開發(fā)工作從維持生存的包袱中解脫出來(lái)，專注于發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。低保對(duì)象主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力以及生存條件惡劣等原因造成生活困難的農(nóng)村居民。將這部分人群從扶貧對(duì)象中分離出來(lái)，不僅可以減輕扶貧開發(fā)工作負(fù)擔(dān)，更重要的是，扶貧對(duì)象的特征更加趨向“同質(zhì)化”，這一變化將更加有利于探索制定富有針對(duì)性的激勵(lì)和約束機(jī)制及相關(guān)政策，從而促進(jìn)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2　對(duì)扶貧開發(fā)工作的挑戰(zhàn)

農(nóng)村低保制度大面積實(shí)施前后，對(duì)于扶貧開發(fā)工作的政策走向一度出現(xiàn)思想波動(dòng)，甚至有人提出“全面實(shí)施低保制度后還要不要扶貧開發(fā)”的疑問。在2007年國(guó)務(wù)院副總理回良玉的重要批示以后。上述思想波動(dòng)問題基本已經(jīng)解決。

但是，爭(zhēng)議的塵埃落定，卻意味著新的挑戰(zhàn)也隨之凸顯出來(lái)。主要體現(xiàn)為：隨著農(nóng)村低保制度的全面建立，扶貧開發(fā)的目標(biāo)和任務(wù)不再是解決貧困人口的溫飽問題，而是要著力于促進(jìn)貧困人口增加收入，促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展。在這一新的形勢(shì)下，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，按照與時(shí)俱進(jìn)的要求，盡快對(duì)低保制度實(shí)施后的工作思路和政策作出調(diào)整。具體包括：一是扶貧開發(fā)工作的目標(biāo)和職能必須重新界定；二是為了確保完成自身職能和發(fā)展目標(biāo)，必須進(jìn)行積極探索和創(chuàng)新，盡快確立“發(fā)展型”的激勵(lì)和約束機(jī)制；三是雖然扶貧與低保性質(zhì)有不同，職能有分工，但實(shí)際工作中又存在交叉或重疊，如何進(jìn)行組織協(xié)調(diào)和政策銜接，也是一個(gè)迫切需要解決的問題。本文只對(duì)前兩個(gè)問題進(jìn)行分析和探索。

四、低保制度背景下農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的重新定位

1　傳統(tǒng)扶貧開發(fā)工作：兼顧“扶貧”與“低?！彪p重目標(biāo)

我國(guó)的傳統(tǒng)扶貧政策雖然以“扶貧開發(fā)”、培育貧困者的自我發(fā)展能力為目標(biāo)，但在國(guó)力匱乏、貧困人口大量存在的情況下，此一政策實(shí)際上同時(shí)承擔(dān)著人道主義救濟(jì)和推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重職能。這兩項(xiàng)職能的性質(zhì)不同，其實(shí)現(xiàn)的機(jī)制也應(yīng)不同。對(duì)于前者，資源分配的主要依據(jù)是“貧窮”——只要足夠貧窮，達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)，政府就不能袖手旁觀；而對(duì)于后者，問題就要復(fù)雜得多，但無(wú)論如何，扶貧資源的分配必須至少考慮兩項(xiàng)內(nèi)容，一是貧困，扶貧資源必須瞄準(zhǔn)其對(duì)象——貧困者；二是扶貧資源的分配必須有助于發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。那種只能照顧到貧窮，而無(wú)助于脫貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的政策應(yīng)該予以摒棄。但是，當(dāng)貧困人口(尤其是極端貧困人口)大量存在、而扶貧資源又極度匱乏的時(shí)候，要將有限的扶貧資源集中賦予其中的“發(fā)展的貧困者”，不僅存在操作上的障礙，而且勢(shì)必面臨巨大的政治壓力。因此，現(xiàn)實(shí)的政策選擇必然是，扶貧開發(fā)既要發(fā)展，又要救濟(jì)，發(fā)展與救濟(jì)目標(biāo)同時(shí)兼顧。

2　雙重目標(biāo)的實(shí)踐困擾：產(chǎn)生逆向激勵(lì)，不利于發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

