導語：如何才能寫好一篇公共危機管理的特點，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞:國際工程承包；工程師代表；項目管理

1、項目概況

1.1項目合同結構

孟加拉吉大港多功能泊泣a＆b輔助設施工程位于孟加拉國吉大港市。業(yè)主為孟加拉吉大港港務局，承包商為總公司，該工程由國際開發(fā)聯(lián)合組織貸款，由英國goodn＆partner公司設計并控制管理施工。實行以工程師為主的施工管理。業(yè)主與英國goodn＆partner公司簽署的協(xié)議是fidic《業(yè)主/咨詢工程師標準服務協(xié)議書》；與承包商總公司簽署的協(xié)議是fidic《土木工程施工合同條件》，合同承包價格為2400萬美元，工期36個月。項目合同關系圖如下：

1.2工程概況

該工程占地面積20萬㎡，建筑面積21720㎡，由基礎設施和房建設施兩部分組成。基礎設施工程包括20萬㎡碼頭后方堆場軟土地基加固、后方堆場鋪設20×10×8cm小方塊面包磚1000萬塊、門基軌道、開挖各種溝渠管線13680m、碼頭護岸、瀝青混凝土路面等；房建設施工程包括行政辦公樓、維修車間、集裝箱辦公室及車間、加油站、發(fā)電機房、變電站，、高架水箱、地下水箱、警衛(wèi)室、公用衛(wèi)生間、圍墻等。項目結構分解圖如下：

房建設施工程中集裝箱車間和維修車間是鋼結構。其它全部為鋼筋砼框架結構，行政辦公樓，維修車間和集裝箱車間采用預制樁基礎其它為鋼筋砼獨立或條型或板基礎。

4、咨詢工程師施工現(xiàn)場項目管理特點

受業(yè)主委托對該工程項目施工實施管理與控制合同當事人在合同中被稱為咨詢工程師，由咨詢工程師單位派往現(xiàn)場的代表稱為咨詢工程師代表。本項目實行以咨詢工程師為主的施工現(xiàn)場項目管理。它與國內監(jiān)理工程師施工現(xiàn)場項目管理有重大區(qū)別。

4.1施工現(xiàn)場咨詢工程師的組織與設施

4.1.1施工現(xiàn)場咨詢工程師團隊組成

本項目咨詢工程師代表是英國人，是一位經(jīng)驗豐富的資深咨詢工程師。本項目咨詢工程師團隊中還設有兩名副代表協(xié)助咨詢工程師，副代表分別負責施工項目管理和團隊內部后勤財務等管理。其它雇員分別為駐施工現(xiàn)場結構設計師一名，辦公室職只三名，咨詢工程師助理六名，駕駛員一名。詳細情況見下表。

4.1.2施工現(xiàn)場咨詢工程師的組織結構

本項目施工現(xiàn)場咨詢工程師的組織結構最突出的特點有兩個。第一個是組織結構中設有結構工程師專門負責處理設計變更，結構工程師直接接受咨詢工程師代表的領導。第二個是組織結構中設有直接歸咨詢工程師副代表領導的土木工程材料檢測室。施工現(xiàn)場咨詢工程師的組織結構屬于直線制，結構簡單，效率高，詳見下圖。

咨詢工程師助理被分成兩組，一組專門監(jiān)督基礎設施工程施工，另一組專門監(jiān)督房建工程施工。

4.1.3 施工現(xiàn)場咨詢工程師的設施設備及輔助人員

施工現(xiàn)場咨詢工程師在本項目使用的設施設備名括：1、在施工現(xiàn)場臨時搭設的一幢獨立的辦公樓及全套辦公設備。2、臨時設置在施工現(xiàn)場的土木工程材料檢測室及全套辦公設備。3、在吉大港市區(qū)內租貨的一套生活設施齊全的住房。4、一輛越野吉普車。

為施工現(xiàn)場咨詢工程師在本項目提供服務的輔助人員包括一名駕駛中和六名土木工程材料檢測室的檢測人員。設施設備均由本項目承包商提供，費用由承包商承擔。同時為咨詢工程師提供服務的輔助人員也是由承包商雇用的，費用也由承包商承擔。

4.2 施工現(xiàn)場項目管理特點

4.2.1以咨詢工程師為主的施工現(xiàn)場項目管理

本項目施工現(xiàn)場項目管理最大的特點是以咨詢工程師為主實現(xiàn)項目的控制與管理。這一特點體現(xiàn)在四個方面。一是孟加拉政府行業(yè)管理部門對項目施工質量管理不介入不監(jiān)督；對承包商施工安全管理也是不介入不監(jiān)督。施工項目的質量與安全全部由咨詢工程師負責管理與控制。這一點同國內工程項目管理完全不同，在國內，除了監(jiān)理工程師按照與業(yè)主簽訂的合同要求對項目施工質量實行監(jiān)督管理外，政府的建設質量管理部門也要依法對項目的施工質量實行監(jiān)督；同樣，除了監(jiān)理工程師對項目施工安全實行監(jiān)督與管理外，政府的建設安全管理部門也要依法對項目施工安全進行監(jiān)督。二是項目業(yè)主不直接管理承包商而是實行以咨詢工程師為主對承包商的管理。孟加拉吉大港港務局在施工現(xiàn)場項目管理上自覺遵守合同，本次項目設有業(yè)主代表，但僅僅是一種象征，從不對承包商下達任何指令，也不謀求所謂的甲供材與甲供設備的權力。三是咨詢工程師受業(yè)主委托擁有幾乎所有重要的施工現(xiàn)場項目管理權限，包括質量控制、進度控制、成本控制等。四是工程結算由咨詢工程師負責，這一點同國內工程項目管理不同，國內工程結算通常由業(yè)主委托給工程造價公司負責。五是竣工驗收是由咨詢工程師負責，政府行業(yè)管理部門不參與、不監(jiān)督。而我國工程項目竣工驗收必須有業(yè)主牽頭組織，監(jiān)理工程師等參加，政府行業(yè)管理部門監(jiān)督下進行。下表通過對比可以看出本項目施工現(xiàn)場以咨詢工程師為主的項目管理特點。

4.2.2 咨詢工程師施工現(xiàn)場項目管理重點

本項目咨詢工程師管理重點是施工質量控制與施工成本控制，核心是質量控制。而安全管理與進度控制則處于管理的次要位置。

4.3 咨詢工程師施工現(xiàn)場質量控制

4.3.1 質量控制標準

4.3.1.1 bs規(guī)范

該工程是由英國公司設計，因此bs規(guī)范是本項目施工質量控制依據(jù)的一個重要文件。

4.3.1.2spectification

它是由招標人根據(jù)本項目特點編制的一個文件。在招標階段，它是招標文件的組成部分。中標簽訂協(xié)議書后，它是合同文件的組成部分。除了在投標報價時把它作為重要報價參考文件外，在施工階段還是本項目施工質量控制依據(jù)的重要文件。

1999版中文fidic《施工合同文件》中，將spectification翻譯成“規(guī)范要求”。其實spectification并不等同規(guī)范。我國2007版標準施工招標文件中第七章內容的設置與spectification相似。第七章的標題是“技術標準與要求”。相對而言，將spectification翻譯或“技術標準與要求”更接近fidic合同條款的原意。

本項目spectification與bs規(guī)范是有很大區(qū)別的。spectification是針對該工程對施工材料，施工方法，施工工藝以及與施工相關的有關方面所作的詳細、具體的規(guī)定。是對施工圖紙、工程量清單以及合同條款的一種詳細補充說明。因此spectification具有針對性。而bs規(guī)范卻不具有這一特性。比如，bs規(guī)范規(guī)定了木材的質量等級分為優(yōu)等品、合格品、不合格品，而spectification則詳細規(guī)定該工程哪些部位使用優(yōu)等品木材，哪些部位可以使用合格品木材。

4.3.1.3 工程施工質量必須讓咨詢工程師滿意

這也是施工現(xiàn)場質量控制的一個標準。

4.3.2 質量控制特點

4.3.2.1 質量控制特別嚴格

本項目主體結構砼施工過程中出現(xiàn)過以下幾件事件，從中可以看出咨詢工程師對施工現(xiàn)場質量控制的嚴格性。第一個事件是行政辦公樓二層樓板砼澆注前隱蔽驗收的嚴格程度超出了項目部管理人員的預料。該樓層在申請咨詢工程師隱蔽驗收前已經(jīng)進行了自驗，確認模板及支撐系統(tǒng)以及鋼筋綁扎質量很好甚至可以與國內精品工程相媲美，即使如此，意想不到的事情還是發(fā)生了，該隱蔽工程驗收前后總共進行了十四次重復驗收都未能通過，幾乎是每天抱著希望申請驗收，每次都以失望告終，此事不僅使承包商項目部的管理人員坐立不安，還震動了承包商公司總部，直至第十五天后的第十五次驗收才最終通過。整整耗時半個月，在此期間后續(xù)工程全部處于窩工狀態(tài)，不僅造成工程延誤還耗費了大量人力、物力。此事還未結束前，承包商公司總部就預見性地指示項目部要通過此事對項目部全體管理人員進行教育，要高度重視質量管理工作，要把質量管理工作作為中心任務，要提高對fidic的質量標準與fidic的質量管理的認識。第二個事件是進口水泥材料的質量控制嚴格程度始料不及。由于本項目需要使用大量水泥，承包商決定從國際市場進口水泥，但歷時一年的時間，才最終找到符合bs規(guī)范的水泥品種。第三個事件是對混凝土澆筑質量控制的嚴格程度遠遠超出國內的正常要求。行政辦公樓框架柱砼澆筑過程中模板有少量漏漿的情況發(fā)生，咨詢工程師發(fā)現(xiàn)后立即下令停止?jié)仓鸪０?，清走已澆筑的混凝土，打掃干凈后重新立模，重新辦理申清澆筑砼手續(xù)。

4.3.2.2 質量控制不徇私情。本項目工期長達36個月，承包商工程師與咨詢工程師在長期工作中，逐步建立了私人友情。但咨詢工程師對質量標準的原則要求卻自始至終未放公過，甚至出現(xiàn)了施工質量越好，咨詢工程師與承包商工程師之間的個人友情基礎越牢固的現(xiàn)象。

5結語

fidic合同條件下的國際工程承包實行以工程師為主的項目管理。通過與國內工程項目管理的對比可以看出國際工程承包實行以工程師為主的項目管理的特點。政府行業(yè)管理部門不介入不參與項目管理，也不直接實行監(jiān)督管理；業(yè)主方也不直接面對承包商參與項目管理，所有對承包商的的項目管理中包括，成本控制、進度控制、質量控制、安全管理、竣工驗收、竣工結算等全部是以工程師為主直接負責完成的。通常以工程師為主的項目管理的重心是質量管理。

參考文獻：

[ 1 ]fidic.施工合同條件 [m ].北京：機械工業(yè)出版社，2006.

[2 ] 中華人民共和國建設部.gb/t50326-2001建設工程項目管理規(guī)范[m ].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2002.

[ 3 ] 中華人民共和國建設部.gb50319-2000建設工程監(jiān)理規(guī)范[m ].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2001.

