導(dǎo)語：如何才能寫好一篇對治理環(huán)境污染的建議，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關(guān)鍵詞：農(nóng)村；環(huán)境保護(hù)；環(huán)境治理；城鎮(zhèn)化建設(shè)

中圖分類號： F323.22 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A DOI編號： 10.14025/ki.jlny.2015.12.003

我國的農(nóng)村環(huán)境問題長期以來未得到足夠重視。城市由于發(fā)展早，開發(fā)早，環(huán)境問題出現(xiàn)早，所以較早地得到了人們的重視，并得到了長效地治理和大量地投資。然而，由于農(nóng)村開發(fā)晚，環(huán)境問題長期得不到重視，環(huán)境問題已經(jīng)日益嚴(yán)重。目前，我國農(nóng)村的環(huán)境問題呈現(xiàn)愈演愈烈的態(tài)勢。加之由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相對落后，環(huán)境治理的技術(shù)和資金得不到有效的保障，這在未來會嚴(yán)重影響農(nóng)村的發(fā)展。

1 農(nóng)村環(huán)境污染現(xiàn)狀

1.1 農(nóng)藥污染

農(nóng)村人口以土地耕種作為生存的根本手段。隨著我國人口的不斷增長，城市人口對農(nóng)產(chǎn)品的需求量越來越多，這對農(nóng)民和土地提出了更高的要求。為了提高產(chǎn)量，保持農(nóng)作物的基本供應(yīng)，大量的農(nóng)藥使用到農(nóng)作物的種植過程中。這些化學(xué)農(nóng)藥不但對人體有很大的危害，同時還難以降解，對土質(zhì)造成了不可逆的傷害。

1.2 農(nóng)膜污染

大棚種植讓人們對果蔬類農(nóng)產(chǎn)品的食用不再受季節(jié)影響。但農(nóng)膜簡單處理的后果是大量的白色污染在不知不覺地影響著土質(zhì)。近年來，我國的農(nóng)膜產(chǎn)量以每年10%的速度不斷增長，到2010年我國的農(nóng)膜廢棄量達(dá)到50萬噸，這嚴(yán)重影響了農(nóng)作物的生長，破壞了生態(tài)環(huán)境。

1.3 焚燒秸稈

近幾年，曾經(jīng)有新聞報道稱，乘客在飛機上看到了一片廣袤的地區(qū)上空冒著滾滾濃煙，這正是農(nóng)村大面積焚燒秸稈產(chǎn)生的現(xiàn)象。秸稈焚燒不但使空氣中產(chǎn)生大量的漂浮顆粒物，嚴(yán)重影響環(huán)境，而且由于火情控制不當(dāng)非常容易造成火災(zāi)。

1.4 養(yǎng)殖污染

養(yǎng)殖污染主要來自于對牲畜糞便處理的不徹底。這些糞便往往被直接掩埋，甚至露天處理。糞便中的BDO、CDO、氨氮等物質(zhì)都嚴(yán)重超標(biāo)，不但直接影響人們的身體健康，還會造成嚴(yán)重的水污染。

1.5 工業(yè)污染

隨著農(nóng)村城市化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村開始建起了大大小小的工廠。由于審批制度不完善，管理制度不嚴(yán)格，這些工廠在環(huán)境治理和廢料排放方面毫無作為，廢棄物的排放對農(nóng)村環(huán)境產(chǎn)生了毀滅性的打擊。

2 農(nóng)村環(huán)境治理存在問題

2.1 政策導(dǎo)向不夠明確

在唯GDP論英雄的時代，各地政府對環(huán)境問題不夠重視。為了提高經(jīng)濟(jì)總量，不斷擴充農(nóng)作物的種植面積，農(nóng)藥用量也不斷增加。為招商引資，忽視了環(huán)境問題。這些都是農(nóng)村在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和環(huán)境治理過程中政策導(dǎo)向不明確而導(dǎo)致的。

2.2 先進(jìn)經(jīng)驗不能吸收

在城市，許多治理環(huán)境問題的方法已經(jīng)被證明有了良好的效果。然而，這些先進(jìn)的經(jīng)驗不但沒有得到農(nóng)村環(huán)境部門的重視，農(nóng)村環(huán)境的破壞行為反而有增無減。這種先發(fā)展經(jīng)濟(jì)再治理環(huán)境的行為是嚴(yán)重的本末倒置。

2.3 制度宣傳不夠擴展

農(nóng)村交通閉塞，對外界的了解相對較少。在治理環(huán)境問題的過程中很重要的一點就是要靠相關(guān)部門的宣傳和指導(dǎo)。而由于不重視、不明確、不作為的現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)村對環(huán)境保護(hù)的意識停滯不前。

3 加強農(nóng)村環(huán)境治理的建議

3.1 清潔生產(chǎn)

農(nóng)村的環(huán)境治理要吸取城市環(huán)境治理的經(jīng)驗教訓(xùn)，破解先污染后治理的誤區(qū)。相對于城市而言，農(nóng)村環(huán)境問題改善最重要的就是要清潔生產(chǎn)。無論是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，還是畜牧業(yè)養(yǎng)殖，都要進(jìn)行清潔生產(chǎn)。清潔生產(chǎn)就是要在源頭上保證農(nóng)作物的質(zhì)量，同時減少“飲鴆止渴”的生產(chǎn)行為。做好清潔生產(chǎn)就解決了農(nóng)村環(huán)境一半的問題。

3.2 循環(huán)利用

農(nóng)村的土壤污染、水污染都是由于農(nóng)村發(fā)展的粗放模式造成的。在當(dāng)今，城市已經(jīng)開始逐漸擺脫這種發(fā)展模式，但在農(nóng)村做得還不夠。農(nóng)村要吸取城市發(fā)展積攢的寶貴經(jīng)驗，改變觀念，引進(jìn)技術(shù)使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中可以被循環(huán)利用的原材料不被浪費。循環(huán)利用不但降低了生產(chǎn)成本，提高了收益，同時對治理環(huán)境也有重要意義。

3.3 邊建邊治

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開企業(yè)和投資的引進(jìn)。但是，在引進(jìn)企業(yè)的同時，政府要制定政策對企業(yè)實施邊建邊治的方式。招商引資和環(huán)境治理兩手抓，兩手都要硬。特別是對周邊環(huán)境能夠造成嚴(yán)重污染的企業(yè)，在引進(jìn)之前，要重點考察企業(yè)資質(zhì)，手續(xù)是否健全，污染物排放處理設(shè)施是否完備等情況。只有在通過考察以后，才能允許企業(yè)進(jìn)入。對于沒有資質(zhì)的企業(yè)，寧可不引進(jìn)，也絕不能等生態(tài)壞境崩潰以后再治理。

4 結(jié)語

當(dāng)前，我國農(nóng)村的環(huán)境已經(jīng)到了十分嚴(yán)重的地步。由于長期生產(chǎn)積累的弊端和企業(yè)進(jìn)駐以后產(chǎn)生的新的環(huán)境問題，農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境已經(jīng)到了不得不治理的程度。各級政府應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)清農(nóng)村環(huán)境中出現(xiàn)的問題，采取有力措施針對環(huán)境問題進(jìn)行治理。特別是優(yōu)化我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，管控農(nóng)村招商引資手續(xù)是農(nóng)村治理環(huán)境污染的重中之重。

參考文獻(xiàn)

[1] 邢巧，饒云聰，王曉輝，等.海南農(nóng)村環(huán)境保護(hù)規(guī)范研究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2009，（3）：23-241.

[2] 郭建，孫惠蓮，胡俊苗.農(nóng)村環(huán)境污染防治的制度創(chuàng)新研究[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2009，37（34）：17110-17112，171151.

篇2

一、問卷設(shè)計與結(jié)果統(tǒng)計

本次調(diào)查，根據(jù)城鄉(xiāng)居民的特點，分別設(shè)計了城市問卷和鄉(xiāng)村問卷，但都按環(huán)境認(rèn)知評價、環(huán)境行為、環(huán)境意愿等模塊，并結(jié)合城市和鄉(xiāng)村實際，設(shè)計了相關(guān)問題，以了解城鄉(xiāng)居民在“知”“行”“意”方面的環(huán)境素質(zhì)狀況。城市問卷以主城九區(qū)樣本為主，鄉(xiāng)村問卷以渝東北的萬州區(qū)、開州區(qū)、城口縣、云陽縣和渝東南的黔江區(qū)、武隆區(qū)、秀山縣等區(qū)縣為主。共發(fā)放問卷900份，回收有效問卷865份，回收率96.1%。其中，收回城市問卷443份，鄉(xiāng)村問卷422份，樣本人群類別分布情況見表1。城市樣本分布：性別均衡，中青年、受過高等教育、公職人員和企業(yè)職工均占絕大多數(shù)，中高收入者近一半。故樣本人群能夠比較客觀地反映問卷涉及問題的真實狀況，具有較好的代表性。鄉(xiāng)村樣本分布：性別、年齡分布接近于城市樣本，但學(xué)歷、行業(yè)身份、收入分布均略優(yōu)于城市樣本，這與鄉(xiāng)村問卷調(diào)查是通過農(nóng)村電商營銷網(wǎng)絡(luò)渠道開展有關(guān)，但樣本人群長期工作生活在農(nóng)村，對鄉(xiāng)村環(huán)境治理情況體驗深切且綜合素質(zhì)較高，所以更有利于客觀地反映問卷涉及問題的真實狀況，故鄉(xiāng)村樣本人群具有代表性。

