導(dǎo)語：如何才能寫好一篇鄉(xiāng)村社會治理水平，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關(guān)鍵詞：農(nóng)村居民消費；農(nóng)村社會保障；養(yǎng)老；農(nóng)村低保

概述 社會保障體系是指整個國家有關(guān)社會保障的各個有機構(gòu)成部分相互聯(lián)系、相輔相成的總體。我國社會保障制度從試點到實施，經(jīng)歷了艱難曲折的過程，近幾年，農(nóng)村社會保障問題已經(jīng)成為整個社會比較關(guān)注的話題，由于實施時間短以及社會發(fā)展不平衡原因等等，農(nóng)村社會保障體系還存在許多不合理或者是說不完善的地方，導(dǎo)致農(nóng)村居民消費能力嚴(yán)重不足，阻礙整個國民經(jīng)濟的發(fā)展。

十二五規(guī)劃明確提出提出，影響農(nóng)村居民消費水平的原因多種，主要包括就業(yè)、收入分配和社會保障，接下來，主要從農(nóng)村社會保障體系方面來闡述如何影響農(nóng)村居民消費水平

一.農(nóng)村社會保障體系不健全抑制農(nóng)村居民消費需求增長

第一，農(nóng)村社會保障制度不健全導(dǎo)致農(nóng)村居民有錢不敢去消費。在缺乏社會保障的情況下，家庭小型化和未富先老的增多給農(nóng)村家庭養(yǎng)老帶來了巨大的壓力，造成的結(jié)果是我國農(nóng)村居民為了養(yǎng)老、醫(yī)療以及子女教育等等，盡可能的減少各項開資而增加儲蓄，導(dǎo)致儲蓄傾向上升。有關(guān)統(tǒng)計數(shù)字表明，我國農(nóng)村居民的平均儲蓄傾向由1995年的0.1695上升到2005年的0.2151。

第二，農(nóng)村醫(yī)療保險制度不夠完善使得農(nóng)村居民疾病風(fēng)險支出加大，農(nóng)村居民消費需求受到抑制。近年來，由于社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，醫(yī)療衛(wèi)生體制不斷改革，農(nóng)村居民的各項醫(yī)療費用不斷提高，上升幅度超過了農(nóng)村居民實際平均收入的增長幅度。1990年，農(nóng)村居民平均純收入為686.3 元，而在2007年農(nóng)村居民平均純收入為4140.4 元， 增長了將近6倍；醫(yī)療費用的不斷提高，給農(nóng)村居民的生活帶來了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。在農(nóng)村居民不能得到基本社會保障的情況下，農(nóng)村居民必須減少當(dāng)前消費，為未來進(jìn)行儲蓄，從而降低了農(nóng)村居民的消費意愿，進(jìn)而抑制了他們的消費需求，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

第三，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度不完善增加了農(nóng)村居民養(yǎng)老支出風(fēng)險，使得農(nóng)村居民有錢不愿意也不敢去消費，從而抑制了農(nóng)村居民的消費需求，降低了農(nóng)村居民的消費水平。老齡化時代的到來早已給我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。隨著勞動能力的下降及勞動機會的喪失，老年人的收入越來越少，甚至完全切斷了其收入來源。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（簡稱“老農(nóng)保”）基金采用的積累模式是“完全積累制”模式，國家財政不提供支持，集體補助又時常落空，往往演變成為“個人儲蓄保險”，即自己儲蓄為自己養(yǎng)老。而“新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險”（簡稱“新農(nóng)?！保╇m然增加了財政補貼，但由于處于試點和探索階段，覆蓋面太小，還有待擴大。因此，由于我國農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的不完善，沒能夠很好的解決農(nóng)村居民的后顧之憂，農(nóng)村居民只能依靠儲蓄為自己的養(yǎng)老風(fēng)險買單，消費需求必然會因此而受到很大程度上的影響。

第四，農(nóng)村社會救助體系的不完善使得農(nóng)村低收入人群消費意愿受到了抑制。

有關(guān)統(tǒng)計資料顯示，截至2009 年5月之前，我國已有4356.4萬農(nóng)村居民享受到農(nóng)村居民最低生活保障，但由于我國各地經(jīng)濟社會發(fā)展極其不平衡等原因，各地的低保標(biāo)準(zhǔn)都不一樣，少到幾百余元大到幾千余元，差距比較大。除了農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)低以外，還有其他各類社會救濟標(biāo)準(zhǔn)都比較低，諸如五保戶供養(yǎng)、自然災(zāi)害救濟、農(nóng)業(yè)補貼以及優(yōu)撫安置費用等，這些都增加了農(nóng)村居民各種方險支出的可能性，抑制了農(nóng)村居民的消費意愿，降低了他們的消費需求。

第五，農(nóng)民工和失地農(nóng)村居民進(jìn)入了農(nóng)村社會保障制度保障的范圍之外，進(jìn)一步抑制了農(nóng)村居民的消費意愿，降低了農(nóng)村居民的消費需求。

由于種種原因的存在，我國農(nóng)民工參保率普遍較低，有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在2010年末，農(nóng)民工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育、失業(yè)保險參保率分別只有34.7%、22.8%、31.9%、、10.4%、5.6% ，而其他類保險的參保率則更低，農(nóng)民工的企業(yè)補充保險的參保率為2.9%、職工互助合作保險的參保率為3.1%、商業(yè)保險的參保率為5.1%。只有部分農(nóng)民工享有其單位提供的極少量醫(yī)療補助金，但是，農(nóng)民工一旦離開了所在單位，各種救助將隨之解除。顯然，由于農(nóng)民工和失地農(nóng)村居民都缺乏保障，其將來的預(yù)期支出會明顯加大，必然降低其現(xiàn)期消費意愿，進(jìn)一步減少了整個農(nóng)村居民的消費需求，降低了農(nóng)村居民的消費水平。

二.建立和完善農(nóng)村社會保障制度提升農(nóng)村居民消費需求的原理分析

第一，建立和完善農(nóng)村社會保障制度有利于增加農(nóng)村居民收入，提高其購買力，從而提升農(nóng)村居民消費需求，增加消費。

建立和完善農(nóng)村社會保障制度，將會從多方面增加農(nóng)村居民收入，其中最主要的有兩點，其一， 農(nóng)村社會保障制度可以縮小城鄉(xiāng)收入差距，通過稅收以及各種補貼等方式直接增加農(nóng)村居民收入。以英國為例來說明，早在1982年，英國收入最高的20%的家庭與收入最低的20%的家庭納稅前的收入比達(dá)到驚人的120∶1，但經(jīng)過各種社會保障補貼以及納稅之后，其最終收入比縮小為將近4∶1。由此可見，建立和完善農(nóng)村社會保障制度之后，國家和政府可以通過稅收以及各種社會保障措施，對城鄉(xiāng)居民收入進(jìn)行再次分配，縮小城鄉(xiāng)收入差距，直接增加農(nóng)村居民收入。其二，農(nóng)村社會保障制度可以加快城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，間接增加農(nóng)村居民收入。即通過消除農(nóng)村居民的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、子女教育和最低生活保障等后顧之憂，把農(nóng)村居民從土地上徹底解救出來，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移，推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展，為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、增加農(nóng)村居民收入創(chuàng)造有利條件，最終將會提高農(nóng)村居民收入水平，增強購買力。

第二，建立和完善農(nóng)村社會保障制度有利于改善農(nóng)村居民對未來收入和支出的預(yù)期，改善消費意愿，擴大消費需求。

無論是根據(jù)莫迪利安尼的生命周期說，還是參考弗里德曼的“持久收入”說，健全的農(nóng)村社會保障制度都有利于提高農(nóng)村居民未來收入的穩(wěn)定性，從而改善其消費意愿，降低儲蓄率。即健全的農(nóng)村社會保障制度有利于改善農(nóng)村居民對未來的收入預(yù)期，認(rèn)為未來收入將會逐步增加或者至少不會減少，從而會改善農(nóng)村居民消費意愿，減少儲蓄傾向，增加即期消費。

第三，建立和完善農(nóng)村社會保障制度有利于形成農(nóng)村社會保障基金，拉動消費并能夠調(diào)節(jié)經(jīng)濟發(fā)展。

建立和完善農(nóng)村社會保障制度之后，有利于形成一個數(shù)額巨大的社會保障基金。在西方及一些發(fā)達(dá)的國家，社會保障基金已經(jīng)成為政府投資的重要來源。在我國社會保障基金也開始用來進(jìn)行投資，主要用于國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，例如，三峽工程，南水北調(diào)和西氣東輸?shù)鹊?。社?；鸬倪\用，可以用來促進(jìn)國家的快速發(fā)展，調(diào)節(jié)經(jīng)濟并拉動國內(nèi)的消費需求。

三.現(xiàn)實意義

分析我國社會保障體系如何影響農(nóng)村居民消費水平對于完善我國社會保障體系具有重大意義。只有深入分析影響因素，才能找出完善我國社會保障體系的切入點與改善措施，才能從根本上完善我國的社會保障體系。近年來，國家政府及立法機關(guān)，對我國農(nóng)村社會保障有了足夠的重視，相信未來幾年內(nèi)，我國農(nóng)村社保體系將會更加完善，農(nóng)村居民的生活水平將會不斷提高。（作者單位：山西財經(jīng)大學(xué)）

參考文獻(xiàn)

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【關(guān)鍵詞】多中心治理 鄉(xiāng)村治理 治理結(jié)構(gòu) 善治

【中圖分類號】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

在現(xiàn)代化進(jìn)程中，鄉(xiāng)村治理是關(guān)系到我國社會穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要問題。隨著鄉(xiāng)村社會的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的單中心治理模式逐漸向多中心治理模式轉(zhuǎn)變，農(nóng)民群體、農(nóng)村社會組織等主體性要素在鄉(xiāng)村公共事務(wù)中的地位越來越重要。綜觀相關(guān)的文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，運用多中心治理理論對我國的鄉(xiāng)村社會研究越來越多元化，有的學(xué)者基于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的分化與重組，強調(diào)鄉(xiāng)村精英在村政運作和鄉(xiāng)村政治中的核心主角地位;有的學(xué)者基于公共行政理論的視角，從鄉(xiāng)村的公共關(guān)系入手研究鄉(xiāng)村社會管理的績效問題;有的學(xué)者從經(jīng)濟學(xué)的角度，從需求與供給、成本與收益等角度研究鄉(xiāng)村社會的公共產(chǎn)品供給，對當(dāng)下的研究有著非常重要的啟示意義。本文所關(guān)注的多中心治理主體中的市場環(huán)境，正是基于對基層公共產(chǎn)品的供給問題上體現(xiàn)效益與公平而展開的。隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，多中心治理理論為重塑鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)提供了一個契機，通過反思鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)村各組織之間“附屬行政化”和“過度自治化”的傾向，以此復(fù)歸“治理”與“多元”的鄉(xiāng)村治理主題。

多中心治理及其對鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實意義

多中心治理的內(nèi)涵。多中心治理理論是以奧斯特羅姆夫婦為代表的一批學(xué)者在考察國家處理公共經(jīng)濟資源的實證研究基礎(chǔ)上提出來的，隨后被廣泛地運用到政府治理、公共資源、社會組織等研究領(lǐng)域，成為政治學(xué)、公共行政學(xué)、公共經(jīng)濟學(xué)等學(xué)科的前沿話題。“多中心”和“治理”的共同特征是分權(quán)和自治，“多中心”凸顯競爭性，“治理”則凸顯合作性，因此，“多中心治理”是包含多個中心主體的競爭與合作的新型公共管理范式①，包括治理主體多樣化和治理方式的多元化，其核心問題就是如何把社會中多元的獨立行為主體要素組織起來，對公共資源進(jìn)行共同自主治理，實現(xiàn)共同利益最大化。

多中心治理：現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的基本方向。在傳統(tǒng)的政府“單中心”治理模式下，公共權(quán)力的運行是單向度的，公共權(quán)力資源配置是單極化的，基層政府運用權(quán)威的行政命令安排農(nóng)民完成任務(wù)，這種集中化的行政權(quán)力不僅制約著農(nóng)民基本的民主思想和公民精神，更使鄉(xiāng)村治理失去實現(xiàn)“善治”的基礎(chǔ)，進(jìn)而嚴(yán)重影響著鄉(xiāng)村社會的長遠(yuǎn)發(fā)展。多中心治理作為轉(zhuǎn)變政府職能的路徑之一，可以通過推進(jìn)有效政府改革，引入市場機制，培育公民社會、實現(xiàn)多元合作。②它以改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村事務(wù)的行政控制為基點，充分調(diào)動鄉(xiāng)村內(nèi)部的自主性力量，通過協(xié)商、協(xié)調(diào)、合作等方式，共同解決在公共產(chǎn)品供給、社會秩序維持和社會矛盾化解等領(lǐng)域的地方性問題。由此可見，多中心治理不僅僅體現(xiàn)在公共事務(wù)多元的管理主體和公共產(chǎn)品多元的提供者上，它還是一種超越了傳統(tǒng)治理模式的嶄新的價值理念與思維方式，意味著以政府和社會的共同參與作為治理的基礎(chǔ)，在治理的方式上，政府必須轉(zhuǎn)變其自身的角色和任務(wù)。

“多中心治理”中的角色定位

多中心治理是一個多維度互動的管理過程，尤其是黨的十六屆五中全會提出社會主義新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)后，更加強調(diào)政府、農(nóng)民群體、社會組織、市場成為相互獨立的治理主體，通過互動、互補、合作、制約的方式，達(dá)到“政府引導(dǎo)、農(nóng)民主導(dǎo)、社會組織參與、市場運作”的多元治理格局。

政府是鄉(xiāng)村治理的引導(dǎo)者。多中心治理的核心是多元、平等的合作與協(xié)調(diào)，在治理的框架上，政府不能凌駕于其他的組織之上，那么應(yīng)該如何以一個平等的地位去確保行政權(quán)力的權(quán)威性呢？如果在治理過程中出現(xiàn)失衡狀態(tài)的時候，它又該如何去協(xié)調(diào)和規(guī)范其他主體的行為呢？“治理需要權(quán)威，但這個權(quán)威并非一定是政府機關(guān)。治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作?！雹勰壳暗男姓芾眢w制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是獨立的基層行政單位，對鄉(xiāng)村社會的建設(shè)和發(fā)展有著重大的影響力，鄉(xiāng)村的“善治”需要政府的權(quán)力參與才能把渙散的社會資源與力量整合起來，但這不是一種統(tǒng)治型的權(quán)力，也不是唯一的治理主體和權(quán)力中心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的目的并不是局限在“鄉(xiāng)政”體制內(nèi)部的職能縮減，也不是減少基層政權(quán)的規(guī)模與范圍，而是在解構(gòu)現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理體制的同時，以現(xiàn)代的治理理念重新構(gòu)建起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府引導(dǎo)者的角色。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要承擔(dān)起指導(dǎo)鄉(xiāng)村行動的共同準(zhǔn)則及方向的任務(wù)，兼顧公平與公正、效率與民主，不僅需要規(guī)范自身的權(quán)責(zé)體系，保證政府行政的合法性和權(quán)威性，還要順應(yīng)治理理念的要求，吸納社會和市場的力量，引導(dǎo)各社會組織進(jìn)行平等溝通與協(xié)商，構(gòu)建起多元的鄉(xiāng)村治理格局。

農(nóng)民是鄉(xiāng)村治理的主導(dǎo)者。農(nóng)民是實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型的主導(dǎo)者，他們通過與其他主體之間的溝通、協(xié)商與合作，承擔(dān)起鄉(xiāng)村社會管理的公共責(zé)任，參與到鄉(xiāng)村公共事務(wù)的治理之中，實現(xiàn)共同治理的目標(biāo)。

普通農(nóng)民。普通村民既是鄉(xiāng)村社會政治權(quán)力的授予者和委托者，更是鄉(xiāng)村公共事務(wù)的參與者和推動者，在多元治理的框架內(nèi)，廣大村民與其他治理主體共同形成互相依托與相互制約的互動關(guān)系，是推動鄉(xiāng)村社會改革的主要動力。農(nóng)村社會管理的本質(zhì)在于民主，具體體現(xiàn)在村民自治上，村民委員會由廣大村民通過民主選舉產(chǎn)生，是農(nóng)村社會進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村內(nèi)部的公共事務(wù)和公益事業(yè)。廣大村民不僅僅擁有選舉權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)等合法合理的治理權(quán)力，而且還是鄉(xiāng)村社會的文化資源和社會資源的重要提供者，他們是鄉(xiāng)村多元治理主體中重要的一隅，如果鄉(xiāng)村建設(shè)實踐活動脫離了廣泛的農(nóng)民群眾，更是不可能完成的。

體制精英。體制精英主要是指獲得國家政權(quán)體系的認(rèn)可，其社會影響力來源于正式授權(quán)，以村民委員會為運行載體的村民委員會主任、副主任和委員等人士，他們是政府行政機構(gòu)與農(nóng)村社會承上啟下的中介，也是鄉(xiāng)村內(nèi)部權(quán)力互動的集合點，現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會主要通過他們在國家、精英和普通村民的三層互動機制來實現(xiàn)地方自治。因此，要培養(yǎng)一批具有公共理性的體制精英，需要加強他們的組織與協(xié)調(diào)能力，建立村兩委、村民、村民會議（村民代表會議）三者的合作機制，充分發(fā)揮村民會議在實現(xiàn)村民自治中的最高權(quán)威地位。

非體制精英。非體制精英是指鄉(xiāng)村社會中由于文化認(rèn)同或者利益的聯(lián)系，憑借其掌握的文化、經(jīng)濟和社會資源進(jìn)行治理的主體，如宗教和宗族勢力、經(jīng)濟能人、文化精英等，他們代表著部分村民的利益，同時也具有自利性的政治目的，是處于體制精英和廣大村民之間的中間帶，其非正式權(quán)威力量在多元主體治理進(jìn)程中扮演著重要的角色。由于非體制精英擁有優(yōu)于一般村民的經(jīng)濟和社會資源，他們往往通過協(xié)商、默契或利益互惠等互動博弈的方式與其他的主體一同干預(yù)或者參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)的治理。尤其在廣大村民民主參與和自治水平不高的情況下，其作用更加不容小覷。同時，也要防止非體制精英與合法的公共權(quán)威力量抗衡，引導(dǎo)他們積極參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的關(guān)鍵所在。