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關鍵詞：企業(yè)責任；公共危機管理；社會責任

歷史發(fā)展進程中，不斷擴張的資本帶來貧富差距拉大、雇傭關系沖突等問題。近百年來，公共危機管理問題也在中國日益凸顯。目前我國面臨的公共危機大多是有關資源和資源交換方面的危機，企業(yè)在此過程中對社會和環(huán)境的有著不可推卸的責任。下面講公共危機管理中企業(yè)參與度低的原因以及企業(yè)能夠提高公共危機管理參與度的措施。

1公共危機管理中企業(yè)參與度低的原因

由于政府單方面參與公共危機管理中的能力有限且成本投入太高，這就需要企業(yè)從公眾中挺身而出參與公共危機管理，與政府之間相互合作和配合，以便更好的化解公共危機，因此企業(yè)參與對于公共危機的管理具有不可磨滅的必要性。企業(yè)難以參與公共危機管理的原因，主要有政府對企業(yè)參與危機管理的意識淡薄、企業(yè)參與公共危機管理的積極性較差、企業(yè)缺乏參與危機管理的法制化觀念等，下面具體展開論述。

1.1政府對企業(yè)參與危機管理的意識淡薄

過去長期的計劃經(jīng)濟體制，使得傳統(tǒng)的危機管理模式得不到及時的轉變，形成了政府決策忽視了企業(yè)參與的重要性，而企業(yè)淪為執(zhí)行者，被動執(zhí)行政府的決策的局面。然而政府的能力有限，并不能完全承擔公共管理與服務的所有內容，目前的一些經(jīng)濟問題暴露出政府過分干預公共危機管理存在加劇權利不平等、濫用行政權力、體制缺陷等弊病。

1.2企業(yè)參與公共危機管理的積極性較差

臣民型的公眾文化自古形成，在歷史進程中根深蒂固，這使得公眾參與政治的熱情缺乏，公眾缺少對國家事務管理的興趣和責任，在處理公共危機管理的問題上，缺少主觀能動性，沒有主人翁的意識。同時企業(yè)自身追求利潤效益最大化的特點，使得企業(yè)參與公共危機的積極性受到束縛，企業(yè)更多的以利益評估投入的可能性，因此公益性的投入由于企業(yè)自利性的弊端也會打擊其參與積極程度。

1.3企業(yè)缺乏參與危機管理的法制化觀念

法律制度中危機管理的部分仍處于尚待完善的初級探索階段，已經(jīng)公布的關于處理公眾危機的法律條文，也沒有對公眾參與公共危機管理表示明確贊同或者默許，對公眾參與危機管理的職責和途徑等方面的提供也模糊不清。公眾參與公共危機管理的行為得不到法制化的保障，也不利于政府提高對公眾參與危機管理的意識，公眾想要參與危機管理的愿望也無法通過制度化的法律制度得以實現(xiàn)。

2企業(yè)提高公共危機管理參與度的解決對策

上面已經(jīng)對企業(yè)難以參與公共危機管理的形成原因進行了大致的分析，可以看出公共危機管理中企業(yè)參與度低主要有三個方面的原因：政府過分干預、企業(yè)自身意識薄弱、危機管理的法制化欠缺。根據(jù)以上信息，針對不同的形成原因應采取不同的解決對策，具體問題要具體分析才能對癥下藥解決企業(yè)在公共危機管理中參與度低的問題。主要的措施有以下幾個方面：

2.1加強政府對企業(yè)參與公共危機管理的支持

政府需要充分重視公眾參與的社會力量，保障公眾的知情權和質詢權，將公眾參與深入公共危機管理的各個環(huán)節(jié)，最大程度的發(fā)揮公眾的參與作用。政府還應該建立完善的公共危機信息中心，將公共危機管理的信息及時公布出去，方便企業(yè)及其他公眾參與其中，也便于更快更廣泛的收集各方面的反饋，幫助政府最終做出正確合理的決策，最大程度的減少決策失誤。政府也需要積極做好各方面的宣傳工作，在全社會倡導社會責任感的培養(yǎng)，鼓勵企業(yè)及公眾積極參與到公共危機管理中來，為化解公共危機做出努力。

2.2提高企業(yè)參與公共危機管理的社會責任感

企業(yè)應該意識到社會責任是公眾應履行的義務，了解自身在公共危機管理中的職責，在危機來臨時積極配合和支持政府的工作，在自身能力范圍允許的情況下，盡可能的給予公共危機物質層面或精神層面的支持，提高自身應對危機的技巧和參與危機管理的水平。企業(yè)還需要培養(yǎng)自身的公眾意識，培養(yǎng)企業(yè)社會責任感和公益奉獻精神，發(fā)揮企業(yè)的靈活性和創(chuàng)新性，積極參與公共危機管理的全過程，帶動全社會學習志愿者精神。

2.3提高企業(yè)參與公共危機管理的社會責任感

第一，應明確公眾的參與權，將公眾參與的形式作細致的程序性規(guī)定，使得公眾想要參與公共危機管理的愿望得以真正實現(xiàn)。第二，在法律制度中明確公眾參與的法律范圍、法定程序、合理途徑等，讓公眾參與公共危機管理的細節(jié)得到制度上的保證，將公共危機管理制度推向法制化。第三，政府也需要對公眾參與的程度范圍進行限制，適當發(fā)揮政府干預的調節(jié)作用，以便更好的推進公眾參與公共危機管理的過程符合法律制度的規(guī)范。

2.4政府鼓勵企業(yè)設立激勵機制

從人對社會的貢獻和社會責任的角度進行分析發(fā)現(xiàn)，每個人都是經(jīng)濟人，因此適當?shù)募顧C制可以激發(fā)一個人的工作積極性，使其更好的完成自己的工作。政府部門要采取措施鼓勵企業(yè)盡可能的設立相應的激勵機。在構成企業(yè)整體價值觀中適應的引入相應的社會責任，使其更好的參與到公共危機管理之中。初期激勵機制可能起到的作用并不明顯，但是當企業(yè)發(fā)展到一定階段，且市場方針處于穩(wěn)定期后，將會具備更好的推動作用，提高危及管理質量。在設立的專項預算中，企業(yè)也要適當?shù)膶⒁徊糠仲Y金作為給員工的物質獎勵，從而更好的提高員工公共危機管理的積極性。

3總結

公共危機面臨的問題眾多，形成的原因也各有差異，但是總結來說，主要是三個方面，即:政府干預過多、企業(yè)參與度低、體制規(guī)范不完善。因此企業(yè)要參與公共危機的管理就需要從這三個方面入手，同政府達成合作共識，提高企業(yè)自身參與公共危機管理的積極性，促進危機管理法制化機制的完善。公共危機具有較大的影響，建立更加完備的公共危機管理機制是必要的，這需要除企業(yè)外多方面的共同努力。

作者:馮翔 單位:首都師范大學

參考文獻：

[1]李芳.公共危機管理中的制度創(chuàng)新研究[J].云南行政學院學報,2013(03):122-124.

篇3

環(huán)境的非均衡性加劇了社會經(jīng)濟運行中的公共風險，為公共危機的產(chǎn)生埋下了隱患。就現(xiàn)實觀察而言，我國基于非均衡環(huán)境下的政府公共危機體現(xiàn)出以下幾種態(tài)勢：

1.基于非均衡環(huán)境的公共危機呈現(xiàn)出高頻化態(tài)勢。基于非均衡環(huán)境的我國，市場體系不完善、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、傳統(tǒng)道德文化體系失穩(wěn)、對外資和國際市場的依賴程度增強以及環(huán)境污染日益嚴重等誘因使得我國發(fā)生經(jīng)濟社會動蕩和自然災害的頻率隨之提高。例如，2010年的我國自然災害頻發(fā)，其中地質災害發(fā)生次數(shù)是2009年同期的近10倍。2010年8月7日的甘肅舟曲特大泥石流災害距同年4月14日的“青海玉樹大地震”僅為115天。

2.基于非均衡環(huán)境的政府公共危機朝著多元化趨勢發(fā)展。不同的公共危機是可以相互轉化的，例如洪澇災害、氣象異常會衍生出公共衛(wèi)生防疫問題，技術災害、環(huán)境資源危機會造成公民恐慌進而誘發(fā)政府信譽危機、國家安全危機等社會危機。非均衡環(huán)境不僅容易引發(fā)尚未發(fā)生的公共危機，還會使正在發(fā)生的公共危機向著多元化的趨勢發(fā)展。

3.基于非均衡環(huán)境的政府公共危機的破壞程度加劇。受非均衡環(huán)境的影響，各種社會、經(jīng)濟、文化、政治矛盾相互交織，多種公共危機互為因果、互相傳染，單一的公共危機往往演變成復合型的公共危機且破壞程度進一步加劇，處理難度進一步加大。我國近年來發(fā)生的汶川地震、南方洪澇災害、甘肅舟曲特大泥石流事件都屬于具有嚴重破壞程度的政府公共危機。就危機造成的直接經(jīng)濟損失而言，據(jù)相關資料統(tǒng)計，2010年我國因洪澇、滑坡和泥石流災害造成的直接經(jīng)濟損失為3505億元，比上一年增加4.4倍，因海洋災害造成的直接經(jīng)濟損失為149.4億元，比上一年增加49.1%。

我國政府公共危機管理的困境及原因分析

縱觀我國公共危機管理，自2003年抗擊SARS疫情意識到危機管理的緊迫性以來，我國政府對突發(fā)性公共危機的應對日漸成熟，獲得了國內外輿論的廣泛好評。但基于非均衡環(huán)境的我國，政府公共危機管理仍然存在以下困境亟待突破。

（一）我國政府公共危機管理的困境分析

1.政府職能過剩與缺位。公共危機自身特點客觀上要求政府在危機管理中作為最高決策機構，統(tǒng)一調配資源，動員一切力量在最短時間內實施救治行為。但政府職能范圍、行政權力的無限擴張也會嚴重制約社會自我管理、自我發(fā)展機制的形成與完善。政府管得過多過死就會忽視社會組織和公眾參與在公共危機管理中的作用。而政府職能缺位也必然會導致社會秩序混亂、社會行為失范等問題。政府公共危機管理中出現(xiàn)的決策失誤、腐敗等行為會使政府陷入更深層次的治理危機和信任危機。例如，在2008年汶川地震救援中就出現(xiàn)了政府與志愿者組織“青澀”對接的局面，當各地志愿者齊集災區(qū)時，地方政府官員竟不知該如何調用這支龐大的人力隊伍。政府與社會組織的現(xiàn)場磨合必然會給危機的及時應對帶來阻力。據(jù)清華大學2006年的《中國城市居民危機意識網(wǎng)絡調查報告》顯示，近九成被調查者缺乏處理和應對危機事件的實踐經(jīng)驗，說明政府并沒有對民眾進行足夠的危機預防教育，危機的頻繁發(fā)生并未能引起政府對公共危機管理的深刻反思。在各種矛盾沖突日益尖銳的非均衡環(huán)境下，中國社會比任何時候都需要對政府職能進行準確定位。

2.政府公共危機管理制度缺失。首先，危機管理預防預警制度缺失。公共危機具有突發(fā)性，但事實上,我們可以通過對可能會引起公共危機的各種因素和征兆實行嚴密監(jiān)測來規(guī)避危機的發(fā)生與發(fā)展。我國尚未建立完善的危機預防預警機制，常規(guī)預警設施尚未普及。例如，在地震災害預測方面，雖然現(xiàn)在有地震預測儀、將RFID嵌入建筑物等災害預測方式，但卻仍未能滿足災前準確及時預警、減少損失的現(xiàn)實需求。災害短臨預報仍然是一大難題。2011年早在云南盈江就發(fā)生過頻繁的小震，但這種陣前征兆卻仍未能引起地方政府的足夠重視致使出現(xiàn)了嚴重的經(jīng)濟損失和人員傷亡。其次，危機管理物資保障制度缺失。目前，我國救援物資不足，管理存在缺失。截至2010年初，我國雖已規(guī)劃建設了24個中央救災物資儲備庫，基本覆蓋了全國所有多災易災地區(qū)。但部分地區(qū)上報的救援物資儲備大多存在種類少、量不足的問題，有些地區(qū)甚至并未落實救援物資儲備統(tǒng)計工作。大災臨近，地方政府官員甚至不清楚本地的救援物資儲備能夠滿足多少災民的需求。再次，危機管理法律法規(guī)制度缺失。目前，我國針對出現(xiàn)過的各種公共危機類型都制定了相應的法律規(guī)范，例如《防震減災法》、《防洪法》等。但是，我國公共危機應急法制比較分散，尚未形成完整科學的體系，大多數(shù)法律規(guī)范是靠短時間內應急立法來完成的，仍然存在法律缺失、法律滯后、執(zhí)行缺位等問題。