二、調(diào)查結(jié)論分析

（一）環(huán)境認(rèn)知。1.普遍具有參與環(huán)境治理的意識。城鄉(xiāng)居民普遍都關(guān)注環(huán)境問題，認(rèn)為環(huán)境問題與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、氣候變暖、人類健康、人與自然和諧共處等緊密相關(guān)，治理污染非常必要。分別有68.6%和65.7%的市民對我市實施機動車限號和垃圾分類政策非?？春谩χ卫憝h(huán)境的主要動力的認(rèn)識，排在首位的是企業(yè)改革與自律（250人次），其次是政府引導(dǎo)及法制健全（224人次）、社會組織及公眾力量（223人次），人數(shù)分布較為均勻。顯然，大多數(shù)居民認(rèn)為治理環(huán)境不光是政府的責(zé)任。2.環(huán)境認(rèn)知不夠全面準(zhǔn)確?？傮w看，城鄉(xiāng)居民對環(huán)境知識的了解不夠全面準(zhǔn)確，對環(huán)境治理的權(quán)力、義務(wù)和參與方式不夠明確。城市問卷分析表明：城市居民對城市四大環(huán)境污染的認(rèn)知準(zhǔn)確率為52.4%，對PM2.5平均值標(biāo)準(zhǔn)值的認(rèn)知準(zhǔn)確率為54%；12369電話平均知曉率為69.1%。城市和鄉(xiāng)村問卷總體分析表明：相較于偷排偷放、機動車尾氣、化肥農(nóng)藥污染、噪聲污染等，57.6%的城鄉(xiāng)居民認(rèn)為當(dāng)前重慶最突出的環(huán)境問題是垃圾污染；8.9%的居民表示“了解并參與過環(huán)境影響評價”，但不少市民認(rèn)為影響評價就是個人對周圍環(huán)境狀況好壞的評價。這充分表明，城鄉(xiāng)居民整體環(huán)境認(rèn)知還不夠全面和深入。3.對環(huán)保社會組織認(rèn)知度不高。443份城市問卷中，對“你所了解的我市民間環(huán)保組織”的調(diào)查，選擇較多的是重慶市渝中區(qū)巴渝公益發(fā)展中心（83人次）、重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心（43人次）和重慶市九龍坡區(qū)綠山墻志愿服務(wù)中心（41人次），還有15.2%的城市居民表示沒接觸過、不清楚?？梢姡青l(xiāng)居民甚至城市居民對環(huán)保社會組織的認(rèn)知度還不夠高。（二）環(huán)境行為。1.了解環(huán)境信息大多選擇官方渠道。城市問卷分析顯示：市民獲取環(huán)境信息的渠道日益多元化，且通過大眾傳媒（電視廣播、網(wǎng)絡(luò)）的獲取頻率高于從各種環(huán)保宣教活動、宣傳單等途徑獲取的頻率；選擇政府環(huán)保信息網(wǎng)站、官方微信、官方微博、電視新聞等官方平臺的人次明顯高于選擇論壇、熱搜、個人微信、個人微博等非官方平臺的人次，而對于參加過環(huán)境教育培訓(xùn)的選擇最少，僅為11人次。2.對參與環(huán)境治理的信心不強。63.4%的城鄉(xiāng)居民認(rèn)為，治理環(huán)境征求公眾意見重要且必要。在城市問卷中，對“愿意以哪種角色參與環(huán)境治理”，選擇頻率最高的是環(huán)境污染監(jiān)督員（257人次），其次是環(huán)境決策民意代表（241人次）、環(huán)境信息宣傳員（195人次），表明“前端”參與及“過程”參與的意愿強烈。對“參加環(huán)境保護(hù)、維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益面臨的困難”，選擇頻率最高的是環(huán)境信息掌握不夠（303人次），其次是居民缺乏與政府、企業(yè)對話的力量（255人次）、沒有合適的表達(dá)途徑（195人次）。3.參與環(huán)境治理的行動力不足。分析顯示：對身邊最突出的環(huán)境問題排序垃圾污染排第一位，大多數(shù)城鄉(xiāng)居民都認(rèn)為開展垃圾分類很有必要，但實際參與垃圾分類的行動力卻不足。調(diào)查結(jié)果是實際參與過垃圾分類的市民僅82人次。鄉(xiāng)村問卷調(diào)查結(jié)果分析顯示：村民對秸稈采用焚燒處理的為33.1%，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中地膜使用的處理作為垃圾單獨處理的為39.3%。環(huán)境監(jiān)督方面，面對身邊環(huán)境問題撥打過12369電話的村民為31.2%，對周邊存在環(huán)境污染及隱患的企業(yè)，18.2%的鄉(xiāng)村居民認(rèn)為“自己沒辦法管”，11.1%的城市居民選擇“忍一忍或繞行避開”。（三）環(huán)境意愿與滿意度。1.對政府推動環(huán)境治理滿意度較高。調(diào)查結(jié)果分析顯示，城鄉(xiāng)居民對我市環(huán)境改善充滿信心，81.0%的城鄉(xiāng)居民認(rèn)為我市環(huán)境將進(jìn)一步改善。對城鄉(xiāng)居民了解并認(rèn)可的環(huán)境治理措施（多選），選擇頻率最高的是“碧水、藍(lán)天、綠地、田園、寧靜”五大行動（298人次），其次是河長制（260人次）、湖長制（219人次）、山長制（176人次）。2.城市居民對周邊環(huán)境的滿意度高于鄉(xiāng)村居民。調(diào)查結(jié)果分析對比發(fā)現(xiàn)，大部分城市居民對周邊環(huán)境表示滿意（非常滿意為54.9%，比較滿意為24.8%），接近一半的鄉(xiāng)村居民對周邊環(huán)境表示不滿意（不太滿意的為31.5%，很不滿意的為12.8%）。3.對環(huán)保維權(quán)的途徑與方式了解不多。城市問卷中，對身邊環(huán)境問題，187人次選擇向環(huán)保部門投訴，82人次選擇向環(huán)保組織求助，43人次選擇無視。這與相關(guān)法律法規(guī)對于環(huán)保社會組織或公眾參與環(huán)境維權(quán)、環(huán)境訴訟多為原則性規(guī)定，對具體的參與方式、程序未作規(guī)定，對社會組織管理和公眾參與環(huán)境監(jiān)督缺乏引導(dǎo)有關(guān)[1]。4.具有積極的環(huán)境治理支付意愿。對“個人支付污染治理費用”，城市問卷中，分別有53.7%和34.1%的城市居民愿意承擔(dān)因治理污染導(dǎo)致的個人消費支出5%以內(nèi)和10%以內(nèi)的增加；鄉(xiāng)村問卷中，對于增加鄉(xiāng)村環(huán)境治理資金，61.9%的鄉(xiāng)村居民更傾向于通過增加財政補貼的方式實現(xiàn)環(huán)境污染治理。

三、思考與建議

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關(guān)鍵詞 農(nóng)村環(huán)境；自主治理模式；研究路徑

中圖分類號 X321 [KG*2]文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A [KG*2]文章編號 1002-2104（2011）01-0165-06 [WTHZ]doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.01.028

日益嚴(yán)峻的農(nóng)村環(huán)境污染局勢使農(nóng)村環(huán)境治理模式研究重要性日益凸顯。然而當(dāng)前有關(guān)治理政策的研究有一個隱含的假設(shè)：政府是農(nóng)村環(huán)境治理的主體和實施者。2009年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者埃莉諾•奧斯特羅姆建立了以自主治理制度為主和強調(diào)社會資本的第二性選擇模型，這為農(nóng)村環(huán)境治理模式的創(chuàng)新開辟了新的路徑。事實上，20世紀(jì)80年代以來,社區(qū)為基礎(chǔ)的自然資源管理逐漸在全球范圍內(nèi)得到廣泛的認(rèn)可和實踐。農(nóng)村自主治理組織具有信息的直接性和充分性以及自發(fā)秩序的有效性等方面的優(yōu)勢，系統(tǒng)開展我國農(nóng)村環(huán)境自主治理制度的系統(tǒng)性研究將是我國環(huán)境治理模式的創(chuàng)新，也是農(nóng)村環(huán)境治理形勢的迫切需要。

1 農(nóng)村環(huán)境治理研究進(jìn)展

我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速增長的同時，農(nóng)村環(huán)境污染也日益嚴(yán)峻。過量的農(nóng)藥、化肥和地膜的使用,使得土壤受到嚴(yán)重污染,也直接威脅到人體健康；此外，我國每年畜禽糞便產(chǎn)生量約為25億噸,是工業(yè)固體廢棄物的2.4倍［1］。農(nóng)村環(huán)境污染防治成為中國環(huán)境保護(hù)工作中的新重點和難點。2008年中國投入5億多人民幣用于農(nóng)村環(huán)境的綜合整治，600多個環(huán)境問題突出的村莊得到治理。然而，全國有4 萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中絕大多數(shù)沒有環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施；在60多萬個行政村中，絕大部分污染治理還處于空白狀態(tài)。以政府為主體的農(nóng)村環(huán)境治理模式，相對于廣大的農(nóng)村來說實在有限，實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理模式的轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新是當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理的重要問題。

我國當(dāng)前對于農(nóng)村環(huán)境治理的研究以面源污染研究最多，主要集中在以下幾個方面：第一，對于農(nóng)業(yè)環(huán)境總體狀況的宏觀研究。包括對于農(nóng)業(yè)面源污染的庫茲涅茨曲線的研究［2］、農(nóng)業(yè)環(huán)境狀況與用地系統(tǒng)的研究［3］等。但是政策的提出都有一個隱含的假設(shè)：政府是農(nóng)村環(huán)境治理的主體和實施者。第二，對農(nóng)村環(huán)境與農(nóng)民個體行為關(guān)系的微觀研究。如，農(nóng)民的施肥行為與面源污染效應(yīng)模型等方面的研究［4］。研究目的是掌握農(nóng)民的行為特征和經(jīng)濟(jì)行為規(guī)律，為政府的環(huán)境治理政策提供依據(jù)，因此也是政府為主體的環(huán)境治理模式的研究。而對于農(nóng)村環(huán)境污染治理的具體組織模式，尤其是對農(nóng)民這一農(nóng)村環(huán)境的直接相關(guān)主體的自主組織形式研究很少。

完全信息假設(shè)是我國農(nóng)村環(huán)境管理體制和模式建立的基本前提，即政府環(huán)保部門能夠全部、及時地掌握本轄區(qū)內(nèi)環(huán)境污染的數(shù)據(jù)資料及其它信息。而事實上農(nóng)村環(huán)境污染具有污染源小而多，污染面廣而散的特點，環(huán)保部門沒有足夠多的人力、物力和財力去收集農(nóng)村環(huán)境污染的全部信息。相反，廣大農(nóng)民既是農(nóng)村污染的受害者，也是面源污染的制造者，他們對于本地哪里有污染，污染的嚴(yán)重程度和具體情況最清楚；同時我國農(nóng)村具有多年形成的“自發(fā)秩序”，也許這些內(nèi)在規(guī)則并不如正式規(guī)則那樣清晰和明確，但對于解決所在區(qū)域公共環(huán)境保護(hù)中的沖突卻非常有效。2009年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者埃莉諾•奧斯特羅姆建立了以自主治理制度為主和強調(diào)社會資本的第二性選擇模型［5］，這為農(nóng)村環(huán)境治理模式的創(chuàng)新開辟了新的路徑。研究農(nóng)村環(huán)境自主治理理論及典型模式，包括自主治理模式運行的關(guān)鍵因素、治理模式的運行機制，以及政府、社區(qū)和農(nóng)民之間的博弈關(guān)系等問題，將是我國環(huán)境治理模式的創(chuàng)新。

2 自主治理理論與農(nóng)村環(huán)境自主治理

2.1 自主治理理論

在對于環(huán)境治理機制的相關(guān)研究中，有些學(xué)者主張私有化：將“市場”作為環(huán)境問題的解決方案。但市場機制實現(xiàn)資源有效配置是有條件的，并且環(huán)境作為一種公共物品具有非競爭性和非排他性，很難建立明晰的產(chǎn)權(quán)。另外一些學(xué)者認(rèn)為，由于存在著公地悲劇，具有強制性權(quán)利的政府的合理性不容置疑。但是 ,政府本身也不會總是高效的，而且政府的效率比起企業(yè)效率的影響更要廣泛?；春游廴镜姆磸椇?007年爆發(fā)的太湖“藍(lán)藻危機”事件，與其說是市場失靈，不如說是政府失靈。埃莉諾•奧斯特羅姆［5］曾經(jīng)以近海漁場、灌溉系統(tǒng)、地下水盆地以及森林資源為背景，通過實證研究，探討了保證上述公共資源持續(xù)發(fā)展和利用中的自主治理制度，指出了這些自主治理制度運行的內(nèi)在規(guī)律，并且開發(fā)出了制度分析的基本框架。在一定的條件下，自主治理的制度安排是一種低交易成本和高效率的制度選擇。

李穎明等:農(nóng)村環(huán)境自主治理模式的研究路徑分析中國人口•資源與環(huán)境 2011年 第1期自主治理制度是人類的長期經(jīng)驗而形成的規(guī)則，由于為足夠多的人所采用，從而成為傳統(tǒng)并被長期保持下去，并通行于由個體而組成的共同體。在一定條件下，自主治理制度是節(jié)約交易成本和富有效率的。在涉及多個個體同時參與和面向小規(guī)模的自然資源開發(fā)利用中，可以通過彼此信任、尊重以及有效地溝通、交流而實現(xiàn)不同形式的自主治理。農(nóng)村的自主治理組織擁有大量的環(huán)境屬性的時空信息，加之個體通過長期地相互作用而建立了低成本的溝通網(wǎng)絡(luò)，個體間可以不依賴外部的強制性制度而自主地實現(xiàn)環(huán)境的有效治理，由此農(nóng)村環(huán)境的自主治理制度將成為環(huán)境內(nèi)在治理制度的典型形態(tài)之一。

事實上，20世紀(jì)70年代后期，與自主治理相關(guān)“參與”概念已經(jīng)被提出。20 世紀(jì)80 年代，社區(qū)已經(jīng)成為發(fā)展中的一個關(guān)鍵的機構(gòu)，成為將發(fā)展、公平、民主參與等相結(jié)合的場所［6］。當(dāng)前與自主治理密切相關(guān)的是“公眾參與”理論，嚴(yán)格地說，公眾參與和自主治理是一個問題的不同方面?！肮妳⑴c”是一個“自下而上”的對權(quán)力的分享過程，是地方機構(gòu)和人民參加到上級政府的發(fā)展管理過程中來, 而“自主治理”是一個“自上而下”的對權(quán)力的移交過程，是將發(fā)展管理的權(quán)力由上級政府移交至地方機構(gòu)和人民。從某種意義上講，“自主治理”是較高層次的“公眾參與”。