農(nóng)村社會組織是鄉(xiāng)村治理的參與者。農(nóng)村社會組織是指在鄉(xiāng)村范圍內(nèi)活動，主要由農(nóng)民組織和參加，以維護、實現(xiàn)和發(fā)展農(nóng)民利益為目的的政府與企業(yè)之外的組織。④在傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)政村治”的管理體制中，農(nóng)村社會組織的組織化程度較低，參與鄉(xiāng)村治理的制度化空間相對狹小，使得其在治理的過程中受到各種挑戰(zhàn)與障礙，不能很好地承擔(dān)起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)移的公共職能，更不能向廣大農(nóng)民和鄉(xiāng)村社會提供滿足的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。然而，農(nóng)村社會組織有著民間性和自治性的顯著特點，代表并維護廣大農(nóng)民的利益，是提高農(nóng)民主體性地位的重要途徑。在多中心治理中，農(nóng)村社會組織作為一種新的治理主體參與到鄉(xiāng)村治理中，有助于進(jìn)一步促進(jìn)基層政府的職能轉(zhuǎn)變。為了使農(nóng)村社會組織能夠順利參與并逐步融入到鄉(xiāng)村多元治理結(jié)構(gòu)中，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府優(yōu)化制度環(huán)境，積極引導(dǎo)和支持農(nóng)村社會組織的發(fā)展，建立健全有效的監(jiān)督機制，加強農(nóng)村社會組織內(nèi)部制度建設(shè)，將家族、企業(yè)組織在內(nèi)的各種社會組織的利益整合起來，構(gòu)筑一種多元合作的治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。

市場是鄉(xiāng)村治理的推動力量。市場在社會資本和社會資源的配置起到重要的基礎(chǔ)性作用。在傳統(tǒng)的單中心治理過程中，政府行政干預(yù)過多，抑制了村民自治的發(fā)展，從而也弱化了市場在治理體制中的作用，導(dǎo)致治理績效低下。在多中心治理理念下，通過引入市場機制，保障政府提供公共產(chǎn)品的有限性和獨立性，同時使得其他非政府組織承擔(dān)起公共責(zé)任，提高公共服務(wù)的質(zhì)量。鄉(xiāng)村治理中要實現(xiàn)市場的推動作用，可根據(jù)“誰投資、誰經(jīng)營、誰受益”的市場化運行原則，廣泛吸取各類社會資本，參與到鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的建設(shè)中來，構(gòu)建一個多元化的投資體系。具體而言，涉及到農(nóng)村發(fā)展的戰(zhàn)略計劃、項目推廣、環(huán)境保護、社會保障和與基礎(chǔ)教育相關(guān)的重大性公共產(chǎn)品依然由政府提供，其中的某些項目也可以通過政府與企業(yè)合作的方式，由政府購買的方式提供。涉及到農(nóng)村水利灌溉、供電供氣等一些政府無力提供的公共產(chǎn)品，可以借助市場的力量，將社會的企業(yè)資本引入到公共產(chǎn)品領(lǐng)域上來，從而解決資金短缺的問題，政府從中承擔(dān)起監(jiān)督與政策支持的職能。

走向多中心治理的障礙性要素分析

多中心治理理論是西方國家在其已經(jīng)發(fā)達(dá)的市場環(huán)境和成熟的公民社會的基礎(chǔ)上，結(jié)合其獨特的社會文化提出來的理論，如果簡單地移植或照搬應(yīng)用到我國的社會管理領(lǐng)域，將會出現(xiàn)“水土不服”。所以，我們首先應(yīng)該客觀地認(rèn)識到，要實現(xiàn)多中心治理有其特定的前提和理論假設(shè)，具體表現(xiàn)為以下三點：一是不同政府單位與不同公益物品效應(yīng)的規(guī)模相一致;二是在政府單位之間發(fā)展合作性安排，采取互利的共同行動;三是有另外的決策安排來處理和解決政府單位之間的沖突。⑤由此可見，政府、市場和社會組織三者力量的協(xié)調(diào)均衡是實現(xiàn)多中心治理的重要基礎(chǔ)，科學(xué)理性的公共政策是實現(xiàn)多中心治理的有力保障。

目前，我國鄉(xiāng)村社會中相當(dāng)一部分的社會組織規(guī)模較小、分布不均衡，并且缺乏政策性引導(dǎo)和有效的經(jīng)費保障，在其內(nèi)部管理機制、組織結(jié)構(gòu)、運行模式、角色定位等方面還不夠規(guī)范，需要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的階段性指導(dǎo)和扶持。其次，我國社會主義市場經(jīng)濟體制目前還處于一個不斷完善的階段，尤其是在鄉(xiāng)村社會的市場化程度還比較低的情況下，試圖通過引入市場機制來解決公共服務(wù)不均衡問題的多中心治理模式，還存在著比較大的困難。最后，主體之間社會資本存量的多寡成為制約著多中心模式構(gòu)建的重要要素。過去行政主導(dǎo)型的“鄉(xiāng)政村治”作為一種代替對鄉(xiāng)村社會進(jìn)行管理的模式而存在，其特征就是公共權(quán)力運行和公共權(quán)力資源配置的單極化，由于制度設(shè)置的滯后性，行政獨大的局面矮化了鄉(xiāng)村自治，使得“鄉(xiāng)政”與“村治”難以對接，行政職能部門可能會出于某種特殊的利益關(guān)系，偏袒社會資源的均衡分配，鄉(xiāng)村社會資本的不均衡與缺失，勢必影響著農(nóng)村的發(fā)展。

構(gòu)建多中心治理模式的實踐路徑探索

第一，轉(zhuǎn)變政府的管理理念，推動多元協(xié)作機制?；鶎诱畱?yīng)該以建設(shè)服務(wù)型政府為契機，將多中心治理的理念納入行政體制改革中，樹立民主公開、平等協(xié)作、共同參與為要點的核心理念。理順基層組織的權(quán)力關(guān)系，明確鄉(xiāng)村社會中各個治理主體之間的權(quán)責(zé)體系和責(zé)任范圍，強化其社會管理和公共服務(wù)的職能，改變權(quán)力的運行方式，著力推動鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系建設(shè)。同時，隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷深化，國家對基層社會的行政事務(wù)控制應(yīng)逐漸減弱，具體到鄉(xiāng)村治理而言，應(yīng)該是國家、市場和鄉(xiāng)村社會，農(nóng)民和社會組織共同參與，既相互獨立又分工合作的多元權(quán)力主體結(jié)構(gòu)。政府應(yīng)該樹立“放權(quán)”、“分權(quán)”和“平等”的民主精神，支持鄉(xiāng)村社會中各主體通過平等對話和共同協(xié)商，凝聚和動員鄉(xiāng)村社會的多元資本到鄉(xiāng)村公共事務(wù)的治理中，推動一種多元協(xié)作機制的運行。

第二，促進(jìn)農(nóng)民政治參與民主化，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理核心主體。完善鄉(xiāng)村的民主自治制度，實現(xiàn)廣大農(nóng)民自我管理、自我教育、自我服務(wù)，保證其在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中的主體性地位，通過民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督有序地擴大農(nóng)民參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)和管理的空間。具體而言，民主選舉的過程要堅持公平、公開、公正的原則，選舉出符合條件的具有良好素質(zhì)的能夠代表著廣大農(nóng)民群眾利益的能人志士擔(dān)任職務(wù)。在民主管理上，通過建立“民主治理章程”和“村規(guī)民約”等制度性文件，保證村民可以直接參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)與公益事業(yè)的日常管理。健全科學(xué)的村民會議制度，完善村民決策的民主性與科學(xué)性，建立科學(xué)的決策程序，明確村民委員會和村民會議之間的關(guān)系，確保村民會議的決策性地位。在民主監(jiān)督上，通過民主評審制度與村務(wù)公開制度，充分調(diào)動廣大村民參與鄉(xiāng)村事務(wù)的積極性，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的“善治”。

第三，扶持和引導(dǎo)農(nóng)村社會組織，促進(jìn)治理主體的多元化。首先，法制建設(shè)是保證農(nóng)村社會組織發(fā)展的重要前提，它不僅可以規(guī)范各社會組織之間的行為，而且也是其自身發(fā)展的動力，農(nóng)民社會組織在參與農(nóng)村公共事務(wù)過程中，迫切需要一套公平公正的法規(guī)與政策支持。其次，針對我國農(nóng)村社會組織自身存在的自主運營能力差、組織差和資金短缺等問題，政府要進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村社會組織的管理機制，加強政策的引導(dǎo)和提供資金的扶持，促使其在治理的過程中保持獨立性，走市場化、社會化和專業(yè)化的道路。最后，農(nóng)村社會組織的發(fā)展需要把重點放在農(nóng)村經(jīng)濟上，鼓勵發(fā)展多樣化的組織形式來承擔(dān)鄉(xiāng)村社會多樣化的公共服務(wù)，為政府的職能轉(zhuǎn)變創(chuàng)造條件。

綜上所述，隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷深化和民主進(jìn)程的不斷推進(jìn)，多中心治理的理念是符合轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會的發(fā)展的。在實踐中，應(yīng)借鑒符合我國國情的理論內(nèi)核，按照“簡政放權(quán)”的基本原則，推動政府、市場、社會三維互動的鄉(xiāng)村社會發(fā)展的多中心治理模式。

（作者單位：廣東金融學(xué)院公共管理系）

【注釋】

①王志剛：“多中心治理理論的起源、發(fā)展與演變”，《東南大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2009年第2期，第35頁。

②王雪梅：“地方政府多中心治理模式探析”，《人民論壇》，2011年第14期，第54頁。

③俞可平：“治理與善治：一種新的政治分析框架”，《南京社會科學(xué)》，2001年第9期，第40頁。

④董玉萍：“農(nóng)村社會組織在維護農(nóng)村社會穩(wěn)定中的作用”，《安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)》，2010年第17期。

篇3

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村環(huán)境；治理變化；存在問題；完善對策

黨的十八屆三中全會始終把生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟、政治、社會、文化建設(shè)相提并論?？梢婞h央、國務(wù)院對生態(tài)文明建設(shè)的重視程度。然而由于受客觀環(huán)境的局限和農(nóng)民自身的環(huán)保意識不強，大部分農(nóng)村存在著垃圾到處傾倒、污水隨意排放、家禽家畜糞便任意堆放的現(xiàn)象，鄉(xiāng)村地區(qū)在實際發(fā)展中，受經(jīng)濟社會及改革開放的影響，其自然環(huán)境、內(nèi)部構(gòu)造以及相關(guān)組織形態(tài)都在原有的基礎(chǔ)上發(fā)生了極大的改變，這些改變在推動鄉(xiāng)村發(fā)展的同時，還給鄉(xiāng)村治理帶了許多問題，加強鄉(xiāng)村環(huán)境治理已到了刻不容緩的地步。

一、當(dāng)前我國鄉(xiāng)村治理環(huán)境發(fā)生的變化

自改革開放以來，我國鄉(xiāng)村治理環(huán)境發(fā)生的變化主要體現(xiàn)在以下兩個方面：首先，與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會相比，現(xiàn)今的鄉(xiāng)村社會已經(jīng)被徹底重塑，在彌補傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會中存在的不足時，還進(jìn)一步推動了鄉(xiāng)村社會的發(fā)展。在這一過程的變化中，第一，鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，尤其是大量務(wù)工人員的外出，對鄉(xiāng)村人口的整體結(jié)構(gòu)造成了極大的影響；第二，隨著社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展，在鄉(xiāng)村日常生活中，家電的普及，極大的改變了人們的生活方式；第三，隨著網(wǎng)絡(luò)信息的迅速發(fā)展及道路交通的不斷改善，鄉(xiāng)村居民與外界的聯(lián)系也越來越緊密，在縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟收入的同時，還拉近了城鄉(xiāng)居民之間的聯(lián)系。其次，除了鄉(xiāng)村社會發(fā)生重塑外，針對我國鄉(xiāng)村治理環(huán)境發(fā)生的變化，還體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)上。受鄉(xiāng)村整體變化的影響，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)處理存在著較大的困難，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)自身建設(shè)中，受相關(guān)因素的影響，導(dǎo)致部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)不完善，直接影響該地的發(fā)展。

二、鄉(xiāng)村治理環(huán)境變化帶來的問題

（一）鄉(xiāng)村社會新增了一些不和諧因素

作為當(dāng)前現(xiàn)代化發(fā)展中的重要組成部分，鄉(xiāng)村重塑在附著社會整體發(fā)展趨勢的同時，還跟上了社會發(fā)展步伐。但在實際應(yīng)用中，隨著鄉(xiāng)村重塑的大力開展，所引發(fā)的不和諧因素也逐漸浮現(xiàn)，首先，人口問題。面對外出務(wù)工人員數(shù)量的不斷增加，導(dǎo)致鄉(xiāng)村地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)多為老人、婦女及兒童。其次，養(yǎng)老問題。隨著生活水平的不斷提升，在人口流動的影響下，導(dǎo)致大量空巢現(xiàn)象出現(xiàn)，在影響社會和諧的同時，還極大阻礙了鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。再次，留守兒童問題。2006年，我國農(nóng)民工子女有2300萬是留守兒童，現(xiàn)在也沒有減少。由于父母在外打工，使很多孩子在受教育期間多跟沒有教育能力的爺爺奶奶在一起，造成了很多問題。最后，村民自治能力難以提高?，F(xiàn)在的很多村委會，很難找到能很好勝任村組干部的人才，很多自治組織常常被家族或鄉(xiāng)村混混控制著。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)治理能力衰退

結(jié)合當(dāng)前我國鄉(xiāng)村社會的實際發(fā)展?fàn)顩r，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在實際實施中，引發(fā)了許多問題，首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)自主能力非常小。一般來講，只要涉及到鄉(xiāng)村工作，各級政府都要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實，且每項工作在開展時，需要經(jīng)過投票，一旦出現(xiàn)問題，則無法依據(jù)實際狀況進(jìn)行靈活應(yīng)對，導(dǎo)致該項工作處于癱瘓狀況。其次，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦公中，面對大量的債務(wù)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信用造成了惡劣影響；甚至在情況嚴(yán)重時，導(dǎo)致討債沖突的發(fā)生。最后，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府在開展工作時，沒有端正自己的工作態(tài)度，本著“民不舉官不究”的工作態(tài)度，導(dǎo)致許多該及時制止的事情發(fā)生，如：違法建房、葬墳等問題。

（三）國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作的阻力增大

在當(dāng)前開展的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌活動中，其核心目標(biāo)在于廣大農(nóng)民在日常生活中，能夠第一時間分享到國家現(xiàn)代化、工業(yè)化的發(fā)展成果，在感受改革開放帶來的喜悅時，還能第一時間了解黨和政府頒布的優(yōu)惠政策。但在實際運行中，受農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平及受教育水平的影響，這些工作在實際開展中，仍會遇到一定的阻礙。

三、對開展鄉(xiāng)村環(huán)境治理的建議

針對當(dāng)前鄉(xiāng)村治理環(huán)境中存在的問題，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結(jié)合著本地的實際發(fā)展?fàn)顩r，本著一切從實際出發(fā)的原則，采取相應(yīng)的措施進(jìn)行完善，只有這樣，才能在推動鄉(xiāng)村發(fā)展的同時，提高村民的生活質(zhì)量

（一）因地制宜，科學(xué)規(guī)劃?？茖W(xué)的規(guī)劃是農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生治理工作取得實際效果的重要前提和基礎(chǔ)，規(guī)劃合理與否，必然直接影響農(nóng)村的后序建設(shè)與發(fā)展，也必然影響到農(nóng)村環(huán)境。因此，要高度重視鄉(xiāng)村規(guī)劃工作，規(guī)劃先行，統(tǒng)一建設(shè)，統(tǒng)一管理。規(guī)劃要超前考慮垃圾處理、污水排放、糞便堆積等農(nóng)村實際問題，綜合考慮公共場所、道路、水溝、公廁、綠化美化等多種因素，做到有實用性、可行性、操作性。

（二）加大投入，鼓勵環(huán)保投資。環(huán)保資金能否到位，到位的資金是否切實用于農(nóng)村環(huán)境治理，關(guān)系到農(nóng)村環(huán)境治理的可持續(xù)性和成敗。一是加大財政投入?？h（鄉(xiāng)）財政應(yīng)將環(huán)境衛(wèi)生治理經(jīng)費納入年度預(yù)算，并提高財政投入新農(nóng)村建設(shè)、環(huán)境建設(shè)資金的傾斜比例。根據(jù)實際情況，集政府、集體、群眾多方力量，通過多渠道籌集治理資金。對村級衛(wèi)生治理實行以獎代補、以物代補。二是整合打捆項目。環(huán)境治理項目資金應(yīng)嚴(yán)格落到實處，實行公開透明的財務(wù)制度，“打捆”涉農(nóng)項目資金，使農(nóng)村環(huán)境連片治理項目與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相結(jié)合，與農(nóng)村新能源開發(fā)相結(jié)合，與基本農(nóng)田改造項目相結(jié)合，整合項目、集聚資金、成片進(jìn)行、同步推進(jìn)，使資金的效用最大化。三是運用市場機制。學(xué)習(xí)、借鑒一些地方的成功經(jīng)驗，鼓勵民間資本、社會力量投資生態(tài)建設(shè)，積極探索農(nóng)村生活垃圾處置市場運作、循環(huán)利用的路子。

（三）明確部門職責(zé)，加強協(xié)調(diào)配合。農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生治理是系統(tǒng)工程，各部門要充分發(fā)揮自身的行業(yè)優(yōu)勢和專業(yè)特長，各司其職，密切配合。國土、城建、城管等職能部門要堅決執(zhí)行規(guī)劃，把拆違還耕、拆違還綠、拆違治臟、拆違添景有機結(jié)合起來。水利等部門加強河道治理與執(zhí)法；環(huán)保部門重點監(jiān)管企業(yè)生產(chǎn)垃圾和村民塑料袋等生活垃圾的處置；林業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門重點指導(dǎo)和規(guī)范清潔種植、畜禽糞便治理和生態(tài)家園建設(shè)。

（四）大力宣傳，提高村民環(huán)保意識。通過等媒體，通過宣傳標(biāo)語、展板、電視、廣播、報刊等多種形式強化宣傳，使環(huán)衛(wèi)知識家喻戶曉，

（五）完善干部績效考核制度，建立監(jiān)督機制。將農(nóng)村環(huán)境保護和綜合治理納入各級政府工作日程，將環(huán)境保護和治理與干部考核評比掛鉤。發(fā)動廣大村民，開展集體環(huán)衛(wèi)活動，通過評比形式予以獎懲，營造人人爭當(dāng)環(huán)境衛(wèi)士的良好氛圍。對于可能污染環(huán)境和破壞生態(tài)的工程項目，要進(jìn)行嚴(yán)格的環(huán)保評估，從源頭上遏制破壞行為。同時，充分發(fā)揮人大、政協(xié)、群眾監(jiān)督職能，全程監(jiān)督企業(yè)運行，健全事后審查機制。多管齊下，建立起一套長效管理機制，共同呵護天藍(lán)、地綠、水清的美好家園。

綜上所述，面對當(dāng)前市場經(jīng)濟的迅速發(fā)展，鄉(xiāng)村地區(qū)在治理環(huán)境時，要想取得好的治理效果，其核心因素在于采取與之相符的治理措施，并在開展過程中調(diào)動村民的環(huán)保積極性，使其積極參與到環(huán)境治理中來。只有這樣，才能提高鄉(xiāng)村治理環(huán)境的效果，才能進(jìn)一步推動鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]丁培軒.農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生治理的問題及對策[J].北京農(nóng)業(yè)，2013，12：273-274.

[2]馮剛.新農(nóng)村建設(shè)中經(jīng)濟與生態(tài)保護協(xié)調(diào)發(fā)展模式研究[D].北京林業(yè)大學(xué)，2008.