3.政府公共危機管理協(xié)作不暢。一個健全的政府公共危機管理協(xié)作機制應主要包括組織機構、信息體系和人力資源三個層面。在組織機構層面，目前我國各地基層政府均成立了應急委員會，下設市政府應急管理辦公室且政府所屬各部門也都成立了應急管理領導機構，但仍缺少一個常態(tài)化的綜合協(xié)調機構。然而，控制危機所必需的職能活動并不能局限于某一個部門的權限范圍內，因為在危機應對過程中單靠某一個部門在某些情況下是很難及時有效地采取行動的。例如，日本核泄漏事故引發(fā)的“搶鹽”風波，就需要公安和物價等部門的共同介入。缺乏危機管理的常態(tài)化綜合協(xié)調機構，一旦需要動用各方資源的公共危機爆發(fā)，政府的危機管理就會陷入困境，從而大大降低危機管理效率。在信息體系層面，我國尚未建立規(guī)范的專業(yè)的危機管理信息體系，尤其信息收集機制亟待完善。例如，2003年SARS危機最早爆發(fā)時，廣州省政府為避免引起民眾恐慌并沒有向全國尤其是臨近的香港地區(qū)通報疫情訊息，錯失了危機的最佳應對時機，致使其擴散造成嚴重的社會后果。在人力資源層面，各應急管理機構在人員配備上大都實行兼職，缺乏專業(yè)化的危機管理知識和實踐操作經(jīng)驗。人力數(shù)量不足，加重了工作人員的負擔且影響了危機管理的時效性。例如，2010年的甘肅舟曲特大泥石流災害發(fā)生24小時后，中央救災物資西安儲備庫僅有15位工作人員在現(xiàn)場裝車；2011年的云南盈江發(fā)生5.8級地震，南寧救災物資儲備庫雖迅速啟動了應急預案，但僅組織干部職工和搬運工45人投入救災物資調運工作中。此外，我國的危機管理在區(qū)域協(xié)作、國際合作方面也仍需完善。

（二）我國政府公共危機管理困境的原因分析

1.非均衡環(huán)境的影響。非均衡環(huán)境下，內外因素疊加使我國進入公共危機高發(fā)期，我們難以準確地預知和控制所有無序因素的產(chǎn)生和演進。加之我國正處于轉型期，面臨著結構轉換和新舊體制轉軌，在資源稀缺、社會關系不穩(wěn)定、社會發(fā)展不平衡、社會行為失范的現(xiàn)狀下，政府的公共危機管理實屬不易。

2.危機意識淡薄。改革開放以來，我國從中央到地方各級政府集中精力于經(jīng)濟建設而忽視了經(jīng)濟繁榮背后的政治社會環(huán)境的不穩(wěn)定因素，從而忽視了對危機意識的培養(yǎng)。2010年廣州暴雨洪澇災害暴露出城市排水管系統(tǒng)的設計弊端，說明政府在城市規(guī)劃中缺乏防范危機的前瞻性。以經(jīng)濟建設為中心的發(fā)展導向使得政府官員考評過分看重經(jīng)濟指標。一旦危機爆發(fā)，政府官員怕影響個人政績，可能會選擇隱瞞不報，從而貽誤危機處理的最佳時機。

3.對危機管理缺乏長遠系統(tǒng)規(guī)劃。基于非均衡環(huán)境的公共危機具有突發(fā)性、高發(fā)性。而我國政府尚未將危機管理納入經(jīng)濟社會發(fā)展的長遠規(guī)劃當中，危機管理仍然帶有明顯的滯后性。突擊準備并非長久之計。缺乏長遠系統(tǒng)規(guī)劃的前瞻性，必然會導致政府在公共危機面前陷入職能定位不明確、制度缺失及協(xié)作不力的困境。

國外政府公共危機管理的經(jīng)驗借鑒

基于非均衡環(huán)境，全球公共危機事件頻發(fā)，公共危機管理的重要性日益凸顯。發(fā)達國家在公共危機管理領域的許多經(jīng)驗值得我們借鑒與思考。

（一）強調社會戰(zhàn)略的全民危機意識動員

發(fā)達國家紛紛突出全民的危機教育培訓和實地演練，提倡各類志愿者服務機制，強調社會戰(zhàn)略的全民危機意識動員。例如，挪威紅十字會擁有將近400個救援組，約17000人；韓國將每年的5月25日定為“全民防災日”；美國投入大量人力、物力、財力，在“9•11”事件后建立了以“防災型社區(qū)”為中心的公眾安全文化教育體系。

（二）注重各類公共危機的法制管理

美國、俄羅斯、日本都訂立了國家緊急狀態(tài)法，規(guī)定了國家實施緊急狀態(tài)的程序、方式和措施。日本對于自然災害、傳染病防治以及恐怖事件的處置都有明確立法。相對于美國而言，俄羅斯對于緊急狀態(tài)的定義、法律的具體實施范圍做了更詳細的規(guī)定。

（三）擁有較為健全的危機應急救援體系

在物資方面，日本每年的防災預算占國民收入的5%左右，美國僅1996—2000年間支出的反恐資金就將近40億美元；在人力資源方面，挪威負責協(xié)調的有6000名市警察局官員，其中受過訓練的約15000人。在組織結構方面，俄羅斯的民防搶先救援機構下設的搜索救援部、民防部隊、空中救援中心、特殊危險救援中心都配備有現(xiàn)代化的技術裝備并各司其職，權責明確。

（四）擁有高效的信息系統(tǒng)

美國芝加哥的“311”電話服務系統(tǒng)，可以快速有效地為民眾連接到城市服務部門，以獲得對即將到來的危機事件的有關信息，便于危機的及時處理。西方國家透明的信息溝通機制提高了政府的公信力，公眾的積極參與也大大提高了公共危機管理的效率。

探尋我國政府公共危機管理的出路

近兩年，旱澇災害使得洪水、缺水和水污染三大水問題突顯，愈演愈烈的水危機成為繼日本核泄漏事故、盈江地震后擺在我國政府面前的又一公共危機治理難題。為保障國泰民安，基于非均衡環(huán)境的我國政府有責任有義務構筑一個常態(tài)化的公共危機管理體系。

（一）樹立政府官員正確的危機意識

危機管理的關鍵在于預防，而危機發(fā)生后的積極應對又可以控制危機的破壞程度和覆蓋面。在公共危機頻發(fā)的今天，中央到地方各級各部門政府官員必須堅決杜絕危機爆發(fā)幾率太小的僥幸心理；要將“居安思?！钡那罢靶詰n患意識作用于市政規(guī)劃等日常性政府管理工作中；構建危機應急教育訓練機制，普及防害知識，加強公眾的應急自我保護能力將危機的事前防御與危機的事中應對納入到政府官員的責任體系中，以嚴格的官員問責制來有效地預防并處理危機。

（二）鼓勵社會力量及公眾的積極參與

任何一個政府都不是萬能的，政府公共危機的管理工作需要非政府組織、社區(qū)等社會力量的積極配合與響應?，F(xiàn)實中最早接觸到公共危機事件并受其傷害的往往是社會公眾，在危機預防預測方面，社會力量與公眾可以自由獻言獻策并做好對各級政府的監(jiān)督工作；在危機處理方面，各級政府官員要清楚社會力量的功能特點及存在價值，做好雙方對接工作；在災后救助方面，地方社會力量可以發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢對受災群眾實施符合地方群眾心理特點的危機心理干預。

（三）構建政府公共危機管理長效協(xié)作機制

首先，建立危機管理常態(tài)化綜合協(xié)調機構。公共危機的應對需要政府各部門協(xié)調配合、通力合作。在國家層面上，建立具有權威性、決策性、常設性的危機管理綜合協(xié)調機構，統(tǒng)一安排危機處理相關事宜。在地方層面上，建立隸屬于中央公共危機管理常態(tài)化綜合協(xié)調機構的執(zhí)行機構并邀請各界專家介入，形成從中央到地方的常態(tài)化危機管理機構體系。其次，建立健全信息體系。完善的信息體系需要構建良好的輿論溝通和利益訴求機制，以便于中央到各級地方政府、政府各部門之間、政府與公眾之間的信息溝通。構筑區(qū)域網(wǎng)絡化的危機信息管理系統(tǒng)，依托國家電子政務平臺實現(xiàn)信息雙向傳輸，有助于公眾對政府公共危機管理工作的監(jiān)督。再次，完善人力資源保障機制。建設一支人員充足的專業(yè)化危機管理隊伍。一是要保證這支隊伍的人員規(guī)模，由于危機管理工作內容錯綜復雜且工作量越來越大，沒有人員數(shù)量方面的保障，危機管理工作將無法進行；二是要保證危機管理的專業(yè)化水平，杜絕兼職現(xiàn)象，打造一支具備職業(yè)化專業(yè)化特色的精良隊伍。

（四）完善危機管理制度體系

首先，制定全面的危機應急預案。中央到地方各級政府部門都應建立與自身相關的、因時因地制宜的公共危機應急預案。應急預案要系統(tǒng)分級且各級應急預案要對適宜實施的情況、具體應急措施、人員配置、應急效果、所需資金預算等做詳細備案。還要完善國內外危機事件案例庫的收集，鼓勵危機短臨預測研究。加強國際合作、政研合作，全球攜手挖掘公共危機發(fā)生發(fā)展規(guī)律，開發(fā)更為精確的危機預測設備，做好危機預防工作。其次，對救災物資實施分級分類規(guī)范管理。根據(jù)當?shù)貫暮赡馨l(fā)生的時間、頻率及危及人數(shù)的預測，儲備一批相應數(shù)量的可以長期保存的危機救援物資，如帳篷等；對于食品、藥品等保存期較短的物品，則應該促進救援物資生產(chǎn)市場化，建立一整套配送、生產(chǎn)、采購體系，以免造成不必要的資源浪費。再次，建立健全危機管理法律法規(guī)體系。只有將政府公共危機管理置于國家憲法和法律的保障之下，才能從根本上保證政府公共危機管理工作有章可循，權責明確，順利進行。公共危機管理需要中央到地方各級政府統(tǒng)一協(xié)調管理，因此，危機管理也要形成自上而下的法律法規(guī)體系。根據(jù)實踐經(jīng)驗教訓對不同類型的公共危機進行全面規(guī)范立法并對危機管理中出現(xiàn)的違法失職行為嚴懲不貸。

（五）加強區(qū)域合作與國際交流

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關鍵詞：地方政府；協(xié)作管理；公共危機

1政府危機管理的概念界定

隨著社會問題的日益增多，政府作為公共權力的行使主體，時刻都要面對不同程度的危機，而政府處理的危機是屬于公共范疇的，被稱為公共危機。所謂的公共危機是指“由于內部和外部的高度不確定的變化因素，對社會公共利益和安全生產(chǎn)嚴重威脅的一種危險情況和緊急狀態(tài)，那么能夠引起這種危機情況的緊急狀態(tài)的事件就是公共危機事件”。學界通常對“政府危機管理”和“公共危機管理”作為等同的概念，不做嚴格的區(qū)分。

但是以張小明為代表的一些學者認為政府危機管理具有雙重意義。政府作為一般的社會組織和其他的組織一樣也會面臨自身體系內外的一些危機狀況，比如財政危機、生存危機或人力資源危機等，關于應對這些危機的管理活動是政府危機管理的第一層含義。政府作為社會的管理者這個身份行使社會管理職能時，政府應對的危機是屬于公共范圍的，是對公共危機的管理，這屬于政府危機管理的第二層含義。文中使用的“政府公共危機管理”與“政府危機管理”不做區(qū)分，且是從政府危機管理的第二個層面出發(fā)研究政府的公共危機管理。由于公共危機普遍是由地方開始引發(fā)和蔓延的，地方政府在預防、遏制公共危機中處于主導地位，本文強調從地方政府的角度分析協(xié)作式公共管理在政府危機管理中的存在狀況。