2.2 環(huán)境自主治理模式研究

環(huán)境治理過程中利益相關(guān)者的參與模式是國外自主治理制度研究的主要內(nèi)容之一。實際上，任何一個區(qū)域的環(huán)境治理系統(tǒng)都是多種治理模式的有機組成，是政府主導(dǎo)、市場配置以及自主治理的有機構(gòu)成系統(tǒng)。一個主要的研究方向是從自主治理組織主體的參與程度進(jìn)行治理模式研究。Arnstein的梯度參與模型分析了從被動的信息接收者到積極行動者的參與程度不斷提升的持續(xù)過程［7］。根據(jù)利益相關(guān)者的目標(biāo)和能力的不同，不同的參與水平適用于不同的情境［8,9］；另一個主要的研究方向是根據(jù)信息流傳播的特征對治理模式進(jìn)行的研究［10］，根據(jù)這個觀點，信息從組織發(fā)送到被動接受者的方式是溝通模式（communication），組織從參與者收集信息稱為“咨詢”模式（consultation），參與者與組織執(zhí)行者之間雙向的信息溝通是參與模式（participation）。

我國的環(huán)境治理制度的安排經(jīng)歷了以政府強制型為主的單一管理模式、逐步引入產(chǎn)權(quán)和市場制度的市場管理模式，以及當(dāng)前多種制度安排共存并相互補充的多維管理模式，自主治理制度不斷完善，成為衡量環(huán)境治理活動是否優(yōu)化與深化的標(biāo)志。自主治理制度在生態(tài)治理中具有三個基本特征:第一, 自主治理制度無須借助外部強制力。第二, 自主治理制度使個體間合作博弈，實現(xiàn)“合作解”的一種制度安排。第三, 自主治理制度是建立在個體的相互信任、道德和利他行為等社會資本基礎(chǔ)之上的，具有較低的運行成本［11］。

我國關(guān)于自主治理模式的相關(guān)研究包括“自愿性環(huán)境治理模式”“分權(quán)型環(huán)境治理模式”、“非集中化環(huán)境治理模式”、“社區(qū)為基礎(chǔ)的環(huán)境管理”等。姜愛林等對城市環(huán)境治理模式和體系的研究指出，自愿性環(huán)境治理制度包括：單邊承諾、私下協(xié)議、談判性協(xié)議以及開放性的自愿性協(xié)議等形式［12］。我國當(dāng)前自主治理的內(nèi)涵是很寬泛的，包括了政府主體和市場主體之外的所有環(huán)境治理相關(guān)主體。從狹義的角度來講，在涉及多個個體同時參與和面向小規(guī)模的自然資源開發(fā)利用中，通過彼此尊重、信任和有效溝通實現(xiàn)的自主治理及由此而產(chǎn)生的自主治理組織是自主治理制度的典型形態(tài)［13］。四川省茂縣永和鄉(xiāng)道財村，林業(yè)管理人員引入“社區(qū)林業(yè)”的概念，與當(dāng)?shù)卮迕癯浞謪f(xié)商，利用村規(guī)民約，使村民自覺禁止在天然林內(nèi)采集薪材和收集落葉，不僅減少國家對天然林進(jìn)行保護(hù)的成本, 還提高了保護(hù)效果，促進(jìn)社區(qū)的發(fā)展，成為我國在自主治理方面的典型案例［14］。

2.3 農(nóng)村環(huán)境的自主治理

農(nóng)村環(huán)境問題以及相關(guān)主體和社會背景的特征決定了自主治理是我國農(nóng)村環(huán)境治理不可或缺的有效模式之一。20世紀(jì)80年代以來,社區(qū)為基礎(chǔ)的自然資源管理(communitybased natural resource management,CBNRM) 作為實現(xiàn)農(nóng)村自然資源的可持續(xù)利用與管理的方式和分析路徑逐漸在全球范圍內(nèi)得到廣泛的認(rèn)可和實踐。許多主要的國際組織，如世界銀行、美國國際開發(fā)署、加拿大國際發(fā)展研究中心等都將其列為主要的資源管理策略之一；在許多發(fā)達(dá)和發(fā)展中國家,CBNRM 已經(jīng)成為他們自然資源管理政策的中心議題［15］。以社區(qū)為基礎(chǔ)的資源環(huán)境治理制度的優(yōu)勢表現(xiàn)為：社區(qū)管理的有效性、社區(qū)居民對于當(dāng)?shù)丨h(huán)境的直接影響、緩解當(dāng)?shù)刎毨А⒐芾碣|(zhì)量的提高、生物多樣性保護(hù)、管理成本的降低、管理政策的適應(yīng)性等10個方面［16］。中國農(nóng)村環(huán)境治理的總體制度沿革也呈現(xiàn)非集中化治理的總趨勢，包括資源權(quán)屬的改革、國家與政府機構(gòu)的改革、民族區(qū)域自治制度的完善、村民自治制度的建立與完善、自下而上的參與式的規(guī)劃方法與過程逐步進(jìn)入政府的計劃與規(guī)劃、市場導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革與社會結(jié)構(gòu)的多元化［6］。

與總體改革趨勢相對應(yīng)，一些村民自治組織也相繼成立。比如，在我國一些山區(qū)農(nóng)村，村民自治組織就組織村民訂立村規(guī)民約對森林資源限以定期砍伐；一些地方按照林木生長狀況規(guī)定封山制度；一些漁業(yè)村為了保證捕撈的公平，規(guī)定每戶居民的打撈地域并實施周期性的輪換，對捕撈時間和魚網(wǎng)網(wǎng)格的大小也有明確規(guī)定。這都說明村民自主治理組織作為農(nóng)村環(huán)境的管理者，針對村內(nèi)部資源濫用的實際情況對癥下藥地提出解決方案，提出保證自然資源風(fēng)險最小化利用的各種規(guī)章制度，以可持續(xù)發(fā)展的方式管理自然資源。

從研究角度上，我國的農(nóng)村環(huán)境治理研究主要集中在社會學(xué)、哲學(xué)、法學(xué)、環(huán)境倫理等領(lǐng)域，而公共管理以及政策分析領(lǐng)域的研究較少。如，有關(guān)學(xué)者從法學(xué)的角度分析認(rèn)為，法律應(yīng)該能夠引導(dǎo)農(nóng)民民主參與環(huán)境管理，保障農(nóng)民能有組織地、自覺保護(hù)農(nóng)村環(huán)境［17］。在研究方法上，主要是從現(xiàn)有治理機制的對比研究中，分析農(nóng)村自主治理模式選擇的必然性和基本條件。有研究認(rèn)為，目前我國政府環(huán)境管理機構(gòu)的設(shè)置，從中央到地方是一個倒 “金字塔” 結(jié)構(gòu)。我國的縣鄉(xiāng)基層環(huán)保部門的人員數(shù)量少，專業(yè)知識水平低［18］。基層環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法能力的薄弱現(xiàn)狀造成政府在執(zhí)行環(huán)境管理職能時的信息不完全，農(nóng)村自主治理模式恰恰避免了這一制度缺陷。自主治理模式的有效實施的基本假設(shè)包括：當(dāng)?shù)鼐用耖L期生活在社區(qū)、最了解當(dāng)?shù)氐馁Y源狀況及存在的問題, 同時他們也有能力管理好自己的自然資源［19］。

3 中國農(nóng)村環(huán)境自主治理理論與治理模式研究路徑農(nóng)村環(huán)境自主治理模式研究主要包括以下幾個方面：農(nóng)村環(huán)境自主治理理論及其基本假設(shè)研究；中國農(nóng)村環(huán)境自主治理的典型模式研究；我國農(nóng)村環(huán)境自主治理制度構(gòu)建的政策建議。

3.1 農(nóng)村環(huán)境自主治理理論及其基本假設(shè)研究

理論層次的研究是農(nóng)村環(huán)境自主治理模式構(gòu)建的前提。在理論層面上，以自主治理理論及制度有效實施的基本假設(shè)為基礎(chǔ)，研究農(nóng)村環(huán)境治理中相關(guān)主體的博弈結(jié)構(gòu)和博弈均衡特點，確定中國農(nóng)村建立環(huán)境自主治理模式所需要的條件修正和政策供給。

3.1.1 農(nóng)村環(huán)境自主治理制度的前提條件分析

任何有效制度都是特定情境下的。同樣，自主治理制度也不是絕對“積極”的，必須要在一定的背景下加以考察，即要具備自主治理模式的基本假設(shè)。奧斯特羅姆在案例分析的基礎(chǔ)上總結(jié)出8條設(shè)計原則，以此作為長期有效的公共池塘資源自主組織、自主治理制度的基本構(gòu)件。即，（1）清晰界定的邊界。（2）占用和供應(yīng)規(guī)則與當(dāng)?shù)貤l件保持一致。（3）集體選擇的安排。（4）監(jiān)督。（5）分級制裁。（6）沖突解決機制。（7）對組織權(quán)的最低限度的認(rèn)可。（8）分權(quán)制企業(yè)。當(dāng)前我國農(nóng)村社區(qū)具有以下基本特點：第一,村莊已經(jīng)形成或初具規(guī)模,具有一定數(shù)量的共同生活人群。第二,同一行政村區(qū)域。第三,村民在感情上和心理上有認(rèn)同感和歸屬感［20］。以自主治理制度的設(shè)計原則和基本構(gòu)建為框架，分析有效的中國農(nóng)村環(huán)境自主治理模式建立的前提條件和基本假設(shè)。當(dāng)現(xiàn)實條件逼近模型中的假設(shè)條件時，實際的行為和結(jié)果將與預(yù)測的行為和結(jié)果非常接近。

3.1.2 農(nóng)村環(huán)境自主治理模式的博弈關(guān)系研究

農(nóng)村環(huán)境治理主體的博弈分析是農(nóng)村環(huán)境治理制度研究的基礎(chǔ)。奧斯特羅姆運用博弈論分析了“公地悲劇”、“囚犯的難題”、“集體行動的邏輯”等公共事務(wù)治理理論所隱含的博弈結(jié)構(gòu)，并從博弈論的角度探索了在理論上可能的政府與市場之外的自主治理公共池塘資源的可能性。對于農(nóng)村環(huán)境自主治理模式的研究要從經(jīng)濟(jì)學(xué)的層面，運用博弈論的基本原理探討相關(guān)主體的博弈關(guān)系。當(dāng)環(huán)境污染的受害者由個體變?yōu)榻M織時，博弈均衡策略將由“不索賠,不治理污染”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫砦廴?不治理污染就索賠”，即博弈的一般結(jié)果是污染者治理其污染,而受害者可以用“不治理污染就索賠”策略保障其權(quán)益。這顯然是一個更為理想的結(jié)果［21］。

農(nóng)村環(huán)境治理系統(tǒng)中，環(huán)境的污染者不僅僅是區(qū)域系統(tǒng)外的污染者，更多的是區(qū)域內(nèi)的村民，污染的實施者和污染的受害者體現(xiàn)在一個主體身上。環(huán)境自主治理的關(guān)鍵是如何協(xié)調(diào)眾多的受害者的行動，尤其是當(dāng)受害者無法確認(rèn)或受害者無法溝通時，集體行動的困境將使受害者面對的是不利的“個體索賠―治污”博弈而不是有利的“集體索賠―治污”博弈。此外，農(nóng)村環(huán)境自主治理模式中，集體執(zhí)行索賠是博弈中的關(guān)鍵要素，集體索賠的概率決定了博弈的最終結(jié)果。此外，索賠效果的達(dá)成離不開法制環(huán)境的保障，需要通過各個限制條件的具體分析，豐富博弈模型，確定博弈過程中政府和村民、社區(qū)之間的關(guān)系。

3.2 中國農(nóng)村環(huán)境自主治理的典型模式研究

農(nóng)村環(huán)境自主治理的研究結(jié)果要具有可實施性，要從自主治理的理論分析轉(zhuǎn)向農(nóng)村自主治理結(jié)構(gòu)及運行模式的研究。需要對我國農(nóng)村環(huán)境自主治理的典型模式進(jìn)行具體分析。

3.2.1 農(nóng)村環(huán)境自主治理結(jié)構(gòu)研究

自主治理結(jié)構(gòu)是農(nóng)村環(huán)境自主治理的實施框架，將為實踐提供直接的建議。環(huán)境自主治理模式的關(guān)鍵要素可總結(jié)為以下幾個方面：（1）環(huán)境管理方面:社區(qū)愿意采用此制度、社區(qū)對環(huán)境有管理權(quán)、社區(qū)有有效的方法和技術(shù)來確保環(huán)境質(zhì)量、社區(qū)有自己的規(guī)章制度,并且能夠有效地進(jìn)行環(huán)境管理、政府可以經(jīng)常為社區(qū)行政區(qū)提供監(jiān)管信息、政府機構(gòu)一直為社區(qū)提供支持。（2）經(jīng)濟(jì)方面:從自主治理制度中獲得的收益可以改變社區(qū)行為，可以改善社會服務(wù)、自主治理制度的實施要增強社會整合度、環(huán)境自主治理制度要滿足社區(qū)成員的期望收益。（3）治理組織方面:要有規(guī)范和社區(qū)成員積極參與的村民集會制度、做決策時要依靠村民、財務(wù)透明等［15］。

