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篇1

關(guān)鍵詞：政治效能感 政治參與 鄉(xiāng)村治理 村民自治

中圖分類號(hào)：F325 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2015）09-042-03

我國(guó)的鄉(xiāng)村治理是一個(gè)非常吸引人的領(lǐng)域，學(xué)者鄧大才認(rèn)為，研究中國(guó)鄉(xiāng)村治理的范式主要有三種：結(jié)構(gòu)主義、理性主義和文化理論。這些研究成果紛繁，但并沒有重視農(nóng)民個(gè)人及其心理的作用。本文認(rèn)為從政治效能感的角度看鄉(xiāng)村治理，從農(nóng)民視角出發(fā)，沿著“文化――心理”這個(gè)研究路線，將政治效能感與鄉(xiāng)村治理相結(jié)合，并探討二者的關(guān)系具有一定的研究意義。

一、村民政治效能感與鄉(xiāng)村治理的關(guān)系

（一）村民政治效能感與鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵

1.村民政治效能感的內(nèi)涵。最早對(duì)政治效能感進(jìn)行界定的學(xué)者是坎貝爾，他認(rèn)為，“所謂政治功效感，意指?jìng)€(gè)人認(rèn)為其政治行為對(duì)于政治過程必定有或者能夠有所影響的感覺，亦即個(gè)人認(rèn)為履行公民責(zé)任是值得的?！崩^坎貝爾之后，學(xué)者們的研究使得政治效能感的內(nèi)涵逐漸豐富與完整：政治效能感是一般民眾對(duì)自我政治能力和對(duì)政治客體回應(yīng)自身需求的主觀感知。

將這一概念置于鄉(xiāng)村治理中，即得到村民政治效能感的內(nèi)涵：在鄉(xiāng)村治理過程中，村民相信自己能夠作用于鄉(xiāng)村公共事務(wù)，會(huì)對(duì)治理過程產(chǎn)生影響，并且認(rèn)為村民委員會(huì)、政府部門及其工作人員會(huì)對(duì)村民的訴求有所回應(yīng)的一種主觀感受和能力判斷。

村民政治效能感可分為村民內(nèi)在政治效能感與村民外在政治效能感。村民內(nèi)在政治效能感是指村民認(rèn)為自己能夠參與到鄉(xiāng)村治理的過程中，相信自己能夠?qū)Υ逦瘯?huì)、政府官員、鄉(xiāng)村政治事務(wù)及政府行為施加影響。村民外在政治效能感則是指村民對(duì)村委會(huì)、政府部門以及相應(yīng)的政治活動(dòng)對(duì)村民的利益、訴求予以重視并有所回應(yīng)的主觀感知。

2.鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵。本文將鄉(xiāng)村治理定義為黨和政府、村民自治組織、廣大村民、其他社會(huì)組織或社會(huì)力量在平等參與、協(xié)商合作原則的指導(dǎo)下，通過多種形式，對(duì)鄉(xiāng)村公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)商管理的過程，最終保障村民合法權(quán)益，提高村民生活質(zhì)量。

這一概念是對(duì)鄉(xiāng)村治理的理論詮釋，是一種理想狀態(tài)，治理主體的多元化、權(quán)力配置的多元性、過程的自主化均為治理的核心要義，多元主體的平等參與、談判、協(xié)商與合作管理是理想狀態(tài)的鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵詞。

（二）政治效能感與鄉(xiāng)村治理的關(guān)系

要實(shí)現(xiàn)真正意義上的鄉(xiāng)村治理，必需最重要、最廣泛的主體――村民的積極參與，這就需要、也必將導(dǎo)致村民政治效能及其各維度感呈現(xiàn)中等及以上水平。而村民政治效能感，作為一種特殊的政治態(tài)度，在很大程度上能反映出村民對(duì)政府、村委會(huì)以及政治事務(wù)的認(rèn)知和情感，因此運(yùn)用村民政治效能感這一面向來(lái)審視我國(guó)幾十年來(lái)鄉(xiāng)村治理的成效具有非常重要的意義。二者的關(guān)系具體表現(xiàn)在：

1.鄉(xiāng)村治理主體的多元化要求廣大村民積極參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)，這就需要、也必將導(dǎo)致作為村民參與基礎(chǔ)的內(nèi)在政治效能感呈現(xiàn)較高水平。

治理主體多元化是治理理論的首要內(nèi)容，在鄉(xiāng)村治理中，村民作為最廣泛、最重要的主體，積極參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)是鄉(xiāng)村治理的首要要求。

內(nèi)在政治效能感是村民主動(dòng)參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)的基礎(chǔ)，同時(shí)村民內(nèi)在政治效能感水平會(huì)在正常的參與過程中得到明顯提升。村民內(nèi)在政治效能感的這一改變過程與強(qiáng)化理論非常相似。根據(jù)強(qiáng)化理論的作用機(jī)制，如果村民在協(xié)商過程中，能夠參與到對(duì)公共事物的治理中，并且能夠影響決策結(jié)果，那他們便增強(qiáng)了自身參與到農(nóng)村公共事務(wù)的信心，這種正強(qiáng)化過程使得村民內(nèi)在政治效能感提升;相反，在協(xié)商過程中他們的想法和建議得不到重視，那他們的挫敗感就會(huì)增強(qiáng)。所以，通過對(duì)村民政治效能感的分析，即可折射出我國(guó)這么多年鄉(xiāng)村治理的狀態(tài)。

2.鄉(xiāng)村治理權(quán)力配置的多元化要求外在政治體系必須對(duì)村民的訴求予以回應(yīng)，這將導(dǎo)致村民外在政治效能感呈現(xiàn)較高水平，終至內(nèi)、外在政治效能感達(dá)到均衡狀態(tài)。