扶貧開發(fā)工作兼顧雙重目標(biāo)和職能雖然有其歷史必然性，但卻不利于發(fā)展型機(jī)制的建立。扶貧開發(fā)救濟(jì)、發(fā)展“一肩挑”實(shí)際上使扶貧開發(fā)政策成為一種普惠性的政策，或者在很大程度上，使扶貧開發(fā)政策成為一項(xiàng)福利制度：只要是貧困人口，就會(huì)成為扶貧開發(fā)政策的受惠者，就會(huì)得到政府的資金或其它支持。

這樣的做法導(dǎo)致三個(gè)結(jié)果：一是對(duì)貧困人群中的無(wú)發(fā)展能力者(喪失勞動(dòng)能力的老弱病殘等人群)扶貧開發(fā)政策亦需兼顧，致使扶貧開發(fā)資源被分流；二是貧困人群中本就存在一部分“無(wú)發(fā)展意愿者”(有勞動(dòng)能力但不愿付出努力者)，他們也能享受扶貧開發(fā)政策與資源；三是受上述第二種人群的影響，大量的既有勞動(dòng)能力又有發(fā)展意愿的正常貧困人口得不到正確和足夠的激勵(lì)，其發(fā)展意愿亦趨向弱化。

在這三個(gè)結(jié)果中，第一個(gè)雖然導(dǎo)致部分扶貧資源分流，但亦無(wú)可厚非，因?yàn)檫@部分極少數(shù)的無(wú)發(fā)展能力的貧困者本來(lái)就應(yīng)該得到政府和社會(huì)的救濟(jì)，只不過，在低保制度建立之前這種救濟(jì)職能部分地由扶貧開發(fā)來(lái)承擔(dān)而已；第二種情況流弊最大，極少數(shù)有勞動(dòng)能力但不愿付出努力的貧困者不僅“竊取”了本就不屬于自己的極為稀缺的扶貧資源，更為嚴(yán)重的是，他們的“不勞而獲”極大地影響了其它絕大多數(shù)正常的貧困者勤勞致富的積極性和能動(dòng)性，甚至使少數(shù)貧困者不愿脫貧。尤其是，當(dāng)政府對(duì)貧困者給予的貧困援助足夠大時(shí)，與千辛萬(wàn)苦自己努力發(fā)家致富相比，維持貧困以獲取政府的援助很有可能成為一項(xiàng)理性選擇。

上述情況看表明，在傳統(tǒng)體制下，盡管扶貧開發(fā)政策的初衷是促進(jìn)發(fā)展，但雙重職能一肩挑的做法卻決定了其對(duì)發(fā)展的激勵(lì)不足，甚至存在“逆向激勵(lì)”(鼓勵(lì)更多的人成為窮人)。雖然在實(shí)際工作中，為了調(diào)動(dòng)干部群眾的能動(dòng)性，扶貧工作部門和基層組織也進(jìn)行了多種形式的積極探索，但是，在同時(shí)兼顧扶貧與低保、發(fā)展與救濟(jì)雙重目標(biāo)和職能的歷史階段，由于無(wú)法區(qū)別對(duì)待不同類型的貧困人群，也就無(wú)法從根本上確立發(fā)展型的扶貧工作機(jī)制。從這一意義上講，扶貧開發(fā)有時(shí)更像一項(xiàng)福利制度而不是發(fā)展型的制度安排。

發(fā)展型機(jī)制的缺位給扶貧開發(fā)工作帶來(lái)了極大的不利影響。雖然我們的反貧困工作取得了舉世矚目的成績(jī)，但農(nóng)村基層貧困地區(qū)和貧困人口中“等、要、靠”現(xiàn)的思想和表現(xiàn)也非常普遍、非常突出。近年來(lái)我國(guó)減貧速度趨緩、邊際效益遞減的現(xiàn)象在此也可以得到部分解釋。對(duì)此，國(guó)際上也有不少深刻的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)?？傊?，現(xiàn)有的理論成果和國(guó)際相關(guān)領(lǐng)域的教訓(xùn)表明，“一肩挑”的扶貧開發(fā)傳統(tǒng)體制必然導(dǎo)致對(duì)發(fā)展的正向激勵(lì)不足，甚至產(chǎn)生比較嚴(yán)重的逆向激勵(lì)，因而不利于發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3　理論分析：扶貧與低保既有聯(lián)系，更有區(qū)別