2地方政府協(xié)作式管理普遍存在的原因分析

協(xié)作性公共管理“描述了在多組織安排中的促進和運行過程，以解決單個組織不能解決或不易解決的問題”。協(xié)作性公共管理從方向上可以分為縱向協(xié)作和橫向協(xié)作?？v向協(xié)作強調政府組織內部層級間的協(xié)作活動，政府部門直接，政府與政府之間的合作；橫向合作強調政府和非政府直接的聯(lián)絡和合作，通過伙伴關系、網(wǎng)絡、契約關系、結盟、委員會、聯(lián)盟、公會和理事會，公共機構和私人機構的管理者代表其組織共同制定戰(zhàn)略，提供公共物品和公共服務。本文側重于研究地方政府的橫向協(xié)作管理。

奧圖爾早在1997年就提出了為何跨越組織(例如組織間網(wǎng)絡的管理)，普遍存在且有可能增加的五個重要原因。協(xié)作性公共管理普遍存在于地方政府的管理之中的原因主要是由于公眾的需求多樣化和政府失靈的矛盾以及協(xié)作主體的成長造成的。

處理艱巨或者復雜問題的政策可能需要這樣的結構來執(zhí)行。政府面臨的公共危機和問題越來越復雜。問題的環(huán)境更加惡劣，單個部門已經(jīng)不可能獨立解決這些復雜的問題，更不用說嚴重的公共危機，協(xié)作成為了政府管理的必然選擇。

基于政府直接干預范圍上的局限性鼓勵而不是抑制了基于網(wǎng)絡的解決方法。隨著社會和市場的發(fā)展，公眾偏好政府提供更多的服務和產(chǎn)品而同時要求政府減少干預。此外。政府失靈一個重要的體現(xiàn)就在于不能為公眾提供個性話的公共產(chǎn)品，為了滿足公眾的這些需求，政府只有與非政府組織和公民協(xié)作才能做到。

政治驅動力誘導出需超越因政策目標而可能必要的聯(lián)網(wǎng)；行政管理者經(jīng)常必須平衡清晰集中的項目權威的技術需要與要求包容和更寬廣影響的政治要求。

非政府組織的發(fā)展，公民參與社會事務管理意識的增強和途徑的增多，為政府橫向協(xié)作管理提供了可能性；組織網(wǎng)絡的建立和信息技術的現(xiàn)代化為政府間縱向協(xié)作提供了平臺。

3政府公共危機管理協(xié)作主體分析

3.1非政府組織

非政府組織有狹義和廣義之分，廣義的非政府組織是指除了政府和企業(yè)之外的所有社會組織；狹義的非政府組織是指地方、國家或國際級別上組織起來的非營利性的、自愿公民組織。文中采用的是狹義的非政府組織的概念。非政府組織從產(chǎn)生開始就與政府有著息息相關的聯(lián)系，由于非政府組織非營利性的特征，在我國政府成為非營利組織獲得經(jīng)費的來源之一。政府與非政府組織的協(xié)作形式主要是采取合作和賦權的方式，關鍵是利用非政府組織在專業(yè)技術方面的優(yōu)勢，取得在危機管理中的更好效果。非政府組織在公共危機發(fā)生時起到了很好的社會整合作用，由于非政府組織提供的是公共物品和準公共物品，以公共利益為所有活動的最后依歸，能夠得到公眾的信任，以最快的速度和號召力整合社會閑置資源為地方政府解決危機提供協(xié)助。此外，非政府組織具有廣泛的群眾基礎，在社區(qū)中的活動頻繁，為地方政府解決公共危機創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。國家誠信機制的缺陷和公民志愿精神的缺失成為非政府組織走不出的困境。公共危機的管理中，政府仍然處于主導和支配地位，對公共危機管理的參與主體起監(jiān)督和指導作用。然而政府在危機管理中甚至不能避免組織內部的尋租行為，更不用說能很好地監(jiān)督和避免非政府組織在危機管理中謀取私利。

3.2營利性組織

營利組織主要是指以營利為目的的企業(yè)組織，在地方治理理論中，企業(yè)作為政府協(xié)作的對象，主要以外包和委托的形式納入地方政府管理的領域。營利性組織活動的最終目的是利潤最大化，提供的是多樣化的私人物品。營利組織的高效性和對環(huán)境變化的高度適應性是區(qū)別于政府低效、反應遲鈍的特點?，F(xiàn)代政府面臨的是更多復雜多變的社會問題，不僅要對公共危機事件作出快速的反應還要解決手段陳舊的問題。營利組織在這方面的優(yōu)勢彌補了政府的不足。公共危機管理是有一個發(fā)展的階段性特征，在危機發(fā)生前和發(fā)生中更多的是依靠政府和社會的力量，但在危機發(fā)生后的重建階段，政府需要營利組織通過契約和合同的形式將政府的部分工作外包給企業(yè)去完成。政府將危機管理的部分職能轉移給企業(yè)，并不意味著放棄所有的監(jiān)督管理權。與政府的協(xié)作關系并不能改變營利組織追求私利的特性，為避免營利組織的外部不經(jīng)濟行為，政府應該建立起完善的協(xié)作模式，以達到社會利益最大化的目標。我國政府在管理中往往重結果不重投入，就會出現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益不對等的結果。

3.3公民

政府與公民的協(xié)作關系主要體現(xiàn)在公民和政府協(xié)調合作共同創(chuàng)造社會安全文化和在應對危機意識和能力上的提高。群眾的危機意識、危機預防能力和應對危機的能力是影響地方政府危機管理的重要因素。公民是公共危機的直接受害者，社會安全文化是需要在政府的管理下動員全社會的力量在公民的廣泛和積極參與下形成的，反映了一種社會的倫理和文化。在預防公共危機的管理中建設安全文化有三層次的要求：一是觀念意識，主要是社會管理者和民眾一起培養(yǎng)起來的安全意識和安全理念，只有在觀念上形成了預防公共危機的意識才能最大限度地預防公共危機的發(fā)生，很多危機都是在不經(jīng)意間發(fā)生的；二是行為文化方面，行為文化是觀念的反映，同時又作用于觀念，“公民社會”的發(fā)展使公民增強參與政府管理的積極性和增加了參與社會管理的渠道，公民行為文化的發(fā)展為公共危機管理中快速動員社會提供了基礎保障；

三是制度文化方面，政府在長期的安全文化的培養(yǎng)和管理中形成有效地管理制度，為創(chuàng)造良好的社會安全環(huán)境提供制度的保證，為社會的安全創(chuàng)造良好的環(huán)境，出現(xiàn)社會、政府與公民的良性互動協(xié)作關系。

4地方政府協(xié)作管理的困境

4.1公共危機協(xié)作管理的責任問題

責任是一個控制問題，明確責任是協(xié)作管理的難題。在官僚制體制內，組織的層級結構極其嚴密，嚴格規(guī)定了不同層級和職位的職責。而在協(xié)作性管理中納入的主體本身是處于體制外的組織。這些政府組織外的組織要承擔政府在處理公共危機中的部分職能的時候必然存在責任的分配問題。政府不管與那個協(xié)作主體合作都要承擔不可推卸的責任，而其他主體是否也要承擔相應的責任，如果要的話責任的大小如何分配，這是協(xié)作管理中需要探討的重要課題。

多組織條件下的責任喪失出現(xiàn)在合同關系中，現(xiàn)在已經(jīng)大量存在。最讓人擔憂的是合同組織的雇員會追求與政府不一致的目標，實際上也存在這種不一致的現(xiàn)象。凱特爾描述了合同關系中的這種不一致的情況，他認為合同外包的哲學假定是，政府與承包人的基本關系是委托關系，受委托的主體是在政府的有效監(jiān)督下進行管理的?，F(xiàn)在存在另外一種情況，那就是委托關系的雙方達成一個不受政府約束和監(jiān)督的內在的隱性的關系，致使行政監(jiān)督和委托關系發(fā)生斷裂。在法律和制度健全的發(fā)達國家會出現(xiàn)這種情況，中國同樣也會出現(xiàn)這樣的困境。由于體制上的漏洞，為政府管理者的尋租行為找到了機會。政府重結果輕投入的導向性為協(xié)作的破裂制造了更大的可能性。

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內容摘要 :本文根據(jù)目前公共危機和安全問題的嚴峻形勢,針對我國公共危機應急管理機制建設中存在的諸多問題,提出進一步完善公共危機應急管理機制的若干政策建議。

關鍵詞:公共危機 應急管理 政府組織

隨著城市建設和社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展,一些突發(fā)性的社會災害,給人們帶來的巨大物質和精神損失以及對社會發(fā)展造成的破壞是不可估量的。突發(fā)事件的發(fā)生,暴露出我國經(jīng)濟和社會發(fā)展中存在的一些問題,其中較突出的一個問題就是公共危機應急機制還不健全,處理和管理危機能力亟待增強。突發(fā)事件警醒我們,必須建立健全公共危機應急管理機制,切實加強公共危機應急管理工作,提高全社會抵御突發(fā)事件的能力。

公共危機的類型及特征

公共危機是指由于內部或外部高度不確定的變化因素,對社會共同利益和安全產(chǎn)生嚴重威脅的一種危險境況和緊張狀態(tài)。其影響范圍廣大,對生命、財產(chǎn)、環(huán)境造成嚴重威脅和損害,對社會秩序形成巨大沖擊,超出政府和社會常態(tài)的管理能力,從而要求政府和社會采取特殊的措施加以應對。

公共危機一般分為自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生危機、社會安全危機、經(jīng)濟危機五類(見表1),但不論是哪個領域的公共危機均具有以下幾個基本特征:

一是公共性。公共危機盡管起因千差萬別,但有一點是共同的,即它們涉及的對象不是單個的個人而是社會大眾,至少是一個特定單位或地域中的一群人。公共危機的發(fā)生一般涉及地區(qū)性甚至國家公共利益,這一類危機事件往往因為迅速傳播而引起公眾的關注。因此,危機的妥善解決必然要涉及到對公共資源的組織協(xié)調,涉及到對公共心理認識的引導和提高,涉及到公共組織的自我修復完善。

二是突發(fā)性、緊迫性。公共危機的發(fā)生突如其來,或只有短時預兆且演變迅速,有很強的沖擊力,往往使人們措手不及。危機管理者必須立即采取緊急措施加以處置和控制,否則將會造成更大的危害和損失,如化學品泄漏、爆炸等事故發(fā)生后可能已造成人員財產(chǎn)損失,如不能立即采取緊急救助,損失將不斷擴大。

三是危害性。危機事件的發(fā)生威脅到公眾生命財產(chǎn)、社會秩序和公共安全,對社會心里和個人心里也會造成巨大的破壞性沖擊,使社會基本價值觀受到挑戰(zhàn)和威脅。另外,由于現(xiàn)代傳媒的發(fā)達,使得危機事件在最短的時間內波及全世界,成為全球性的話題,從而使危機的影響進一步擴大,有可能損壞政府形象。

四是不確定性。危機事件的爆發(fā)雖然存在著發(fā)生的征兆和預警的可能,但人們對危機事件發(fā)生的概率、危機如何產(chǎn)生、如何發(fā)展、波及范圍多大、危害程度多深等往往難以有準確的把握。如人們還難以準確預見火災在何時何地以何種形式發(fā)生;對地震、臺風、疫情等雖能做出一定的預報,但對危機發(fā)生的具體形式、爆發(fā)程度及其造成的后果也難以完全準確預見。另外,危機的起因既可能是由單一原因引起的,也可能是多種原因的結果,大眾的反映程度以及社會管理的有效程度也是難以預知的,因此危機的發(fā)展變化方向是多變的。同時,由于社會的發(fā)展,事物之間的聯(lián)系愈發(fā)復雜,不確定性更加突出,這對管理者正確決策提出了巨大的挑戰(zhàn)。

五是社會性、擴散性。公共危機更側重于強調事件的規(guī)模和影響程度,社會性是公共危機的應有之義。危機發(fā)生和發(fā)展具有動態(tài)的特點,其影響和危害則具有擴散的特點。擴散性是就危機影響的過程和波及范圍而言的,漣漪反映或連鎖反映就是擴散性的例證,由于危機所產(chǎn)生的影響涉及到社會諸多領域,一個危機的發(fā)生往往會引爆另一個危機的發(fā)生。