治理理論提出了權(quán)力的多元化配置。鄉(xiāng)村治理理論的權(quán)力配置多元化承認(rèn)了鄉(xiāng)村社會(huì)的私權(quán)力在公共事務(wù)的治理過程中發(fā)揮著國(guó)家權(quán)力不可取代的作用。公共權(quán)力的運(yùn)行在政府和社會(huì)之間呈現(xiàn)出上下互動(dòng)的雙向運(yùn)行過程：既有村民自下而上的參與，以影響村委會(huì)和政府的決策進(jìn)程，又有自上而下的重視與回應(yīng)，村委會(huì)和政府對(duì)于村民的利益訴求予以回應(yīng)，在互動(dòng)中協(xié)調(diào)各方利益，實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村公共事務(wù)的治理。這些反映在村民政治效能感上，均表現(xiàn)為村民外在政治效能感水平偏高。村民內(nèi)在政治效能感水平是村民主動(dòng)參與公共事務(wù)的基礎(chǔ)，外在政治效能感水平強(qiáng)調(diào)外在政治體系的回應(yīng)，也是鄉(xiāng)村治理的重要組成部分，只有二者均衡，治理的結(jié)構(gòu)方能完善。

3.鄉(xiāng)村治理過程的自主化要求、也必將導(dǎo)致村民更為熟悉村級(jí)地方政治環(huán)境，因而村民村級(jí)政治效能感水平高于政府級(jí)的政治效能感水平才是鄉(xiāng)村治理的正常體現(xiàn)。

根據(jù)阿爾蒙德的理論，不同政治層級(jí)的公民政治能力感（政治效能感）存在一定的差異性。即相對(duì)于接觸較少或比較陌生的國(guó)家層次環(huán)境，在地方層次的政治環(huán)境中，公民的政治效能感水平更高。因此，本文對(duì)政治效能感進(jìn)行了層次劃分，根據(jù)我國(guó)村民政治環(huán)境背景，分為“村級(jí)”政治層級(jí)和“政府級(jí)”政治層級(jí)（村級(jí)以上的政治環(huán)境層次均認(rèn)為是“政府級(jí)”）。同時(shí)，在更為熟悉的村級(jí)地方環(huán)境中，村民的政治效能感應(yīng)表現(xiàn)得更高。

二、村民政治效能感的特征

為了全面反映農(nóng)村鄉(xiāng)村治理的基本狀況，文章從山西省北、中、南部選擇了7個(gè)村莊進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。這7個(gè)村莊有些是傳統(tǒng)型農(nóng)村，有些是現(xiàn)代化新農(nóng)村，有些處于過渡時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各異，地理位置、文化背景等均不同，村莊的選擇具有一定的代表性。隨后，通過隨機(jī)選擇，在保證男女比例相當(dāng)、家庭收入與教育水平等分布均勻的前提下，進(jìn)入村民家中進(jìn)行調(diào)查和訪談，最后共獲得802份有效問卷?；谝勋@得的調(diào)查數(shù)據(jù)，通過運(yùn)用spss軟件，分析村民政治效能的特征。

（一）村民總體政治效能感的特征分析

從表1可以看出，村民整體政治效能感均值為2.4589（<2.5），處于中等偏低水平。

根據(jù)西方政治效能感的相關(guān)理論，中等水平的政治效能感是最為合適的公民政治效能感的水平。然而我國(guó)村民政治效能感較低。而政治效能感作為剖析鄉(xiāng)村治理的工具，在一定程度上可以折射出鄉(xiāng)村治理過程中存在的問題。

（二）村民內(nèi)在、外在政治效能感的特征分析

從表2中可以看出，村民內(nèi)在政治效能感均值為2.3955，處于中等偏低水平，村民外在政治效能感均值為2.5108（>2.5），處于中等偏高水平，呈現(xiàn)“內(nèi)低外高”特征。

這說明村民對(duì)政治系統(tǒng)的了解不多，認(rèn)為自己對(duì)政治系統(tǒng)影響力不足，但同時(shí)又表現(xiàn)出對(duì)政府、村委會(huì)極高的信任和極強(qiáng)的依賴，期望他們重視并回應(yīng)自身的需求。

從表3中可以發(fā)現(xiàn)，村民內(nèi)在政治效能感較低，村民“影響型”政治效能感（2.3974）與“了解型”政治效能感（2.3940）基本持平，都處于較低的水平。

通常情況下，“了解型”的政治效能感是村民參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)的知識(shí)儲(chǔ)備庫(kù)，是村民進(jìn)行自我教育、自我管理和自我服務(wù)的動(dòng)力基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)調(diào)查的結(jié)果說明村民認(rèn)為自己對(duì)規(guī)章制度、選舉程序、村委會(huì)運(yùn)作方式不甚了解，對(duì)鄉(xiāng)村公共事務(wù)不甚關(guān)注。

“影響型”的政治效能感，作為一種較高層次的政治效能感，體現(xiàn)行為意向的特征，會(huì)直接導(dǎo)致村民政治行為的發(fā)生。而表中數(shù)據(jù)表明村民對(duì)影響政府、村委會(huì)干部的主觀感知也不甚強(qiáng)烈，由此可推出村民參與政治的積極性不是很高。

從表4中可以看出，村民外在政治效能感水平較高。村民“重視型”（2.5787）明顯高于“回應(yīng)型”（2.3918）。

這說明村民認(rèn)為政府及村委會(huì)比較重視自身的利益訴求，而對(duì)于有事去找他們的時(shí)候，他們的工作態(tài)度和工作方式往往是不能讓人接受的。在訪談中就會(huì)發(fā)現(xiàn)，很多村民認(rèn)為政府出臺(tái)各項(xiàng)政策的初衷是好的，只是在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)了問題。而當(dāng)具體到政府或者村委會(huì)的工作人員時(shí)，很多村民對(duì)他們的工作態(tài)度和工作精神表示質(zhì)疑。

（三）村民政府級(jí)、村級(jí)政治效能感的特征分析

從表5中可以看出，村級(jí)政治效能感均值為2.3591，處于中等偏低水平;政府級(jí)政治效能感均值為2.5406，政府級(jí)的明顯高于村級(jí)政治效能感水平。