農(nóng)村環(huán)境自主治理系統(tǒng)包括三個不同層次：操作層、組織層和制度層［22］。其中，操作層的自主治理主要體現(xiàn)在環(huán)境治理任務(wù)的具體執(zhí)行中，包括對于組織成員的生產(chǎn)生活進(jìn)行環(huán)境監(jiān)督、環(huán)保教育以及進(jìn)行重點區(qū)域的生態(tài)恢復(fù)等。組織層的自主治理主要體現(xiàn)在組織內(nèi)自主治理組織制度的完善過程中，包括制定組織環(huán)境保護(hù)的政策和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，確定環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則等，這里的相關(guān)者除了村民和社區(qū)外，還要接受政府的政策供給和監(jiān)測評估。制度層的自主治理代表組織的利益，關(guān)注并參與區(qū)域或國家的相關(guān)法規(guī)制定，此時的相關(guān)者不僅包括社區(qū)組織還包括其他利益相關(guān)者和政府組織，如表1。

表1 農(nóng)村環(huán)境自主治理層次

Tab.1 Rural environment self-governance levels

操作層Action level組織層Organizational level制度層Policy level主要相關(guān)者村民、社區(qū)組織村民、社區(qū)組織、政府組織社區(qū)組織、利益相關(guān)者、政府組織自主治理內(nèi)容和方式對成員進(jìn)行環(huán)境監(jiān)督、環(huán)境教育、開展生態(tài)恢復(fù)等制定組織規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則等參與、影響區(qū)域或國家環(huán)境相關(guān)政策法規(guī)的制定

3.2.2 農(nóng)村環(huán)境自主治理典型模式研究

農(nóng)村環(huán)境自主治理典型模式的研究要以大量的實地調(diào)研資料作為支撐。借鑒當(dāng)前社區(qū)為基礎(chǔ)的自然資源管理（CBNRM）的分析框架，調(diào)研主要從農(nóng)戶收入和環(huán)境的可持續(xù)性2個方面來進(jìn)行，這也是當(dāng)前比較成熟具體的研究方法［23］。分析的主要指標(biāo)包括:農(nóng)戶擁有的財富情況、環(huán)境水平、當(dāng)?shù)氐氖杖?、獲得資源的途徑、對環(huán)境和資源的控制情況、參與社區(qū)事務(wù)的能力、村民影響社區(qū)事務(wù)的能力、社區(qū)沖突、社區(qū)對環(huán)境管理的認(rèn)識等。

在調(diào)研方式上，通過資料收集掌握當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展以及環(huán)境總體水平，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的宏觀環(huán)境；通過訪談了解村民參與社區(qū)事務(wù)的能力、參與方式、社區(qū)事務(wù)對環(huán)境治理的影響等；通過問卷獲得村民收入水平、收入來源以及影響因素、村民環(huán)境保護(hù)意識，如表2。調(diào)研地點選擇上要注意農(nóng)村環(huán)境自主治理關(guān)鍵要素的代表性，如在村民組織的主體、環(huán)境污染特點和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等要素的代表性。

通過調(diào)研對我國當(dāng)前的農(nóng)村環(huán)境自主治理的典型模式進(jìn)行深入分析和評價。分析典型自主治理模式的治理層次、相關(guān)主體、治理結(jié)構(gòu)和關(guān)鍵要素等；評價當(dāng)前的模式在提高經(jīng)濟(jì)效率、維護(hù)社會公平、保障環(huán)境可持續(xù)利用等方面的作用。

表2 農(nóng)村環(huán)境自主治理典型模式調(diào)研

Tab.2 Typical model survey of rural environmental

selfgovernance

調(diào)研方式Method調(diào) 研 指 標(biāo)Index資料收集經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、環(huán)境污染狀況、宏觀環(huán)境政策個人訪談村民參與社區(qū)事務(wù)的能力、參與方式、產(chǎn)生的影響問卷調(diào)研收入水平、收入來源、環(huán)保意識

3.3 完善我國農(nóng)村環(huán)境自主治理制度的政策建議

政策建議聚焦于三個層次：第一，如何改進(jìn)優(yōu)化農(nóng)村環(huán)境自主治理的宏觀政策供給。核心問題是政府、社區(qū)、村民、NGO等相關(guān)主體如何實現(xiàn)有效銜接與互補，實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境的有效治理。自主治理并不等于政府不作為,作為公共管理部門,政府應(yīng)該履行諸角色包括:保護(hù)“公共資源”、協(xié)調(diào)沖突、解決當(dāng)?shù)夭黄降?、協(xié)助社區(qū)解決問題、支持當(dāng)?shù)啬芰ㄔO(shè)等。另外，環(huán)保理念以及科學(xué)的環(huán)保知識普及（如化肥農(nóng)藥的科學(xué)使用）是政府的主要任務(wù)之一。

第二，自主治理組織自身的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和運行高效性問題。即通過農(nóng)村環(huán)境情景分析、自主治理活動的層次定位、自主治理的流程設(shè)計等，構(gòu)建高效的農(nóng)村環(huán)境治理組織結(jié)構(gòu)。包括規(guī)則的制定和實施、對違規(guī)者的監(jiān)測和管理、對自然資源變化的監(jiān)測等具體內(nèi)容。

第三，土地流轉(zhuǎn)制度下的環(huán)境自主治理問題。為了推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，擴大農(nóng)民經(jīng)營的土地，根據(jù)中國新出臺的法律允許農(nóng)民的土地可以流轉(zhuǎn)，這對于異地污染的控制帶來影響。另一方面，當(dāng)土地租賃者并非當(dāng)?shù)鼐用?，農(nóng)村環(huán)境治理體系的相關(guān)主體、以及他們的博弈關(guān)系將發(fā)生很大變化，調(diào)整農(nóng)村環(huán)境治理制度，確保這些農(nóng)場的經(jīng)營者不污染環(huán)境將是農(nóng)村發(fā)展必然面臨的問題。

4 總 結(jié)

農(nóng)村環(huán)境自主治理理論以及治理模式的探索研究將是環(huán)境治理的嶄新方向和視角。對農(nóng)村環(huán)境自主治理理論及其模式的探索有兩個主要的層次：首先要從基本理論出發(fā)研究農(nóng)村自主治理制度的前提條件。每種經(jīng)濟(jì)制度的制定以及效應(yīng)的最大化都有特定的假設(shè)條件，對中國農(nóng)村環(huán)境自主治理制度的實施的背景條件和總體局勢給予判斷和分析。第二，面向制度制定與實施層面，對農(nóng)村環(huán)境自主治理的典型模式的研究。借鑒已有的研究框架，選擇關(guān)鍵的指標(biāo)進(jìn)行實地調(diào)研，具體分析我國農(nóng)村典型的自主治理模式的關(guān)鍵要素、自主治理系統(tǒng)的構(gòu)成及其特點，確定我國農(nóng)業(yè)環(huán)境自主治理路徑的基礎(chǔ)和方向，并提出政策建議。對農(nóng)村環(huán)境自主治理理論和運行模式的探索將使環(huán)境治理系統(tǒng)進(jìn)一步提升和完善。

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Research Path ofSelfGovernance Model of Rural Environment

LI Yingming1 SONG Jianxin2 HUANG Baorong1 WANG Haiyan1

(1.Institute of Policy and Management，Chinese Academy of Science, Beijng 100190, China;2. National Science Library, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100190, China)

篇4

一、我國工業(yè)廢氣排放與控制現(xiàn)狀

工業(yè)廢氣的排放量在工業(yè)化發(fā)展中會處于不斷上升的趨勢，我國通過改善環(huán)保排放裝置、對污染企業(yè)進(jìn)行整頓等措施嚴(yán)格控制工業(yè)的廢氣排放，取得了一定成效。如圖1所示，2002—2010年，包括工業(yè)二氧化硫和生活二氧化硫的排放總量自2002—2006年一直呈現(xiàn)逐年遞增的態(tài)勢，但2007—2010年排放總量呈現(xiàn)了下降趨勢；2002—2010年，工業(yè)煙、粉塵的排放量呈現(xiàn)了整體下降的趨勢，說明對煙粉塵的清潔控制技術(shù)水平較好，從整體來看，在這一階段，我國廢氣排放量的規(guī)模有所下降。

從近兩年廢氣排放量的變化來看，2010年我國工業(yè)廢氣排放總量為519 168億立方米，二氧化硫排放總量為2 185.1萬噸，工業(yè)二氧化硫排放量為1 864.4萬噸，工業(yè)二氧化硫去除量3 304萬噸，工業(yè)煙塵排放量603.2萬噸，生活煙塵排放量225.9萬噸，工業(yè)煙塵去除量38 941.4萬噸，粉塵排放量為448.7萬噸；2011年我國二氧化硫排放量為2 217.91萬噸，比上年增加了32.81萬噸，煙（粉塵）排放量為1 278.83萬噸，比上一年增加1.03萬噸。從數(shù)據(jù)分析上看，我國在控制廢氣排放上已經(jīng)取得一定的成績，但是，2011年比2010年二氧化硫和煙（粉）塵的排放量有所增加，這說明隨著工業(yè)化進(jìn)程的深入，工業(yè)廢氣排放總量同時在增加，污染物的減排任務(wù)也隨之增加，環(huán)境保護(hù)問題更應(yīng)受到重視。

隨著經(jīng)濟(jì)的繼續(xù)向前發(fā)展，能耗及工業(yè)總產(chǎn)值在逐年增長，工業(yè)廢氣的排放總量將會進(jìn)一步增加，甚至是成倍增長[4]。因此，我們需要從多角度、多方面來研究和探討降低單位工業(yè)總產(chǎn)值帶來的廢氣負(fù)擔(dān)率，對此，我們需要進(jìn)一步分析各地區(qū)廢氣排放量的變化及負(fù)擔(dān)狀況，研究存在的問題，這樣才能更好地促進(jìn)廢氣減排工作的順利進(jìn)行。

二、廢氣排放的環(huán)境洛倫茲曲線

按照環(huán)境庫茲涅茨曲線，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低時，經(jīng)濟(jì)增長會導(dǎo)致環(huán)境污染不斷加深，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平超過特定水平之后，經(jīng)濟(jì)增長，產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步或調(diào)整，會使得環(huán)境污染呈現(xiàn)降低的態(tài)勢[5]。環(huán)境污染與經(jīng)濟(jì)增長存在一定的內(nèi)在關(guān)系[6]。由于我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異，必然使得各地區(qū)的廢氣排放與控制水平存在差異，我們必須要對不同地區(qū)的差異及其原因進(jìn)行分析。

對我國工業(yè)廢氣排放量的波動與分布特點進(jìn)行進(jìn)一步分析，研究各地區(qū)廢氣排放負(fù)擔(dān)是否存在差異及其原因，對完善環(huán)境治理政策，提出相關(guān)建議具有重要的現(xiàn)實意義。為研究各地區(qū)廢氣排放是否平均，首先選擇洛倫茲曲線和基尼系數(shù)進(jìn)行實證分析。洛倫茲曲線原本是用來描述社會收入分配是否公平的一種曲線，在這里引用洛倫茲曲線的研究方法和基尼系數(shù)指標(biāo)來分析各地區(qū)廢氣排放的負(fù)擔(dān)狀況與存在差異的原因。二氧化硫、煙（粉）塵是工業(yè)廢氣排放的主要物質(zhì)，也是對環(huán)境造成污染的主要污染源，假定各地區(qū)在生產(chǎn)過程中在GDP方面的貢獻(xiàn)率會帶來一定量的廢氣污染物的排放，用各地區(qū)的工業(yè)GDP占全國工業(yè)GDP的比重表示各地區(qū)工業(yè)生產(chǎn)貢獻(xiàn)率，用各地區(qū)二氧化硫和煙（粉）塵的排放量占全國二氧化硫和煙（粉）塵排放量的比重表示各地區(qū)工業(yè)生產(chǎn)帶來的氣體污染負(fù)擔(dān)率。將各地區(qū)的工業(yè)生產(chǎn)貢獻(xiàn)率與大氣污染負(fù)擔(dān)率進(jìn)行比較，用以衡量各地區(qū)污染氣體排放帶來的環(huán)境損失與生產(chǎn)貢獻(xiàn)之間的差異。