完善我國公共危機應急管理機制的對策

近年來,我國各種突發(fā)事件頻繁發(fā)生,整個中國已開始積極應對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生和社會安全事件等突發(fā)公共事件的威脅,并積累了一些寶貴經(jīng)驗,但仍存在著諸多不足之處。為進一步完善突發(fā)公共危機應急管理機制,特提出以下幾個方面的政策建議:

強化公共危機應急管理意識。目前,我國在社會領域和政府管理層面上,危機意識尚顯薄弱。從近年來SARS、“廣西南丹”礦井透水等事件的處理來看,在事件開始出現(xiàn)苗頭時,很多地方政府并沒有意識到問題的嚴重性,反應遲鈍,對一些明顯可能成為危機的問題缺少詳細的預警分析,導致政府處理危機事件往往是撞擊式的被動反應模式。因此,各級政府首先要清醒地認識到我國現(xiàn)階段公共危機應急管理的重要性,培養(yǎng)危機意識。危機意識是危機管理的起點,也是提升政府危機管理能力的前提。凡事“預則立,不預則廢”,各級政府必須要有憂患意識,視危機為開放社會的一種必然現(xiàn)象,是復雜的現(xiàn)代社會系統(tǒng)的常態(tài),“安而不忘危、治而不忘亂、存而不忘亡”,時刻保持敏感度。其次應創(chuàng)造一種危機管理的文化與環(huán)境,加強教育與訓練。提高對危機風險源的警惕性,提高處理技能以及在危機中保持良好的心態(tài)。同時,把危機管理意識灌輸?shù)饺鐣?對普通民眾開展危機應對教育,提高社會的成熟度,從而增進社會抵御突發(fā)公共危機的整體水平。

健全公共危機應急管理的法律體系。我國目前災害法和緊急狀態(tài)法仍呈多元分散態(tài)勢,針對不同的危機種類基本上都制定了各行業(yè)各部門獨立的應對性法律法規(guī),但其往往只適用于某種特定危機狀態(tài),無法應對復雜的公共危機,從而導致政府在處理不同危機事件時所根據(jù)的法律依據(jù)有所差異,采取的應急措施也不盡一致。為了使政府公共危機應急管理法制化,使危機管理工作有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究,我們必須健全公共危機管理的法律體系,制定全局性危機管理法律,健全專門性危機管理法律,并建立一套成熟的危機日常管理體系及相關法律支援,建立信息暢通、反應快捷、指揮有力、責任明確的行政應急法律制度。通過公共危機管理法律體系的建設,對全國危機管理工作進行統(tǒng)籌規(guī)劃,實現(xiàn)危機管理常規(guī)化,將危機應急管理納入法治軌道。

建立統(tǒng)一的常設性的危機應急管理專門機構。中國長期以來采用分部門、分災種的單一災情救援體制和危機管理模式,并沒有一個獨立、常設的危機管理協(xié)調機構,對復合危機事件的快速反應機制顯得效率較低,而且不能把危機的前期控制納入政府長遠的戰(zhàn)略規(guī)劃與日常管理中,對可能產(chǎn)生的各種危機缺乏宏觀性的總體考慮。相比之下,西方國家依據(jù)各自的國情,相繼建立了適應本國危機管理的專責管理系統(tǒng)(見表2)。因此,建議在國家層面上建立一個常設的、專責的危機應急管理機構,組織有經(jīng)驗的專家對各類危機開展分析總結工作,在國家安全的高度上制定長期的反危機戰(zhàn)略和應急計劃,并協(xié)調各地區(qū)各部門以及各級政府之間的工作,加強其協(xié)同運轉能力;在地方層面上建立起與統(tǒng)一應急管理機構相對應的對口管理部門。這樣一來,以后再遇到突況,就由專門的政府機構來應對,而不是臨時搭建一個班子,通過統(tǒng)一有效的管理,形成合力,提高應急處置效率。

建立危機應急管理的社會共治模式。國家公共危機管理強調的是政府的責任和反應能力,但就危機來說,它考驗的是整個國家、社會的整體應對能力;面對危機,單靠政府的力量去控制和化解顯然勢單力薄。因此,政府應與社會各階層展開全方位合作,建立危機管理社會共治模式。通過加強危機教育,培養(yǎng)大眾和企業(yè)單位的危機意識、風險防范意識、自救互救知識,提高社會動員能力,在全社會范圍內形成“萬眾一心,眾志成城”的局面,使公眾與政府同心同德,休戚與共。

完善公共危機應急管理信息系統(tǒng)。在應對突發(fā)性事件時,公眾對信息的需求迅速上升。透明度越低,危機發(fā)生的概率越高,公共危機應急管理是一項系統(tǒng)工程,它必須依托統(tǒng)一的信息系統(tǒng),因此政府應把現(xiàn)代信息技術應用到危機應急管理中,建立有效的信息收集、管理和系統(tǒng),形成即時的危機反應網(wǎng)絡,迅速收集各方面的信息,加強有害信息的監(jiān)控和管理,掌握有益信息的時機,在危機前防患于未然、預防危機,在危機中區(qū)分輕重緩急、及時處理危機。為了控制危機事態(tài),穩(wěn)定社會秩序,避免社會恐慌,政府必須完善信息溝通機制,塑造開放的信息通道,及時、公正、充分的披露信息。通過公眾與政府的有效溝通和信息交流,防止信息的誤傳和謠言的傳播,使公眾保持情緒穩(wěn)定和理解,并提升政府公信力,樹立負責任、透明的政府形象。

參考文獻:

1.左小麟.公共危機管理中的政府角色[J].思想戰(zhàn)線,2008(1)

篇6

關鍵詞：公共關系危機；問題；管理策略

一、公共關系危機的表現(xiàn)形式及其特征

（一）公共關系危機的表現(xiàn)形式

公共關系危機有的是一般性危機，也可以稱作公共關系糾紛，常見的像員工行為與組織管理制度的沖突、組織服務態(tài)度不好與消費者公眾之間的矛盾糾紛等；但是，如果是產(chǎn)品或組織的信譽危機、重大生產(chǎn)失誤、突發(fā)性的商業(yè)危機等，則是組織所面臨的必須及時妥善處理的真正公共關系危機。

有些公共關系危機是發(fā)生在組織內部，波及的范圍不太廣，直接破壞組織的凝聚力；相對而言，有些公共關系危機則發(fā)生在組織外部，涉及公眾廣泛。不可控因素較多，處理起來也相對比較困難。

也有一些公共關系危機是由于組織主體的某種行為引起的危機稱為人為公共關系危機，具有可預見和可控兩方面的特點，也就是說，如果平時采取相應的措施，在一定程度上是可以控制的，損失也是可以避免的或者可以降低的；而那些不是由組織的行為直接引起的危機則屬于非人為公關危機，最典型的誘因當屬自然災難，這種危機容易得到組織內外部公眾的同情、理解與支持。

此外，公共關系危機還有顯在危機和內隱危機之分。如果矛盾沖突已經(jīng)十分明顯，爆發(fā)只是個時間問題，或組織公共關系狀態(tài)已經(jīng)異常，聲譽已經(jīng)遭到破壞，甚至這種狀態(tài)還有進一步蔓延惡化的趨勢，則為顯在危機；內隱危機指潛伏性危機，這種危機與顯在危機相比，不僅不太容易被覺察，而且對組織形象的損傷也更加嚴重。

（二）公共關系危機的特征

1.突發(fā)性。突如其來的危機事件的發(fā)生總是讓人感覺始料未及，危機什么時候發(fā)生，會帶來多少損失，影響程度有多大以及具體態(tài)勢往往都是組織意想不到的。

2.聚焦性。公共關系危機往往會成為社會輿論P注的焦點和熱點，在當今這個互聯(lián)網(wǎng)時代，有關危機信息的傳播速度飛快，輻射面相當廣，使組織危機情境迅速公開化，導致發(fā)生危機事件的組織瞬間就會裸地暴露在社會公眾面前，成為媒體關注的焦點，成為家喻戶曉的評論對象，成為輿論的眾矢之的。

3.破壞性。由于危機常具有“出其不意，攻其不備”的特點，所以危機事件一旦發(fā)生，就會對組織產(chǎn)生極大沖擊力，不僅會造成組織經(jīng)濟上的損失，更主要的是對組織形象和聲譽造成極大的負面影響，有時候甚至影響組織的生存和發(fā)展，使組織公共關系狀態(tài)陷入十分困難的局面。

4.必然性。表面上看公關危機具有偶然性，但是客觀地說，任何看似偶然發(fā)生的危機，其實都有其深層次的原因，如果深入研究不難發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)的危機往往都有其必然性?！敖M織發(fā)生危機如同死亡和稅收一樣，是不可避免的”，因此，任何組織都有可能陷入公關危機。

5.緊迫性。危機是具有極大破壞性的，對組織來說，危機一旦爆發(fā)，猶如星星之火，其破壞性的能量就會迅速釋放，沒有緩沖的余地，轉眼成燎原之勢，所以說公共關系危機具有緊迫性。

因此，面對危機如果組織能夠準確識別公共關系危機管理中存在的問題，對公共關系危機事件采取得當?shù)拇胧?，使組織化險為夷，轉危為安，形成新的發(fā)展機遇也不是不可能的。

二、公關危機管理中出現(xiàn)的問題

（一）公關危機管理意識淡薄，缺乏預警管理機制

越來越多的組織在日益成長壯大的同時，也在關注組織形象建設和維護，但在危機管理方面仍然沒有正確的公共關系理念，對社會利益、社會責任的認識仍停留在口頭上，在組織利益與社會利益相矛盾時，首先想到的是如何維護組織自身利益，居安思危的管理意識薄弱，這成為組織發(fā)展中的一塊短板，制約組織的管理水平，一旦出現(xiàn)危機，這塊短板就有可能成為組織發(fā)展的致命因素，甚至導致更大的危機蔓延。

同時存在危機管理機制不健全的問題。即便有些組織內部設立了應對公關危機的專門機構，但是缺乏對從業(yè)人員的系統(tǒng)培訓和規(guī)范管理，導致公關危機爆發(fā)以后，只能臨時抱佛腳，拿不出切實可行的處理措施來化解危機的不利影響；只有健全預警管理機制，果斷采取既有序又有效的處理措施，才是有效化解公關危機的關鍵，否則稍有不慎便會加劇公關危機的危害。

（二）渠道不暢，媒體關系處理不到位

公共關系主客體信息的雙向交流溝通是由通暢的傳播渠道實現(xiàn)的，而組織在利用媒體傳播方面恰恰存在著較為突出的問題，普遍存在缺少與媒體建立和諧關系的意識，缺乏深層次的溝通合作。公關危機一旦爆發(fā)，組織會成為社會輿論和公眾議論的焦點，有時組織還比較消極地應對媒體的報道，更有甚者封鎖消息，這樣一來，公眾就沒有辦法及時得知自己所關心的信息，公共關系主體與客體之間就等于失去了聯(lián)系，在信息傳播渠道不暢的情況下，公眾就會通過想像和猜測來滿足自己的好奇和關切，媒體也會被迫從其他非正式渠道來獲得有關的信息，所以，切斷或阻塞傳播渠道的后果往往就是為公關危機的成功處理設置更加巨大的阻礙，大大降低了有效化解公關危機的比率。

（三）漠視公眾的反應，缺乏責任心

公關危機發(fā)生以后，組織在處理公關危機的時候，往往是先考慮自身利益，把自身利益放在危機處理的第一位，而漠視公眾的利益，不愿主動向公眾進行解釋說明、也不能真誠求得公眾諒解，來緩和對立情緒，這必然會使公眾產(chǎn)生受到岐視的感覺，這種極度缺乏責任心，采取逃避緘默不愿承擔應有的責任和應盡的義務的做法，是公眾所不愿意看到的，從而激化了矛盾，使組織成為公眾的對立目標，陷入更大的公關危機中，不僅遭受到主要公眾的譴責，還受到媒體公眾和社會各界的抵制和抨擊。