這說明村民對(duì)于政府級(jí)的環(huán)境層次的主觀感知更為強(qiáng)烈一些，而對(duì)與自身關(guān)系更為密切的村級(jí)組織則感覺一般，這說明以“鄉(xiāng)政”為代表的國(guó)家政權(quán)已經(jīng)深入農(nóng)村，在一定程度上維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，但是不利于農(nóng)村農(nóng)民社會(huì)的發(fā)育和鄉(xiāng)村治理的真正實(shí)現(xiàn)。

在表6中，從內(nèi)、外在政治效能感的角度進(jìn)行比較，仍然是政府級(jí)高于村級(jí)。之所以會(huì)呈現(xiàn)這種特征，與我國(guó)目前“行政化”和“空殼化”的村委會(huì)密不可分。這些在社會(huì)流動(dòng)很弱的鄉(xiāng)村中，都沉淀在村民的內(nèi)心世界中，使得村民對(duì)政府級(jí)更為熟悉，更易感知，而對(duì)與自身關(guān)系更為密切的村級(jí)組織則感覺一般。

三、從村民政治效能感看鄉(xiāng)村治理存在的問題

自改革開放以來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)村所形成的“鄉(xiāng)政村治”模式是具有中國(guó)特色的、符合中國(guó)實(shí)際情況的鄉(xiāng)村治理模式，在一定程度上推進(jìn)了鄉(xiāng)村政治發(fā)展的進(jìn)程。但是我國(guó)鄉(xiāng)村治理畢竟還處在發(fā)展階段，仍然存在許多問題。本文從村民政治效能感這個(gè)角度出發(fā)，審視鄉(xiāng)村治理在主體、內(nèi)容、性質(zhì)等方面存在的問題。

（一）從村民政治效能感看鄉(xiāng)村治理的主體：主體積極性和主動(dòng)性有限

我國(guó)鄉(xiāng)村治理目前仍是以村民自治為基礎(chǔ)的“鄉(xiāng)政村治”的主要特征。首先，廣大村民作為村民自治的主體，其政治效能感整體處于中等偏低水平，即他們認(rèn)為無(wú)力作用于治理過程，自己的利益訴求也不會(huì)得到重視與回應(yīng)，那村民自治制度對(duì)于村民來(lái)說，只是個(gè)與自己無(wú)關(guān)的、形同虛設(shè)的制度。其次，“鄉(xiāng)政村治”模式中，“鄉(xiāng)政”與“村治”是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，政府行政權(quán)力與村民自治權(quán)力的終極目標(biāo)應(yīng)是一致的，但由于二者權(quán)力運(yùn)行方向不一致，在鄉(xiāng)政村治的具體運(yùn)行中，需要這兩種力量相互作用，不斷博弈，以期達(dá)到協(xié)商合作，合力共贏的狀態(tài)，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的良善治理。然而，實(shí)際生活中，由于各種原因，“村治”本身處于弱勢(shì)地位，二者已是非均衡博弈，再加上，村民效能感水平整體偏低，認(rèn)為參與“鄉(xiāng)政”的博弈是不值得的，面對(duì)一大主體的缺失，那鄉(xiāng)村要實(shí)現(xiàn)真正的治理，真是任重而道遠(yuǎn)。

（二）從村民政治效能感看鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容：內(nèi)容失衡

村民內(nèi)在政治效能感水平是村民主動(dòng)參與公共事務(wù)的基礎(chǔ)，外在政治效能感水平強(qiáng)調(diào)外在政治體系的回應(yīng)，也是鄉(xiāng)村治理的重要組成部分，只有二者均衡，治理的結(jié)構(gòu)方能完善。通過之前的數(shù)據(jù)分析，得出村民政治效能感呈現(xiàn)“內(nèi)低外高”的特征。較低的村民內(nèi)在政治效能感說明村民認(rèn)為自己對(duì)政治的認(rèn)知能力和影響能力不足，那么，他們就無(wú)法很好地參與到村民自治中，必將影響村民自治的強(qiáng)度和持久性;較高的村民外在政治效能感反映出村民對(duì)政府以及村委會(huì)干部的信任和依賴，這雖然構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的社會(huì)資本，但在一定程度上會(huì)影響村莊的自治性。

（三）從村民政治效能感看鄉(xiāng)村治理的性質(zhì)：偏離治理性質(zhì)

鄉(xiāng)村治理強(qiáng)調(diào)的是治理，而非管理、管制，村民自治強(qiáng)調(diào)的是自治，而非“他治”。我國(guó)的鄉(xiāng)村治理以“鄉(xiāng)政村治”為典型特征，融合“他治”與自治，集行政功能和自治功能于一身。根據(jù)阿爾蒙德的研究表示，村民在熟悉的村級(jí)地方政治環(huán)境中，政治效能感的水平應(yīng)該更高。在農(nóng)村，無(wú)論是作為自然村的熟人社會(huì)還是行政村的半數(shù)人社會(huì)，村民對(duì)于村委會(huì)和村干部還是比較熟悉的，再加上村民自治制度，本文認(rèn)為，相比于包括“鄉(xiāng)政”在內(nèi)的政府級(jí)的政治環(huán)境，村民對(duì)于“村治”更為熟悉，更易作用。然而通過之前的數(shù)據(jù)分析，村民在村級(jí)政治效能感的均值以及各維度的得分均低于政府級(jí)的。那么，數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的結(jié)果在一定程度上說明了目前的鄉(xiāng)村治理，行政色彩過于濃厚，有違治理的本質(zhì)。

四、結(jié)語(yǔ)

本文通過對(duì)已獲得的802份有效問卷的量化分析，從村民政治效能感的角度審視鄉(xiāng)村治理，發(fā)現(xiàn)目前鄉(xiāng)村治理仍然存在很多問題：從村民政治效能感整體水平偏低可以看出治理主體的積極性和主動(dòng)性有限;村民政治效能感“內(nèi)低外高”的特征表明鄉(xiāng)村治理內(nèi)容失衡;村民在政府級(jí)的政治效能感水平均要高于在村級(jí)上的表現(xiàn)，表明目前的治理行政色彩濃厚，偏離治理性質(zhì)?？傊?，村民政治效能感以其復(fù)雜的內(nèi)在結(jié)構(gòu)和不同的測(cè)試維度為我們展現(xiàn)出目前鄉(xiāng)村治理的全貌，從中折射出我國(guó)30多年實(shí)踐取得一定成效，但仍需要逐步完善。