（一）指標(biāo)選擇

各地區(qū)工業(yè)生產(chǎn)貢獻(xiàn)率Ia=各地區(qū)的工業(yè)GDPa/全國工業(yè)GDP

各地區(qū)的廢氣排放負(fù)擔(dān)率Max=各地區(qū)廢氣排放量Pax/全國廢氣排放總量P

廢氣排放負(fù)擔(dān)率與生產(chǎn)貢獻(xiàn)率之比Qax=Max/Ia

x=1，2，分別代表煙（粉）塵和二氧化硫；a=1，2，3…31，表示31個地區(qū)。

在其他因素不變的情況下，經(jīng)濟(jì)增長和清潔技術(shù)提高會有助于實現(xiàn)工業(yè)廢氣的減排[7]。基于此特點，如果Q小于1時，數(shù)值越小，意味著該地區(qū)工業(yè)生產(chǎn)帶來的經(jīng)濟(jì)效益的增加率越高于廢氣污染的增加率，表明該地區(qū)具有較高的生產(chǎn)力水平，因工業(yè)排放導(dǎo)致的大氣污染程度較低，或者是該地區(qū)的控制污染技術(shù)水平較高，大氣污染物的排放受到很大程度的控制；反之，如果Q大于1，則代表該地區(qū)工業(yè)生產(chǎn)帶來的經(jīng)濟(jì)效率低于廢氣污染的增加率，表明該地區(qū)的生產(chǎn)會帶來更多的廢氣排放，環(huán)境效益的損失大于經(jīng)濟(jì)效益的增加，若Q值越高，則表明該地區(qū)需要努力提高生產(chǎn)技術(shù)水平，降低污染物的排放，或者通過強化保護(hù)大氣環(huán)境的措施，提高清潔技術(shù)水平，控制工業(yè)廢氣的排放。

（二）繪制環(huán)境洛倫茲曲線

洛倫茲曲線通常是一條下凸的曲線，用以表示不平均的程度，下凸程度越大，代表越不平均[8]。如圖2和圖3所示，45度的對角線是表示絕對平等線，即各地區(qū)廢氣排放水平不存在差異，各地區(qū)的廢氣排放負(fù)擔(dān)相同；橫軸和右側(cè)的縱軸所組成的折線是絕對不平等曲線，表示廢氣排放僅由一個地區(qū)釋放，也就是基于工業(yè)生產(chǎn)的大氣污染物的負(fù)擔(dān)是由一個地區(qū)帶來的；左側(cè)的縱軸表示各地區(qū)不同氣體排放量在全國中的比重，即各種廢氣排放的污染負(fù)擔(dān)率，橫軸表示各地區(qū)工業(yè)生產(chǎn)貢獻(xiàn)率，即各地區(qū)的工業(yè)GDP在全國工業(yè)GDP中的比重。圖中四條彎曲的曲線是將不同地區(qū)工業(yè)生產(chǎn)貢獻(xiàn)率與氣體污染的負(fù)擔(dān)率確定的散點連接而繪制的，每條曲線與對角線組成的面積用A表示，曲線與折線之間 的面積用B表示，用A/（A+B）的數(shù)值即基尼系數(shù)來分析氣體污染物的排放水平，該數(shù)值越大，則表明氣體污染物的排放越是集中在少數(shù)幾個地區(qū)，反之，則表示各地區(qū)的氣體污染排放負(fù)擔(dān)相同[9]。

由于實際中數(shù)據(jù)是離散的，為更準(zhǔn)確地計算基尼系數(shù)，需要準(zhǔn)確繪制洛倫茲曲線模型[10]。根據(jù)圖2和圖3中散點分布特點，經(jīng)過模型的篩選與最優(yōu)分析，最終選用二次曲線模型，對廢氣排放負(fù)擔(dān)的環(huán)境洛倫茲曲線進(jìn)行曲線估計，如表1所示，給出了兩種氣體污染的環(huán)境洛倫茲曲線的回歸模型檢驗報告，從擬合優(yōu)度、模型檢驗結(jié)果和各個參數(shù)值來看，模型均具有統(tǒng)計學(xué)意義，擬合優(yōu)度很好。

建立的回歸方程為：

通過定積分進(jìn)行計算，獲得不同氣體排放的基尼系數(shù)A/（A+B）的比值，2010年數(shù)據(jù)為：0.09 7（二氧化硫），0.266（煙粉塵）；2011年數(shù)據(jù)為：0.241 7（二氧化硫），0.3280（煙粉塵）。一般情況下，如果基尼系數(shù)小于0.2，認(rèn)為絕對公平，0.2～0.3，表明相對平均，0.3～0.4，表示較為合理，0.4～0.5，認(rèn)為差距較大，0.5以上認(rèn)為高度不平均[11]。2010年，二氧化硫排放的基尼系數(shù)小于0.2，表示各地區(qū)因工業(yè)化生產(chǎn)帶來的二氧化硫排放負(fù)擔(dān)的差異不大；煙粉塵排放的基尼系數(shù)處于0.2～0.3，表示相對平均。2011年，二氧化硫排放的基尼系數(shù)處于0.2～0.3，表示相對平均；煙粉塵排放的基尼系數(shù)處于0.3～0.4，表示較為合理。由于得出的基尼系數(shù)較小，說明從各地區(qū)的工業(yè)發(fā)展生產(chǎn)水平來看，各地區(qū)廢氣排放負(fù)擔(dān)分布是較為均衡的，廢氣的排放負(fù)擔(dān)并不是由于一個或若干地區(qū)的工業(yè)集聚造成的。各地區(qū)工業(yè)生產(chǎn)所排放的煙粉塵，相對于二氧化硫的排放而言，各地區(qū)的差異要更明顯一些；而從2010年與2011年廢氣排放的基尼系數(shù)變化來看，數(shù)值呈現(xiàn)增加的態(tài)勢，說明我國各地區(qū)在廢氣減排工作上的成效存在速度上的差異，或者說各地區(qū)工業(yè)生產(chǎn)帶來的廢氣排放負(fù)擔(dān)率的差異呈現(xiàn)擴大的趨勢，一些地方的廢氣減排工作還需要進(jìn)一步加強。

三、各地區(qū)廢氣負(fù)擔(dān)狀況比較

為進(jìn)一步分析2011年各地區(qū)廢氣排放負(fù)擔(dān)的差異，僅考慮各地區(qū)工業(yè)生產(chǎn)貢獻(xiàn)的前提下，將各地區(qū)由于生產(chǎn)貢獻(xiàn)帶來的廢氣污染負(fù)擔(dān)狀況進(jìn)行比較。表2給出了2011年各地區(qū)生產(chǎn)貢獻(xiàn)率與廢氣排放負(fù)擔(dān)率比較狀況，其中北京、天津、西藏和甘肅等17個地區(qū)的各種工業(yè)廢氣的污染負(fù)擔(dān)率都小于生產(chǎn)貢獻(xiàn)率，顯示出較高的工業(yè)生產(chǎn)水平或較低的工業(yè)廢氣排放水平，這表明在這31個地區(qū)中有1/2強的城市在工業(yè)生產(chǎn)中廢氣的排放水平低于全國的平均標(biāo)準(zhǔn)。河北、山西、山東和河南等9個地區(qū)，存在工業(yè)生產(chǎn)的貢獻(xiàn)率小于廢氣排放的負(fù)擔(dān)率的情況，氣體污染負(fù)擔(dān)明顯高于全國平均水平，從數(shù)據(jù)分析上看，河北最為明顯，煙粉塵的污染負(fù)擔(dān)率是工業(yè)貢獻(xiàn)率的3倍，二氧化硫的污染負(fù)擔(dān)率是工業(yè)貢獻(xiàn)率的近2倍。這表明，河北的工業(yè)廢氣排放亟待有效措施加以控制，而導(dǎo)致河北省廢氣排放負(fù)擔(dān)較高的原因，更大的可能應(yīng)該是重工業(yè)結(jié)構(gòu)和較低的廢氣控制技術(shù)水平。該地區(qū)的工業(yè)結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化調(diào)整，清潔技術(shù)水平亟需提高[12]。

為進(jìn)一步研究各地區(qū)工業(yè)廢氣排放的共性與差異，對數(shù)據(jù)做進(jìn)一步的聚類分析。選擇西藏、山東、河北、云南和江蘇作為初始類的中心點，這幾個地區(qū)包括了31個地區(qū)中從高至低的不同的大氣污染排放水平，但這不一定是最好的代表，需要再進(jìn)行迭代過程尋找更好的類中心點代替初始類中心點。如表3所示，第一次迭代后，5個中心點分別變化為0.287、0.000、0.381、0.130和0.249，第二次迭代后，5個類的中心點變化均小于指定的收斂準(zhǔn)則0.01，達(dá)到聚類結(jié)果要求。

表4為最終的聚類中心，可以看出，第1類的指標(biāo)數(shù)據(jù)最低，包括的地區(qū)有6個：北京、天津、上海、海南、西藏和青海，這些地區(qū)各項指標(biāo)的數(shù)據(jù)較低，表明由于生產(chǎn)水平較高，生產(chǎn)貢獻(xiàn)率遠(yuǎn)大于氣體污染物的排放負(fù)擔(dān)率，或者是該地區(qū)工業(yè)廢氣污染的排放率本身較低。但是在實踐中，對于各地區(qū)的大氣環(huán)境負(fù)擔(dān)率進(jìn)行分析，還要考慮到其他影響因素，例如北京、天津和上海這三個城市即使工業(yè)生產(chǎn)所帶來的貢獻(xiàn)率高于大氣污染導(dǎo)致的環(huán)境損失率，但是引入土地面積、人口等因素，可能導(dǎo)致的結(jié)論會有所不同，比如：從單位土地面積上分析，北京地區(qū)所承擔(dān)的氣體污染負(fù)擔(dān)可能是很高的，在此，我們僅考慮工業(yè)貢獻(xiàn)率與廢氣污染負(fù)擔(dān)程度。第2類、第3類和第5類的各指標(biāo)數(shù)據(jù)較高，一共包括8個城市：山東自成一類；河北、山西歸為第三類；廣東、河南、內(nèi)蒙古、遼寧、江蘇歸為第五類；其余17個地區(qū)歸為第4類。在我國31個地區(qū)中，僅有不足1/3的城市的工業(yè)生產(chǎn)貢獻(xiàn)率小于工業(yè)生產(chǎn)導(dǎo)致的廢氣排放負(fù)擔(dān)率，這與各地區(qū)的生產(chǎn)力水平和各地區(qū)廢氣排放的控制程度有關(guān)。

綜合以上的分析可以看出，廢氣排放量的變化與工業(yè)化發(fā)展水平密切相關(guān)，由于各地區(qū)的工業(yè)生產(chǎn)水平不同，所處的環(huán)境庫茲涅茨曲線上的階段也是存在差異的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)，廢氣排放的控制效果遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地區(qū)，所承擔(dān)的廢氣負(fù)擔(dān)率也相對較低；而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地區(qū)，隨著工業(yè)生產(chǎn)總值的增長，廢氣排放的增長速度高于工業(yè)貢獻(xiàn)的增長速度，該地區(qū)的工業(yè)廢氣排放負(fù)擔(dān)較重。對于各地區(qū)廢氣排放負(fù)擔(dān)存在的差異，需要針對各地區(qū)工業(yè)發(fā)展的差異特點及原因采取針對性的策略，以期更有效地幫助這些地區(qū)提高控制廢氣排放的效果。

四、地區(qū)工業(yè)廢氣排放負(fù)擔(dān)存在差異的原因

各地區(qū)廢氣排放負(fù)擔(dān)存在差異，究其原因應(yīng)該有多方面的因素，既有技術(shù)因素，也有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和制度差異等方面因素。從地區(qū)控制污染的差異性政策的制定方面來看，我們必須要對各地區(qū)廢氣排放負(fù)擔(dān)梯度差異的根源進(jìn)行分析。我們可以將造成地區(qū)廢氣排放負(fù)擔(dān)梯度差異的主要原因歸納為以下幾個方面：