因此，只有樹立危機意識，完善公共關系預警，疏通公共關系傳播渠道，真誠對待公眾，勇于承擔責任，才是應對公關危機的根本所在。

三、公共關系危機管理的原則和對策

（一）公共關系危機管理原則

1.預見性原則

預見性原則是指組織在危機沒有發(fā)生之前就對各個領域和環(huán)節(jié)進行事先預測和分析，提早發(fā)現(xiàn)危機可能發(fā)生的苗頭，并制定全面、可行的危機預案和計劃，將危機消滅在萌芽之中；遵循危機預測原則還體現(xiàn)為危機事件發(fā)展前期管理者準確判斷危機發(fā)展態(tài)勢、影響程度和社會公眾的反應，很好地把握潛在危機的態(tài)勢，能夠避免危機的進一步擴大。

2.及時性原則

公共關系危機管理過程中首要原則就應該是及時性原則。好事不出門，壞事行千里，所以組織面對任何危機都應該在最短的時間快速反應，如果在相當長的時間內對危機反應非常淡漠，不能誠懇主動與公眾進行溝通，只會錯過危機公關處理中最重要的黃金時機，拖延時間的后果只會讓公眾對組織失去信任，所以說公共關系危機管理工作中贏得了時間就等于贏得了形象。

3.真誠性原則

真誠指“三誠”，即誠意、誠懇、誠實。如果做到了這“三誠”，則一切問題都可迎刃而解。公共關系危機的聚焦性特點決定了危機事件發(fā)生時組織的一言一行備受公眾關注，回避隱瞞封鎖危機的鴕鳥政策是公共關系管理的大忌。只有如實說明情況，深刻認識組織的不足，真誠向公眾道歉，愿意接收輿論的監(jiān)督，“精誠所至，金石為開”，用真誠打動公眾，才能緩解矛盾，贏得公眾理解，才能成功矯正在公眾心目中留下的不良形象。

（二）公共關系危機管理的策略

1.樹立危機意識，建立危機管理預警系統(tǒng)

組織不僅應當樹立防患于未然、居安思危的意識，還應該建立危機管理預警系統(tǒng)。第一，信息預警。信息預警是危機防范的前提。在環(huán)境變化、危機醞釀過程中，往往會有征兆，如果能敏銳地捕捉反饋到信息，才能提前進行預防，積極采取有針對性的措施。第二，組織預警，即設立一個應付危機的專門的常設機構，以便及時處理危機或是將危機消滅在萌芽之中，只有專門的擁有訓練有素的專業(yè)人員的公共關系危機管理部門，才能在最短的時間里拿出最有效的方案來解決危機。第三，制度預警，即制定一系列防范危機的規(guī)章制度，做到有備無患。

2.尊重公眾，勇于承擔社會責任

公共關系危機的后果必然是會殃及公眾利益，公眾有不滿情緒也是正常的，組織應予以充分的關注和理解。組織一方面要正視面對公眾指責和媒體質疑同時要承擔起相應的責任，真誠地向公眾致以歉意，尊重顧客的意愿，平息公眾的怨怒情緒，盡可能最大限度地滿足公眾，以示組織的誠意，從而取得公眾的諒解，從根本上避免危機的進一步擴大；其次，可以開展喜聞樂見的、親和力強的、溝通直接有效的聯(lián)誼會、座談會、參觀展覽等社會型公共關系專題活動，了解內外公眾的需求和愿望，盡力解決，也讓公眾更加深入了解組織，從而認同組織；此外，還可以通過為社區(qū)服務、環(huán)保、贊助等公益活動，展現(xiàn)組織的社會責任感，轉變公眾對組織的不良看法，在公眾心目中重塑形象，贏得輿論的廣泛理解和支持，提升組織的美譽度。

3.暢通傳播渠道，確保實現(xiàn)雙向對稱的公共關系良性傳播

公共關系傳播的突出特點是雙向對稱溝通，充分運用公共關系主體與客體之間雙向的信息交流反饋溝通的方式，贏取公眾的理解、信任、支持與合作。公共關系危機管理過程中相互間需要交換的信息量非常巨大；此時只有把組織的真實情況、組織“以公眾利益為第一”的誠意輸出給公眾，同時搜集反饋了解公眾的需求和期望，才能獲取公眾和社會的理解與支持，才能理順與公眾之間的關系，才能降低危機對組織的形象損失。因此，公關危機管理應該暢通各種傳播渠道，尤其應充分運用新聞媒體公眾的有效傳播。

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關鍵詞：移動電子政務 公共危機 信息管理

一、大力發(fā)展移動電子政務相關技術

1.著力提升公共危機信息管理系統(tǒng)平臺

在現(xiàn)存基于傳統(tǒng)電子政務平臺的政府公共危機信息管理系統(tǒng)中進行局部的技術升級，在系統(tǒng)內部的部分平臺運用移動電子政務提升政府公共危機信息管理系統(tǒng)是最可行的方式。在傳統(tǒng)電子政務平臺的基礎上有效運用移動電子政務的移動性、即時性等優(yōu)點，可以擺脫傳統(tǒng)電子政務平臺辦公場所固定、信息搜集和不及時等弱點，實現(xiàn)政府公共危機信息管理系統(tǒng)平臺的優(yōu)化升級。在一些傳統(tǒng)電子政務處理公共危機信息缺陷明顯的領域進行技術改造，使其平臺能夠有效的運用移動電子政務，實現(xiàn)對政府公共危機信息管理系統(tǒng)平臺的局部改造。在成功運用移動電子政務對政府公共危機信息管理系統(tǒng)平臺的局部改造之后，在移動電子政務技術發(fā)展成熟以后有秩序地、循序漸進對政府公共危機信息管理系統(tǒng)平臺進行全面的提升。

2.大力倡導在WAP使用WTLS

目前移動電子政務中使用的用戶名/密碼的機制明顯阻礙了移動電子政務在政府公共危機信息管理中的運用。無線傳輸安全協(xié)議 (Wireless Transport Layer Security，WTLS)是一種基于SSL的安全傳輸協(xié)議，用來保證信息傳輸?shù)陌踩Ｒ苿与娮诱绽肳AP協(xié)議實現(xiàn)其安全問題，如同Internet一樣，WAP的安全性也是在傳輸層實現(xiàn)的。

WAP協(xié)議采用與TLS類似的WTLS實現(xiàn)傳輸層的安全性，從而保證信息在WAP網(wǎng)關和WAP設備之間的安全性。WAP協(xié)議中的WTLS層進行服務器到用戶的加密和認證過程，防止WAP交易中可能出現(xiàn)的欺詐行為。其中WTLS與TLS很相似，而且WTLS是以TLS為基礎的。WTLS最適合用于等待時間相對長的窄帶傳輸網(wǎng)絡，它的主要目標是在兩個正在通信的應用程序之間提供保密性、數(shù)據(jù)完整性和認證。如同TLS對于互聯(lián)網(wǎng)的作用二樣，在多數(shù)情況下WTLS己經(jīng)足以保障WAP的安全性。

在WAP技術中有效的使用WTLS可以確保危機信息在WAP網(wǎng)關和WAP設備之間的安全性，進而提高政府在處理公共危機信息的能力，防止不法分子通過不法手段通過政府的移動電子政務系統(tǒng)平臺發(fā)送錯誤的信息給社會公眾。

二、進行行政管理體制改革

1.明確服務職能,深化行政管理體制改革

移動電子政務的實質就是公共服務型政府，這就要求我國政府應致力于把自身轉變?yōu)榉招驼?，并從傳統(tǒng)官僚體制中解脫出來，改變運作方式，更好地提高服務型政府的效率。轉變政府職能不僅是發(fā)展移動電子政務的需要，同時也是進行科學有效的公共危機信息管理的需要。在政府轉變職能的過程中，還要進行一系列配套的措施，使政府管理和服務更加符合移動電子政務“簡便、透明和高效”客觀要求，同時有利于移動電子政務能夠很好的運用于政府公共危機信息管理中。在政府職能以服務為主、強化服務觀念的指導下，政府才能在進行公共危機信息管理過程中強化服務意識，主動與民眾溝通，并能夠很好的借助移動電子政務在向社會及公眾搜集信息，對搜集到的信息進行有效的處理以及向社會公眾公布公共危機信息。

2.進行資源整合，打破各自為政的局面

當前我國電子政務突出的問題主要表現(xiàn)在：政府網(wǎng)站林立，百姓無所適從，網(wǎng)站各自為政，信息分散不全。進行資源整合是解決目前我國移動電子政務發(fā)展過程中政府各部門之間各自為政的最可行的方法。將進行類似管理和服務的部門之間的信息進行資源共享統(tǒng)一整合，這樣就可以在同一管理和服務部門形成統(tǒng)一的網(wǎng)站，防止在公共危機發(fā)生時不同政府部門網(wǎng)站不同信息使百姓無所適從局面的出現(xiàn)。

三、提高公務員有效運用移動電子政務的積極性

1.提高公務員運用移動電子政務的技能

移動電子政務在政府公共危機信息管理中的有效運用，需要有大量的既懂信息技術又懂公共危機管理的復合型高級人才。目前，我國公務人員的信息知識和運用信息工具的水平較低，難以適應在政府公共危機信息管理中運用移動電子政務發(fā)揮方面發(fā)揮有效作用。

最近幾年，我國在加強公務員的知識培訓，提高公務員的危機管理能力和信息技術應用水平方面都有了顯著提高,但從整體上看,仍然不能適應移動電子政務在政府公共危機信息管理中快速有效運用的要求。政府這一方面對熟悉公共危機管理的公務員進行信息技術以及移動通訊技術的繼續(xù)教育，使熟悉信息技術和移動通訊技術的技術員補上公共危機管理的課程；另一方面要以優(yōu)惠條件吸引和鼓勵海內外高科技人才服務于移動電子政務事業(yè)。吸引廣大人才，更新公務員隊伍，對改變傳統(tǒng)的公共危機管理方式和手段將起到很好的作用。

2.進一步加強公務員為公眾服務意識

由于移動電子政務Anytime和Anywhere的特點，要求公務員無論在何時何地，都要及時對公共危機信息進行及時有效的處理，這在很大程度上提高了對公務員的工作要求，要求公務員不僅要有熟練應用無線通訊技術的能力，而且要有無時無刻為公眾服務的意識。在公共危機發(fā)生時，公務員要及時有效運用移動電子政務搜集、處理加工和信息。提高公務員為公眾服務的意識關鍵在于做好以下三個方面的工作：第一，對公務員開展為公眾服務的教育；第二，建立科學合理的公務員晉升考核體制；第三，提高公務員的相關待遇。

四、建立移動電子政務信息安全保護體系

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關鍵詞：危機；危機信息管理；信息預警；信息傳播

2008年春節(jié)一場突如其來的持續(xù)低溫、雨雪和冰凍極端天氣，襲擊了我國南方大部分地區(qū)，給人們的生命財產(chǎn)安全和社會生活構成了極大的威脅。在黨和政府的領導下，全國人民眾志成誠，取得了抗擊雪災的勝利。雖然抗擊雪災行動取得了勝利，但我們也為此付出了巨大的代價，這次雪災造成107人死亡，直接經(jīng)濟損失達1111億元，同時，暴露出我國的應急體系和政府危機管理能力還存在著許多不足之處。其中，政府在危機信息的有效傳播和及時公開上的不足是這次危機不能及時化解的主要原因，我國政府的危機信息管理能力亟待進一步提高。

一、危機信息管理的內涵

危機是指由于內部或外部的高度不確定的變化因素，對社會共同利益和安全產(chǎn)生嚴重威脅的一種危險境況和緊急狀態(tài)。政府危機管理，是指政府為避免或者減輕危機和緊急事態(tài)所帶來的嚴重威脅、重大沖擊和損害，而有計劃、有組織地學習、制定和實施一系列的管理措施和相應的策略，包括應付危機的準備、應付危機的運作、危機的解決與危機解決后的復興等不斷學習和適應的動態(tài)過程。