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篇2

以黨的十七大精力和科學(xué)開展觀為指點(diǎn)，以國(guó)務(wù)院《鄉(xiāng)村五保供養(yǎng)任務(wù)條例》、民政部《關(guān)于鄉(xiāng)村五保供養(yǎng)效勞機(jī)構(gòu)建立的指點(diǎn)定見》、市當(dāng)局《關(guān)于進(jìn)一步增強(qiáng)鄉(xiāng)村五保供養(yǎng)任務(wù)的告訴》（信政文[2011]10號(hào)）和《關(guān)于增強(qiáng)鄉(xiāng)村五保供養(yǎng)和敬老院規(guī)范化建立任務(wù)的告訴》（信政辦[2011]162號(hào)）為根據(jù)，以“容身實(shí)際，加速建立，強(qiáng)化治理，注重實(shí)效”為總體思緒，在強(qiáng)力推進(jìn)鄉(xiāng)村敬老院建立的還，鼎力展開鄉(xiāng)村敬老院標(biāo)準(zhǔn)化建立治理達(dá)標(biāo)運(yùn)動(dòng)，促進(jìn)各級(jí)黨委當(dāng)局增強(qiáng)對(duì)敬老院的指導(dǎo)，推進(jìn)全縣鄉(xiāng)村敬老院治理上層次、上程度，經(jīng)過2-3年起勁,使全縣80%以上的敬老院到達(dá)標(biāo)準(zhǔn)化建立治理要求。

二、審核評(píng)選方法

（一）制訂規(guī)范。依照民政部《鄉(xiāng)村敬老院治理暫行方法》和《關(guān)于鄉(xiāng)村五保供養(yǎng)效勞機(jī)構(gòu)建立的指點(diǎn)定見》以及我縣實(shí)踐，本著有利于促進(jìn)敬老院建立規(guī)劃、設(shè)備、出產(chǎn)、生涯和日常治理效勞向高起點(diǎn)、高層次、高規(guī)范偏向開展的準(zhǔn)則，從指導(dǎo)注重、院容院貌、生涯設(shè)備、院務(wù)治理、院辦經(jīng)濟(jì)等五個(gè)方面制訂評(píng)分規(guī)范。

（二）確定品級(jí)。全縣鄉(xiāng)村敬老院建立治理達(dá)標(biāo)評(píng)定分為：達(dá)標(biāo)進(jìn)步前輩、達(dá)標(biāo)、根本達(dá)標(biāo)和不達(dá)標(biāo)4個(gè)層次。個(gè)中，達(dá)標(biāo)進(jìn)步前輩敬老院，由縣救災(zāi)辦向市民政局申報(bào)，市民政局組織審核評(píng)定；達(dá)標(biāo)和根本達(dá)標(biāo)敬老院由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民當(dāng)局申報(bào)，縣民政局、救災(zāi)辦組織審核評(píng)定，并報(bào)市民政局立案。

（三）評(píng)分辦法。根據(jù)《縣鄉(xiāng)村敬老院標(biāo)準(zhǔn)化建立治理達(dá)標(biāo)考評(píng)細(xì)則》，滿分為100分?？偡衷?0分以上（含90分），且五大項(xiàng)評(píng)分均在80%以上的為達(dá)標(biāo)進(jìn)步前輩敬老院；總分在80分以上（含80分），且五大項(xiàng)評(píng)分均在70%以上的為達(dá)標(biāo)敬老院；總分在70分以上（含70分），且五大項(xiàng)評(píng)分均在60%以上的為根本達(dá)標(biāo)敬老院；總分在70分以下的為不達(dá)標(biāo)敬老院。

（四）獎(jiǎng)懲罰法。為鼓舞進(jìn)步前輩，鞭笞后進(jìn)，帶動(dòng)普通，促進(jìn)我縣鄉(xiāng)村敬老院建立治理安康開展，施行獎(jiǎng)懲機(jī)制。經(jīng)申報(bào)被評(píng)為達(dá)標(biāo)進(jìn)步前輩敬老院的由市民政局頒布標(biāo)記牌，并賜與獎(jiǎng)勵(lì)；凡被評(píng)為達(dá)標(biāo)敬老院的，由縣民政局（救災(zāi)辦）頒布標(biāo)記牌，并視情賜與獎(jiǎng)勵(lì)；關(guān)于1次評(píng)選不達(dá)標(biāo)或延續(xù)2次評(píng)選根本達(dá)標(biāo)的敬老院，責(zé)令限日整改，并在全縣傳遞；對(duì)延續(xù)2次評(píng)選不達(dá)標(biāo)或延續(xù)3次評(píng)選根本達(dá)標(biāo)的敬老院，建議地點(diǎn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）撤銷敬老院院長(zhǎng)職務(wù)、解除治理效勞人員的聘用合同。

（五）有關(guān)闡明。鄉(xiāng)村敬老院標(biāo)準(zhǔn)化建立治理達(dá)標(biāo)考評(píng)每年展開1次，執(zhí)行動(dòng)態(tài)治理。被授予達(dá)標(biāo)進(jìn)步前輩、達(dá)標(biāo)的敬老院，有用期2年，期滿后需從新申報(bào)考評(píng)。對(duì)有用期內(nèi)敬老院建立治理分明滑坡的，縣民政局可隨時(shí)撤銷其聲譽(yù)。達(dá)標(biāo)進(jìn)步前輩、達(dá)標(biāo)敬老院的申報(bào)工夫?yàn)槊磕?月底前，審核、評(píng)選于歲尾前完成，授牌和獎(jiǎng)勵(lì)連系年度任務(wù)總結(jié)表?yè)P(yáng)一并進(jìn)行。