篇4

【關(guān)鍵詞】村莊 善治 公共財

【中圖分類號】C912.82 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

鄉(xiāng)村治理秩序或者鄉(xiāng)村系統(tǒng)的相對穩(wěn)定，以村莊治理秩序為載體，需要相應(yīng)的經(jīng)濟資源集聚機制為基礎(chǔ)。當(dāng)現(xiàn)代市場社會的核心發(fā)展越來越取決于產(chǎn)業(yè)化利益的時候，以廣大小農(nóng)為對象的村莊治理，必然會與公共資本―“公共財”密切相關(guān)。那么，村莊要想達(dá)到善治狀態(tài)，即“通過治理以實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)公共利益最大化的動態(tài)管理過程”①，這塊公共財應(yīng)該是多少？從何而來？用向何處？在缺乏公共財?shù)膫鹘y(tǒng)農(nóng)區(qū)村莊，是否有可能重新生成公共財？地方上有無這樣的經(jīng)驗性探索？這正是此文需探討的。

公共財，是村莊善治可持續(xù)的關(guān)鍵

改革開放以來，一方面，鄉(xiāng)村經(jīng)歷了一個對于小農(nóng)村社制度的去組織化過程，其既有自治平衡結(jié)構(gòu)支離破碎，大多數(shù)村兩委缺乏集體收入；另一方面國家面臨經(jīng)濟危機，財政緊縮，對鄉(xiāng)土社會治理欠缺充足的投資。于是，鄉(xiāng)村劣治便出現(xiàn)了。在缺乏集體公共資金的情況下，以前是以三提五統(tǒng)的方式，通過向農(nóng)民攤派治理成本，來維持對鄉(xiāng)土社會的治理。

自2005年起全面免去農(nóng)業(yè)稅之后，又出現(xiàn)另一種形式的治理問題，即自上而下地給錢，才能形成對上負(fù)責(zé)的鄉(xiāng)村治理。稅費制度取消，變成了由上級政府特別是中央、省兩級承擔(dān)對農(nóng)村公共開支責(zé)任，這是一個重大變化。其結(jié)果是：誰給錢我對誰負(fù)責(zé)，上面給錢，我村兩委就變成了只向上負(fù)責(zé)，但是上面的指導(dǎo)并不必然與村莊內(nèi)在的具體需要合拍，甚至未必從村兩委干部的實際需求和愿望出發(fā)……發(fā)展下去，基層治理不但要以錢為手段，而且成本不斷增加，也難以做到有效和實事求是。

例如，你要求我建立黨員活動室，哪怕每一天都鎖著門我也建了；你要求建立電腦室，我也建了；有了電腦室還得有一臺電腦，我再給你增加一份審請報告；此外，還得有人管電腦，再增加一份錢。按照現(xiàn)有的這套自上而下的體系，任何一項所謂的治理都必須拿錢。這些錢并不意味著增加成本同時其功能也增加。這是今日鄉(xiāng)村治理所出現(xiàn)的機制性問題。

無論是農(nóng)業(yè)稅費時代的鄉(xiāng)村治理問題，還是免去稅費之后的新問題，其實質(zhì)在于：鄉(xiāng)村治理需要公共資本―“公共財”。在基層，有財才有政；有私財則有私政；有公財則有公政，才會增強基層治理活力，形成相對持久的公共治理，強化以廣大小農(nóng)為基本立場的村莊善治。

公共財正是公共空間存在的必要條件。我們曾經(jīng)對村級收入與村級有效治理的相關(guān)性有一個經(jīng)驗性判斷：以浙江湖州為例，一些村兩委由于土地出租金以及門面房等第三產(chǎn)業(yè)收入，使得村級收入能占到全村經(jīng)濟總收入的5%以上，這樣的村莊能夠維持良好的村級治理。無論村兩委是誰當(dāng)政，也勿需考慮村干部的能耐、水平如何，也不必看它有多少老黨員、好干部，只要有充足的村級收入，便能形成有效的治理。因為就算村民不出資，開辦村里活動還是有收入可以維持。完全空心、空殼的村莊，徹底將集體財產(chǎn)分干凈、沒有任何收益的村莊，在廣大村民生老病死等各種雜事問題的處理上，談不上構(gòu)成起碼的村級治理，不管上級是否給足了村兩委啟動資金。基層治理主體弱化的問題，本質(zhì)上是基層公共財缺失的問題。農(nóng)村基層黨建有的能維持，有的癱瘓，區(qū)別主要在于有錢與否：沒錢便管不了事，發(fā)揮不了作用；村里有地租或者經(jīng)濟林收入，便有實力來應(yīng)付各種復(fù)雜治理問題。

在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，利潤從農(nóng)業(yè)不斷流入二、三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)趨勢下，如何形成基層公共資金增量？這塊公共資金，其主要的邏輯關(guān)系，只能是內(nèi)生型的，即生于基層用于基層。假如其主要邏輯已經(jīng)變成了外生型的，即取之于上級，村兩委便只想著對上負(fù)責(zé)；那么便難以杜絕應(yīng)付、投機等對待小農(nóng)的現(xiàn)象。但薄弱的基層總還要有輔助的、引導(dǎo)性的條件或者環(huán)境支持，為了區(qū)別于“等靠要”的外生型邏輯，可稱之為外發(fā)型邏輯。

公共財?shù)摹皟?nèi)生型”邏輯

公共財?shù)摹皟?nèi)生型”邏輯，源于村兩委主導(dǎo)的社區(qū)綜合合作社。十多年來，當(dāng)代鄉(xiāng)村建設(shè)的主要目的之一是以村兩委主導(dǎo)的農(nóng)民合作為綱，形成區(qū)別于分散小農(nóng)的組織化主體，以有組織的農(nóng)民經(jīng)濟活動、社會活動乃至文化活動，形成鄉(xiāng)村治理的良性結(jié)構(gòu)，為鄉(xiāng)村善治形成有價值的機制性探索。其中，關(guān)鍵在于，形成村兩委主導(dǎo)的綜合性農(nóng)民經(jīng)濟合作社，以其經(jīng)濟活動的內(nèi)部化良性循環(huán)機制，主要是以第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部服務(wù)于第一、第二實體產(chǎn)業(yè)的形式，生成一塊用于良性治理的村莊公共資金。以這塊公共財，服務(wù)于村莊社會、文化、教育、生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共事務(wù)，以形成鄉(xiāng)村善治。

為什么說需要村兩委主導(dǎo)的社區(qū)綜合合作社呢？首先，在農(nóng)村基層，要把農(nóng)民組織起來，行政村是最適合的基礎(chǔ)性單元。因為村民自治委員會本是建立在村莊集體土地所有制基礎(chǔ)上的農(nóng)民自組織，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、增加農(nóng)民收入、開展村莊各種服務(wù)工作，本就是村黨支部、村委會分內(nèi)的工作職責(zé)。其次，雖然合作社是市場經(jīng)濟的主體，但是大多數(shù)不是村兩委主導(dǎo)下的合作社組織，因缺乏體制內(nèi)的資源和條件借用，能實質(zhì)運行的并不多，服務(wù)能力強、信譽好的生產(chǎn)型合作社就更少，群眾信任度不高。形成小農(nóng)立場的鄉(xiāng)村治理，這樣的組織系統(tǒng)管理，本質(zhì)上是在一定的經(jīng)濟財產(chǎn)占有、生產(chǎn)、分配、服務(wù)基礎(chǔ)上的社會管理。要強化小農(nóng)立場的鄉(xiāng)村治理，以村兩委主導(dǎo)的農(nóng)民綜合合作社為組織載體，提振農(nóng)民組織，形成農(nóng)民群體的主體性人格；重建鄉(xiāng)村系統(tǒng)，形成農(nóng)村地域范圍的主體性實體，可能實現(xiàn)這一點。

如何在第一、第二產(chǎn)業(yè)無利、微利的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，形成一塊旨在促進(jìn)鄉(xiāng)村良性治理的公共資金？分散小農(nóng)只能產(chǎn)生處于生計線上的家戶資金，并不能產(chǎn)生公共資金。單純的農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展，只能產(chǎn)生合作社成員資金，何況假如不借用村兩委的體制內(nèi)資源條件，其變異的可能性極大，存在著不可持續(xù)的生存風(fēng)險。村兩委具有體制內(nèi)動員力；農(nóng)民經(jīng)濟合作尤其是金融合作或其它服務(wù)業(yè)合作，相對具有一定的利潤空間。李昌平認(rèn)為，發(fā)育村社“內(nèi)置金融”合作是村民主體性發(fā)育的根基。村社有了“內(nèi)置金融”，農(nóng)戶土地承包權(quán)就可以抵押貸款了，村兩委和村民綜合性合作組織就有了心臟和血液，內(nèi)生之動力就會自發(fā)生成。楊團認(rèn)為：以村莊為基礎(chǔ)單元的綜合農(nóng)協(xié)―合作社要辦信用部，在合作購銷功能上增加合作金融功能，是三農(nóng)改革的突破口。綜合農(nóng)協(xié)的農(nóng)技推廣、村容和環(huán)境治理、老年人照護與兒童教育等社區(qū)服務(wù)和文化開支，都是農(nóng)民合作組織通過規(guī)模化、社會化的經(jīng)濟服務(wù)獲得的收入。

以蘭考縣南馬莊村兩委主導(dǎo)的農(nóng)民生態(tài)合作聯(lián)社發(fā)展為例。從2004年起成立至今有11年了，合作社的小雜糧、大米產(chǎn)業(yè)的推廣發(fā)展，村留守婦女、返鄉(xiāng)青年創(chuàng)業(yè)，均可以成員身份從合作社的資金互助部進(jìn)行12‰的借貸。資金互助部服務(wù)于小農(nóng)生產(chǎn)發(fā)展，加工實體也返利于成員，給大家?guī)砝妗Ｆ?，南馬莊的資金互助達(dá)1000萬，每年產(chǎn)生的利潤，為社員承擔(dān)其生活用電費；也為老年人協(xié)會進(jìn)行捐贈支持公益事業(yè)；還為6個月～15歲的合作社成員子女購買保險……以金融合作為核心把小農(nóng)組織起來，合作社資金互助部資金的絕大部分，從農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入、打工收入中來，其利潤又回饋于農(nóng)民，為農(nóng)民的文化福利、社會福利買單。在這種村社內(nèi)部良性循環(huán)的模式中，會培養(yǎng)一批公心的組織帶頭人，形成信息業(yè)、金融業(yè)、服務(wù)于實體經(jīng)濟的好方式。

再以胡寨村村兩委主導(dǎo)的農(nóng)牧業(yè)專業(yè)合作社的綜合發(fā)展為例。發(fā)展了10年的胡寨村綜合合作社以緊抓各種服務(wù)來聚人氣。在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟上，合作社做種植、養(yǎng)殖、加工等的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的技術(shù)、種子、農(nóng)資、銷售等服務(wù)；還直接搞資金互助，現(xiàn)有100多萬互助資金直接服務(wù)于社員的資金需求，還以其自身利潤用來支撐村莊幼兒園的發(fā)展，以及村莊老年協(xié)會、腰鼓隊、廣場舞的社會文化需求。正是因為村莊綜合合作社的發(fā)展，在村兩委班子選舉時，合作社出面組織人參與選舉相當(dāng)順利。對于村民而言，離開了村兩委主導(dǎo)的合作社，產(chǎn)品沒辦法加工；農(nóng)產(chǎn)品不知道賣給誰；蔬菜怎么種，技術(shù)上沒辦法掌握解決；農(nóng)田沒辦法進(jìn)行水利灌溉……離開了合作社的農(nóng)民組織，無法更好地生產(chǎn)、生活，于是大家的心就凝聚在一起了。

總之，蘭考以南馬莊、胡寨為代表的合作社發(fā)展都是村干部領(lǐng)辦的綜合型合作社，屬于政社合一，體現(xiàn)了村社血地緣關(guān)系與黨政體制內(nèi)資源有機結(jié)合的合作社成長規(guī)律。其共性在于：采取的是村兩委主導(dǎo)的“合作金融+實體產(chǎn)業(yè)+公益服務(wù)”的程式：首先指的是一種“內(nèi)部化”的經(jīng)濟機制，即以村社為邊界的農(nóng)業(yè)、加工業(yè)和農(nóng)村金融業(yè)三業(yè)并進(jìn)，能夠內(nèi)部化收益互補并降低外部風(fēng)險的經(jīng)濟；其次，在村社文化共同體層面上，即以“內(nèi)部化”經(jīng)濟收益為保障的維系村社文化共同體的公益服務(wù)。正是種方式，小小村社成為再造農(nóng)民人生價值和生命意義的基本場域。

公共財?shù)摹巴獍l(fā)型”邏輯

公共財?shù)摹巴獍l(fā)型”邏輯，源于政府涉農(nóng)部門及涉農(nóng)企業(yè)為主的社會參與力量。多年來的一個共識是：任何外部參與力量進(jìn)入鄉(xiāng)土社會面對分散小農(nóng)的時候，會有不可克服的高成本交易。這里所說的社會參與力量，包括各級政府部門、各類涉農(nóng)企業(yè)、社會公益機構(gòu)、個體行動者力量等。只有克服了與分散小農(nóng)之間高成本代價的社會參與才是有效參與，只有克服了與分散小農(nóng)之間交易成本過大的治理才叫有效治理。亦即，盡管小農(nóng)村社內(nèi)生力已損其根，外發(fā)力量再猛烈、再強大，也只能屬于外發(fā)的、輔的力量，也得在發(fā)育和弘揚內(nèi)生力并尊重其為主體的基礎(chǔ)上，才能發(fā)揮外在環(huán)境條件的作用。

顯然，小農(nóng)社會在目前強勢的城市市場力量目前，并不能自行組織起來，僅以殘存的村社資源力量，也很難形成像樣的農(nóng)民組織?！皟?nèi)置金融”、“綜合農(nóng)協(xié)”，均要發(fā)育農(nóng)民內(nèi)生的主體性組織力量，采取“外發(fā)促內(nèi)生”的方式使改善外部政策、經(jīng)濟、社會條件或者外部力量適當(dāng)介入，以促使合作力量組織起來的內(nèi)力發(fā)展的辦法。這里，強調(diào)鄉(xiāng)村治理所憑借的經(jīng)濟增量的增加以及內(nèi)在的綜合性合作組織的創(chuàng)建。早在基層做鄉(xiāng)建試驗的時候，筆者就提出“外發(fā)促內(nèi)生”的動員模式。今天再來提“外發(fā)促內(nèi)生”，是想更為強調(diào)產(chǎn)生公共資金的動員機制?！巴獍l(fā)促內(nèi)生”的外發(fā)力，主要來自于不失靈的政府涉農(nóng)部門，以及有效的新型企業(yè)。在中國國內(nèi)經(jīng)濟面臨結(jié)構(gòu)性矛盾―勞動力，產(chǎn)能和金融“三大過?！眽毫Φ暮暧^背景下，在廣大村莊內(nèi)部化降低外部風(fēng)險的機制普遍削弱的情況下，會有不失靈的政府部門參與經(jīng)驗，以及有效的新型企業(yè)出現(xiàn)嗎？

有兩例正在成長中的經(jīng)驗性探索，一是小額信貸公司經(jīng)驗；一是政府涉農(nóng)部門―縣級農(nóng)委會的經(jīng)驗。例一：北京宜農(nóng)貸小額信貸公司的“愛心金融+協(xié)會或合作社+農(nóng)民”模式，作為“無形之手”，為有利于鄉(xiāng)村善治的農(nóng)民組織提供了經(jīng)濟動力。宜農(nóng)貸作為北京宜信公司于2009年推出的公益理財助農(nóng)平臺，致力于促使社會上有愛心的出借人，通過宜農(nóng)貸的高科技網(wǎng)絡(luò)平臺，直接將富余資金出借給那些遠(yuǎn)在中西部地區(qū)需要資金支持的農(nóng)村借款人。借款人及宜信均不以盈利為目的，每年象征性收取1%的宜農(nóng)貸管理費和2%的借款人愛心回報費，使受益方承擔(dān)起創(chuàng)造價值的責(zé)任。宜農(nóng)貸以網(wǎng)絡(luò)平臺的技術(shù)優(yōu)勢以及宜信公司的理財業(yè)等的內(nèi)部收益互補機制，在青海、寧夏、陜西等多個省份自治區(qū)的20余個貧困農(nóng)村地區(qū)，進(jìn)行公益性和商業(yè)性有機結(jié)合的探索。其中一個有價值的經(jīng)驗是：宜農(nóng)貸會給合作的協(xié)會或者合作社注入幾十萬、上百萬的社會愛心資金，以參與資金互助所得來的大部分利潤（合作社向借款社員收1分2，給宜農(nóng)貸和借款人3厘，剩下9厘成為合作社的利潤）留在持小農(nóng)立場的合作社內(nèi)部，助其成長壯大。2015年4月20日，宜農(nóng)貸在國家級貧困縣―河南省蘭考縣，推出“宜信―谷雨”戰(zhàn)略，決定在蘭考已注冊的700余家合作社中推廣“愛心金融+協(xié)會或合作社+農(nóng)民”模式。在資本化時代金融產(chǎn)業(yè)異化于實體產(chǎn)業(yè)的大背景下，以合作社為平臺扶持農(nóng)民組織化發(fā)展的經(jīng)濟試驗，作為一種“可持續(xù)扶貧”的創(chuàng)新公益模式，是在嘗試解決普惠制金融與小農(nóng)社會治理關(guān)系的大難題。

例二：江蘇射陽農(nóng)委會發(fā)起的“聯(lián)耕聯(lián)種”體制創(chuàng)新，作為“有形之手”，指導(dǎo)服務(wù)到位，為鄉(xiāng)村善治提供了政府部門不失靈的好經(jīng)驗。2013年起，江蘇射陽縣農(nóng)業(yè)委員會在全縣發(fā)起了聯(lián)耕聯(lián)種的農(nóng)村經(jīng)營體制創(chuàng)新。即在平原地區(qū)在不改變農(nóng)民土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的前提下，通過村兩委引領(lǐng)和農(nóng)業(yè)部門服務(wù)，帶動專業(yè)合作建設(shè)，把農(nóng)戶組織起來，使農(nóng)民破除田埂、進(jìn)行有組織的家庭合作，有聯(lián)耕聯(lián)種、聯(lián)種聯(lián)管、聯(lián)種聯(lián)收三種基本形式。三年內(nèi)，聯(lián)耕聯(lián)種帶來了節(jié)本增效、提高了勞動生產(chǎn)率，帶動了大農(nóng)機和新機具的推廣應(yīng)用；還促進(jìn)了集成技術(shù)的運用，破解了適期播種難題，帶來了糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)；實現(xiàn)了秸桿全量還田，有利于化肥農(nóng)藥減少使用，改善了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。中央農(nóng)辦調(diào)研認(rèn)為，聯(lián)耕聯(lián)種有利于穩(wěn)定和完善農(nóng)村家庭經(jīng)營制度，是土地不流轉(zhuǎn)也可實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的新路子，適合約占全國耕地近三分之一的6.2億畝平原宜耕耕地的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)。②