公共危機管理中很重要的一項工作就是危機信息的管理，這也是危機管理能否有效進行的保證。如果信息管理工作做得不好，危機管理中獲得的信息不充分，就不可能做出有效的危機管理決策和進行有效的危機管理行動，這樣會浪費資源和時間。信息管理機制的主要功能是為決策者提供及時、準確的情報，同時向民眾傳遞適當?shù)男畔?。既要讓民眾對危機事態(tài)的程度與危害有清醒的認識，又要使他們了解決策層為化解危機所做的各種努力，更要使民眾保持情緒穩(wěn)定，避免民眾情緒失控而增加決策者面臨的壓力，惡化決策環(huán)境。

危機信息管理是指政府應對突發(fā)公共事件中對于相關信息的管理。政府的危機信息管理不同于常規(guī)的政府信息管理，它有以下三個基本特點：(1)重要性。因果傳導性表明“放任”可能導致有害后果的擴散，可能危害大規(guī)模人群的生命安全。(2)及時性。危機信息管理是“危機事件—信息一因應”中的關鍵環(huán)節(jié)。(3)準確性。政府決策機構對必要信息掌握的越完善越有利于應急。在初步獲得可能成為應急事件的預兆信息后，應該加強主要信息的搜集，對事件進行科學預測，重要性、及時性和準確性都應當體現(xiàn)在危機管理的各個環(huán)節(jié)。

危機信息管理不僅關系到國家政府在本國民眾中的公信力與權威之合法性，也將直接影響到國家在國際社會中的聲譽、形象與地位。有鑒于此，香港科技大學丁學良教授呼吁，針對當今世界突發(fā)性危機事態(tài)的基本特點——事先在大自然或社會里已經(jīng)存在，只是跡象還不明顯而已，等它突然引起人們注意的時候，就已經(jīng)造成了相當程度的傷害——中國要發(fā)展出應對比較大的傷害性事態(tài)的機制，首要的是政府和社會的信息系統(tǒng)或信息過程是否有效，這是現(xiàn)代國家公共危機管理機制的核心翻。

二、我國政府危機信息管理存在的問題

經(jīng)歷過“非典”和禽流感等公共危機之后，我國的信息披露和公開制度有了一定程度的改善，政府對危機的信息管理也越來越重視，但是，在這次抗災行動中危機爆發(fā)前缺乏信息預警，危機爆發(fā)后信息不及時，信息未能有效傳遞，這些都表明我國危機信息管理還不盡完善。

(一)雪災危機爆發(fā)前缺乏信息預警機制

危機預警是危機管理的第一步，是減少危機損失的關鍵。信息預警及時可以提高大家的防范，做好應對危機的準備工作，避免危機來臨時，不知所措，只能慌亂應對。在雪災危機中，由于信息預警不及時，政府未能采取及時適當?shù)拇胧獙暮μ鞖?，造成了許多不必要的損害。首先是對雪災天氣的預測不足，氣象專家說未能預測到雪災持續(xù)時間長達1個月之久，現(xiàn)在的氣象預測系統(tǒng)只能預測未來一周內的天氣狀況，對較長期的氣候變化還未能準確的預測。其次是我們的雪災預報未能引起各方的高度警惕，政府部門只把雪災天氣的預報當作平常的天氣預報對待，缺乏危機敏感度，有關專家未能提出防范雪災的建議，直到雪災危機爆發(fā)后，影響較大時才引起相關部門的重視，預警機制啟動相對遲緩，未能將危機控制在萌發(fā)狀態(tài)。

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關鍵詞：公共危機管理 政府 決策優(yōu)化

我國公共危機管理研究是隨著改革開放、經(jīng)濟社會發(fā)展變遷以及公共管理學科引進才逐漸興起的。2003年初春，在我國發(fā)生的“非典”事件客觀上推動了我國對政府危機管理理論的研究，使我們對提高政府危機管理能力的必要性和路徑選擇有了更深刻的認識。

1 概念界定

關于“公共危機”，目前國內有不少稱謂，如“突發(fā)性危機”、“突發(fā)事件”、“緊急事件”等；為了區(qū)別企業(yè)等私部門的危機，又有了“公共危機”、“公共部門危機”、“突發(fā)性公共事件”及“政府危機”等概念。對于什么是公共危機，我國學界討論的并不多，大多是借用國外學者對“公共危機”的定義，其中普遍傾向于采用美國著名學者羅森塔爾的觀點：即公共危機是指“對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準則構架產(chǎn)生嚴重威脅，并在時間壓力和不確定性極高的情況下必須對其做出關鍵決策的事件”[1]。

所謂的“危機管理”是一種有組織、有計劃、持續(xù)動態(tài)的管理過程，政府針對潛在的或者當前的危機，在危機發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動，以期有效地預防、處理和消弭危機[2]。隨著全球范圍內公共部門危機事件的頻繁發(fā)生，相對于私部門危機管理而言，學者們將更多的筆墨轉向了公共危機管理研究。與此相關的還有“公共部門危機管理”、“政府危機管理”等兩個經(jīng)常出現(xiàn)的概念?！肮膊块T危機管理”與“政府危機管理”本質與內涵是一致的，只是外延上有所差異。

近年來我國學者有關危機管理的研究，除了少數(shù)以“企業(yè)公共管理”或“企業(yè)危機公關”等為關鍵詞外，其它冠以各種名稱的有關危機管理的研究，一般都是指以政府為主體的公共危機管理。

2 政府決策與公共危機管理的關系

由于公共危機所特有的破壞性、公共性、緊迫性等特點，公共危機管理已經(jīng)成為對政府全面治理能力特別是在緊急狀態(tài)下的決策與處理能力的重大考驗。政府的責任使政府成為公共危機管理最主要的承擔者，而公共政策作為政府管理的重要途徑，其制定與執(zhí)行決定著公共危機化解的成敗。反之，通過公共危機的有效管理，亦能對政府決策有所促進。

2.1 公共危機管理實質上是一種非常規(guī)化的決策過程 現(xiàn)代民主社會中，政府是民眾選舉的產(chǎn)物，政府的權利是民眾賦予的公共權力，現(xiàn)代民主政治程序使政策的制定和推行既能體現(xiàn)民眾意愿又能受到民眾監(jiān)督。因此，現(xiàn)代國家的政策普遍被稱為公共政策，公共政策的制定和實施過程，就是一種社會的公共選擇的過程。而公共危機決策則是典型的非常規(guī)化決策，具有明顯的不可逆轉性，需要在相當有限的時間和有限資源的約束下做出重大決定和快速反應。

2.2 公共危機管理對政府決策的促進 公共危機管理往往要求政府采取非常態(tài)的政策手段，來應對和解決危機。面對以處理公共危機為內容的決策，政府在其政策制定的程序設置上必需做出調整，如：在傳統(tǒng)的政策議程基礎上輔以公眾議程、媒體議程等，形成多元良性互動，以增強公眾對政府決策及其執(zhí)行的認同和支持，擴大決策者的注意力資源，提升政策的執(zhí)行力度。同時，政府需要實時監(jiān)控政策實施的效力和效果，并根據(jù)公共危機的發(fā)展態(tài)勢，及時做出政策回應以增強其針對性。

2.3 政府決策關乎“?！?、“機”轉化 面對突如其來的公共危機，既要果斷應對難以預料的“危”害，又要敏銳發(fā)現(xiàn)非常狀態(tài)下蘊藏的“機”遇，理性認識危機事件中“?！薄ⅰ皺C”并存的雙重效果性、相互依賴和轉化的辯證關系。公共危機的危害性和破壞性有有形的和無形的、現(xiàn)時的和長遠的之分，如果決策者能正視危機并措施得力，危機便可能促進制度的革新和環(huán)境的變革。因此，政府決策需考慮如何轉“?！睘椤皺C”，促進公共危機之后各項事業(yè)的有序發(fā)展。

3 公共危機管理中的政府決策優(yōu)化

3.1 政府決策的目標確定 確定決策目標是有效化解公共危機事件的關鍵。對于公共危機情境下的決策，其目標應當是盡量使決策者能夠擺脫被動，掌握主動，取得公共危機管理力，以控制和化解公共危機，維護正常的社會秩序，保障人民生命和財產(chǎn)的安全，使得公共危機造成的損失降到最低。因此，政府在決策之前應該先掌握危機性質、時間、原因、規(guī)模、發(fā)生地等有關信息并加以準確分析和認定；要充分發(fā)揮信息時代組織開放化、網(wǎng)絡化的特征，改革傳統(tǒng)的封閉的政策制定體制，建立公開、公正、透明的信息公布機制，拓展公民的多種參與渠道。

3.2 政府決策的原則 政府作為公共政策制定和執(zhí)行的主要部門，必須樹立“以人為本”的原則。以人的生命安全為重、以人的生存環(huán)境為要，用最有效的措施保護人，盡最大的努力拯救人的生命，是公共政策制定的根本出發(fā)點。公共危機管理的整個過程和一切活動，必須以此為基礎和旨歸。決策時只有時刻把人民的利益放在首位，才能得到人民群眾的忠心擁護，才能獲得廣泛的公眾支持，在提升政府決策合法性與效率的同時，增強社會的協(xié)調性與穩(wěn)定性。

3.3 政府決策的公開透明 在公共危機發(fā)生的特殊時期，部分政策或制度出臺倉促，很容易出于公共安全的目的而損害部分群體的利益。多元主體（即政府、利益集團、公眾、媒體輿論等）的政治互動就可以對政策的制定和實施加以影響，促進政府權力運行的公開性和透明化，有效遏制公共危機管理中政府的違規(guī)和侵權行為。為此，政府要及時公開、披露有關公共政策制定的相關信息，運用新聞發(fā)言人制度，及時將政府組織制定和修正政策的過程與公眾溝通，保障其能夠充分參與決策過程，并在決策系統(tǒng)及其運行中逐步形成深入了解民情，充分反映民意，廣泛集中民智的決策機制和營造良好的決策社會環(huán)境。

3.4 政府決策的“外腦”運用 公共危機情境下，決策環(huán)境瞬息萬變，政府部門要頂著巨大的壓力和風險，在有限的時間內迅速做出決策，如何充分發(fā)揮專家輔助決策的功能成為關鍵。通過跨學科、跨部門的學科互補和綜合優(yōu)勢以及在信息分析、科學預測、制定方案等方面的強強合作，進一步提升公共危機管理決策的理性程度，增強決策的科學性、合理性。

3.5 政府決策的復雜化問題處置 急劇的社會轉型，深刻的社會變遷，各類公共危機事件的不斷發(fā)生及其連鎖反應，考驗著政府處理復雜化問題的能力。首先，加強公共危機管理制度的配套建設，彌補公共危機決策的制度缺陷。其次，需不斷提高決策者的素質，提高決策者的群體能力，優(yōu)化決策群體的人員構成，強調群體內知識結構、年齡結構、能力結構等方面的配合與協(xié)調，增強決策群體對危機的感應、認知和應對能力，從而提高決策質量。

3.6 政府決策的公民社會作用發(fā)揮 政府需要具有整合動員公民社會的能力。公民社會是現(xiàn)代社會重要的構成部分，其行動主體是各種非營利組織和非政府組織，在公共危機管理中，能夠彌補公共危機管理中“政府失靈”的缺陷，增強全社會承受風險的能力。

讓公民及公民社會組織應成為公共危機管理的直接參與者、監(jiān)督者和反饋者。“任何旨在預防和解決公共爭議的措施的執(zhí)行，其基礎必然是擁有一個充分知情的群體”[4]。首先，公共危機發(fā)生之后，公眾作為直接的接觸者，成為最可靠的危機信息提供者與反饋者，有助于政府能夠及時做出應對危機的決策。其次，公共政策的實施過程由于牽涉相關利益者眾多，為避免爭議和保證政府行為的公平、正義，公眾及公民社會組織的介入和監(jiān)督就十分必要，在一定程度上可以避免道德風險和政府尋租行為。最后，公民及公民社會組織能夠向政府提供最為客觀和準確的公共政策實施效果信息，利于政府有關部門客觀總結公共危機管理的經(jīng)驗教訓，防止出現(xiàn)互相推諉、隱瞞事實和淡化影響的傾向。

參考文獻：

[1]楊安華.近年來我國公共危機管理研究綜述[J].江海學刊，2005（1）：75.