三、任務(wù)要求

（一）一致思維看法。鄉(xiāng)村敬老院是社會(huì)福利事業(yè)，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)開展的主要標(biāo)記。辦妥鄉(xiāng)村敬老院是民政部分“以民為本、為民解困、為民效勞”和“存眷民生、維護(hù)公道、促進(jìn)調(diào)和”的根本本能機(jī)能表現(xiàn)，是落實(shí)科學(xué)開展觀、推進(jìn)我縣鄉(xiāng)村開展變革綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建立的詳細(xì)舉動(dòng)。縣鄉(xiāng)民政、救災(zāi)部分要進(jìn)步看法，實(shí)在把鄉(xiāng)村敬老院達(dá)標(biāo)任務(wù)歸入主要議事日程，增強(qiáng)指導(dǎo)，強(qiáng)化辦法，全力推進(jìn)，起勁使敬老院成為鄉(xiāng)村五保白叟保養(yǎng)天算的幸福樂土。

（二）緊密組織施行。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）要把鄉(xiāng)村敬老院建立達(dá)標(biāo)任務(wù)歸入全鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）任務(wù)的總體規(guī)劃，做到長(zhǎng)計(jì)劃，短布置，統(tǒng)籌統(tǒng)籌，建管連系。要多方籌措資金，加大敬老院投入，逐漸完美五保白叟出產(chǎn)、生涯以及文明文娛設(shè)備，不時(shí)進(jìn)步五保供養(yǎng)程度。妥帖處理敬老院治理效勞人員工資和任務(wù)經(jīng)費(fèi)。要增強(qiáng)敬老院治理效勞人員教育培訓(xùn)，使之通曉營(yíng)業(yè)，喜歡崗敬業(yè)，不時(shí)進(jìn)步效勞質(zhì)量和治理程度。

（三）嚴(yán)厲評(píng)定規(guī)范。各地要依照科學(xué)規(guī)劃、規(guī)劃適度，設(shè)備配套、功用完美，治理標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)和有序的要求，嚴(yán)厲把握鄉(xiāng)村敬老院評(píng)定規(guī)范。在硬件設(shè)備上，凡達(dá)標(biāo)進(jìn)步前輩敬老院占地上積須在10畝以上，主房40間以上，床位60張以上；達(dá)標(biāo)敬老院占地上積須在8畝以上，主房30間以上，床位40張以上。根本達(dá)標(biāo)敬老院占地上積須在8畝以上，主房20間以上，床位30張以上。

篇3

2011年，全市89個(gè)鄉(xiāng)村敬老院建立項(xiàng)目悉數(shù)按期竣工，組織新入住五保白叟3454人，五保集中供養(yǎng)率已到達(dá)30.1%，圓滿完成了當(dāng)局下達(dá)的任務(wù)義務(wù)。2012年，但愿經(jīng)由各縣（市、區(qū)）的通力合作，相同圓滿地完成義務(wù)。方才，市民政局李仁發(fā)局長(zhǎng)傳達(dá)了《市人民當(dāng)局辦公室關(guān)于印發(fā)市2012年鄉(xiāng)村敬老院建立任務(wù)方案的告訴》，這個(gè)方案是經(jīng)市當(dāng)局研討經(jīng)過的，對(duì)2012年鄉(xiāng)村敬老院建立任務(wù)提出了明白的要求，各縣（市、區(qū)）必然要仔細(xì)進(jìn)修，并不折不扣地落實(shí)。下面，我就實(shí)在做好全市敬老院建立任務(wù)再?gòu)?qiáng)調(diào)以下五點(diǎn)定見。

一、充沛看法增強(qiáng)鄉(xiāng)村敬老院建立的主要意義

黨的十七大提出要實(shí)在增強(qiáng)以民生為重點(diǎn)的社會(huì)事業(yè)建立，愈加表現(xiàn)了黨中心以報(bào)酬本、民生為重的在朝理念。鄉(xiāng)村五保供養(yǎng)對(duì)象作為當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)村居民中最非凡、最堅(jiān)苦、最弱勢(shì)的群體，保證好他們的生涯既是中華民族尊老喜歡老傳統(tǒng)美德的表現(xiàn)，也是各級(jí)黨委和當(dāng)局義無(wú)反顧的責(zé)任。跟著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的開展，鄉(xiāng)村五保供養(yǎng)任務(wù)獲得了不時(shí)完美和進(jìn)步。2010年以來(lái)，國(guó)務(wù)院新修訂的《鄉(xiāng)村五保供養(yǎng)任務(wù)條例》和當(dāng)局公布的《施行〈鄉(xiāng)村五保供養(yǎng)任務(wù)條例〉方法》陸續(xù)施行。做好鄉(xiāng)村五保供養(yǎng)任務(wù)不單是義無(wú)反顧的責(zé)任，更是司法律例付與我們的職責(zé)。假如當(dāng)局做欠好這件事，就是當(dāng)局缺位，不依法做事。新的條例和方法順應(yīng)我國(guó)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革開展的新情勢(shì)，對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村五保供養(yǎng)準(zhǔn)則進(jìn)行了具體變革，將鄉(xiāng)村五保供養(yǎng)對(duì)象歸入了公共財(cái)務(wù)的保證局限。委、當(dāng)局延續(xù)三年把進(jìn)步五保集中供養(yǎng)率列入擬辦妥的關(guān)系人民群眾親身好處的十大實(shí)事；市委、市當(dāng)局也把這項(xiàng)任務(wù)列入了2012年擬辦妥的關(guān)系人民群眾親身好處的十大實(shí)事，并依據(jù)我市實(shí)踐，提出：本年我市五保集中供養(yǎng)率在11年到達(dá)30%的根底上再進(jìn)步15%，到達(dá)45%；爭(zhēng)奪“十一五”末使全市鄉(xiāng)村五保集中供養(yǎng)率到達(dá)75%以上?？梢哉f，市兩級(jí)當(dāng)局對(duì)鄉(xiāng)村敬老院建立任務(wù)高度注重，嚴(yán)厲要求。因而，各級(jí)各有關(guān)部分要充沛看法加速鄉(xiāng)村敬老院建立的主要性和需要性，接納實(shí)在有用辦法，扎扎實(shí)實(shí)做好這項(xiàng)任務(wù)，確保2012年全市鄉(xiāng)村五保集中供養(yǎng)率到達(dá)45%，為完成老有所養(yǎng)的目的奠基堅(jiān)實(shí)根底。