聯(lián)耕聯(lián)種的諸多調(diào)研材料大都強調(diào)其經(jīng)濟體制創(chuàng)新作用。實際上，其實施和推廣，至少屬于縣級涉農(nóng)部門在解決三農(nóng)問題上靈驗的典型；同時，它又成為改善鄉(xiāng)村治理的一個良好契機，為小農(nóng)立場的鄉(xiāng)村善治形成了經(jīng)濟體制改革的基礎(chǔ)。在小農(nóng)打交道過程中普遍失靈的背景下，射陽縣農(nóng)委會為什么不失靈？原因在于他們認(rèn)識到，中國有2億多農(nóng)戶，小規(guī)模經(jīng)營自家承包耕地的普通農(nóng)民仍占大多數(shù)并將長期存在，分散的農(nóng)戶完全可以通過聯(lián)合，依托社會化服務(wù)組織，實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營，所以，不需要走以土地流轉(zhuǎn)讓大戶發(fā)財而促發(fā)土地流轉(zhuǎn)糾紛問題禍亂鄉(xiāng)村的路子。首先，在射陽縣農(nóng)委辦的縣級頂層設(shè)計下，全縣村組干部以行政組織為強有力的抓手，把分散農(nóng)地集中起來，進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)和安排，將各種現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素注入家庭經(jīng)營；其次，村組干部在組織協(xié)調(diào)過程中，通過引導(dǎo)甚至主導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作組織建設(shè)，將村里農(nóng)機手、農(nóng)資大戶等組織起來，利用聯(lián)耕聯(lián)種之機，可以大力發(fā)育集機耕、機收、育秧、條播、植保、開墑、烘干等業(yè)務(wù)的綜合合作社組織，構(gòu)建農(nóng)民組織與市場相配合的多元社會化服務(wù)結(jié)構(gòu)。這里面，有商機，有利潤，有增量的公共財。

（本文系國家社會科學(xué)基金重大項目“作為國家綜合安全基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)與機制研究”的階段性研究成果之一，項目編號：14ZDA064）

【注釋】

①張金明：“地權(quán)變動下的鄉(xiāng)村善治理念與機制創(chuàng)新”，《農(nóng)業(yè)工程》，2013年第1期。

篇5

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村治理；制度權(quán)威；正式制度

[中圖分類號]D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1006-0863（2015）03-0080-06

鄉(xiāng)村治理是治理理論與鄉(xiāng)村實際相結(jié)合、解決鄉(xiāng)村問題的新模式。在當(dāng)代鄉(xiāng)村治理實踐中，如何通過制度安排促成治理網(wǎng)絡(luò)的一體化行動是特別值得關(guān)注的問題。由于當(dāng)下鄉(xiāng)村治理中存在的問題主要不是缺少制度規(guī)范，而更多是制度權(quán)威不強、制度效率較低、制度失靈頻繁，所以在推進(jìn)中國鄉(xiāng)村治理機制轉(zhuǎn)型的過程中，必須增強制度運作的有效性，重構(gòu)制度權(quán)威。黨的十八屆三中全會提出到2020年要形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，四中全會進(jìn)一步提出了依法治國的制度安排，都凸顯了鄉(xiāng)村治理中制度權(quán)威建構(gòu)的緊迫性和重要性。

制度權(quán)威是衡量制度發(fā)揮作用和有效性的重要標(biāo)尺，表現(xiàn)為人們對制度的服從關(guān)系。鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威是指以正式制度規(guī)范作為鄉(xiāng)村社會管理的基本準(zhǔn)則，它包含兩個方面的基本內(nèi)涵：一是管理行為的基本準(zhǔn)則，不是個體的或者少數(shù)人的意志，而是與現(xiàn)實發(fā)展要求相適應(yīng)的制度規(guī)則，這些制度規(guī)則是人為制定的、組織和社會成員熟悉和知曉的正式規(guī)則，不是習(xí)俗、慣例等非正式的制度規(guī)范；二是管理行為的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和常態(tài)化，它能夠使組織和社會成員理解、認(rèn)可和認(rèn)為合法。從這個界定可以看出，雖然制度分為正式制度與非正式制度，但本文所指的制度權(quán)威系以正式制度為基礎(chǔ)。

一、鄉(xiāng)村治理與制度權(quán)威的契合

鄉(xiāng)村治理作為國家多層治理結(jié)構(gòu)的有機組成部分，是在地方層次和制度上實現(xiàn)善治目標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展能力的改革過程。[1]而制度作為鄉(xiāng)村治理的運作邏輯和規(guī)則體系，既要界定多元參與主體的權(quán)能邊界，又要明確治理體系的根本價值。以此來建構(gòu)多元行為主體的共同愿景，聚合人們的理性共識，進(jìn)而保證治理體系的合法性和穩(wěn)定性。

（一）鄉(xiāng)村治理中制度權(quán)威建構(gòu)的可能性

“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化的個人利益行為”。[2]就其功能而言，制度本質(zhì)上是一種規(guī)范，它在一定意義上約束著人們的行為；就其內(nèi)容而言，制度本質(zhì)上是一種關(guān)系，它表征著人們之間關(guān)系的某種結(jié)構(gòu)性和秩序性。

治理的各種界定大多都涉及對制度及其權(quán)威的強調(diào)。比如全球治理委員會在其定義中強調(diào)，治理是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排?！盵3]我國學(xué)者俞可平認(rèn)為，治理的基本內(nèi)容是指在一個既定的范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進(jìn)公共利益。[4]法國學(xué)者皮艾爾?卡藍(lán)默提出了以制度倫理為正當(dāng)性“內(nèi)核”的合作關(guān)系原則，認(rèn)為治理機制必須具有相應(yīng)的理論規(guī)范或品質(zhì)。[5]

治理概念中對制度的強調(diào)表明，制度是保障治理的基礎(chǔ)性要素。公平、有效的治理必須以一個穩(wěn)定、有序的制度框架為支撐，否則空談治理將沒有任何意義。[6]另一方面，治理作為改變傳統(tǒng)社會管理體制、實現(xiàn)善治目標(biāo)所采取的一種新型理念和制度安排，其合法性主要源于公民的認(rèn)同和共識。這與制度權(quán)威的內(nèi)在要求是完全一致的。正是在此意義上，治理結(jié)構(gòu)可以被視為制度框架[7]，制度權(quán)威的建構(gòu)被視為檢視治理成功與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。

理論層面的觀察揭示了治理與制度權(quán)威的內(nèi)在一致性。與此同時，鄉(xiāng)村治理過程中的同構(gòu)性也為制度權(quán)威的建構(gòu)提供了可能。目前，雖然我國鄉(xiāng)村發(fā)展形態(tài)各異、地方差異較大，但各地的鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了大體相同的發(fā)展階段、面臨相似的發(fā)展問題、具有相似的發(fā)展要素、呈現(xiàn)出相似的利益結(jié)構(gòu)。在頂層設(shè)計作為鄉(xiāng)村治理發(fā)展的重要動力機制下，鄉(xiāng)村治理中的同一性特點決定了其制度化發(fā)展的水平與大體進(jìn)度，有助于“建立、維系或強化一個共享性制度權(quán)威”。[8]此外，對制度的尊重和服從也內(nèi)在的包含了對體現(xiàn)為差異性的不同區(qū)域制度安排的服從關(guān)系。

（二）鄉(xiāng)村治理中制度權(quán)威建構(gòu)的必要性

制度既是多元行為主體進(jìn)入治理的規(guī)則空間，也是治理行為的發(fā)生場域。制度權(quán)威在鄉(xiāng)村治理中的作用，是要防止治理行為與公共利益的脫節(jié)和對立，從而避免社會沖突和治理困境。

1.制度權(quán)威是鄉(xiāng)村治理的秩序化保障。社會公正、合理的前提在于所有社會成員獨立于不同個體之外的、客觀公正的標(biāo)準(zhǔn)――即制度，并賦予它權(quán)威。[9]在社會急劇變革的轉(zhuǎn)型時期，面對復(fù)雜的利益紛爭，鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在秩序難以自覺生成，由外而內(nèi)的制度權(quán)威就成為影響鄉(xiāng)村治理變局的重要基石。首先，制度權(quán)威能夠增強未來預(yù)期，消除人們的社會焦慮。在社會轉(zhuǎn)型的大背景下，鄉(xiāng)村成員的焦慮情緒更多來自于對未來不確定性的憂慮，這一憂慮情緒又會進(jìn)一步導(dǎo)致人們之間的矛盾和沖突。制度權(quán)威的建構(gòu)能夠幫助社會成員消除遠(yuǎn)期無知、強化行為的穩(wěn)定性和合法性。其次，制度權(quán)威能夠最大可能地消除基層社會矛盾，保持社會穩(wěn)定與發(fā)展。在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式下，基層社會矛盾往往表現(xiàn)為人與人之間的矛盾，從而導(dǎo)致了基層矛盾的多樣性和復(fù)雜性。而制度能夠提供獨立于社會個體之外的客觀標(biāo)準(zhǔn)，并通過聚合多元治理主體對未來共同愿景的展望和共同利益共識的達(dá)成，成為解決鄉(xiāng)村社會問題的功能性資源基礎(chǔ)。

2.制度權(quán)威有助于整合鄉(xiāng)村治理的多元要素。在快速多變的后現(xiàn)代社會中，隨著鄉(xiāng)村成員權(quán)利意識的增強和資源配置的離散化傾向，其公共參與和利益博弈能力不斷提高。承載著不同的利益訴求和行動目標(biāo)，鄉(xiāng)村治理中的多元主體極力掙脫傳統(tǒng)的社會角色定位，形成利益紛爭的各色場面，多元化的利益訴求隱含著鄉(xiāng)村治理的諸多矛盾，由此，制度通過確定鄉(xiāng)村利益的統(tǒng)一性和公共性規(guī)范著鄉(xiāng)村成員追求自身利益的行為方式，從而維護鄉(xiāng)村的穩(wěn)定性和可治理性、另外，具有權(quán)威的制度體系是組織和動員多元力量有序參與鄉(xiāng)村社會各方面建設(shè)的前提條件。鄉(xiāng)村治理通過特定程序把個人偏好轉(zhuǎn)化為社會決策，對于整合離散的鄉(xiāng)村社會，輸入現(xiàn)代性要素，并在此基礎(chǔ)上建構(gòu)新的治理秩序，有著重要意義。[10]

3.制度權(quán)威有助于鄉(xiāng)村治理的可持續(xù)發(fā)展。制度權(quán)威的建構(gòu)能夠切實推進(jìn)中央政府關(guān)于鄉(xiāng)村改革的政策措施。中國的現(xiàn)實復(fù)雜性決定了改革走的是一條自上而下的路線，頂層設(shè)計是鄉(xiāng)村改革的基本指導(dǎo)原則，保持與中央政府政策的一致性是保障總體改革順利進(jìn)行的基礎(chǔ)。為此，遵循制度規(guī)則，嚴(yán)格程序，是穩(wěn)步推進(jìn)改革的基本前提。制度的廣泛規(guī)束還有助于降低鄉(xiāng)村治理中的交易成本和治理風(fēng)險。交易成本存在于所有的治理轉(zhuǎn)型中，但這個問題隨著鄉(xiāng)村治理中參與主體的規(guī)模增加、結(jié)構(gòu)復(fù)雜和制衡機制的缺失而被放大和加劇了。制度設(shè)計通過規(guī)定有關(guān)行為規(guī)則和角色期待的治理框架，來滲透和連接鄉(xiāng)村治理所覆蓋的各個層次和不同角落，維系相應(yīng)的治理機制。這種整合機制減緩了日益分化的社會對鄉(xiāng)村治理的挑戰(zhàn)，維護著鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，有助于其持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。

二、鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威缺失

“鄉(xiāng)村社會的沖突問題，根源在于實際運行的一系列制度規(guī)則的缺陷，這些制度在構(gòu)造基層政權(quán)的角色、權(quán)利義務(wù)及其和村民的社會關(guān)系方面，存在著內(nèi)在的價值、目標(biāo)和利益緊張。[11]應(yīng)該承認(rèn)，當(dāng)下的鄉(xiāng)村治理在很大程度上是農(nóng)村舊的制度規(guī)范消解和新的制度規(guī)范重構(gòu)的過程。但一直以來，中國鄉(xiāng)村都是社會傳統(tǒng)思維和行為規(guī)范積淀最為深厚的區(qū)域，正式制度權(quán)威并沒有真正地建立起來。目前，鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威存在以下問題：一是制度失靈，即現(xiàn)有的制度規(guī)范無法有效解決鄉(xiāng)村治理中存在的問題；二是制度懸浮，即現(xiàn)有的制度規(guī)范未被有效地遵守和執(zhí)行；三是制度權(quán)威碎片化，即不同來源、不同主體制定的制度規(guī)范彼此分割與獨立，制度效果差異性較大；四是制度權(quán)威替代，表現(xiàn)為鄉(xiāng)村治理中的非正式制度權(quán)威對正式制度權(quán)威的替代。

從一定程度上講，制度權(quán)威是一個客體性概念，它取決于鄉(xiāng)村治理的多元主體對制度合法性的認(rèn)同，也取決于制度的性質(zhì)、動員能力、執(zhí)行條件等綜合性條件。具體分析，鄉(xiāng)村治理中制度權(quán)威無法有效建構(gòu)的主要原因如下：

（一）制度權(quán)威與鄉(xiāng)村治理之間的內(nèi)在緊張

制度權(quán)威的核心目標(biāo)是保證制度安排的有效實施，以相對穩(wěn)定的運行規(guī)則和程序來應(yīng)對鄉(xiāng)村治理中的復(fù)雜性、降低治理成本。但從實際運作的角度來看，鄉(xiāng)村治理往往以問題解決為中心，要求以更加靈活和彈性的制度框架來應(yīng)對多元反復(fù)的利益博弈、對話與協(xié)商：事實上，鄉(xiāng)村治理的評估標(biāo)準(zhǔn)更多關(guān)注具體問題解決的可行性、有效性，尤其是解決實際問題的能力：在這樣運作邏輯下，制度的穩(wěn)定性、封閉性特點與鄉(xiāng)村治理所強調(diào)的適應(yīng)性、靈活性無法有效兼容，形成二者之間的矛盾和緊張。

另一方面，制度權(quán)威是剛性的合法性象征，但是有效治理更強調(diào)合理性的調(diào)適。在現(xiàn)實的鄉(xiāng)村治理中，制度的剛性程度越高，鄉(xiāng)村治理的靈活性就會越少，其回應(yīng)民眾需求的有效治理程度就會越低，此時二者間的矛盾主要體現(xiàn)為制度權(quán)威約束下鄉(xiāng)村治理的保守與呆板；而從有效治理的視角看，治理能力的增強意味著治理主體自由裁量權(quán)的增強，但由于治理的“靈活性”與治理過程中的制度“偏離”常常是同一現(xiàn)象的不同標(biāo)簽，在這個意義上，有效治理是以弱化權(quán)威體制的正式制度為代價的。[12]所以，無論是治理失效還是制度偏離，都會對制度權(quán)威的建構(gòu)產(chǎn)生巨大的威脅。

（二）制度權(quán)威的碎片化

鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威碎片化是指由于權(quán)力分化、沖突缺乏協(xié)調(diào)和利益統(tǒng)一，導(dǎo)致制度相互分割、無法有效整合引發(fā)制度性的利益割裂，造成制度運行低效或目標(biāo)偏離等低效治理現(xiàn)象。導(dǎo)致制度權(quán)威碎片化的原因有：

一是科層體制的影響。傳統(tǒng)官僚體系是按照功能分化原則建立起來的，過于強調(diào)專業(yè)化分工及標(biāo)準(zhǔn)化工作流程。這不但造成了行政機關(guān)的本位主義，組織之間壁壘森嚴(yán)，而且由于缺乏利益協(xié)調(diào)與權(quán)責(zé)整合導(dǎo)致各行政部門出現(xiàn)條塊分割和職能割裂。不同部門各有利益訴求，各有表達(dá)手段，圍繞鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)眾多的“文件打架”。另外，自上而下的制度貫徹也要要經(jīng)過這些部門層層過濾。在不同層級的執(zhí)行中，資源損失和效率損失不斷放大，制度不斷變形。[13]

二是我國的改革屬于漸進(jìn)式改革，問題驅(qū)動的特點較強，缺乏整體性治理的思路。這在很大程度上導(dǎo)致制度回應(yīng)的滯后性，制度設(shè)計目標(biāo)各異、前后不一。另外，這種“臨時性”與“前瞻性不足”[14]的治理形成了彼此分割與獨立的制度結(jié)構(gòu)，政治制度、經(jīng)濟制度和文化制度之間并沒有實現(xiàn)無縫對接，城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給不均等，這在客觀上導(dǎo)致了鄉(xiāng)村社會的價值觀念、倫理規(guī)范和利益取向的沖突，并進(jìn)而導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會各主體選擇行為的沖突，引發(fā)制度性的利益割裂。[15]

（三）正式制度與非正式制度缺乏相容性

按照諾斯的界定，非正式制度是在人們長期的社會交往中自發(fā)形成、并被人們無意識接受的行為規(guī)范，主要包括意識形態(tài)、價值觀念、道德觀念及風(fēng)俗習(xí)慣等。[16]在我國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會文化生態(tài)中，個人權(quán)威以及各種習(xí)俗、慣例等非正式制度形式在社會管理中居于主導(dǎo)地位。新制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，正式制度的權(quán)威依賴于它與非正式制度的兼容和協(xié)調(diào)程度。[17]但從我國鄉(xiāng)村治理的制度環(huán)境來看，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)封閉保守的生產(chǎn)方式和家族倫理觀念與正式制度權(quán)威所要求的產(chǎn)業(yè)化分工、開放經(jīng)濟以及建立在平等基礎(chǔ)上的獨立自覺意識之間存在著深刻的差距與矛盾。正式制度的運行機制與鄉(xiāng)村治理的社會文化生態(tài)相互抵牾，導(dǎo)致正式制度無法通過嵌入非正式制度而發(fā)揮其積極作用，非正式制度也無法建立與正式制度的接續(xù)與轉(zhuǎn)換，制度權(quán)威的建構(gòu)受到很大限制。

需要注意的是，非正式制度并不都發(fā)揮積極的作用。其內(nèi)含的價值標(biāo)準(zhǔn)和行為準(zhǔn)則與正式制度相互沖突會阻礙人們對正式制度的認(rèn)同，增加正式制度的運行成本，從而成為弱化正式制度權(quán)威和作用的重要因素。特別是在社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌交疊的大背景下，經(jīng)濟利益的追逐放大了非正式制度的運作空間，而政府“正式權(quán)力的非正式運作”[18]則在舍棄正式制度權(quán)威的組織化資源的同時，將鄉(xiāng)土游戲規(guī)則等非正式制度的運用進(jìn)行了消極的擴散。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利行為選擇

在鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為行政階梯序列中的基層政權(quán)組織，既是國家形象的代表，也是民眾利益的最直接反應(yīng)者。這種雙重角色要求在國家與社會之間構(gòu)建起一套利益共享和責(zé)任互賴的制度聯(lián)結(jié)體系：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要在科層組織體系中遵循制度規(guī)則以保障自上而下政策體系的嚴(yán)肅性和連續(xù)性，又要及時回應(yīng)民眾利益訴求、修改完善制度規(guī)則以獲得更多民眾的合法性支持。但是在實際的鄉(xiāng)村治理體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基于理性自利人的角色發(fā)揮往往突破制度的限制與約束。特別是伴隨著改革開放而來的行政權(quán)力下沉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再只是科層體制末梢的政策貫徹者和執(zhí)行者，而更多開始運用各種策略拓展自身的權(quán)力邊界和利益空間。由于傳統(tǒng)的科層組織制度是通過嚴(yán)密有序的制度貫徹建立和強化了對制度的認(rèn)同，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利角色調(diào)整使得制度對鄉(xiāng)村社會的下滲失去了可以依托的載體，從而出現(xiàn)了制度權(quán)威弱化的現(xiàn)象。之后的稅費改革在一定程度上限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力運作空間，這雖然有助于其職能轉(zhuǎn)變，但“被邊緣化”的境遇也使其失去了回應(yīng)民眾利益訴求的動力和基礎(chǔ)，制度供給鏈條在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府遇到梗阻。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利行為選擇使其在實際運作過程中脫離制度的限制、獨立于外在的社會需求，成為現(xiàn)有治理體系中的懸浮角色，既不是中央的基層政府，也不是當(dāng)?shù)厝嗣竦幕鶎诱19]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色的破壞割裂了制度供給與制度貫徹的鏈條，被置換成破壞制度權(quán)威的一個負(fù)面標(biāo)桿。

（五）制度環(huán)境的約束

制度權(quán)威有賴于民眾的廣泛認(rèn)同和遵守。所以，各種制度安排只有與鄉(xiāng)村民眾的利益訴求相契合，才能植根于人們的日常生活和心理結(jié)構(gòu)之中，才能被人們所接受和擁護。[20]但中國鄉(xiāng)村是中國社會傳統(tǒng)思維和行為規(guī)范積淀最為深厚的區(qū)域，長期較為封閉的生產(chǎn)方式和交往形式，使社會成員和社會治理主體對舊有的制度規(guī)則習(xí)以為常，對新情況、新問題熟視無睹，對新的制度規(guī)則缺乏研究、理解，在治理和被治理的過程中出現(xiàn)非規(guī)范。

伴隨著改革開放和市場經(jīng)濟發(fā)展，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的生活節(jié)奏受到?jīng)_擊，人們開始重新建構(gòu)對利益的追求。于是，凡事必經(jīng)過理性計算，利益成了衡量事物價值的主要尺度。人們開始關(guān)注制度、政策、政府行為對自己利益的影響，對無利于自己的制度規(guī)定不再積極響應(yīng)，也不再被動、簡單地服從政府的決定。需要注意的是，利益多元化導(dǎo)致利益邊界的不確定，人們經(jīng)常根據(jù)利益的游移而允許不同的規(guī)則在鄉(xiāng)村中被轉(zhuǎn)換運用。由于利益紛爭的真正目的在于利益而不是制度，它并不涉及制度權(quán)威的形成、轉(zhuǎn)換，所以周而復(fù)始的利益紛爭無法建立制度并防止下一次制度失靈的發(fā)生。在這種治理背景下，漠視制度權(quán)威的投機行為強化了鄉(xiāng)村民眾的行動邏輯，很難推進(jìn)制度進(jìn)步或者推行一套不同以往的治理規(guī)則。

三、鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威重構(gòu)

我國鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威重構(gòu)，既要遵循制度權(quán)威建設(shè)的一般要求，又要從實際出發(fā)尋求制度權(quán)威建設(shè)的有效路徑。

（一）制度權(quán)威重構(gòu)的基本原則

當(dāng)代地方治理發(fā)展的一個重要目標(biāo)是形成開放、應(yīng)對變化的治理制度和機制。[21]但是需要注意的是，鄉(xiāng)村治理的權(quán)力中心轉(zhuǎn)向法理化的基本制度安排，并不是意味著對鄉(xiāng)村治理靈活性的否定和排斥，而是要將鄉(xiāng)村治理問題納入到法理化的制度框架之中，為日益增多的多元治理主體提供一種公平競爭、良性合作的新機制，防止和避免通過非制度化手段而獲得公共權(quán)力與利益資源的行為。為實現(xiàn)此目標(biāo)，未來鄉(xiāng)村治理中重構(gòu)制度權(quán)威需要遵循三個基本原則，即整體性原則、彈性原則和回應(yīng)性原則。

所謂整體性原則，主要是指鄉(xiāng)村治理的制度權(quán)威建構(gòu)應(yīng)該著眼于中國改革的全局和整體，通盤考慮治理體系和權(quán)力結(jié)構(gòu)、不同政府層級和部門的職能分工與機構(gòu)整合，在政治、經(jīng)濟、社會多個層面綜合推進(jìn)，避免鄉(xiāng)村治理的單兵突進(jìn)或者是鄉(xiāng)村治理某個層面的孤立進(jìn)行。也就是說，鄉(xiāng)村治理是利益重新整合的過程，制度權(quán)威所涉及的運作環(huán)境、權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)、組織機制等等必須相互配合，既要注重中國改革的實際，又要兼顧?quán)l(xiāng)村的民情。

所謂彈性原則，是指制度權(quán)威建構(gòu)要追求適應(yīng)性和有效性來適應(yīng)高度分化、復(fù)雜的鄉(xiāng)村治理環(huán)境。具體說來，由于鄉(xiāng)村治理環(huán)境變動不居，制度必須能夠適應(yīng)這一動態(tài)的變革過程，并在保持自身的開放性和適度剛性的基礎(chǔ)上，根據(jù)權(quán)益訴求和政治生態(tài)的變化來進(jìn)行動態(tài)的制度調(diào)整，以實現(xiàn)整個體系的適應(yīng)性和穩(wěn)定性。[22]由此可以看出，制度不是要固化鄉(xiāng)村治理各主體的行動邏輯，而是為其行動提供標(biāo)準(zhǔn)和框架。制度權(quán)威的逐漸強大并不意味著鄉(xiāng)村治理模式的趨同性和人們行為的簡單重復(fù)；恰恰相反，制度權(quán)威在保證鄉(xiāng)村治理基本價值的基礎(chǔ)上往往會塑造和延續(xù)村莊間的多元狀況。

所謂回應(yīng)性原則，是指制度設(shè)計必須能夠積極敏感地回應(yīng)鄉(xiāng)村治理的社會需求、化解社會沖突，使制度成為鄉(xiāng)村民眾所共享的價值理念。在很大程度度上，依據(jù)制度所負(fù)載的權(quán)力資源來加強對鄉(xiāng)村治理的約束，形成的只是被動的強制性服從意識。所以制度“回應(yīng)于環(huán)境的變革，將新的外部需要和價值判斷滲透、滲入內(nèi)部，實現(xiàn)適應(yīng)性的變革發(fā)展”[23]，既是制度能被鄉(xiāng)村民眾廣泛認(rèn)同并獲得價值的基本前提，也是實現(xiàn)民眾對制度認(rèn)同從工具理性權(quán)威到價值理性權(quán)威轉(zhuǎn)變的核心要素。

（二）制度權(quán)威重構(gòu)的路徑設(shè)計

治理與制度的同構(gòu)性使得制度權(quán)威與鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的再造密不可分。制度權(quán)威是是多次認(rèn)同效果的積加，所以制度權(quán)威的重構(gòu)需要多層面的努力。具體看來，制度權(quán)威建構(gòu)需要從以下方面進(jìn)行：

1.整合政府職能，完善制度設(shè)計。制度權(quán)威以權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系為基礎(chǔ)，并影響鄉(xiāng)村治理的進(jìn)展、為建構(gòu)整體型鄉(xiāng)村治理，需要在權(quán)力結(jié)構(gòu)的兩個方向進(jìn)行整合：一是橫向的公共管理職能整合，要破除權(quán)力和資源配置的碎片化，建構(gòu)無縫隙的整體性政府。由于鄉(xiāng)村治理面臨的問題具有整體性特點，所以建立共識是各部門朝著整體目標(biāo)協(xié)調(diào)一致行動的前提。應(yīng)該圍繞轉(zhuǎn)變政府職能這個核心，著力理順部門職責(zé)關(guān)系，從中央政府的層面上繼續(xù)探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，逐步建立科學(xué)合理、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、分工明確、覆蓋全面的管理制度體系，為增強鄉(xiāng)村治理的制度化轉(zhuǎn)型奠定權(quán)威基礎(chǔ)。二是縱向的制度體系整合。中國的同情和傳統(tǒng)治理模式?jīng)Q定了貫徹落實好頂層設(shè)計是中國鄉(xiāng)村改革的基本前提。所以，增強鄉(xiāng)村治理的制度權(quán)威首先要在頂層設(shè)計方面形成卓有成效、高效嚴(yán)格的制度規(guī)范，保證鄉(xiāng)村治理的全局性、戰(zhàn)略性、根本性的正式制度優(yōu)先，避免上有政策、下有對策的投機行為，同時也要關(guān)注配套制度的設(shè)計和創(chuàng)新，整合與完善鄉(xiāng)村治理制度的中層設(shè)計和底層設(shè)計。[24]

2.增加制度供給，整合正式制度與非正式制度。制度權(quán)威的建構(gòu)要求增加能有效滿足民眾需求的制度供給。但中國鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會的快速發(fā)展致使規(guī)則制定出現(xiàn)滯后性，即現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理一方面要“摸著石頭過河”，另一方面又要受舊有規(guī)則的制約。這種陳舊規(guī)則與現(xiàn)實的矛盾在一定意義上會形成制度不遵從的狀況，從而影響制度權(quán)威性的確立。為此，鄉(xiāng)村治理中的地方政府組織需要加快制定各種制度規(guī)范，創(chuàng)新制度供給，用適應(yīng)現(xiàn)實社會發(fā)展要求的新制度形式來規(guī)范組織和個人的社會行為。另外，制度供給中要注意正式制度與非正式制度的整合。鄉(xiāng)村治理的實踐表明，正式制度無法完全替代或者消除非正式制度的運行空間，必須要以正式制度的價值取向為引導(dǎo)，“因地制宜”、“因時制宜”地加強對非正式制度的吸收，將正式制度嵌入非正式制度的文化土壤之中并使之深度融合、落地生根，從而建立起在正式制度框架與約束范圍內(nèi)的相互支撐、相互補充的動態(tài)開放治理體系。[25]

3.多元民主參與，回應(yīng)制度需求。鄉(xiāng)村治理網(wǎng)絡(luò)的形成意味著多元利益主體通過權(quán)力分享，獲得了參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理的權(quán)利和機會。多元利益主體的權(quán)利表達(dá)打破了政府對規(guī)則和政策制定的主導(dǎo)權(quán)，需要在利益博弈和積極互動中尋求政策共識。而且，制度以一種總體化的方式規(guī)定了社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中每一個具體角色的權(quán)利與義務(wù)要求。因此，合理、規(guī)范的制度必須來源于社會民眾的持續(xù)同意。從這個意義上說，構(gòu)建適應(yīng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展要求的治理制度，必須在承認(rèn)各參與主體利益差別及其訴求合理性的基礎(chǔ)上，建立開放的、促進(jìn)公民權(quán)利和機會平等的民主參與制度和公共需求的有效表達(dá)機制。這種制度化框架內(nèi)的開放討論和平等參與，能夠在制度設(shè)置不能平衡各方利益需求的情勢下，傳播一種平等、協(xié)商、理性討論社會問題的價值觀，有助于尋求共識、化解分歧、疏導(dǎo)情緒、減少非制度化行為的作用機會。另外，多元主體參與的理性商談機制能夠克服政府主導(dǎo)形成程序的局限性，并在真實反映民眾利益和尊重其意愿的過程中培育制度權(quán)威堅實的社會基礎(chǔ)。

4.明確政府定位，規(guī)范政府行為。作為社會行動的標(biāo)桿和表率，政府行為規(guī)范與否對社會行為規(guī)范化至關(guān)重要。為此，需要厘清政府與社會關(guān)系，明確政府行為的規(guī)范化必須建立在其職能明確的基礎(chǔ)之上。同時，也要在政府行為的程序性、公務(wù)人員行為的規(guī)范性方面嚴(yán)格要求，并且要提倡政府行為的社會監(jiān)督，爭取社會認(rèn)可。作為鄉(xiāng)村治理中的重要角色，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能發(fā)揮與制度權(quán)威的建構(gòu)之間具有極強的同構(gòu)性。從制度結(jié)構(gòu)安排的視角來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能的理順表現(xiàn)在三個方面：一是處理好政府與市場、社會的關(guān)系，明確不同主體的治理價值和權(quán)能邊界，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府回歸公共服務(wù)的核心職能，以制度規(guī)范為前提釋放鄉(xiāng)村社會的治理空間；二是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政府體系中的職能定位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家與社會互動鏈條的末梢，其角色沖突是村民自治和壓力性體制兩個治理背景的摩擦與沖突，折射出國家自身在處理鄉(xiāng)村問題上的搖擺不定。[26]為此，必須從法律制度層面明確事權(quán)關(guān)系，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其他組織權(quán)力分配關(guān)系、動力機制和利益結(jié)構(gòu)，建構(gòu)鄉(xiāng)村治理協(xié)調(diào)整合的運行規(guī)則和激勵機制；三是提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力。沒有一個在制度上和能力上與治理結(jié)構(gòu)相配套的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就不具備承擔(dān)維護公共利益和自主管理地方公共事務(wù)的責(zé)任。所以，要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的結(jié)構(gòu)和功能是否符合鄉(xiāng)村治理的客觀要求，改組鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部的組織和功能結(jié)構(gòu)，有效組織鄉(xiāng)村治理的運作。

5.增強服務(wù)保障，消除路徑依賴。制度權(quán)威的保障還依賴于其運行所需的傳統(tǒng)淵源和社會資本。目前，利益多元化使社會競爭加劇，出現(xiàn)“搭便車”的投機行為便不可避免。同時，社會矛盾又使社會競爭進(jìn)一步加劇，反過來刺激制度失靈的投機行為。另一方面，制度變遷過程中會存在一定的“路徑依賴”，即社會成員和社會治理主體對舊有的制度規(guī)則習(xí)以為常，對新情況、新問題熟視無睹，對新的制度規(guī)則缺乏研究、理解，在鄉(xiāng)村治理過程中出現(xiàn)非規(guī)范。[27]原有的計劃經(jīng)濟體制及其各項制度的存在造成了人們生活習(xí)慣、意識形態(tài)的“路徑”適應(yīng)，對這種制度權(quán)威的消除必然帶來人們制度權(quán)威的“無意識”狀態(tài)和“機會主義”行為的加劇。當(dāng)新制度的需求沒有得到滿足的時候，這種狀態(tài)還會進(jìn)一步發(fā)展。針對此問題，應(yīng)該加快城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化過程，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、休閑等公共服務(wù)的發(fā)展，消除鄉(xiāng)村社會成員基本社會生活憂慮，為社會成員規(guī)范行為提供堅實的基礎(chǔ)和保障；還可以充分利用現(xiàn)代信息手段，加快社會信譽制度在鄉(xiāng)村的實施，為鄉(xiāng)村治理的制度化建設(shè)提供規(guī)范行為的有力社會環(huán)境。

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The Construction of Institutional Authority in Rural Governance

Li Songyu

[Abstract]Rules and institutions are the operating logic of rural governance systems and governance structures. There is an internal consistency between rural effective governance and institutional authority. The construction of institutional authority is a systemized security of rural governance in China. It can promote effective integration of multiple factors and sustainable development. But now， there are many difficulties such as system failures， fragments and replacement of institutional authority in the process of rural governance. All of these problems have profound reasons such as the internal tensions between rural governance and institutional authority， spatial and temporal segmentation of rules， lack of compatibility between different system forms， and so on. In order to reconstructing the institutional authority， we should follow the main principles of integrity ， flexibility and responsiveness. Furthermore， promoting integration of government functions， increasing the system supply， and strengthening service guarantee will be the basic tactics for effective rural govemance.