[2]張成福.公共危機管理：全面整合的模式與中國的戰(zhàn)略選擇[J].中國行政管理，2003（7）：7-9.

[3]張小明.從SARS事件看公共部門危機管理機制設計[J].北京科技大學學報，2003（5）：20-22.

[4]（美）約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與[M].孫柏瑛等譯，北京：中國人民大學出版社，2005：121.

篇10

當歷史的車輪駛進21世紀，突發(fā)公共事件成為中國政府和中國公眾廣泛關注的焦點詞匯。從“非典”疫情到禽流感，從汶川地震到青海玉樹地震，從松花江水污染事件到頻發(fā)的煤礦透水或瓦斯爆炸，從南方多省的連續(xù)干旱到多城市的暴雨內澇，讓人們一次又一次的感受到突發(fā)事件的災難性打擊，也更讓政府和公眾深刻認識到對突發(fā)公共事件管理的重要性和緊迫性。2004年黨的十六屆四中全會明確提出建立健全社會預警體系和突發(fā)事件的應急機制。2006年1月8日，了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，2007年11月1日開始施行《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》。迄今為止，我國政府對突發(fā)事件的管理體制和制度建設逐步完善，管理水平和能力亦迅速提高，但是當轉換審視的維度，以性別角度觀察時才發(fā)現(xiàn)還有很多方面有待發(fā)展。

一、突發(fā)公共事件的常態(tài)化管理

突發(fā)公共事件具有突發(fā)性，意味著事件的發(fā)生具有非預期性，情況往往非常緊急；突發(fā)公共事件具有高度的不確定性，意味著事件發(fā)生的時間、地點等要素是很難確定的；突發(fā)公共事件具有深遠的社會影響，這意味著任何事件發(fā)生時影響都不是單一的，其破壞力和影響力是超出事件本身的，具有強烈的擴散效應。突發(fā)公共事件的這些特點，使很多實踐者對其形成的一種普遍認識就是一種偶發(fā)事件，突發(fā)公本文由收集整理共事件管理也就是一種事件管理。然而隨著對突發(fā)公共事件認識不斷深入，這些認知受到了挑戰(zhàn)。

德國社會學家烏爾里希·貝克（ulrich beck）提出了“風險社會”（risk society）理論。隨著科學技術的高速發(fā)展和全球化的發(fā)展，人類社會已經(jīng)開始進入一個“風險社會”時代。貝克認為“風險”包括八個方面的內容：風險“既不等于毀滅也不等于安全或信任，而是對現(xiàn)實的一種虛擬。是在認識（再認識）中領會到的知識與無知。”[1]風險是科學理性與社會理性的結合，一方面基于數(shù)學的概率，在技術上是可以管理的；另一方面同時內含著倫理的屬性，是客觀化的烏托邦的消極意向，不可能被安全嚴格地診斷，剩余風險（residual risk）成為討論問題的核心。風險是多樣的，與未來相關，具有非現(xiàn)實性。貝克認為在風險社會，過去失去了它決定現(xiàn)在的權利。它的位置被未來取代了，因而，不存在的、想象的和虛擬的東西成為現(xiàn)在的經(jīng)驗和行動的“原因”?？梢?，在貝克看來，“風險社會”已經(jīng)是當代社會的本質屬性，“風險”是客觀存在的，同時也預示著社會發(fā)展的方向。所以危機在風險社會中將不再是一種突發(fā)事件而是“任何發(fā)展前進中的固有之物。危機永遠都不是特例的，而是展示了一個發(fā)展階段，組織不再能如同以前那樣在相同的基礎上運作，而達到了一個新的發(fā)展階段。”[2]因此，常規(guī)的線性思維與行為方式就與組織發(fā)展和風險社會顯得不相融合了。

對此，德國洪堡大學教授克勞斯·奧菲（claus offe）亦作出了殊途同歸的理論闡述。他在專著《福利國家的矛盾》中闡釋了偶發(fā)危機（sporadic crisis）與過程危機（processual crisis）。人類社會在發(fā)展的過程中存在著兩種危機，一種是“偶發(fā)危機”，這種危機是在短時間內突然爆發(fā)的，難以預測的災難，它的破壞性非常巨大，會對現(xiàn)行系統(tǒng)造成極大沖擊；另一種是“過程危機”，是“違反社會系統(tǒng)之‘語法’的過程”、“是系統(tǒng)所面臨的‘抵消性’發(fā)展趨勢”。[3]在奧菲看來，過程危機破壞了社會系統(tǒng)自身的結構原則，然而這種破壞對于社會自身結構而言又是必要的，并非可有可無的。過程危機成為系統(tǒng)的社會所固有的屬性，伴隨著社會的發(fā)展而發(fā)展。因此突發(fā)事件不僅是一種偶發(fā)現(xiàn)象，而是社會發(fā)展的一種常態(tài)。對突發(fā)公共事件的管理也應該實現(xiàn)以事件為中心的偶發(fā)管理到以過程為中心的常態(tài)化管理的轉變。這一轉變?yōu)橐耘越嵌瓤剂客话l(fā)公共事件管理提供了空間。

二、運用女性管理，有助于改進突發(fā)公共事件的管理方式

國外學者對突發(fā)公共事件管理的研究主要以危機管理概念來表述。美國學者羅伯特·希斯是最早從事危機管理研究的學者之一，他認為危機管理是一個系統(tǒng)工程，整合性地提出了危機管理的4r模式，明確指出，“有效的危機管理應該能夠轉移或縮減危機的來源、范圍和影響，提高危機初始管理的地位，改進危機沖擊的反應管理，完善修復管理，以便迅速有效地減輕危機造成的損害。”[4]史蒂文·芬克（steven fink）認為：危機管理是指組織對所有危機發(fā)生因素的預測、分析、化解、防范等而采取的行動，包括組織面臨的政治的、經(jīng)濟的、法律的、技術的、自然的、人為的、管理的、文化的、環(huán)境的和不可確定的等所有相關因素的管理。因此，從學者對危機管理的界定不難看出，突發(fā)公共事件管理是一項系統(tǒng)工程，關注的不僅是突發(fā)公共事件的應對，更需要做好突發(fā)公共事件的預防工作，以及事件發(fā)生后的恢復工作。因為突發(fā)公共事件管理具有公共性，主動性和決策的非程序性，這些特點決定了女性管理在突發(fā)公共事件管理中的重要作用。

helgesen在20世紀90年代提出了她的女性領導管理風格學說，與傳統(tǒng)以男性化概念為基礎的管理方式迥然不同的，這種管理風格注重溝通、協(xié)調、良好的人際關系以及集體的成功。rosener的研究基本印證了helgesen的女性領導風格學說，她指出男性多數(shù)采用交易式的領導方式，女性更多采用變革式的領導方式。女性領導者青睞于設定寬泛的組織目標，可以將個人的興趣與組織目標實現(xiàn)有機結合，通過鼓勵下屬參與和激勵實現(xiàn)個人價值進行管理活動。因此，女性領導者的管理方式是非強制性的，更注重溝通與協(xié)調，強化他人的自我價值，善于激勵。正如管理大師亨利·明茨伯格所說：“組織需要培育，需要照顧關愛，需要持續(xù)穩(wěn)定的關懷。關愛是一種更女性化的管理方式。”

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女性的管理方式要求突發(fā)公共事件管理中不僅發(fā)揮命令—控制的強制力，同時要發(fā)揮激勵—互動的感染力。以科學理性的角度考量，政府突發(fā)公共事件管理的目的是使用最小的投入獲得最大的產(chǎn)出；以社會理性的角度考量，是實現(xiàn)最大程度降低社會危害。因此，預防是解決危機的最好方法?！蹲髠?middot;襄公》中提到：“居安思危，思則有備，有備無患”、“凡事豫則立，不豫則廢”。我們需要，安而不忘危、治而不忘亂。因此，在突發(fā)公共事件的醞釀階段，可以充分利用溝通和協(xié)調的方式，將可能出現(xiàn)的社會矛盾和潛在的不安全因素在對話與協(xié)商的平臺上予以化解與處理，避免矛盾升級為沖突。

如果一旦突發(fā)公共事件出現(xiàn)，形勢往往非常緊急，很多情況沒有給領導者和執(zhí)行者充足的時間權衡利弊。突發(fā)公共事件是“典型的非常規(guī)決策，其顯著特征是‘結構不良性’，由于結構不良的問題具有weaver所說的‘組織復雜性’（organized complexity）的特征，即問題的性質由眾多變量協(xié)同決定，所有變量都以一種復雜但并非隨機的方式同時相互關聯(lián)，任何部分變量的重新組合都會改變，從而不能再現(xiàn)問題的原狀。因此，突發(fā)公共事件的‘結構不良性’使人們無法對問題進行事前（ex ante）和事中的‘情景界定’（situation defining）和‘情景分析’（situational analysis）。因而，無法在短時間內對突發(fā)事件進行結構化分析，從而確定其演變趨勢”[5]。在這種情況下，突發(fā)公本文由收集整理共事件管理的對象是不確定的，預測中充滿可變因素，應對計劃也需要隨時調整。而這些都沒有一個可以適用的常規(guī)模板，是非程序化的。實踐者經(jīng)?；煜o急和危機狀態(tài)，當然危機中一直存在緊急的元素，但是二者是有很大區(qū)別的，在緊急狀態(tài)下，行為者雖然沒有太多時間作出反應，但是解決情況的方法是知道的；而在危機狀態(tài)下，不只是時間稀缺，而且解決問題的辦法也是未知的。[6]突發(fā)公共事件發(fā)生時的不確定性和非結構性，決定了在對其進行管理時女性管理方式的蛛網(wǎng)式組織結構的適當性。蛛網(wǎng)式組織結構在于形成相互關聯(lián)的團隊，而不是自上而下的科層制結構，因此突破了傳統(tǒng)金字塔結構的權威式領導。這種組織結構不僅具有彈性，更可以使組織內的成員發(fā)揮主動性與能動性，有利于決策者和執(zhí)行者在突發(fā)事件時因地制宜，依據(jù)事件的程度和影響第一時間采取最有效的措施。

三、發(fā)揮婦聯(lián)組織作用，有助于完善突發(fā)公共事件的治理格局

20世紀90年代以來，“治理”理論逐漸興起。文森特·奧斯特羅姆和埃莉諾·奧斯特羅姆在多中心理論中闡述了公共治理多元主體的精髓，“單中心政治體制重要的定義性特質是決定、實施和變更法律關系的政府專有權歸屬于某一機關或者決策結構，該機關或結構在特定社會里終極性地壟斷著強制權力的合法行使。”[7]在多中心的政治體制中，沒有一個機關或者決策結構能終極性地壟斷著強制權力，而是很多形式上相互獨立的決策中心分享著權力。權力執(zhí)行者與普通公眾在權威上的不平等是受到約束和限制的，法律對兩者具有相同的約束力。

傳統(tǒng)突發(fā)公共事件管理認為只有政府才是管理的主體，但當突發(fā)公共事件爆發(fā)時，很難非常清晰地將責任和義務區(qū)分開來，危機時的集體行動不再具有常規(guī)狀態(tài)下的井然有序與科學籌謀。事實已經(jīng)證明了當前突發(fā)公共事件在廣度和深度上都在不斷挑戰(zhàn)著一元管理主體的能力和資源，政府獨自處理突發(fā)公共事件已是力有不逮。突發(fā)事件管理需要動員政府和社會中的所有力量，彼此協(xié)作，形成多元治理的主體格局才能使突發(fā)事件管理更加高效。婦聯(lián)組織作為當前中國非常重要的群眾組織在突發(fā)事件管理中應該充分發(fā)揮作用。