二、實(shí)在做好敬老院建立項(xiàng)目規(guī)劃

依照鄉(xiāng)村五保集中供養(yǎng)率到達(dá)45%的目的要求測(cè)算，2012年，全市還需新增集中供養(yǎng)五保對(duì)象3711人、新建房子2181間、新增床位3711張（個(gè)中，禹州市需新增房子72012間新增床位1204張，長(zhǎng)葛市需新增房子328間新增床位557張，縣需新增房子292間新增床位495張，鄢陵縣需新增房子363間新增床位619張，襄城縣需新增房子452間新增床位768張，魏都區(qū)需新增房子6間新增床位10張，開拓區(qū)需新增房子21間新增床位37張，東城區(qū)需新增房子11間新增床位17張）。要完成這一建立義務(wù)，搞好項(xiàng)目規(guī)劃是前提。市民政局擔(dān)任制訂全市敬老院建立總體規(guī)劃，并依照“爭(zhēng)奪‘十一五’末全市鄉(xiāng)村五保集中供養(yǎng)率到達(dá)75%以上”的目的，制訂分年度建立方案。各縣（市、區(qū)）要在對(duì)轄區(qū)鄉(xiāng)村五保集中供養(yǎng)情況查詢摸底的根底上，本實(shí)在事求是、量體裁衣、資本有用應(yīng)用、科學(xué)規(guī)劃、合理結(jié)構(gòu)的準(zhǔn)則，制訂出實(shí)在可行的總體規(guī)劃和建立方案。詳細(xì)建立項(xiàng)目要依照以鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院改建和擴(kuò)建為主、有前提的當(dāng)?shù)匾⑦m度規(guī)劃的中間敬老院為輔、以在遙遠(yuǎn)山區(qū)有方案地建立敬老院分院為增補(bǔ)的要求，在情況較好、交通便利的當(dāng)?shù)睾侠磉x址，并將需新增的房間數(shù)和床位數(shù)落實(shí)到各個(gè)詳細(xì)建立項(xiàng)目上。近年來(lái)的理論標(biāo)明，村級(jí)敬老院因?yàn)橐?guī)劃小、供養(yǎng)對(duì)象少、根底設(shè)備差，治理效勞程度低，曾經(jīng)對(duì)鄉(xiāng)村五保集中供養(yǎng)任務(wù)發(fā)生了不良的影響。為進(jìn)步效勞治理程度，推進(jìn)敬老院完成規(guī)劃化、集中化，從目前起，要限制村級(jí)敬老院開展，倡導(dǎo)有前提的縣（市）建立中間敬老院。為確保完成45%的集中供養(yǎng)率，要充沛應(yīng)用原有的資本，2012歲尾前要確保11年前建成的敬老院入住率到達(dá)100%；還，2012年新建的敬老院要確保按期入住終了。關(guān)于鄉(xiāng)村敬老院建立用地問題，民政廳、財(cái)務(wù)廳《關(guān)于增強(qiáng)鄉(xiāng)村敬老院建立、進(jìn)步五保對(duì)象集中供養(yǎng)率的告訴》（〔2010〕110號(hào)文件）已有明白規(guī)則，縣、鄉(xiāng)當(dāng)局可以對(duì)現(xiàn)有閑置房產(chǎn)，接納無(wú)償劃撥等方法來(lái)處理敬老院建立的用地問題，也可與空心村整頓、村莊革新連系起來(lái)，處理用地目標(biāo)。

三、積極籌措落實(shí)敬老院建立資金

籌措落實(shí)敬老院建立資金，是搞好鄉(xiāng)村敬老院建立，完成進(jìn)步鄉(xiāng)村五保對(duì)象集中供養(yǎng)率目的義務(wù)的要害。敬老院建立資金的投入問題，民政廳、財(cái)務(wù)廳〔2010〕110號(hào)文件也有明白規(guī)則，總的準(zhǔn)則是“以縣級(jí)財(cái)務(wù)投入為主，轄市按必然比例予以津貼，財(cái)務(wù)依據(jù)各地敬老院建立完成狀況賜與恰當(dāng)津貼”。各縣（市、區(qū)）要及早規(guī)劃，積極請(qǐng)求建立資金。連系我市實(shí)踐，我市的敬老院建立資金首要從5個(gè)方面處理：一是縣（市、區(qū)）自籌，各縣（市、區(qū)）要將敬老院建立資金列入財(cái)務(wù)預(yù)算。還，各縣（市、區(qū)）要積極向上級(jí)請(qǐng)求立項(xiàng)，積極爭(zhēng)奪國(guó)度資金，建立一個(gè)中間敬老院，有前提的再建立若干個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院。有集體運(yùn)營(yíng)企業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以從集體運(yùn)營(yíng)企業(yè)收入中列支一局部資金。二是市財(cái)務(wù)、民政部分要積極向里爭(zhēng)奪項(xiàng)目建立資金支撐，減輕縣（市、區(qū)）敬老院建立資金缺乏的壓力。三是市本級(jí)財(cái)務(wù)布置必然的資金，用于以獎(jiǎng)代補(bǔ)。本年市里曾經(jīng)決議籌措300萬(wàn)元資金用于以獎(jiǎng)代補(bǔ)。四是充沛發(fā)起社會(huì)力氣積極投資和興修敬老院，指導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)和小我向敬老院投資；可以思索用冠名等方法吸引社會(huì)投資。五是各地要充沛發(fā)掘整合各類資本，合理應(yīng)用閑置的辦公場(chǎng)地、黌舍、衛(wèi)生院以及破產(chǎn)關(guān)閉的企業(yè)房產(chǎn)等資本，經(jīng)過維修正造，作為敬老院運(yùn)用，然后降低本錢，處理建立資金缺乏的問題。