農(nóng)村最低生活保障制度(簡(jiǎn)稱“農(nóng)村低?！?是對(duì)年收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困人口，按最低生活標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行差額補(bǔ)助的制度，它是農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的一個(gè)重要組成部分。農(nóng)村扶貧開發(fā)(簡(jiǎn)稱“農(nóng)村扶貧”)是中國(guó)農(nóng)村扶貧工作的成功實(shí)踐，它是對(duì)過去傳統(tǒng)的分散救濟(jì)式扶貧的改革與調(diào)整，其基本方針是開發(fā)式扶貧，即：以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，引導(dǎo)貧困地區(qū)群眾在國(guó)家必要的幫助和扶持下，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，開發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源，發(fā)展商品生產(chǎn)，改善生產(chǎn)條件，通過發(fā)展生產(chǎn)力，增強(qiáng)自我積累、自我發(fā)展的能力。開發(fā)式扶貧方針是我國(guó)多年扶貧開發(fā)最根本的經(jīng)驗(yàn)，也是制定一切扶貧政策的核心和基礎(chǔ)。

從理論上講，上述兩種制度安排至少存在兩個(gè)方面的共性：一是二者覆蓋的服務(wù)對(duì)象都是弱勢(shì)群體、貧困地區(qū)和貧困人口，在市場(chǎng)作為配置資源的基本手段的情況下，他們都是公共財(cái)政支持的重點(diǎn)領(lǐng)域：二是兩種制度安排都是緩解貧困的重要手段，二者相輔相成，而不是相互排斥。

但是，在看到共同點(diǎn)的同時(shí)，我們也必須看到二者的重大區(qū)別：首先，性質(zhì)和功能不同。農(nóng)村低保是為農(nóng)村極端貧困人口提供起碼的生存條件，其目的是保障人的基本生存權(quán)，進(jìn)而構(gòu)筑一道社會(huì)的安全底線；而扶貧開發(fā)則主要關(guān)注農(nóng)村貧困人口的發(fā)展權(quán)，與低?！笆谌艘贼~”不同，扶貧更關(guān)注的是通過“授人以漁”，使被扶貧者逐漸擁有自身發(fā)展的能力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民脫貧致富和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展；其次，服務(wù)對(duì)象和政策標(biāo)準(zhǔn)不同。從政策實(shí)踐上看，農(nóng)村低保對(duì)象是家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力以及生存條件惡劣等原因造成常年困難的農(nóng)村居民；而農(nóng)村扶貧對(duì)象是家庭年人均純收入低于農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)、有勞動(dòng)能力的農(nóng)村人口。這里的關(guān)鍵是，雖然存在少量的重疊，但從制度設(shè)計(jì)的初衷來(lái)看，扶貧開發(fā)主要針對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困人口，而低保則主要針對(duì)沒有勞動(dòng)能力或勞動(dòng)能力喪失的貧困人口。從理論上講，同一地區(qū)的低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該低于扶貧標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)現(xiàn)行政策規(guī)定，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)通常由縣級(jí)以上地方人民政府按照能夠維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費(fèi)用確定，報(bào)上一級(jí)地方人民政府備案后公布執(zhí)行；而農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)，以國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的扶貧標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)，即2008年家庭年人均純收入1，196元；第三，目標(biāo)和任務(wù)不同。低保制度的目標(biāo)和任務(wù)主要是將符合救助條件的農(nóng)村貧困群眾納入保障范圍，穩(wěn)定持久地解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。而扶貧開發(fā)的目標(biāo)更為宏大，任務(wù)也更為艱巨：扶貧開發(fā)的目標(biāo)是緩解和消除貧困，盡快解決并鞏固農(nóng)村貧困人口的溫飽，根本上改變貧困地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的落后狀況，縮小地區(qū)差距，最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)人民的共同富裕。因此，“在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的進(jìn)程中，扶貧開發(fā)承擔(dān)著促進(jìn)貧困農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面進(jìn)步的重大任務(wù)；在全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中，扶貧開發(fā)承擔(dān)著幫助貧困人口增加收入、脫貧致富的重大任務(wù)；在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的進(jìn)程中，扶貧開發(fā)承擔(dān)著縮小發(fā)展差距、關(guān)愛弱勢(shì)群體的重大任務(wù)；在建設(shè)生態(tài)文明的進(jìn)程中，扶貧開發(fā)承擔(dān)著保護(hù)資源環(huán)境、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重大任務(wù)”；第四，工作重點(diǎn)和方式不同。低保制度的核心是將符合低保標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村人口甄別出來(lái)，并制定合理的政策標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其予以保障，其保障的主要方式是生活補(bǔ)助；而扶貧開發(fā)則以提高農(nóng)村貧困人口自我發(fā)展能力為重點(diǎn)，因?yàn)檫@是貧困地區(qū)脫貧致富的根本出路。為此，必須堅(jiān)持開發(fā)式扶貧方針，“必須著力加強(qiáng)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，努力改善生產(chǎn)生活條件；必須切實(shí)加快貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過發(fā)展生產(chǎn)力，提高貧困人口自我積累、自我發(fā)展的能力；必須注重加大對(duì)貧困人口的人力資本投資，把發(fā)展教育培訓(xùn)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)作為突出任務(wù)，不斷提高貧困人口的綜合素質(zhì)?！?/p>