1. 各地區(qū)工業(yè)發(fā)展水平差異導(dǎo)致能耗水平不同，污染物排放負(fù)擔(dān)會存在明顯差異。從表5“2011年31個地區(qū)萬元地區(qū)生產(chǎn)總值能耗統(tǒng)計分析”來看，北京能源消耗指標(biāo)最低，為0.459噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元，31個地區(qū)的總體均值為1.040 93噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元，中值為0.903 50噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元；而前面分析的廢氣負(fù)擔(dān)較高的8個地區(qū)：河北為1.300噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元，山西為1.762噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元，內(nèi)蒙古為1.405噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元，遼寧為1.096噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元，河南為0.895噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元，廣東為0.563噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元，江 蘇為0.600噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元，山東為0.855噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元，除河南、廣東、江蘇和山東以外，其他地區(qū)的萬元地區(qū)生產(chǎn)總值能耗，既超過了各地區(qū)的平均水平，也大于中值水平。這說明這些地區(qū)的廢氣負(fù)擔(dān)較高的原因之一，是與這些地區(qū)的工業(yè)生產(chǎn)力或生產(chǎn)技術(shù)水平有關(guān)，同樣水平的工業(yè)生產(chǎn)貢獻(xiàn)所消耗的能源數(shù)量高于平均水平，自然地，工業(yè)污染物的排放量也會高于各地區(qū)平均水平，該地區(qū)的廢氣排放負(fù)擔(dān)超出各地區(qū)的平均水平。不僅如此，廢氣污染負(fù)擔(dān)較高也會導(dǎo)致治理環(huán)境的投資增加，從2011年各地區(qū)完成的工業(yè)廢氣污染治理投資按金額由少到多的排序結(jié)果來看，遼寧為第13位，廣東為第23位，江蘇、山西、河南、河北、內(nèi)蒙古和山東投資總額排名依次為26～31位，31個地區(qū)中山東省治氣廢氣投資額最高，為244 688萬元，由此可見，在評價各地區(qū)工業(yè)貢獻(xiàn)時，必須要考慮環(huán)境成本；在工業(yè)發(fā)展中，工業(yè)廢氣總排放量既與工業(yè)總產(chǎn)值相關(guān)，也與能耗值相關(guān)；我們需要平衡經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境成本，盡可能使兩者之差最小化，努力實現(xiàn)“環(huán)境優(yōu)化增長”代替“環(huán)境換取增長”的發(fā)展方式。因此，各地區(qū)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)由于技術(shù)裝備水平等方面存在差異，使得能耗水平存在區(qū)別，最終使得工業(yè)廢氣排放方面會出現(xiàn)梯度的差異。據(jù)此，在控制廢氣排放方面，廢氣排放負(fù)擔(dān)較高的地區(qū)應(yīng)該通過提高生產(chǎn)工藝技術(shù)水平、改善用能結(jié)構(gòu)和改進(jìn)技術(shù)等方面，努力降低能耗值，從根源上控制廢氣污染排放量。

2. 地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異會使得各地區(qū)廢氣排放負(fù)擔(dān)存在差異。工業(yè)分布數(shù)量高的地區(qū)，工業(yè)廢氣排放負(fù)擔(dān)可能會較重。我國地區(qū)發(fā)展一直存在不同程度的差異，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化呈現(xiàn)出工業(yè)化進(jìn)程中不同階段的一般特征，在工業(yè)化水平較高的地區(qū)，它的技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)及現(xiàn)代化的第三產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主體；在工業(yè)水平低的地區(qū)，第一產(chǎn)業(yè)比重會相對較高；而工業(yè)化發(fā)展水平處于中間位置地區(qū)，第二產(chǎn)業(yè)的比重相對較高，相應(yīng)地，這些地區(qū)的工業(yè)廢氣排放負(fù)擔(dān)也會相對較高。把2011年各地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值占工業(yè)生產(chǎn)總值的比重按由小到大的順序排列，結(jié)果顯示：廣東排名第11位，江蘇排名第16位，山東排名第20位，河北、遼寧、內(nèi)蒙古、河南、山西排名第22、25、28、29、31位（詳見表6）。這些排名越靠后的地區(qū)，工業(yè)貢獻(xiàn)更多的是依靠第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。而有些地區(qū)，如安徽、江西、重慶等，雖然第二產(chǎn)業(yè)的比重較大，但是廢氣排放負(fù)擔(dān)沒有呈現(xiàn)較高的現(xiàn)象，是因為這些地區(qū)在污染產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)中使用的清潔技術(shù)較高，或者是環(huán)境污染的控制效果更好。因此，有些地區(qū)工業(yè)廢氣排放負(fù)擔(dān)較高的另一原因，就是工業(yè)比重相對較高，污染物排放較多，甚至可能是污染工業(yè)的比重較大導(dǎo)致該地區(qū)廢氣排放負(fù)擔(dān)較重，而且，這些地區(qū)對工業(yè)廢氣污染的控制效果較差。

3. 環(huán)境政策存在地區(qū)差異，導(dǎo)致高污染行業(yè)向環(huán)境成本低的地區(qū)轉(zhuǎn)移，使得地區(qū)工業(yè)廢氣排放負(fù)擔(dān)存在差異。地區(qū)環(huán)境成本的差異會影響污染產(chǎn)業(yè)的地區(qū)分布，污染產(chǎn)業(yè)的選址會傾向環(huán)境成本低的地區(qū)，因此，差異的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)成為影響地區(qū)污染產(chǎn)業(yè)分布的重要原因，也成為影響地區(qū)廢氣排放負(fù)擔(dān)差異的重要原因之一。由于各地區(qū)的治理廢氣排放的政策與標(biāo)準(zhǔn)存在差異，會導(dǎo)致高污染行業(yè)實際成本存在地區(qū)差異，這必然使得產(chǎn)業(yè)由高環(huán)境成本的地區(qū)向低環(huán)境成本的地區(qū)轉(zhuǎn)移。而對于環(huán)境成本高的地區(qū)，其污染狀況會因完善的環(huán)境政策而受到抑制，產(chǎn)業(yè)的布局也會有所改變，例如，國家對長三角、珠三角等重點區(qū)域率先實施大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，減少酸雨、灰霾現(xiàn)象；浙江、江蘇兩地就對環(huán)太湖區(qū)域?qū)嵭辛瞬顒e化環(huán)境政策，實行更加嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上壓減排污總量。這些差異化的環(huán)境政策必將導(dǎo)致相關(guān)地區(qū)的某些工業(yè)廢氣排放受到限制，而相對于沒有實施嚴(yán)格管制措施的地區(qū)，某些污染較重的產(chǎn)業(yè)會繼續(xù)存在甚至增加，最終導(dǎo)致該地區(qū)工業(yè)廢氣排放負(fù)擔(dān)加重。

綜上所述，工業(yè)廢氣減排工作是我國大氣污染治理的重要內(nèi)容，在各地區(qū)大氣污染負(fù)擔(dān)率與生產(chǎn)貢獻(xiàn)率比較中，進(jìn)一步證實：不同地區(qū)的工業(yè)生產(chǎn)貢獻(xiàn)所帶來的氣體污染物排放水平是存在差異的；而對于地區(qū)廢氣排放負(fù)擔(dān)存在差異的原因分析中，研究發(fā)現(xiàn)：地區(qū)廢氣負(fù)擔(dān)水平較高的主要原因或者是由于地區(qū)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平不高，或者是因為第二產(chǎn)業(yè)比重較高且污染控制水平較低，或者是因為污染產(chǎn)業(yè)分布較多等原因所導(dǎo)致的。而像北京、上海等經(jīng)濟(jì)水平較高、生產(chǎn)力水平比較高的地區(qū)的工業(yè)生產(chǎn)所帶來的工業(yè)污染物的排放比率要比落后地區(qū)的明顯低很多，這說明，提高生產(chǎn)力和清潔技術(shù)水平等措施可以有效降低污染物的排放水平。

五、控制工業(yè)廢氣的對策建議

經(jīng)過前面地區(qū)廢氣排放存在差異的實證研究與原因分析，對于我國廢氣污染物排放的管理，我們既需要制定各地區(qū)都適宜的共性管理政策與措施，也需要針對各地區(qū)的實際情況，分析廢氣排放存在差異的內(nèi)在原因，有針對性地采取差異性的管理措施。對于廢氣排放負(fù)擔(dān)較高的地區(qū)，我們主要是通過多種措施與途徑，盡快提高生產(chǎn)力水平和技術(shù)水平，加強氣體污染物排放的控制措施，有效降低氣體污染物的排放負(fù)擔(dān)。為更好地提高我國廢氣排放的控制水平與取得較好的環(huán)境保護(hù)效果，提出以下建議：

1. 不斷提高地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，提升清潔技術(shù)與促進(jìn)清潔能源使用。第一，從長期來看，隨著工業(yè)化進(jìn)程的深入，各地區(qū)都會面臨工業(yè)廢氣排放負(fù)擔(dān)加重的壓力，為了實現(xiàn)長期有效地控制工業(yè)廢氣排放數(shù)量，通過提升廢氣處理的清潔技術(shù)和促進(jìn)清潔能源的使用，可以更好地實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的雙收益。第二，從當(dāng)前各地區(qū)的工業(yè)廢氣負(fù)擔(dān)存在差異的原因來看，無論是對于由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致的有些地區(qū)廢氣負(fù)擔(dān)較重，還是由于自身生產(chǎn)技術(shù)水平較低、能耗較高導(dǎo)致的工業(yè)廢氣減排壓力較大，提升清潔技術(shù)可以改善廢氣排放狀況，促進(jìn)清潔能源使用可以從根源上降低污染排放水平，從而有效地降低有關(guān)地區(qū)的廢氣污染負(fù)擔(dān)。因此，對于清潔技術(shù)的提升與清潔能源的使用，需要各主體共同努力。從政府方面，需要從宏觀角度，對廢氣排放進(jìn)行控制與管理，幫助企業(yè)從環(huán)境管理方面促進(jìn)清潔技術(shù)的應(yīng)用；從企業(yè)角度，需要加強清潔生產(chǎn)指導(dǎo)，促進(jìn)企業(yè)節(jié)能增效；從市民角度，需要提升人們的生態(tài)文明意識，加強清潔工程的自覺監(jiān)督意識，積極參與到環(huán)境污 染的防治工作中來。加快發(fā)展清潔能源與提升清潔技術(shù)，是解決未來能源保障和生態(tài)環(huán)境問題的重要對策，依靠清潔技術(shù)與清潔能源，可以有效降低廢氣排放負(fù)擔(dān)，擺脫對傳統(tǒng)化石能源的依賴，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2. 加快污染負(fù)擔(dān)率較高地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化調(diào)整的步伐。有些地區(qū)廢氣負(fù)擔(dān)較高的重要原因是與該地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相關(guān)聯(lián)的，而地區(qū)生產(chǎn)水平的差異，其中重要的原因是和各地區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局有關(guān)，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整一直是各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要課題，隨著我國工業(yè)化階段進(jìn)入中后期，各產(chǎn)業(yè)之間的相互協(xié)調(diào)能力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換能力應(yīng)該逐步增強，在各地方區(qū)域發(fā)展中，需要更加重視最佳經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益并存的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。地區(qū)工業(yè)廢氣排放負(fù)擔(dān)的差異及原因，進(jìn)一步說明了廢氣排放負(fù)擔(dān)較高的地區(qū)應(yīng)該在工業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)設(shè)備和生產(chǎn)技術(shù)發(fā)展水平等方面做出更大的努力，對于廢氣排放負(fù)擔(dān)較大的地區(qū)應(yīng)借鑒先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗，努力提高廢氣控制技術(shù)水平，加快重工業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，依靠技術(shù)支撐，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。企業(yè)要加快技術(shù)改造的步伐，圍繞工業(yè)結(jié)構(gòu)合理化發(fā)展的要求，注重提高技術(shù)創(chuàng)新能力和促進(jìn)創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化。