要增強(qiáng)資金運(yùn)用治理。各縣（市、區(qū)）、有建立義務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要設(shè)立敬老院項(xiàng)目建立資金專用賬戶，嚴(yán)厲資金治理，確保?？顚Ｓ?、封鎖運(yùn)轉(zhuǎn)。鄙人撥建院款時(shí)，要依據(jù)工程進(jìn)度分批撥付。財(cái)務(wù)、民政等部分要對(duì)資金運(yùn)用狀況進(jìn)行全程監(jiān)視反省，根絕貪污、調(diào)用等違法違紀(jì)景象發(fā)作。

四、標(biāo)準(zhǔn)提拔敬老院治理效勞程度

當(dāng)時(shí)，跟著鄉(xiāng)村五保集中供養(yǎng)人員的添加，對(duì)敬老院治理效勞的要求也越來(lái)越高。有些敬老院根底設(shè)備、配套設(shè)備不到位，效勞程度跟不上，形成了不良影響。因而，要準(zhǔn)確處置好建立與治理的關(guān)系。敬老院建立是進(jìn)步五保集中供養(yǎng)率的根底，為更多的五保白叟供應(yīng)優(yōu)質(zhì)效勞是建立敬老院的主旨和目標(biāo)。要一手抓建立，一手抓治理，兩手都要硬。詳細(xì)要做好四項(xiàng)任務(wù)：一是要落實(shí)敬老院治理經(jīng)費(fèi)。依照《市人民當(dāng)局關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)鄉(xiāng)村五保供養(yǎng)政策進(jìn)步集中供養(yǎng)率的告訴》（許政〔2010〕42號(hào)）要求，治理效勞人員的工資、福利待遇不得低于本地最低工資規(guī)范，并逐漸樹立天然增進(jìn)機(jī)制，做到按月發(fā)放。五保供養(yǎng)效勞機(jī)構(gòu)所需的治理資金，按昔時(shí)預(yù)算，由縣、鄉(xiāng)財(cái)務(wù)各承當(dāng)50%，依照用款進(jìn)度，由縣、鄉(xiāng)財(cái)務(wù)撥入鄉(xiāng)村五保供養(yǎng)效勞機(jī)構(gòu)；二是要選配好敬老院任務(wù)人員。依照集中供養(yǎng)對(duì)象的比例，選擇那些可以喫苦耐勞、仔細(xì)擔(dān)任，有喜歡心、樂于貢獻(xiàn)、本質(zhì)較高的人員擔(dān)任敬老院任務(wù)人員；三是要增強(qiáng)敬老院任務(wù)人員培訓(xùn)。經(jīng)過培訓(xùn)，實(shí)在進(jìn)步敬老院任務(wù)人員治理程度和營(yíng)業(yè)本質(zhì)；四是要完美敬老院治理準(zhǔn)則。以完好、標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)厲的準(zhǔn)則，保證五保供養(yǎng)任務(wù)的有序展開。還，還要經(jīng)過一致審核認(rèn)定，對(duì)敬老院執(zhí)行品級(jí)治理，評(píng)選示范、甲級(jí)、乙級(jí)敬老院；逐漸樹立完美品級(jí)治理與效勞人員工資掛鉤浮動(dòng)準(zhǔn)則，激起效勞人員的積極性；不時(shí)進(jìn)步敬老院的治理效勞程度，給五保白叟供應(yīng)一個(gè)溫馨、安康、調(diào)和的寓居情況。

五、狠抓任務(wù)落實(shí)

要依照《施行〈鄉(xiāng)村五保供養(yǎng)任務(wù)條例〉方法》規(guī)則，鄉(xiāng)村五保供養(yǎng)效勞機(jī)構(gòu)由縣級(jí)人民當(dāng)局擔(dān)任組織建立；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民當(dāng)局詳細(xì)擔(dān)任組織本行政區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)村五保供養(yǎng)效勞機(jī)構(gòu)的建立、治理任務(wù)。因而，各縣（市、區(qū)）、有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)局要實(shí)在負(fù)起應(yīng)盡的職責(zé)，把敬老院建立任務(wù)變?yōu)槊つ啃袨?，?dāng)局首要指導(dǎo)要負(fù)總責(zé)，分擔(dān)副職詳細(xì)擔(dān)任；縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)要層層簽署敬老院建立項(xiàng)目責(zé)任書，做就任務(wù)明白，責(zé)任到人。

當(dāng)局各相關(guān)本能機(jī)能部分要仔細(xì)實(shí)行職責(zé)，增強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，搞好協(xié)作共同。市民政部分作為鄉(xiāng)村五保任務(wù)的營(yíng)業(yè)主管部分，要實(shí)在擔(dān)負(fù)起敬老院建立的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、治理監(jiān)視的責(zé)任，縝密擺設(shè)，精心施行；財(cái)務(wù)部分要依照民政部分提出的資金用處和規(guī)范實(shí)時(shí)籌措、撥付敬老院建立資金；監(jiān)察、審計(jì)、建立等部分要積極搞好共同。

為抓好任務(wù)落實(shí)，依據(jù)第23次當(dāng)局常務(wù)會(huì)議研討確定的定見，要對(duì)2012年一切敬老院建立項(xiàng)目執(zhí)行臺(tái)帳治理，3月底前完陋習(xí)劃、選址、資金籌措和投標(biāo)任務(wù)；“五一”前要悉數(shù)開工建立；10月底前悉數(shù)完工，各類設(shè)備配套到位，交付運(yùn)用；11月底前悉數(shù)入住，完成集中供養(yǎng)目的義務(wù)，入住率到達(dá)100%。民政部分要依照總體工夫要求，連系工程進(jìn)度，搞好敬老院建立進(jìn)度計(jì)算上報(bào)和項(xiàng)目觀摩任務(wù)。并分四個(gè)階段對(duì)各地任務(wù)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行排名，對(duì)進(jìn)步前輩的縣（市、區(qū)）進(jìn)行表彰、對(duì)掉隊(duì)的縣（市、區(qū)）進(jìn)行傳遞批判。市民政、財(cái)務(wù)、監(jiān)察、審計(jì)等有關(guān)部分要構(gòu)成督查組，從5月份起，對(duì)各個(gè)敬老院建立項(xiàng)目標(biāo)資金落實(shí)及運(yùn)用、工程進(jìn)度和質(zhì)量等狀況，按期或不按期進(jìn)行督查，督查后果向縣（市、區(qū)）當(dāng)局函告，還抄報(bào)市當(dāng)局。對(duì)無(wú)合理來(lái)由不克不及如期完成義務(wù)的，市監(jiān)察部分要依照效能責(zé)任追查相關(guān)規(guī)則對(duì)責(zé)任人執(zhí)行責(zé)任追查。市當(dāng)局將于2012年12月上旬組織具體反省驗(yàn)收。