篇6

以加強鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、風(fēng)貌塑造、數(shù)字化城管建設(shè)和建立長效管理機制為重點，以“清潔化、秩序化、優(yōu)美化、制度化”評價體系標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)一組織、因地制宜和分類指導(dǎo)的原則，大力開展城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工作，全面提升城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工作水平，營造良好的經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境，為建黨90周年獻(xiàn)禮。

二、工作目標(biāo)

到今年年底，要實現(xiàn)全鄉(xiāng)80%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、60%的村莊達(dá)到“四化”標(biāo)準(zhǔn)，城市生活垃圾無害化處理率、生活污水處理率等主要環(huán)境指標(biāo)超過省級環(huán)保模范城市和“五十百千示范工程”標(biāo)準(zhǔn)要求。通過治理，基本形成比較完善的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施體系，通過建立和完善規(guī)章管理制度等方式進(jìn)一步提高工作水平，有效建立城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理長效機制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境綜合管理的科學(xué)化、信息化、制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，廣泛彰顯區(qū)域特色，全面提升城鄉(xiāng)環(huán)境治理總體水平。

三、工作內(nèi)容

（一）加強設(shè)施建設(shè)，夯實工作基礎(chǔ)

在繼續(xù)推進(jìn)環(huán)衛(wèi)“五個一”工程建設(shè)的基礎(chǔ)上，按照“以獎代補、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、突出重點、分級實施”的方式，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步完善公共設(shè)施功能和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。一是加強環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。按照環(huán)衛(wèi)設(shè)施重點規(guī)劃要求，我鄉(xiāng)計劃在廣東灣村、螞蝗箐村、干坪子村分別修建兩個垃圾房。其次，重點抓好城鄉(xiāng)生活污水、生活垃圾集中處理設(shè)施建設(shè)，作好項目可研、立項、初設(shè)等前期工作，盡快開工建設(shè)。力爭到2015年，我鄉(xiāng)生活垃圾無害化處理率要達(dá)到95%，繼續(xù)保持北部地區(qū)領(lǐng)先水平；生活污水處理率達(dá)到85%以上，達(dá)到北部地區(qū)領(lǐng)先水平。在此基礎(chǔ)上，村社要因地制宜地采用“沼氣厭氧”、“濕地凈化”及“村收、鎮(zhèn)集、縣處理”、“衛(wèi)生填埋”等方式，對生活污水及生活垃圾進(jìn)行集中處理。二是抓好公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。重點抓好道路交通指示牌、旅游標(biāo)識牌等公共服務(wù)體系建設(shè)，在公路、車站等重要節(jié)點部位建設(shè)公示牌、廣告牌、指示牌，方便村民出行，提高村民城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理知曉率。在村社有計劃地建設(shè)規(guī)范農(nóng)村市場交易秩序，改善城鄉(xiāng)環(huán)境和鄉(xiāng)村居民生活水平。

（二）持續(xù)治理“亂”，鞏固治理成果

將日常治理和專項治理相結(jié)合，持續(xù)開展治理“五亂”工作，消除“盲點、死角”，避免回潮反彈。一是繼續(xù)治理垃圾亂扔。繼續(xù)完善環(huán)境衛(wèi)生保潔制度，加快實施城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)，扎實推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾，減量化、無害化處理和資源化利用，重點治理鄉(xiāng)、村結(jié)合部、集貿(mào)市場、小巷、公路、河道等區(qū)域存在的衛(wèi)生死角。今年底，全鄉(xiāng)要基本建成“村收集、鄉(xiāng)轉(zhuǎn)運、縣處理”的機制，同時要認(rèn)真貫徹國務(wù)院的相關(guān)要求，迅速制定城市餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點工作，全面提高生活垃圾處理能力。二是繼續(xù)治理車輛亂停。按照“緩堵保暢、安全便民”的要求，結(jié)合“安全無事故”、“暢通工程”，集中開展駕乘人員和群眾不文明交通行為專項治理行動，特別是駕乘人員亂丟和群眾亂穿公路的不文明交通行為治理，重點治理車輛亂停亂放等問題。三是繼續(xù)治理工地亂象。按照“規(guī)范管理、文明施工”的要求，依據(jù)國務(wù)院《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》、《建筑施工現(xiàn)場環(huán)境與衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》和《市城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理建筑工地綜合治理標(biāo)準(zhǔn)》等標(biāo)準(zhǔn)，采取抽查、督查和檢查建筑工地、實施安全文明監(jiān)督、規(guī)范材料堆放和清理建筑工地衛(wèi)生死角等措施，集中治理噪音擾民、揚塵污染等問題，有效遏制工地亂象。四是繼續(xù)治理廣告亂貼。按照“統(tǒng)一規(guī)劃、規(guī)范管理、突出重點、美化環(huán)境、塑造良好形象、提升鄉(xiāng)村內(nèi)涵”的要求，加強戶外廣告管理，規(guī)范廣告牌設(shè)置，重點治理戶外廣告亂貼、亂掛和“牛皮癬”等頑癥。

（三）深化“七進(jìn)”活動，營造濃厚治理氛圍

堅持“內(nèi)容豐富多彩、形式喜聞樂見，貼近群眾、貼近生活”的原則，創(chuàng)新開展形式多樣的“七進(jìn)”主題活動，發(fā)揮鄉(xiāng)村干部群眾支持參與城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工作，為深入推進(jìn)治理工作奠定堅實的群眾基礎(chǔ)。一是繼續(xù)開展“七進(jìn)”主題活動。按照《市城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理“除陋習(xí)、樹新風(fēng)”專項行動實施方案》，開展“城鄉(xiāng)環(huán)境共清潔、革除陋習(xí)我行動”，““除陋習(xí)、樹新風(fēng)，爭做文明旅客”，“我參與、我體驗”等主題活動，組織文明創(chuàng)建評選，促進(jìn)鄉(xiāng)村群眾摒棄生活陋習(xí)，形成良好衛(wèi)生習(xí)慣。二是繼續(xù)開展“四亂”治理。各職能部門迅速行動，聯(lián)動開展“除陋習(xí)、樹新風(fēng)，治理‘四亂’”專項行動，繼續(xù)治理亂扔雜物，亂吐痰（口香糖），亂丟垃圾，行人亂穿公路等不文明行為，組織開展文明勸導(dǎo)活動，并按照相關(guān)規(guī)定對不文明現(xiàn)象進(jìn)行嚴(yán)格處罰，營造嚴(yán)管嚴(yán)治的治理氛圍。

（四）推進(jìn)塑造風(fēng)貌，提升治理水平

著眼于優(yōu)化美化城鄉(xiāng)環(huán)境、塑造鄉(xiāng)村風(fēng)貌的目標(biāo)，以鞏固“五十百千環(huán)境優(yōu)美示范工程”為載體，精心策劃，強力實施城鄉(xiāng)風(fēng)貌塑造工程，不斷提升鄉(xiāng)村形象，彰顯山地鄉(xiāng)村個性特色。一是按照“四注重、四提升”，繼續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村風(fēng)貌塑造。根據(jù)“主題鮮明、特色突出、效果明顯”的原則，以“五十百千示范工程”為載體，將鄉(xiāng)村、民族文化和傳統(tǒng)特色融入建設(shè)中，以立面治理為重點，突出鄉(xiāng)村出入口通道、中心區(qū)域、主要小巷等鄉(xiāng)域主要節(jié)點建構(gòu)筑物立面打造，打造具有當(dāng)?shù)靥厣珔^(qū)域。二是按照“三打破、三提高”，繼續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村風(fēng)貌塑造。根據(jù)“外部突出特色、內(nèi)部優(yōu)化功能”的原則，以“環(huán)境優(yōu)美示范鄉(xiāng)村打造”為載體，完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施功能，要抓好村落和新農(nóng)村綜合體風(fēng)貌建設(shè)，完成全鄉(xiāng)55%以上的村莊風(fēng)貌塑造工作，全面提升鄉(xiāng)村形象。

（五）健全長效機制，實現(xiàn)常態(tài)管理

一是進(jìn)一步健全管理體系。按照“誰主管，誰負(fù)責(zé)”的原則，進(jìn)一步明確部門職能職責(zé)，健全日常管理機構(gòu)，落實人員和經(jīng)費保障，將城鄉(xiāng)區(qū)域內(nèi)主街主路環(huán)境衛(wèi)生清掃、公共服務(wù)設(shè)施設(shè)備維護和“臟亂差”治理納入統(tǒng)一管理，實現(xiàn)治理工作全覆蓋、無遺漏。二是進(jìn)一步健全隊伍建設(shè)機制。以多方投入為保障，完善城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理管理隊伍、專業(yè)技術(shù)隊伍和日常保潔隊伍建設(shè)。三是進(jìn)一步健全完善經(jīng)費保障機制。各相關(guān)部門要落實城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理必要工作經(jīng)費，調(diào)整優(yōu)化公共財政支出結(jié)構(gòu)，動員社會各界積極投入，整合其他各項資金，加大投入，建立經(jīng)費保障機制。

四、保障措施

（一）強化責(zé)任落實，加強組織領(lǐng)導(dǎo)

按照既定的領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系包抓和部門幫扶等工作機制推進(jìn)治理工作。各部門既要分工明確、各負(fù)其責(zé)，又要密切協(xié)作、各司其職，進(jìn)一步形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動、齊抓共管的工作格局。

（二）精心制定規(guī)劃，加強規(guī)范管理

按照《市城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理總體規(guī)劃（-年）》要求，進(jìn)一步強化城鄉(xiāng)環(huán)境治理規(guī)劃的編制，并嚴(yán)格按照規(guī)劃要求來執(zhí)行。鄉(xiāng)各部門要嚴(yán)格按照省委、省政府和市委、市政府城鄉(xiāng)環(huán)境治理的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合各部門實際，制定城鄉(xiāng)環(huán)境治理“十二五”總體規(guī)劃并組織實施。規(guī)劃要體現(xiàn)指導(dǎo)思想和基本原則，總體目標(biāo)和分年度目標(biāo)，主要任務(wù)，專項規(guī)劃和保障措施五個內(nèi)容。

篇7

關(guān)鍵詞 法治 鄉(xiāng)村社會 鄉(xiāng)賢文化

作者簡介：陳曦，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院2012級本科生。

一、鄉(xiāng)村社會法治現(xiàn)狀

改革開放以來，中國經(jīng)濟迅速發(fā)展，隨之而來的是以國家政權(quán)為后盾的各種現(xiàn)代化制度建設(shè)，高速而強力的法制建設(shè)似乎讓依稀沉睡著的鄉(xiāng)村社會應(yīng)接不暇，然而，它卻不得不接受這種強力的改變，試圖將全社會納入法治圖式之中的政府將鄉(xiāng)村社會視為推進(jìn)依法治國進(jìn)程的重地，開展了“送法下鄉(xiāng)”等一系列普法運動。這場運動的實質(zhì)是在將西方法治觀念灌輸?shù)絺鹘y(tǒng)的鄉(xiāng)村社會之中，以期實現(xiàn)法治觀念在全社會的滲入。然而，由于中國鄉(xiāng)村社會的古老綿長和獨特的社會結(jié)構(gòu)，以及民間文化習(xí)俗、傳統(tǒng)組織的強大生命力，以國家政權(quán)為主導(dǎo)的快速的法治化推進(jìn)往往出現(xiàn)的結(jié)果是，鄉(xiāng)村社會的古老習(xí)俗將這些新的法治觀念重新進(jìn)行了解讀，而使得政府的預(yù)期目標(biāo)難以實現(xiàn)?！斗綀A》雜志與江蘇省江陰市檢察院于 2012 年啟動了“中國鄉(xiāng)村法治調(diào)查”活動。據(jù)《方圓》雜志“中國鄉(xiāng)村法治調(diào)查”抽樣問卷樣本制作的圖表顯示，鄉(xiāng)村社會的法治現(xiàn)狀似乎不那么樂觀。

（注：文中圖表數(shù)據(jù)來源于《方圓》雜志“中國鄉(xiāng)村法治調(diào)查”抽樣問卷樣本）

“在農(nóng)民的心目中，法律是神圣的，但在意向和行為上，他們并非能毫無保留的支持?！?在此種情形下，鄉(xiāng)賢文化的倡導(dǎo)者們吸引了我的注意，促使我思考鄉(xiāng)賢文化與我們正在推行的鄉(xiāng)村法治化是否相背離，鄉(xiāng)賢文化能否對法治社會的構(gòu)建起到作用。

二、鄉(xiāng)賢文化的內(nèi)涵及其運行

那么，何謂鄉(xiāng)賢文化呢？鄉(xiāng)賢文化是我們中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的一個組成部分。在中國悠久的歷史進(jìn)程中，鄉(xiāng)紳或鄉(xiāng)賢之士都是鄉(xiāng)村風(fēng)俗教化、社會公共事務(wù)的主導(dǎo)力量。早在唐朝，劉知九的《史通?雜述》中就有這樣的記載：“郡書赤矜其鄉(xiāng)賢，美其邦族。”迄于明清，各州縣都建有鄉(xiāng)賢祠，以供奉歷代鄉(xiāng)賢人物。凡進(jìn)入鄉(xiāng)賢祠的人既要有“惠政”，又要體現(xiàn)地方民眾的意志，這一種文化思想淵源長久。而在《孟子》《周禮》等古代著作中均有具體的鄉(xiāng)村組織與管理構(gòu)想的記載。

“鄉(xiāng)賢”，是本鄉(xiāng)本土有德行、才能和聲望而深被本地民眾所尊重的賢達(dá)，是對去世者予以表彰的榮譽稱號。按照傳統(tǒng)，“鄉(xiāng)賢”的標(biāo)準(zhǔn)是“三不朽”，即立德、立功、立言，也就是做人、做事、做學(xué)問。“鄉(xiāng)賢文化”就是這個鄉(xiāng)土地域歷代有名的賢士積淀下來的榜樣文化，是在這個地域形成的有激勵、教化作用的思想文化形態(tài)。“通常是縣級基層地區(qū)，研究本地歷代名流時賢的德行貢獻(xiàn)，用以弘文勵教、建構(gòu)和諧社會的文化理念與教化策略?！?/p>

然而，從古老的封建時代延續(xù)至今，鄉(xiāng)賢文化多多少少帶了一絲“人治”亦或是“德治”的色彩。在鄉(xiāng)賢文化之中，活躍在鄉(xiāng)村社會的鄉(xiāng)賢充當(dāng)?shù)慕巧珜嶋H上是政府與民眾之間的中介，他們向民眾傳達(dá)來自上面的政策、機制，調(diào)和民眾與政府及民眾之間的矛盾，同時，他們也以自己的行為為廣大鄉(xiāng)民樹立榜樣。而他們的行為其實就是在封建禮俗約束下的帶有規(guī)范性的行為，民眾出于對鄉(xiāng)賢的尊重和愛戴而紛紛效仿其行為，從而達(dá)到了以傳統(tǒng)道德、禮俗來治理社會的目的。由于鄉(xiāng)賢的作用，也使得封建社會的國家政權(quán)延伸到了鄉(xiāng)土社會。

三、法治現(xiàn)狀之原因剖析

那么，這樣一種源于鄉(xiāng)土社會的禮俗文化，在講究法理的現(xiàn)代社會，在兩種文化的碰撞中如何從現(xiàn)代公共治理和傳統(tǒng)人文精神中找到結(jié)合點？在現(xiàn)代化社會中能否為鄉(xiāng)村社會的法治化提供一些有意義的借鑒呢？這還要分析當(dāng)下鄉(xiāng)村社會法治進(jìn)程緩慢的原因。

首先，中國社會是一個熟人社會，筆下鄉(xiāng)土社會的基本特征是人們終老己鄉(xiāng)、不輕易流動，同時重視倫理和血緣，以血緣結(jié)成關(guān)系，以倫理維持秩序。無訟、無為政治、長老統(tǒng)治。這樣的熟人社會即使經(jīng)歷著農(nóng)村精英向城市流動，城鄉(xiāng)背離式發(fā)展的打擊，也依然沒有褪去它以倫理維持秩序的古老面貌。在這種情形下，農(nóng)民對法律的認(rèn)同缺失，加上根深蒂固的權(quán)利虛無意識，使得法治難以推進(jìn)。其次，政府對法治體制的主觀設(shè)計和急促推進(jìn)與鄉(xiāng)村社會客觀需要之間的脫節(jié)， 決定了法律和鄉(xiāng)村社會的緊張和背離。最后，“薄弱和落后的經(jīng)濟基礎(chǔ)使農(nóng)村法治進(jìn)程面臨著先天不足和后天發(fā)展的障礙。” 因此，在鄉(xiāng)土社會的生產(chǎn)方式和相應(yīng)的社會組織結(jié)構(gòu)尚未發(fā)生根本性變化之前，廣大農(nóng)民很容易將國家權(quán)力的行使者――法治推行者視為外來力量。說到底也就是，法律并沒有被信仰，反而是被忽視、被厭惡。而名義上至高無上的國家權(quán)力在延伸到鄉(xiāng)村社會時，是有限度的。

四、結(jié)論――鄉(xiāng)賢文化如何與法治相契合

那么，鄉(xiāng)賢文化的倡導(dǎo)和弘揚與現(xiàn)今鄉(xiāng)村法治化的推進(jìn)有無矛盾呢？這樣一種以人為主導(dǎo)而不是以制度的運轉(zhuǎn)為主導(dǎo)的存在與依法治國的大背景是否契合？如何調(diào)和兩者之間的關(guān)系并從鄉(xiāng)賢文化中追尋到共同點呢？

“任何一項事業(yè)背后，必須存在著一種無形的精神力量?！边@是馬克斯?韋伯在《新教倫理與資本主義》中的斷言。從鄉(xiāng)賢文化出發(fā)，鄉(xiāng)賢文化所給予的精神力量其實就是鄉(xiāng)賢作為榜樣的力量。在古代，鄉(xiāng)賢是鄉(xiāng)村社會里的榜樣，他們的一言一行都引導(dǎo)和教化著民眾，使他們的行為符合封建禮俗和道德的要求。而在當(dāng)下的法治社會，我們要在鄉(xiāng)村社會推進(jìn)法治，且要讓鄉(xiāng)賢文化發(fā)揮作用的話，我們所弘揚的鄉(xiāng)賢文化就必須是革新的鄉(xiāng)賢文化，我們認(rèn)定的鄉(xiāng)賢就必須是新鄉(xiāng)賢。

經(jīng)分析，我認(rèn)為，現(xiàn)今鄉(xiāng)村社會法治進(jìn)程推進(jìn)緩慢的根本原因在于法治意識不能有效地植入廣大鄉(xiāng)民的思想和血液當(dāng)中，而將這一點作為突破點，去發(fā)掘和革新鄉(xiāng)賢文化，利用鄉(xiāng)賢的力量去傳播和激發(fā)鄉(xiāng)村社會的權(quán)利、法治意識，是將鄉(xiāng)賢文化與法治建設(shè)相結(jié)合的必經(jīng)之路。從這條路徑出發(fā)，鄉(xiāng)賢文化作為一種協(xié)調(diào)式、帶動式的文化，就具備了新時代的教化功能――法治教化。而鄉(xiāng)賢文化與法治也結(jié)合了起來，不再因其帶有“人治”色彩和調(diào)解性質(zhì)而顯得與依法治國進(jìn)程相背離。要做到鄉(xiāng)賢文化與法治的契合，要做到以下幾點： 首先，新鄉(xiāng)賢，必須是有法治意識的鄉(xiāng)賢。有人說，法律是最低層次的道德。道德規(guī)范固然是調(diào)整社會秩序的重要規(guī)范，然而新鄉(xiāng)賢須在品德高尚下具備良好的法律素養(yǎng)。這是新時代弘揚鄉(xiāng)賢文化，推進(jìn)依法治國的前提。

其次，過去的鄉(xiāng)賢游走在政府和民眾之間，大都通過調(diào)解解決糾紛，而新鄉(xiāng)賢卻不應(yīng)該僅僅直接充當(dāng)一個鄉(xiāng)村社會調(diào)解員的角色，在實施調(diào)解之前，鄉(xiāng)賢要將一整套糾紛解決機制呈現(xiàn)在民眾面前，供他們挑選。在私力救濟與公力救濟之間，讓他們自行選擇。當(dāng)然，前提是，要讓民眾知道不同救濟方式的利弊。某一個問題，既可以通過協(xié)商、調(diào)解進(jìn)行私力救濟，也可以拿起法律武器，利用國家強制力的介入。只有在事實面前，讓民眾自行選擇，這樣他們就知道事情的解決并非只能靠政府或者他們眼中的“權(quán)威”。相信鄉(xiāng)賢們這樣慢慢去做了，鄉(xiāng)村社會才會開始接受和熟悉“法律”這個陌生的東西。

最后，弘揚鄉(xiāng)賢文化，推進(jìn)依法治國，最關(guān)鍵的就是喚醒鄉(xiāng)土社會的權(quán)利意識。漫長的封建社會歷史在鄉(xiāng)土社會留下了深刻的印記，與西方國家相比，我們的民眾缺乏權(quán)利意識的根基?！霸谖鞣絿遥?dāng)被詢問權(quán)利是哪里來的，多數(shù)人會立即回答：權(quán)利是生來就有的，政府立法授予公民以權(quán)利，是對人們天賦權(quán)利的確認(rèn)。而在我們國家，多數(shù)人認(rèn)為權(quán)利是政府賦予的，不是生來就有的。這種折射出兩者觀念上的差異：前者反映出一種主動的權(quán)利意識，后者反映出一種被動的、虛無的權(quán)利意識。” 若要使民眾擁有法治觀念，那么權(quán)利意識定是第一步。若鄉(xiāng)賢的榜樣作用不能使鄉(xiāng)村社會脫離權(quán)利意識虛無的泥潭，那么它對于法治的作用也就微乎其微了?！霸谵r(nóng)村具體的普法過程中，我們不一定要讓每個農(nóng)民懂得法律的具體規(guī)則、規(guī)定是什么，但一定要讓農(nóng)民懂得法律賦予每個農(nóng)民的基本權(quán)利是什么，權(quán)利受到侵犯后，求助的辦法和保障在哪里，法律的權(quán)威和地位有多高，等等。” 這一步就是鄉(xiāng)賢們要做的，也是我們當(dāng)下要去弘揚的鄉(xiāng)賢文化中所應(yīng)包含的重要內(nèi)容。