3. 按地區(qū)發(fā)展差異，制定差異化管理方案，分步驟、分主次地對環(huán)境污染加強綜合治理控制。由于地區(qū)發(fā)展水平的不平衡，各地區(qū)廢氣排放負(fù)擔(dān)存在差異，針對各地區(qū)的特點應(yīng)該制定差異化的管理方案，有針對地解決地方污染物控制難題，提高減排成效。比如，對于工業(yè)廢氣污染負(fù)擔(dān)較高的地區(qū)，可以以治理工業(yè)廢氣為主要方面，繼續(xù)完善工業(yè)污染源的控制，強化管理措施與方案；對于像北京、上海這樣的地區(qū)，工業(yè)廢氣在大氣污染源中相對于其他地區(qū)而言并不是處在第一位，機動車排放帶來的污染影響明顯高于落后地區(qū)，可以建議這些地區(qū)先以控制機動車減排工作為主。除此之外，從差異化的地區(qū)環(huán)境政策來看，我們還要注意，不僅要做到降低目前有些地區(qū)的污染水平，還應(yīng)該防范因環(huán)境成本差異將導(dǎo)致的污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移現(xiàn)象，杜絕因污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致相關(guān)地區(qū)新污染負(fù)擔(dān)增加的現(xiàn)象，在環(huán)境保護(hù)方面，應(yīng)該“防”與“治”兩手一起抓。

4. 加快推行排污權(quán)交易，深化環(huán)境成本內(nèi)在化的工作。只有不斷加強環(huán)境成本內(nèi)在化，才能有效消除污染產(chǎn)業(yè)的外部非經(jīng)濟(jì)性，體現(xiàn)環(huán)境公平。排污權(quán)交易制度是環(huán)境成本內(nèi)在化的一個重要的政策途徑。排污權(quán)交易是當(dāng)前世界各國關(guān)注的重要環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策之一，促進(jìn)排污權(quán)交易的發(fā)展，可以更有效地提升廢氣減排效率。排污權(quán)交易通過控制污染物排放的總量，利用市場規(guī)律及環(huán)境資源的特有性質(zhì)，在環(huán)境保護(hù)主管部門監(jiān)督管理下，各個持有排污許可證的微觀主體在政策、法規(guī)的約束下對排污指標(biāo)、排污權(quán)有償進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或變更，它化解了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野解決了社會問題。為適應(yīng)環(huán)境政策的發(fā)展步伐，我們需要在市場規(guī)則、排放交易系統(tǒng)建設(shè)和環(huán)境管理制度方面，盡早做好進(jìn)行排污權(quán)交易的相應(yīng)準(zhǔn)備。一是制定嚴(yán)格的廢氣控制排放標(biāo)準(zhǔn)。對于有些地區(qū)超總量指標(biāo)排放必須進(jìn)行嚴(yán)懲，保證廢氣排放量控制在一定范圍內(nèi)，并積極采取措施，不斷努力降低污染物排放總量；二是加快建立污染源排放的統(tǒng)一監(jiān)管機制和連續(xù)監(jiān)測系統(tǒng)，可以進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)并強化管理；三是應(yīng)建立廢氣排放權(quán)交易中介和排放配額跟蹤平臺，合理制定排放總量指標(biāo)的分配方案。對于環(huán)境污染問題的治理，事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)，人類生存的可持續(xù)，必須要不斷完善有關(guān)法律體系、嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)及執(zhí)行制度，這樣才能在環(huán)境保護(hù)方面取得更有為效的成績。

5. 嚴(yán)格管理污染源流向，加強監(jiān)管工作，強化環(huán)境污染的預(yù)防工作。由于污染事實發(fā)生時，因果關(guān)系調(diào)查的復(fù)雜性，影響因素的多樣性，一旦發(fā)生環(huán)境公害，我們再去研究它的因果關(guān)系，很難從法律上將之輕易地定性為某個微觀主體的責(zé)任，而先污染后治理的發(fā)展方式危害很大，治理污染時間周期很長，環(huán)境治理成本巨大，所以，對于環(huán)境污染防治工作而言，應(yīng)以更為有效地預(yù)防為主，這是實現(xiàn)環(huán)境資源可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。一方面，為了盡可能將環(huán)境污染風(fēng)險控制到一定范圍內(nèi)，國家或地方政府應(yīng)該對污染源進(jìn)行有效地管理和登記，比如：對農(nóng)藥成分進(jìn)行限定，對農(nóng)藥的生產(chǎn)、銷售、流通和使用進(jìn)行登記；對生產(chǎn)中可能帶來負(fù)外部效應(yīng)的企業(yè)進(jìn)行登記與監(jiān)管，嚴(yán)格管理企業(yè)中能帶來污染的化學(xué)物質(zhì)流向，及時進(jìn)行申報，等等，努力降低環(huán)境污染事件發(fā)生的概率。另一方面，針對污染源的產(chǎn)業(yè)分布狀況與特點，加強反污染措施的安置。對于一國環(huán)境的污染，只有有計劃地對不同產(chǎn)業(yè)采取差異性的措施，才可能取得更好的效果。

總之，每個工業(yè)化發(fā)展的國家都在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中會遇到環(huán)境污染和退化的問題，先污染后治理的代價是巨大的，所以，每個國家都要處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，盡可能降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的環(huán)境代價。我們可以通過切實地采取環(huán)境污染預(yù)防措施，來盡可能地降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境成本，保護(hù)和改善環(huán)境。對于我國環(huán)境污染的防治工作，需要針對主要問題從多個角度提出有效方案。針對我國的環(huán)境治理工作，需要我們根據(jù)各地區(qū)環(huán)境污染治理的階段與特點，因地制宜地制定適合各地區(qū)發(fā)展的差異化管理方案，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的和諧發(fā)展。

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篇5

關(guān)鍵詞：礦山環(huán)境治理恢復(fù)；保證金；制度；商業(yè)機制

一、引言

2006年我國對煤炭行業(yè)進(jìn)行了礦產(chǎn)資源有償使用制度改革。其中，建立礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理恢復(fù)保證金（以下稱保證金）制度為改革的一項重要內(nèi)容，它是按照“污染者付費”原則確立的一項礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的監(jiān)管辦法。陜西省作為能源大省，也積極投入到了礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度的實踐，主要針對煤炭開發(fā)過程中造成的礦山環(huán)境破壞及地質(zhì)災(zāi)害采取了一系列經(jīng)濟(jì)手段。以往的生態(tài)補償費進(jìn)而轉(zhuǎn)變成了礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金，這對診治該省目前愈演愈烈的礦山環(huán)境問題有舉足輕重的作用。但補償費轉(zhuǎn)變成保證金的形式后，在實施過程中也存在一些尚待解決的問題。

二、陜西礦山環(huán)境恢復(fù)治理制度回顧

1983年，我國開始了礦產(chǎn)資源領(lǐng)域生態(tài)補償實踐，探索生態(tài)補償費制度。陜西省于1997年頒布了《陜西榆林、銅川地區(qū)征收生態(tài)環(huán)境補償費管理辦法》（以下簡稱《辦法》），對該地區(qū)從事礦產(chǎn)資源開發(fā)及相關(guān)活動單位和個人按月征收生態(tài)環(huán)境補償費，并制定具體征收標(biāo)準(zhǔn)。征收礦產(chǎn)資源開發(fā)補償費目的是為了恢復(fù)在資源開采過程中破壞的生態(tài)環(huán)境，同時還要補償當(dāng)?shù)鼐用褚虻V產(chǎn)資源開發(fā)帶來的經(jīng)濟(jì)損失，比如不能耕種的土地、房屋的坍塌裂縫的損失等。征收補償費在一定程度雖然可將環(huán)境污染的外部成本內(nèi)部化，但是要將補償費設(shè)定在符合社會福利的最佳水平，其難度比較大。稅費政策的不合理，也使地方損失較大。以榆林為例，僅2005年為國家貢獻(xiàn)的能源價值就超過620億元，而地方財政收入僅為23.8億元，反差太大，地方根本沒有足夠的資金來治理環(huán)境。加之補償費的征收依據(jù)是按銷售量或自用量確定的，而不是按儲量來確定，這既流失了稅源，又助長了掠奪式開采，同時多數(shù)煤炭企業(yè)沒有把環(huán)境治理經(jīng)費納入企業(yè)成本核算，治理經(jīng)費無法落實。神木縣規(guī)定噸煤收取2元用于治理環(huán)境，神東公司不執(zhí)行，噸煤只給0.2元用于村民損失補償。如此粗放型開采和對環(huán)境治理的輕視給這座煤城帶來了嚴(yán)重的“生態(tài)瘡疤”。據(jù)了解，目前全市已有3202戶成為“生態(tài)災(zāi)民”。在榆林大部分采煤區(qū)都出現(xiàn)了泉水?dāng)嗔?、井水干涸、水地干旱、樹木枯死等問題。到2008年底，榆林市因煤炭開采形成的采空區(qū)面積達(dá)419.41平方公里，其中塌陷88.143平方公里，受災(zāi)人口過萬人，損毀房屋3680余間，耕地2.7萬多畝，林草地近7萬畝，全市湖泊由開發(fā)前的869個減少到現(xiàn)在的79個。

由于礦產(chǎn)資源補償費制度產(chǎn)生了諸多問題，因此于2007年底，陜西省政府通過了《陜西省煤炭石油天然氣開發(fā)環(huán)境保護(hù)條例（修訂草案）》，并在此基礎(chǔ)上制訂了《陜西省煤炭礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金管理暫行辦法》等一系列政策法規(guī)。這些政策的出臺，對加大生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投入，保障榆林市區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

三、煤炭礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金與生態(tài)補償費之比較

我國生態(tài)補償機制起步較晚，最早采用的生態(tài)補償費意在礦山開采活動結(jié)束后，對礦山企業(yè)征收費用補償因采礦造成的礦區(qū)生態(tài)破壞，環(huán)境污染以及對礦區(qū)居民造成的損失?，F(xiàn)在我國在借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了保證金制度，并已經(jīng)在全國展開實施，希望能更好使采礦活動造成的外部成本內(nèi)化。因此，對這兩者進(jìn)行比較分析是進(jìn)一步完善保證金制度的基礎(chǔ)。表1從不同方面對這兩者進(jìn)行了比較。

從表1我們可以看出在繳費方式方面，補償費征收與使用具有事后性，它不像保證金那樣事先計入企業(yè)生產(chǎn)成本中，而是放在了企業(yè)利潤之后。而保證金則體現(xiàn)了對環(huán)境恢復(fù)的優(yōu)先性考慮，不論市場行情如何，企業(yè)利潤如何，要想取得資源的開發(fā)權(quán)就必須繳納保證金。從收繳主體上看，不管是保證金還是補償費，其征收主體都是政府機構(gòu)，從而造成了征收主體和被征收主體的不完全市場性。單從補償費收繳標(biāo)準(zhǔn)來看，補償標(biāo)準(zhǔn)制定的基本依據(jù)仍然是煤炭市場的行情，而不是生態(tài)環(huán)境資源損失的價值，征收目的與來源的錯位使生態(tài)金的性質(zhì)發(fā)生了改變，如果市場行情不好或者企業(yè)銷售收入減少，那么企業(yè)就有理由少交或不交。事實上，很多地區(qū)都實行固定的標(biāo)準(zhǔn)，比如廣西的標(biāo)準(zhǔn)為銷售收入的5%一7%。內(nèi)蒙、包頭和晉陜蒙接壤地區(qū)的能源基地則規(guī)定每噸煤提取0.45元。

相比補償費的收繳標(biāo)準(zhǔn)，保證金更加趨于合理。首先保證金的征收不再以企業(yè)利潤為依據(jù)，而是以可采資源儲量為基礎(chǔ)，可見保證金具有了級差地租的性質(zhì)。由于不同開采方式對環(huán)境造成的破壞程度不同，所以保證金繳納的影響系數(shù)也會不同。表2給出陜西煤炭保證金的收費標(biāo)準(zhǔn)。

從驗收返還方式來看，不予返還的補償費制度是一種對環(huán)境資源“買斷”的做法，缺乏對環(huán)境恢復(fù)治理的激勵機制。保證金制度則調(diào)動了企業(yè)治理恢復(fù)環(huán)境的積極性，使生態(tài)環(huán)境恢復(fù)與治理由軟約束變成了硬約束，更加有利于生態(tài)環(huán)境恢復(fù)。