綜上，農(nóng)村低保與扶貧既有聯(lián)系，又有區(qū)別。雖然同為解決農(nóng)村貧困問題的重大戰(zhàn)略舉措，但“低保制度是社會(huì)救助，扶貧開發(fā)是提高能力；低保制度是維持生存，扶貧開發(fā)是促進(jìn)發(fā)展，二者相輔相承，相互促進(jìn)，不能相互替代。”

4　低保制度實(shí)施后農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的重新定位：剝離救濟(jì)功能，專注發(fā)展目標(biāo)

2007年以后，中國(guó)開始在農(nóng)村全面推行最低生活保障制度。筆者認(rèn)為，這一制度不僅為農(nóng)村的貧困人口獲取政府的資金援助提供了完善的制度保障，還在客觀上為發(fā)展型機(jī)制的確立和實(shí)施創(chuàng)造了條件。在此制度背景下，極端貧困者(即使是不愿為自己的發(fā)展付出努力的貧困者)都可以獲得最低生活保障，低保制度扮演起“救急”(生活救助)的角色，扶貧部門也就沒有了后顧之憂，完全可以回歸其“救窮”(經(jīng)濟(jì)發(fā)展)的本來(lái)面目。

基于以上的分析，我們有理由認(rèn)為，隨著低保制度的不斷完善，未來(lái)我國(guó)扶貧開發(fā)政策將沿著這樣的方向向前發(fā)展：剝離救濟(jì)功能，專注發(fā)展目標(biāo)。當(dāng)然，這一政策轉(zhuǎn)向的程度與快慢客觀上還取決于低保制度的完善程度。在現(xiàn)階段，由于低保覆蓋面較窄，保障標(biāo)準(zhǔn)較低，現(xiàn)有的低保制度尚無(wú)法完全承擔(dān)起對(duì)絕對(duì)貧困人口的收入和生活保障任務(wù)，扶貧開發(fā)尚需部分承擔(dān)低保的職責(zé)。

五、關(guān)于扶貧開發(fā)“發(fā)展型”工作機(jī)制初步設(shè)想

發(fā)展型扶貧開發(fā)工作新格局客觀上需要確立發(fā)展型機(jī)制”。這里的發(fā)展型制特指在扶貧開發(fā)工作中以貧困地區(qū)和貧困人口的發(fā)展為基本目標(biāo)和行為導(dǎo)向的激勵(lì)和約束機(jī)制，其中的重點(diǎn)是，政府分配扶貧資源、向貧困者提供資助時(shí)，要區(qū)別于傳統(tǒng)的扶貧開發(fā)和新近施行的農(nóng)村最低生活保障制度，主要依據(jù)“貧困的發(fā)展”而不僅僅是貧窮。也就是說(shuō)，扶貧資源的分配將主要依據(jù)貧困者“發(fā)展”的意愿、努力和績(jī)效，只有具有發(fā)展能力、意愿并付出努力的貧困者才能得到政府扶貧政策的眷顧，發(fā)展能力越強(qiáng)、意愿越強(qiáng)烈、付出的努力越多、取得的發(fā)展效果越好的貧困者，政府越應(yīng)該予以扶持，而那些沒有發(fā)展能力的貧困者、或者具備發(fā)展能力而無(wú)發(fā)展意愿、不愿為自身的發(fā)展付出努力的貧困者，將不能像以前一樣享受政府的扶貧開發(fā)政策。其核心思想是“把激勵(lì)搞對(duì)”，即在扶貧開發(fā)工作中全面確立和強(qiáng)化正向激勵(lì)機(jī)制，盡量減少或避免逆向激勵(lì)。