篇8

關(guān)鍵詞 農(nóng)村 社會管理 制度重構(gòu)

中圖分類號：G615 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、農(nóng)村社會正處在制度解構(gòu)與重構(gòu)轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵節(jié)點

農(nóng)村社會如何在傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的過程中保持穩(wěn)定和秩序，是一個需要我們努力破解的新問題?！稗r(nóng)村作用是個變數(shù)，它不是穩(wěn)定的根源，就是革命的根源”。這是美國著名學(xué)者亨廷頓在其《變動社會中的政治秩序》一書中提出的一個重要論斷。在亨廷頓看來，雖然現(xiàn)代性有利于穩(wěn)定，但作為演進(jìn)過程的現(xiàn)代化又會引起不穩(wěn)定。在現(xiàn)代化演進(jìn)過程中，農(nóng)村則是一個不確定的角色，既可以是穩(wěn)定的基石，又可以是不穩(wěn)定的根源。

當(dāng)前，加強社會建設(shè)，創(chuàng)新社會管理，農(nóng)村是一個十分薄弱的領(lǐng)域。目前，我國正處于從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會、從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會、從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型期，社會結(jié)構(gòu)、社會組織形式、社會價值理念等都已經(jīng)和正在發(fā)生深刻變化。計劃經(jīng)濟時代，以為核心的基層組織體系直接滲透到農(nóng)村社會內(nèi)部，加上通過各種運動、宣傳手段所進(jìn)行的文化整合，農(nóng)村社會管理呈現(xiàn)出有條不紊的狀態(tài)。改革開放以來，農(nóng)村社會急劇變遷，大量農(nóng)民走出農(nóng)村，加上現(xiàn)代通訊、傳媒技術(shù)，農(nóng)村社會已變得越來越開放、多元。傳統(tǒng)的以為核心的農(nóng)村社會管理體系在急劇的社會變遷中逐漸解構(gòu)，失去了對農(nóng)村的控制力，與市場經(jīng)濟和新農(nóng)村建設(shè)相適應(yīng)的新的社會管理體系還沒建立起來。

變革中的中國農(nóng)村社會，正處在制度解構(gòu)與重構(gòu)轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵節(jié)點。在這樣的社會背景下，如何創(chuàng)新農(nóng)村社會管理體制，構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的農(nóng)村社會管理新格局，實現(xiàn)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定，既是當(dāng)前理論界關(guān)注的重要前沿課題，也是農(nóng)村社會管理體制改革的核心問題。

二、當(dāng)前農(nóng)村社會管理面臨的困境

當(dāng)前農(nóng)村社會管理面臨的最大問題是制度解構(gòu)與重構(gòu)轉(zhuǎn)換中出現(xiàn)“真空”。在這新舊制度轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵期，農(nóng)村社會管理出現(xiàn)了某種失范，在改革思路上出現(xiàn)一些搖擺不定和相互沖突的現(xiàn)象。

（一）控制與自治的沖突。

隨著村民自治的實施，國家權(quán)力從鄉(xiāng)村收縮，農(nóng)村基層組織控制力減弱。村民自治組織代替原有國家權(quán)力在鄉(xiāng)村的職能，實行村民自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。但由于農(nóng)民參與意識和能力不足，以及相關(guān)配套措施不健全，一些地區(qū)出現(xiàn)了基層村委會癱瘓或半癱瘓的狀況，自治無序化現(xiàn)象并不少見。在村委會選舉中，賄選、暴力、威脅等不正當(dāng)競爭手段時有發(fā)生。面對這種情況，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治活動進(jìn)行干預(yù)，如直接控制村委會選舉過程，指派、選派候選人，隨意免去村民直接選舉產(chǎn)生的村委會組成人員等。這就造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制與村民自治的矛盾。村民自治到底應(yīng)該怎樣推進(jìn)，是放手還是控制，始終是一個兩難的問題。

（二）包攬與放手的沖突。

盡管強調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變，但政府究竟應(yīng)該管什么、怎么管、管到什么程度，什么事情應(yīng)該放，放到什么程度，仍然是一個不很清楚的問題。多數(shù)地方政府還是延續(xù)著“大政府”的慣性，對社會管理采取包攬的態(tài)度，但實際上很多問題卻管不了，因而出現(xiàn)很多“失靈”狀況。一些地方惡霸勢力趁虛而入，為非作歹、禍害百姓。正是由于政府社會管理職能弱化，統(tǒng)攬無力，導(dǎo)致農(nóng)村社會整合能力低下、社會矛盾處理滯后等一系列的問題。由于政府直接面對社會，加上歷史形成的傳統(tǒng)習(xí)慣和心理依賴，農(nóng)民遇到問題往往都去找政府，使政府疲于應(yīng)付各種社會問題，還容易使部分群眾產(chǎn)生與政府的對立情緒。而另一個現(xiàn)實問題是，即使政府有些事務(wù)想放手，卻找不到可以接棒的社會組織。民間組織數(shù)量過少、能力參差不齊、管理不規(guī)范、可信度不高等問題也困擾著政府部門的職能轉(zhuǎn)變。

（三）傾聽民聲與漠視民意的沖突。

一個好的社會管理不是沒有問題，而是能夠正視和解決問題；一個好的制度不是消滅沖突，而是能夠容納沖突，并用制度化的方式解決沖突。在社會轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌、價值觀轉(zhuǎn)變、利益多元的大變動時期，各種聲音不斷增多，各種矛盾不期而至。面對這種情況，一些地方政府能夠積極傾聽民眾的訴求，關(guān)注民意的風(fēng)向，疏導(dǎo)情緒，溝通思想，化解民怨，在良性互動中促進(jìn)社會共識。但也有一些地方政府對批評或質(zhì)疑過于敏感，甚至將其視為不和諧聲音，能捂則捂，能壓就壓，以為沒有質(zhì)疑聲音，才算工作平妥；以為掩蓋了問題，才算治理有方。在目前的維穩(wěn)模式下，通過壓制和犧牲弱勢群體的利益表達(dá)，來實現(xiàn)短期內(nèi)的社會穩(wěn)定，成了相當(dāng)普遍的做法。事實表明，大量沉默的聲音背后，都有被壓抑的情緒；諸多矛盾沖突事件后面，往往是利益表達(dá)機制的缺失。有矛盾暴露，有沖突產(chǎn)生，有分歧出現(xiàn)，正是多元多樣利益和價值在尋找渠道相互對話、彼此辯駁。若不從根本上完善利益表達(dá)機制，一味以穩(wěn)定為名壓制合法的利益表達(dá)方式，則只會積聚矛盾，擴大沖突，使社會更不穩(wěn)定。

（四）政治救助與司法救助的沖突。

當(dāng)前一個耐人尋味的現(xiàn)象是，面對不斷增加的農(nóng)民上訪和農(nóng)村，地方政府在處理問題的時候，往往在政治救助與司法救助的選擇中猶豫，一方面希望群眾能通過法律渠道解決矛盾沖突和糾紛，另一方面又大量地運用政治救助手段。而上訪群眾很快就發(fā)現(xiàn)，通過越級上訪和聚眾鬧事的方式，經(jīng)常都能促使一些問題得到落實解決。在目前的維穩(wěn)考核機制下，地方政府往往對越級上訪和顧慮重重，因而采取很多非法制化的政治救助手段息事寧人，甚至認(rèn)為“搞定就是穩(wěn)定”，“擺平就是水平”。這反過來又助長了部分群眾“不鬧白不鬧，鬧了不白鬧”的心理，弱化了人們的法律意識：人們對司法救助的期望值下降，卻對政治救助的期望值上升；通過政治途徑解決問題的可信度提高了，而通過司法途徑解決問題的可信度卻下降了。這就陷入了一種惡性循環(huán)狀態(tài)：地方政府越是害怕，部分群眾越是喜歡越級上訪和聚眾鬧事；事情鬧得越大，地方政府就越害怕。

（五）個體分散與組織整合的沖突。

農(nóng)村實行家庭承包經(jīng)營制和解體后，農(nóng)民處于一盤散沙狀態(tài)。加上村基層組織建設(shè)存在嚴(yán)重問題，導(dǎo)致農(nóng)民處于無組織可依托的狀態(tài)。原子化的農(nóng)民個體既無法形成自己的話語權(quán)，更不能很好地維護自己的利益。一旦他們的利益受到侵害，大多數(shù)農(nóng)民會選擇忍氣吞聲，但也有一部分農(nóng)民采用混亂和無序的利益表達(dá)方式，形成大規(guī)模的群體性突發(fā)事件，給社會穩(wěn)定帶來負(fù)面的影響。然而，如果將農(nóng)民組織起來，一些地方領(lǐng)導(dǎo)又總有擺脫不了的政治心理陰影，對農(nóng)村社會組織的發(fā)展存有戒心，因而缺乏培育發(fā)展農(nóng)村社會組織的主動性和積極性。

三、創(chuàng)新農(nóng)村社會管理的建議

加強和創(chuàng)新農(nóng)村社會管理是一項綜合性的系統(tǒng)工程。社會管理涉及社會不同領(lǐng)域和各個環(huán)節(jié)，既包括現(xiàn)實社會領(lǐng)域，也包括虛擬社會領(lǐng)域；既包括社會組織等社會實體，又包括社會關(guān)系等社會軟體；既涉及各個層次的社會群體，也涉及不同地域的基層組織。只有綜合系統(tǒng)的改革措施，才能深入到社會的各個領(lǐng)域，不留空白點。未來農(nóng)村社會管理制度重構(gòu)的重點，是要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局。為此，需要從政府、社會、公眾三個維度進(jìn)行探索，完成以下三大改革創(chuàng)新任務(wù)：

（一）從職能轉(zhuǎn)變?nèi)胧郑剿髡?fù)責(zé)新模式。

必須充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)和核心作用，切實轉(zhuǎn)變政府職能，建立健全農(nóng)村社會管理體制與機制，培育合理的現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)，促成公平公正的社會利益關(guān)系，化解社會矛盾沖突，維護社會秩序和穩(wěn)定。要厘清楚政府什么該管，什么不該管，重點解決政府社會管理缺位和越位的問題，實現(xiàn)農(nóng)村社會的穩(wěn)定和秩序化。農(nóng)村社會管理水平的提高，關(guān)鍵取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織與村民自治組織的融合程度。農(nóng)村基層組織如若具有較高的整合度，那么就有可能提高組織在村莊和村民中的動員力和凝聚力，從而提高農(nóng)村社會管理體系的效能。從治理結(jié)構(gòu)的變革的趨勢看，推動基層政府行政功能與農(nóng)村自治功能的融合，是加強和創(chuàng)新農(nóng)村社會管理，實現(xiàn)農(nóng)村社會管理科學(xué)化的核心任務(wù)。通過推動基層政府行政功能與農(nóng)村自治功能的融合，逐步形成黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)，社會協(xié)同，公眾參與的社會管理新格局。

（二）從基層自治入手，探索社會協(xié)同新模式。

在急邃的社會變遷中，農(nóng)村會產(chǎn)生各種難以預(yù)料的問題，遇到各種不期而至的風(fēng)險。因此，必須建立一個具有靈活性同時又具有強大能力的基層組織體系來應(yīng)對現(xiàn)代化進(jìn)程中可能出現(xiàn)的各種問題、風(fēng)險或危機。在村民自治制度環(huán)境下，農(nóng)村社會管理很大程度上依靠農(nóng)村自治組織。同時，根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和鄉(xiāng)村治理的需要，積極探索新的組織形式，創(chuàng)新農(nóng)村基層組織設(shè)置。要注重發(fā)揮基層社會管理服務(wù)多元主體的作用，建立一個具有靈活性同時又具有強大能力的基層組織體系。要培育和發(fā)展社會自治和自我管理能力，不斷擴大社會自治和自我管理的社會空間。同時，根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和鄉(xiāng)村治理的需要，積極探索新的組織形式，創(chuàng)新農(nóng)村基層組織設(shè)置。

（三）從公民教育入手，探索農(nóng)民參與新模式。

篇9

一、究竟為什么要免除農(nóng)業(yè)稅

究竟為什么要免除農(nóng)業(yè)稅？這個問題看起來簡單，其實不然。政府免稅的目的與免稅本身的社會經(jīng)濟價值是兩回事情。認(rèn)識這一點對于我們討論后面的問題很有意義。

很多人把農(nóng)業(yè)稅看作一種土地財產(chǎn)稅。如果這個說法能成立，那么，免除農(nóng)業(yè)稅是完全有道理的。我國目前還沒有普遍對財產(chǎn)征稅，對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的耕地占用征稅也不應(yīng)該。在法律上，土地是集體的，農(nóng)戶不應(yīng)該是直接的納稅主體。更重要的是，財產(chǎn)的價值大小與財產(chǎn)的用途有關(guān)。就種植業(yè)來說，即使在農(nóng)產(chǎn)品價格令人滿意的情況下，農(nóng)產(chǎn)品銷售額中扣除包括勞動成本在內(nèi)的各項成本以后，不會再有剩余，連地租也不能存在。這個賬不用細(xì)算。如果說廠房設(shè)備可以用扣除折舊以后的凈價值來確定財產(chǎn)價值，那么，對農(nóng)業(yè)用地的財產(chǎn)價值不能用這種方法來估計?？梢哉J(rèn)為，中國大量的農(nóng)用土地是“邊際土地”，其財產(chǎn)價值是零或負(fù)數(shù)。此外，把農(nóng)業(yè)稅當(dāng)作對地租的替代，更是講不通。

免除農(nóng)業(yè)稅的另一個理由，是把農(nóng)業(yè)部門看作一個效果高度外溢的經(jīng)濟部門，政府理應(yīng)免除對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開征的稅收。從技術(shù)性質(zhì)上說，農(nóng)業(yè)部門容易做到對環(huán)境的正向貢獻(xiàn)，這不用細(xì)說。此外，農(nóng)業(yè)部門還可以是與國家安全高度相關(guān)的部門；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)是具有高度戰(zhàn)略關(guān)聯(lián)度的產(chǎn)業(yè)，這一點也馬馬虎虎可以講得通，盡管在學(xué)理上并不容易說清楚。

免除農(nóng)業(yè)稅的理由從政府方面來講，是因為農(nóng)民收入低，征收農(nóng)業(yè)稅有失公正性，并在政治上產(chǎn)生很多問題。以后農(nóng)民收入水平提高了，應(yīng)該適用個人所得稅。所以，從邏輯上說，農(nóng)業(yè)稅顯然并不是一個針對所得征收的稅種。

從歷史的眼光看，農(nóng)業(yè)稅實際上是國家在經(jīng)濟上對農(nóng)民實行強制（管理）的一個表現(xiàn)。在經(jīng)濟還很不發(fā)達(dá)的時候，依靠市場交換方式，國家的非農(nóng)部門的生存和發(fā)展不能得到足夠的糧食，不得不對農(nóng)民實行強制（管理），向農(nóng)民征收糧食。市場關(guān)系改善以后，“公糧”轉(zhuǎn)變?yōu)椤稗r(nóng)業(yè)稅”。所以，農(nóng)業(yè)稅是國家對農(nóng)民實行強制（管理）的歷史遺跡。國家為維持對農(nóng)民的強制（管理），付出了巨大代價；這個代價的標(biāo)志是產(chǎn)生了一個龐大的縣鄉(xiāng)官僚機構(gòu)。僅僅為了給農(nóng)民和農(nóng)業(yè)提供公共品，不需要這樣龐大的官僚機構(gòu)。但為了向農(nóng)民征稅和征收其他收入，就設(shè)立了大量機構(gòu)。大量調(diào)查表明，許多機構(gòu)并不向農(nóng)民提供有效的公共品，只單純是為了收費而生存。這已經(jīng)是公認(rèn)的事實，不用我在這里作大量舉證。當(dāng)然，任何稅收都有強制的性質(zhì)，但強制必須建立在公正的基礎(chǔ)上，對低收入者征稅強制是不公正的。所以說，農(nóng)業(yè)稅反映的強制關(guān)系具有特殊的性質(zhì)。

當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展到一定水平以后，對農(nóng)民的“強制”在經(jīng)濟上是低效的，在政治上是失分的。據(jù)對河北某地的調(diào)查，在一些合理假設(shè)之下，經(jīng)計算，每向農(nóng)民征收1元稅費，付出的代價是1.7元。①從宏觀面上看，據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)村調(diào)查隊測算，全國鄉(xiāng)級每年需要3700億元才能維持合法生存，如果按支出的70％計算，也要支出2590億元；而總來源只有750億元，收支相抵每年相差1840億元。②這樣，粗略地說，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，政府在公共品的交易中處于“虧損”狀態(tài)。從政治關(guān)系看，在引起農(nóng)村社會關(guān)系緊張的因素中，稅費征收因素曾經(jīng)排在首位，近幾年才發(fā)生變化。地方政府搭車收費，使得農(nóng)民繳納的稅費總額超過中央政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，中央政府找不到一個有效的辦法來遏制搭車收費的蔓延，在政治上顯得非常被動。

從以上分析進(jìn)一步推理，可以認(rèn)為農(nóng)業(yè)稅的征收事實上在實行分稅制的時候已經(jīng)喪失了征收的理由。國家的財政基礎(chǔ)越來越不依靠農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)業(yè)稅的征收成本過于高昂，以及這個稅種的其他弊端，早已使取消這個稅種成為必然。

停止征收農(nóng)業(yè)稅至少有兩重意義：第一，政府要向農(nóng)業(yè)和農(nóng)民（真正的農(nóng)民）提供無償?shù)墓卜?wù)。付，財政會是凈赤字。稅收是國家公器，特別是現(xiàn)代國家的公器。對低收入人群應(yīng)實行低稅或免稅，甚至實行負(fù)稅，以體現(xiàn)稅收對國民收入的再分配職能。個人所得稅適用農(nóng)民還是遙遠(yuǎn)的事情。第二，停止征收農(nóng)業(yè)稅還意味著停止國家與農(nóng)民之間的掠奪式交易。圍繞農(nóng)業(yè)稅而發(fā)生的各種搭車收費，具有掠奪的性質(zhì)，因為相關(guān)收費機構(gòu)并沒有向農(nóng)業(yè)和農(nóng)民提供公共服務(wù)。