四、礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度存在的問題

（一）征收主體與被征收主體的不完全市場性

生態(tài)金征收與使用涉及兩大利益主體，生態(tài)金供給方，既煤炭資源的需求方（煤炭企業(yè)）；生態(tài)金需求方，既煤炭資源的供給方（當(dāng)?shù)鼐用瘢?。發(fā)達(dá)國家經(jīng)過長期摸索，逐漸形成了產(chǎn)權(quán)清晰的生態(tài)金征繳制度。其基本運行方式是，需求方委托生態(tài)恢復(fù)公司或環(huán)保商業(yè)評估機構(gòu)測算出生態(tài)金的數(shù)額，供給方也可以委托不同的資質(zhì)機構(gòu)對需求方的報價進(jìn)行論證。通過博弈，雙方就生態(tài)金交易的數(shù)額、時間及方式達(dá)成契約。煤炭企業(yè)只有在繳納生態(tài)金后，方可獲得開采許可證。在契約存續(xù)期間，雙方必須按照合同中的相關(guān)條款履行各自的權(quán)利與義務(wù)。無論煤炭市場行情如何變化，企業(yè)的效益如何，由于保證金繳納的事先性，從而確保了礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)與治理資金的足額到位。作為居民戶，自然也不能視市場行情的變化，隨意增加生態(tài)金的征收數(shù)額。

但在我國土地為全民所有，政府代表當(dāng)?shù)鼐用裥惺雇恋刭Y源的使用與管理職能，各級行政主管部門代表居民直接面對企業(yè)，行使生態(tài)金征收與使用的職能。政府的介入削弱了生態(tài)資源的市場屬性，生態(tài)金供給雙方的產(chǎn)權(quán)關(guān)系變得模糊不清，征收與使用的效能大打折扣。行政機關(guān)代替當(dāng)?shù)鼐用衽c企業(yè)確定保證金標(biāo)準(zhǔn)，令人們不得不懷疑他們有無資格或條件成為保證金征收的市場主體。因為，當(dāng)一個行政主體行使煤炭資源與生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)的互換職能時，生態(tài)資源供給方與需求方之間的市場聯(lián)系被掐斷了，雙方都不可能以市場主體的身份就保證金展開真正意義上的討價還價。

（二）保證金征收標(biāo)準(zhǔn)過低

保證金制度在實施過程中如何確定保證金征收的項目及標(biāo)準(zhǔn)核算依據(jù)存在較大問題。保證金標(biāo)準(zhǔn)制定的基本依據(jù)是礦區(qū)生態(tài)環(huán)境資源擬被破壞損失的價值和恢復(fù)成本。核定生態(tài)環(huán)境補償標(biāo)準(zhǔn)是一項涉及面廣，需要投入大量專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行測算的工程，需要以較全面的環(huán)境會計與環(huán)境審計為前提條件。目前制定的礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金征收標(biāo)準(zhǔn)雖已經(jīng)高于以前的補償費，但總的來看收費標(biāo)準(zhǔn)仍然過低，生態(tài)治理資金難以落實?！掇k法》規(guī)定，采用礦山可采資源儲量、單位繳存標(biāo)準(zhǔn)和不同采礦方法對環(huán)境影響程度系數(shù)之乘積分期繳存的方式，繳存標(biāo)準(zhǔn)確定為3元／噸。按照這樣的標(biāo)準(zhǔn)，有些企業(yè)所繳納的礦山生態(tài)環(huán)境治理恢復(fù)保證金遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其對礦山環(huán)境進(jìn)行治理的成本。山西省礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金征收標(biāo)準(zhǔn)為每噸提取10元，而榆林的3元／噸的標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于山西的征收標(biāo)準(zhǔn)。資源的開發(fā)利用者沒有承擔(dān)環(huán)境成本，導(dǎo)致治理經(jīng)費難以落實。“誰開發(fā)、誰保護(hù)、誰破壞、誰恢復(fù)、誰受益、誰補償、誰污染、誰付費”的原則被懸空。

（三）礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金利用率低，影響效益發(fā)揮

部分企業(yè)雖然實施了一些環(huán)境整治項目，但所占資金比例較小。有的甚至未經(jīng)報批直接使用該項資金，因而形成違規(guī)。生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理項目方案須由有資質(zhì)的設(shè)計單位編制，并由有關(guān)專家進(jìn)行評審，國土資源行政主管部門會同同級財政、環(huán)境保護(hù)等有關(guān)部門，對設(shè)計單位資質(zhì)、評審專家及評審程序等方面是否符合有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審核監(jiān)督。地方企業(yè)往往因?qū)徟槐愣绊懢巿箜椖康姆e極性，導(dǎo)致資金閑置致使礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金未能及時發(fā)揮應(yīng)有效益。

（四）相關(guān)利益主體生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為的弱自律性

1．央企或私企生產(chǎn)經(jīng)營人員生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為的弱自律性。保護(hù)生態(tài)環(huán)境一靠法制，二靠自律。在制度尚不完善的條件下，后者的作用就顯得十分重要。相比計劃經(jīng)濟(jì)時代形成的老煤炭生產(chǎn)基地開發(fā)模式，榆林市煤炭資源的開發(fā)模式呈現(xiàn)出計劃機制與市場機制并存的特點。無論央企或私企，生產(chǎn)經(jīng)營人員都呈現(xiàn)出很強的流動性，這點與老煤炭工業(yè)基地有很大的不同。例如，神華集團(tuán)的煤炭生產(chǎn)基地遍布晉、陜、蒙交界的廣大區(qū)域．但集團(tuán)總部卻設(shè)在北京。無論管理人員或一線工人幾乎都不在當(dāng)?shù)刭I房，而是選擇生活、環(huán)境條件較好的大中城市或來源地作為最終的歸宿地。許多小煤炭業(yè)主也在榆林、西安，甚至是北京等發(fā)達(dá)城市購置了房產(chǎn)。在榆林，上至各級官員，下及平頭百姓都清楚地意識到，如果仍然延續(xù)傳統(tǒng)的采煤方式，隨著開采規(guī)模的不斷擴大，當(dāng)?shù)鼐幼〉纳鷳B(tài)條件會不斷惡化，而隨著煤炭資源的枯竭，當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展依存的自然條件也將不復(fù)存在。生產(chǎn)主體的強流動性，使生產(chǎn)者對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)缺乏行為自律；相反，為了謀求日后更加安逸的生活條件，他們必須加大對煤炭資源的開采力度。

2．當(dāng)?shù)鼐用裆鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)行為的弱自律性。強流動性對生態(tài)環(huán)境保護(hù)自律行為的消極影響還表現(xiàn)在當(dāng)?shù)鼐用裆砩稀，F(xiàn)代人類生態(tài)保護(hù)文明仍然沒有擺脫對人類自身利益保護(hù)的狹隘意識，人類只有在考慮自身利益的前提下才會顧及生態(tài)安全。因此，出于自身生存安全的考慮，當(dāng)?shù)鼐用窭響?yīng)充當(dāng)生態(tài)環(huán)境最后的保護(hù)神，“家園意志”構(gòu)筑了抵御生態(tài)環(huán)境破壞的最后一道防線。令人遺憾的是，這最后一道防線也在各種可觀的補償費的誘惑下慢慢失守。

五、政策建議

（一）加大監(jiān)管和懲罰力度

雖然相對于全國其他省份，陜西省的礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金征收標(biāo)準(zhǔn)過低，甚至低于恢復(fù)治理成本，礦山環(huán)境治理經(jīng)費不能得到保障。但是，如果提高標(biāo)準(zhǔn)則會加大企業(yè)負(fù)擔(dān)，甚至影響市場公平競爭，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而，政府承擔(dān)對社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)行監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)職能，在這一職能下，政府應(yīng)該維持正常的市場秩序，營造合理的競爭環(huán)境，合理配置資源。政府也承擔(dān)保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源的社會職能，這類職能具有社會公益性，不能由市場完全解決，政府應(yīng)該從全社會的角度加以引導(dǎo)、調(diào)節(jié)和管理。

建議降低首期保證金收取金額，以減輕企業(yè)資金流短缺的負(fù)擔(dān)，鼓勵礦山企業(yè)的采礦活動。同時，與礦山企業(yè)簽訂協(xié)議，在采礦活動過程中及采礦活動結(jié)束后，對其礦山環(huán)境恢復(fù)治理情況進(jìn)行嚴(yán)格檢查驗收，如果驗收合格則退還保證金，如沒通過驗收，責(zé)令限期恢復(fù)，并處以罰款。限定期限內(nèi)如未完成，則取消其終身采礦資格，并要求其繳納礦山恢復(fù)治理的全部費用，委托專業(yè)生態(tài)公司進(jìn)行治理恢復(fù)。這樣既可以鼓勵礦山企業(yè)的采礦活動，又對其加以約束，大棒加饅頭不失為上策。然而在這個過程中，政府環(huán)保部門應(yīng)加大監(jiān)督力度，定期不定期的對其礦山恢復(fù)治理情況進(jìn)行檢查指導(dǎo)。

（二）充分發(fā)揮市場機制的作用，引入第三方

市場機制是目前為止最有效的資源配置方式，但是要充分發(fā)揮市場機制的作用，就必須為其提供完善的政治法制環(huán)境，沒有這樣的制度平臺支持，經(jīng)濟(jì)社會生活也難以步上和諧穩(wěn)定的軌道。因此，在政府的大力支持下，形成煤炭企業(yè)退出與生態(tài)企業(yè)進(jìn)入的接續(xù)，運用市場機制完成保證金的使用與效果評估的連接。

按照常理，礦山環(huán)境治理恢復(fù)經(jīng)濟(jì)代價比較高，商業(yè)利潤低，很大程度上屬于一種公共事業(yè)范疇，市場運行機制通常不適合環(huán)保事業(yè)。但是在一定的制度支持下，公共事業(yè)也可以通過商業(yè)運行機制加以建設(shè)?？梢酝ㄟ^政府政策，加大對煤炭企業(yè)保證金的征收標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵擁有資質(zhì)的生態(tài)恢復(fù)公司、監(jiān)理公司、甚至是房地產(chǎn)開發(fā)商進(jìn)入市場，對礦山環(huán)境進(jìn)行恢復(fù)治理。引入這些企業(yè)的前提是煤炭企業(yè)恢復(fù)治理礦山環(huán)境的積極性不高并且沒有制定出可行性方案。這樣，礦山企業(yè)就必須足額繳納礦山恢復(fù)治理保證金。政府通過招標(biāo)的方式讓這些企業(yè)對環(huán)境恢復(fù)治理，并對治理后土地的使用權(quán)優(yōu)先考慮向其出售。運行模式如圖1所示。

在政府政策的支持下，礦業(yè)公司和生態(tài)公司進(jìn)行公平交易。礦業(yè)公司采礦結(jié)束后轉(zhuǎn)讓毀損土地。生態(tài)公司在政府政策支持下低價獲得損毀土地的使用權(quán)及礦業(yè)公司所應(yīng)繳付的全額礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金，根據(jù)當(dāng)?shù)氐恼叻ㄒ?guī)自由決定土地用途，同時生態(tài)公司可以收取固體廢棄物，比如城市垃圾等，進(jìn)行分類處理，然后用這些廢棄物填埋廢礦，并恢復(fù)礦山環(huán)境。這個過程中生態(tài)公司還可以獲得固體廢棄物處理費。整個治理恢復(fù)工作結(jié)束后，由有關(guān)監(jiān)管部門進(jìn)行檢查，驗收合格后生態(tài)公司可以優(yōu)先利用土地或者在土地交易市場進(jìn)行交易轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。這樣礦山環(huán)境治理恢復(fù)不但可以與固體廢棄物處理有機結(jié)合，而且其運營方式也變成了更具競爭性的商業(yè)化運行機制。因此，在完善陜西省的礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度的過程中，積極引入第三方進(jìn)入市場應(yīng)該成為一個新的發(fā)展方向。

（三）對小煤礦進(jìn)行整合重組

地方小煤礦在經(jīng)營管理方面，管理體制不健全，技術(shù)投入不足，不但浪費資源而且嚴(yán)重破壞環(huán)境。而煤炭行業(yè)產(chǎn)業(yè)集中度低正是安全生產(chǎn)事故多發(fā)、浪費資源、破壞環(huán)境的根源所在。大型煤炭企業(yè)整合地方小煤礦，可以提高煤炭行業(yè)的產(chǎn)業(yè)集中度，是實現(xiàn)煤炭行業(yè)集約發(fā)展的有效途徑，不僅有利于控制未來煤炭產(chǎn)量的過快增長，也有利于降低事故的發(fā)生率，同時解決浪費資源和破壞環(huán)境的問題，也更有利于保證金的征收及管理。然而整合并不是一般的“一刀切”，根據(jù)陜西省煤炭資源的特點，有的地方煤炭資源分布較為分散，比較適合小型開采，因此對于有實力的小企業(yè)在政策上應(yīng)該積極鼓勵。