二、免除農(nóng)業(yè)稅后究竟發(fā)生了什么問題

實行分稅制以后，縣鄉(xiāng)財政開始出現(xiàn)問題，鄉(xiāng)級財政逐漸大面積地發(fā)生赤字。在農(nóng)業(yè)稅廢除的形勢下，老賬歸還希望渺茫，新的赤字還要發(fā)生，財政難以為繼。許多研究者已經(jīng)指出，中央政府按賬面免稅額對中西部地區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，根本不能解決問題。更為嚴(yán)重的問題是，鄉(xiāng)級干部的工資常常難以保障，影響到鄉(xiāng)村政治的穩(wěn)定。鄉(xiāng)村干部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)的主要債主，而且也往往是“轉(zhuǎn)手債主”，因為政府還不了債，或者還債時有舞弊行為，便使得一部分鄉(xiāng)村干部也進(jìn)入了上訪隊伍。我們不得不承認(rèn)，鄉(xiāng)村財政危機是嚴(yán)重的。應(yīng)該說這種危機程度恐怕在中外歷史上也是罕見的。對此不用在這里多費筆墨來討論。

問題究竟是一個什么性質(zhì)？原因又在哪里？

是因為減免農(nóng)業(yè)稅影響的結(jié)果么？顯然不能作這樣的簡單結(jié)論。如同一個癮君子斷了而發(fā)生問題，我們不能把他的問題歸結(jié)于中斷的后果。按我們前面的簡要分析，農(nóng)業(yè)稅這個稅種是沒有存在下去的理由的；如果允許這個稅種存在下去，引起的問題會更大。只要有農(nóng)民交納的稅金，就有了養(yǎng)干部、養(yǎng)機構(gòu)的資金來源，就不能下決心精簡機構(gòu)，減少公務(wù)人員。

關(guān)于鄉(xiāng)村財政危機發(fā)生的原因，一個更常見的說法是全國性的政治經(jīng)濟體制導(dǎo)致資源被向上抽取。這個說法大體上是對的，但抓到這個原因仍然沒有貼到問題的要害。按我的調(diào)查和統(tǒng)計資料的反映，近一些年里，很多農(nóng)業(yè)縣的財政如果沒有上級政府的轉(zhuǎn)移支付，財政會是凈赤字。獲得財政補貼的1000個左右的縣財政，主要是農(nóng)業(yè)縣和中西部貧困縣，上級財政自然對這些縣不存在直接財政抽取的問題。但這些縣內(nèi)部卻存在縣級財政抽取鄉(xiāng)村兩級資金的問題。在我調(diào)查的華北某縣，縣財政甚至控制了村黨支部書記的工資，并在實際操作中幾乎沒有給他們發(fā)放工資，逼使有的書記用其他手段解決自己的報酬問題。至于金融渠道的資金在農(nóng)業(yè)縣的凈流出也要具體分析。農(nóng)業(yè)縣缺乏投資機會，農(nóng)業(yè)貸款的成本又比較高，金融渠道的資金流出是難以避免的。

問題的根子顯然在縣鄉(xiāng)公共管理體制本身。這個體制的深刻矛盾在于：一方面是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民對公共品的低水平的需求，另一方面是“產(chǎn)值”巨大而效率低下的政府對公共品的供應(yīng)。這種供需間的不平衡才是危機發(fā)生的直接原因。如果說上級政府對縣鄉(xiāng)財政危機要負(fù)責(zé)任，那也不是上級政府抽取了資金，而是它維持著縣鄉(xiāng)的不合理的公共管理體制。

我們先來分析傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民對公共品的需求。

如果按經(jīng)濟學(xué)的規(guī)范要求，我們很難在數(shù)量上確定傳統(tǒng)農(nóng)村社會對公共品的需求。我們在這里展開更深層次的分析；更簡單明了的定性分析和歷史分析足以使我們把握問題的性質(zhì)。在社會專業(yè)化分工程度比較低的情況下，農(nóng)民對公共品的需求很少會表現(xiàn)為貨幣化的需求，這會給分析帶來困難。

第一，對于國家安全、憲法秩序、環(huán)境保護這樣一些“效果或成本溢出”的公共品，農(nóng)民愿意也只能用“搭便車”的辦法來獲得。這樣一些公共品在任何社會都應(yīng)該是富人免費“提供”給窮人，窮人對它們的需求本來就弱于富人，或者像環(huán)境這樣的公共品對他們來說是“免費的午餐”。

第二，農(nóng)民所需要的公共品主要是收益或成本不溢出社區(qū)的地方公共品，例如，社區(qū)安全、村規(guī)民約、糾紛仲裁、鄉(xiāng)村道路、區(qū)域內(nèi)防洪灌溉排水以及土地整治等。對于這類公共品，傳統(tǒng)農(nóng)民在歷史上就很少依靠政府。中國傳統(tǒng)社會的基礎(chǔ)是所謂“五口百畝之家”，這樣的農(nóng)戶其實際生活水平很可能要超過當(dāng)今中國的許多農(nóng)戶，但這些農(nóng)戶沒有表現(xiàn)出對“政府”的強烈需求。事實是，在大部分歷史時期，中國實行的是所謂“皇權(quán)不下縣”制度，農(nóng)民通過社區(qū)人與皇權(quán)發(fā)生聯(lián)系。社區(qū)人相當(dāng)于現(xiàn)今西方國家在基層政治活動中的“志愿者”。那個時代的縣政府也是一個很小的機構(gòu)。從沈從文的小說里我們就看到，一個湘西的縣太爺沒有縣衙門，馬背就是自己的辦公室。

第三，對于一些收益或使用可排他的所謂“俱樂部”物品，例如教育、醫(yī)療，傳統(tǒng)農(nóng)民也有自己的解決辦法，而通常農(nóng)民會找到經(jīng)濟的付費方式。只有在現(xiàn)代社會，這些公共品的交易才被顯著貨幣化，并往往被政府所壟斷，農(nóng)民不得不向政府或其機構(gòu)支付貨幣。

第四，有一些公共品在傳統(tǒng)社會并不是公共品，而主要是私人物品，例如對某些風(fēng)險的回避，包括自然災(zāi)害風(fēng)險和養(yǎng)老風(fēng)險等。到了現(xiàn)代社會，社會保障和災(zāi)害防范越來越具有了某種公共品的性質(zhì)，農(nóng)民不得不以社會化的方式來獲得它們。但在農(nóng)民收入水平還很低的情況下，農(nóng)民又不能從口袋里掏出很多錢來獲得它們。

還有一個事實必須指出，中國農(nóng)民對貨幣化的公共品的需求只能用他們的貨幣收入來支付，而不能用國家統(tǒng)計局所統(tǒng)計的收入來支付。在農(nóng)民總收入中，發(fā)生在農(nóng)村的現(xiàn)金收入只占到其中的一半左右，大約每人每年2000元上下，相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民水平的五分之一。在大部分農(nóng)業(yè)縣和中西部貧困縣，農(nóng)民的現(xiàn)金收入更少。這樣一個收入水平的群體，對公共品需求（不是需要）的貨幣支付能力實在不會很高。對農(nóng)民來說，滿足公共品需求的更好的選擇是公共品交易的內(nèi)部化，而不是高度貨幣化的社會易。

綜上所述，在我國農(nóng)村經(jīng)濟還很不發(fā)達(dá)的情況下，農(nóng)民并不需要由政府來供應(yīng)大量公共品；農(nóng)民有限的收入中的一小部分主要會用來購買上述第三類公共品。

現(xiàn)在再來分析鄉(xiāng)村社會對公共品的供給。

因為統(tǒng)計數(shù)據(jù)的缺陷，我們也很難估計我國鄉(xiāng)村社會的公共品的供給規(guī)模。但是，大體上我們可以用縣以下政府（包括縣政府，但不包括城市中的區(qū)政府）的實際支出總額作為鄉(xiāng)村公共品的實際供應(yīng)規(guī)模。支出總額應(yīng)包括預(yù)算內(nèi)支出、預(yù)算外支出，還應(yīng)包括違規(guī)的自收自支支出，其中后一部分相當(dāng)難估計。根據(jù)一些相關(guān)數(shù)據(jù)的保守估算，這個數(shù)字在5000億元左右。5000億元的農(nóng)村公共品供給規(guī)模，相當(dāng)于農(nóng)民要拿在農(nóng)村獲得的大約15000億元現(xiàn)金收入（不包括打工收入）的1/3。換句話說，如果這個公共品的總量全部要農(nóng)民埋單，那么，意味著一個農(nóng)民在農(nóng)村每獲得100元的現(xiàn)金收入就要拿出33元來支付公共品。這樣一個比例大大超過城市居民的平均納稅水平，更不用說具有相當(dāng)于農(nóng)民收入水平的城市居民根本不納稅。當(dāng)然，農(nóng)民拿不出這個錢，于是，就有了高層政府的轉(zhuǎn)移支付，也就有了數(shù)千億元的鄉(xiāng)村兩級負(fù)債。③

現(xiàn)在我們清楚一些了，縣鄉(xiāng)財政危機的要害是我們強加給農(nóng)民一個大規(guī)模的公共品的供應(yīng)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了農(nóng)民的支付能力。更重要的是，我們這個公共品供應(yīng)效率十分低下。真正使農(nóng)民受惠的主要是政府的教育支出和部分財政支農(nóng)支出（也被大量挪用）。大量鄉(xiāng)村公共部門只是為收費而存在，并沒有給農(nóng)民帶來公共品的享受。④

三、我們需要建立什么樣的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)

有了上面的分析，解決問題的辦法也就比較清楚了。我們的目標(biāo)應(yīng)該是建立一個公共品供需平衡的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。當(dāng)然我們無法說清楚這個平衡點的具體數(shù)值，但指出這樣一個根本原則是有把握的：在現(xiàn)階段，鄉(xiāng)村公共品的供應(yīng)必須要依靠鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的非貨幣化制度安排，這種安排在政治上便是鄉(xiāng)村社會的高度自治。在上述四類公共品中，只有少量的公共品交易采用貨幣化的形式，而且其中的一部分還要免費供應(yīng)。農(nóng)民只對一些具有俱樂部性質(zhì)的公共品支付貨幣。

按照這個基本思路來建立鄉(xiāng)村社會的治理結(jié)構(gòu)，以下幾點非常重要：

第一，不僅要實行村民自治制度，還要把自治制度逐步推進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。沒有自治，就無法形成非貨幣化的公共品交易的社區(qū)合作。在村級社區(qū)走向衰落的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級社區(qū)將是農(nóng)民進(jìn)行公共品交易的基本平臺，如果自治停留在村一級，其意義會大打折扣。有人提出要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府是完全錯誤的。公共權(quán)威機構(gòu)的派出制已經(jīng)被世界政治經(jīng)驗所否定，我們不能走回頭路。從政治學(xué)規(guī)律看，除非某項公共職能具有高度的專業(yè)化性質(zhì)，否則實行派出制會產(chǎn)生嚴(yán)重的弊端。⑤如果一個社區(qū)需要綜合的權(quán)威機構(gòu)，那么，這個機構(gòu)就必須通過民主的方式來產(chǎn)生。我國不少地方已經(jīng)進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級民主選舉，產(chǎn)生了積極結(jié)果。在一個相當(dāng)長的時期里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級自治政府的行政經(jīng)費要由上級政府通過轉(zhuǎn)移支付解決。

第二，大力推動鄉(xiāng)村民間組織的發(fā)展，開拓農(nóng)村公共事務(wù)方面志愿者活動的空間。大量的公共事務(wù)在民間組織那里也可以得到處理。民間組織不需要農(nóng)民納稅；其領(lǐng)導(dǎo)職位常常能吸引志愿者充任。民間組織活動越是廣泛深入，政府活動的成本就越是減少。

第三，要壓縮乃至取消現(xiàn)有的傳統(tǒng)集體經(jīng)濟這個層次，代之以農(nóng)民自愿組成的各種專業(yè)合作社。為此，首先要下決心改革土地制度，讓土地管理納入法制化的軌道。這個辦法將大大縮小鄉(xiāng)村干部的事權(quán)范圍，有利于精簡公務(wù)人員的數(shù)量，還將減少鄉(xiāng)村干部崗位的“含金量”，有利于志愿者參與公務(wù)活動。其次還要逐步將現(xiàn)有集體經(jīng)濟通過改制轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞葜平?jīng)濟或其他形式的私營經(jīng)濟，從根本上解決鄉(xiāng)村干部集經(jīng)濟控制權(quán)和公共管理權(quán)于一身的弊端。

第四，廣泛實行委托服務(wù)制，大量減少縣級政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級所設(shè)立的垂直控制、上下對應(yīng)的機構(gòu)，把縣政府服務(wù)農(nóng)業(yè)的公共活動通過委托的辦法交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治政府和民間組織辦理。例如，縣計劃生育委員會直接委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治政府或某民間機構(gòu)（例如某醫(yī)院）辦理計劃生育事務(wù)，同時將經(jīng)費劃撥給承辦機構(gòu)。⑥現(xiàn)在的所謂“七站八所”的上級單位大多可以用這個辦法實現(xiàn)自己的工作目標(biāo)，而不必設(shè)立專門的機構(gòu)。如果縣級機構(gòu)沒有經(jīng)費給農(nóng)民提供服務(wù)，寧可撤銷也不能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立一個機構(gòu)用收費的辦法養(yǎng)活自己。

第五，現(xiàn)在的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)如果不承擔(dān)公共服務(wù)職能，就將其完全推向市場。政府的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣一類的經(jīng)費可以轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩Ｓ弥Ц度卑l(fā)給農(nóng)民，由農(nóng)民在市場上用這種“準(zhǔn)貨幣”購買服務(wù)，促成有關(guān)組織的競爭。接受“專用支付券”的組織可以向發(fā)行者（政府機構(gòu)）兌換貨幣。

篇10

關(guān)鍵詞：法學(xué)理論；法治鄉(xiāng)村；路徑初探

1我國“法治鄉(xiāng)村”建設(shè)的必要性

十政府工作報告上明確提出依法治國的理念，建立法治化的社會。法治國家是全方位的法治，不僅要全面推進(jìn)黨的法治，做到依法執(zhí)政，還要依法行政，全面推進(jìn)政府法治，而且要推進(jìn)社會法治，從而做到依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會“三位一體”建設(shè)。可見，法治社會是依法治國重要領(lǐng)域和重要一環(huán)。建設(shè)法治社會是依法治國的必然要求，是建設(shè)社會主義法治國家的重要組成部分。沒有“社會”的法治，法治國家就無法推進(jìn)；同時，法治社會建設(shè)可以為依法行政和依法執(zhí)政的全面推進(jìn)提供良好的生態(tài)環(huán)境。法治鄉(xiāng)村作為法治國家建設(shè)農(nóng)村的重點領(lǐng)域，提倡新農(nóng)村的法制化建設(shè)也勢在必行。十八屆四中全會再次全面重申了依法治國理念，再次為加快法治中國建設(shè)指明了前進(jìn)方向和奮斗目標(biāo)，是完全符合我國基本國情和各族人民的意志、愿望和新期待，廣大農(nóng)民也對依法治國充滿了信心和期望，他們強烈呼吁和衷心期盼建設(shè)一個風(fēng)清氣正、和諧穩(wěn)定、生態(tài)文明、宜居樂業(yè)的“法治農(nóng)村”，把美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和管理真正納入法治化、規(guī)范化、科學(xué)化、常態(tài)化的發(fā)展軌道。

近幾年，農(nóng)村經(jīng)濟社會建設(shè)所取得的成就進(jìn)一步擴大，而農(nóng)民的法律需求也日益增多，尤其在中國鄉(xiāng)村社會的特殊性氛圍，更加迫切的需要加強農(nóng)村法理化法治建設(shè)。然而，從目前法治鄉(xiāng)村來看，如何加強農(nóng)村的法治建設(shè)，提高村民的自我民主意識，從而建立良好的農(nóng)村秩序，最終實現(xiàn)村民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)——這恰恰是我們在“法治鄉(xiāng)村”中面臨的重大課題。

2“法治鄉(xiāng)村”建設(shè)的問題及現(xiàn)狀

2.1宣傳不到位，法律法規(guī)制度不完善

當(dāng)前農(nóng)村法治狀況無法適應(yīng)新常態(tài)下農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、構(gòu)建和諧社會的要求。一方面是基層鄉(xiāng)村干部無法勝任農(nóng)村法治宣傳員的角色，在工作中沒有很好的重視農(nóng)村的法治化建設(shè)宣傳工作，推行落實國家政策往往擺在主要工作方位上。另一方面是法治宣傳員的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在工作中下鄉(xiāng)時間短，日常工作任務(wù)繁雜，導(dǎo)致大叔村干部無暇宣傳法治鄉(xiāng)村重要性。雖然法律對農(nóng)村村民自治的主體、客體、內(nèi)容及村民自治的程序、違法實施自治行為的法律責(zé)任等都作了明確規(guī)定。在實際的法治操作過程中，村民自治的真正作用還是難以發(fā)揮。最后，國家普法法治宣傳隊及其法律志愿者更多的是在城市中心普法宣傳，而很少甚至沒有普及到農(nóng)村。農(nóng)村法規(guī)體系的缺失進(jìn)一步致使村民在某些情形下依舊無法可依，目前法制建設(shè)多停留于立法層面，在村民守法及其執(zhí)法依然存在問題。

2.2法治意識薄弱，傳統(tǒng)觀念根深蒂固

農(nóng)村作為我們國家依法治國方略推行的重要社會群體而言，整個農(nóng)村因為種種原因?qū)Ψ傻恼J(rèn)知及認(rèn)同度較低，村民的守法意識及其要受法律保護的意識都很差，村民對農(nóng)村的禮儀習(xí)俗的尊崇遵循都超過了對法治化的應(yīng)用范疇，大部分農(nóng)村都缺乏現(xiàn)代法治化社會所應(yīng)具有的民主氛圍。我國農(nóng)村受自然經(jīng)濟條件的制約和長期形成的傳統(tǒng)觀念影響，加之農(nóng)民法律意識淡薄，村民自治對農(nóng)村大多數(shù)村民、村干部是比較模糊的概念，農(nóng)村法治文化的建設(shè)及其農(nóng)民的法治觀念趕不上社會主義和諧社會要求下的法治管理，法律在調(diào)解農(nóng)村的社會矛盾、在維護農(nóng)民的合法權(quán)益方面發(fā)揮作用不夠明顯。加之農(nóng)村社會法治化程度不高，在一定程度上影響農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)和社會事業(yè)的和諧有序發(fā)展。同時，農(nóng)村傳統(tǒng)文化觀念中的家族觀念、血緣關(guān)系、宗族派系相對于村民自治而言更是占據(jù)了社會管理的主流方式。基于農(nóng)村整個經(jīng)濟基礎(chǔ)水平和現(xiàn)實社會條件的限制，專門針對農(nóng)民的專門法律知識培訓(xùn)還不夠系統(tǒng)化，普法教育的知識水平與普及程度還處在比較初級的階段，與我們現(xiàn)在進(jìn)行社會主義法治鄉(xiāng)村中提出的新知識型農(nóng)民的要求還有一定差距，村民的法律知識和能力。而這一切，農(nóng)民傳統(tǒng)觀念處理問題的方式，也在一定程度上阻礙了農(nóng)村法治化的進(jìn)程。

3推進(jìn)“法治鄉(xiāng)村”建設(shè)的若干路徑