篇4

關(guān)鍵詞:社會(huì)轉(zhuǎn)型;非制度化政治參與;鄉(xiāng)村治理;制度化政治參與

中圖分類號(hào):D621.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1004-1605(2010)05-0055-05

農(nóng)民的政治參與,從有序性、規(guī)范性的角度來(lái)看,主要包括制度化政治參與和非制度化政治參與兩個(gè)方面。制度化政治參與,“是指普通公民通過各種合法方式參加政治生活,并影響政治體系的構(gòu)成、運(yùn)行方式、運(yùn)行規(guī)則和政策過程的行為”[1]。所謂非制度化政治參與,相對(duì)于制度化政治參與而言,是指普通公民通過不符合制度要求的,甚至是通過違反法律規(guī)定的參與方式所進(jìn)行的政治參與行為,它屬于無(wú)序政治參與的范疇。

當(dāng)前,中國(guó)正處在由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代化社會(huì)快速轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期,農(nóng)民利益多元化已成為一種趨勢(shì),農(nóng)民廣泛政治參與的需求也愈發(fā)強(qiáng)烈。農(nóng)民追求自身利益的主流,是通過合法的制度化政治參與的渠道來(lái)滿足,這也是每個(gè)農(nóng)民都希望采取的方式和渠道。但問題是,一旦合法的渠道不能暢通,非制度化的政治參與就會(huì)成為另外一種必然選擇。而當(dāng)前,農(nóng)民的這種非制度化政治參與,正呈現(xiàn)不斷升溫的趨勢(shì),事態(tài)的發(fā)展已嚴(yán)重影響到農(nóng)村的穩(wěn)定。為防止陷入現(xiàn)代化的“中等收入陷阱”[2],使鄉(xiāng)村治理在良性軌道上和諧運(yùn)轉(zhuǎn),必須努力化解農(nóng)民的非制度化政治參與。

一、農(nóng)民非制度化政治參與的基本表現(xiàn)形式

伴隨著改革開放的深入和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,我國(guó)農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)和對(duì)利益的追求不斷增長(zhǎng),農(nóng)民政治參與的需求和行動(dòng)呈現(xiàn)出迅猛增長(zhǎng)之勢(shì)。這對(duì)于推動(dòng)我國(guó)政治文明建設(shè)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。但與此同時(shí),由于農(nóng)民制度化政治參與的渠道不暢,非制度化政治參與在農(nóng)村不斷擴(kuò)大,其形式主要有以下三種情況:

(一)越級(jí)上訪

所謂越級(jí)上訪,是指人員反映問題,不是到有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)或上一級(jí)行政機(jī)關(guān)反映,而是直接到更上一級(jí)的行政機(jī)關(guān)反映,或有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)已經(jīng)受理并正在辦理時(shí),又到更上一級(jí)的行政機(jī)關(guān)反映。[3]在當(dāng)前我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快發(fā)展時(shí)期,農(nóng)民上訪的主要根源性因素是征地補(bǔ)償、環(huán)境污染和村干部的貪污腐化等問題,尤其是因征地補(bǔ)償問題引發(fā)的群體上訪,持續(xù)性升溫。我國(guó)現(xiàn)有的征地制度存在諸多缺陷,補(bǔ)償費(fèi)用偏低,失地農(nóng)民獲得的土地補(bǔ)償費(fèi)用難以滿足日常生活需求,更談不上拿出一部分資金創(chuàng)業(yè)發(fā)展。在制度性參與和保障缺失的情況下,失地農(nóng)民慢慢演化為嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的失地流民。僅2005年,全國(guó)共發(fā)生因土地引起的農(nóng)民群體性突發(fā)事件就高達(dá)19700起,占農(nóng)村的65%以上。[4]對(duì)農(nóng)民的上訪,在大多數(shù)情況下,我國(guó)的部門或上級(jí)行政機(jī)關(guān),要么將意見轉(zhuǎn)交給有關(guān)部門,而并沒有及時(shí)有效地進(jìn)行后期的督辦和檢查,要么對(duì)農(nóng)民的呼聲漠然視之,甚至斥之為刁民鬧事,農(nóng)民的利益表達(dá)往往石沉大海。在合理利益訴求難以得到有效滿足的情況下,非制度化政治參與就成為一種必然。

農(nóng)民的越級(jí)上訪,從本質(zhì)上來(lái)說,是希望以更大的權(quán)力來(lái)糾正較小的權(quán)力,這是法制建設(shè)不健全時(shí)期的過渡性辦法。但是,如果越級(jí)上訪失控,尤其是規(guī)模大、涉及面寬、要求高、組織性強(qiáng)的群體性越級(jí)上訪成為一種趨勢(shì),不但會(huì)嚴(yán)重影響正常的維權(quán),增加上訪農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和政府的管理成本,而且極易被別有用心的人鉆空子,對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展造成極為不利的影響。[3]

(二)群體申訴

農(nóng)民群體申訴型政治參與,主要表現(xiàn)為農(nóng)村。所謂農(nóng)村,是在農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中,因人民內(nèi)部矛盾引發(fā),由農(nóng)民這一特定群體中的不特定多數(shù)人參與,經(jīng)過一定的醞釀、組織和策劃,圍繞一定目的,而共同實(shí)施的、沒有合法依據(jù)的聚眾上訪、圍堵黨政機(jī)關(guān)、靜坐請(qǐng)?jiān)?、阻塞交通、集?huì)、示威、絕食、聚眾鬧事等對(duì)社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定造成重大負(fù)面影響的事件和行為。學(xué)者于建嶸指出,農(nóng)村主要包括三種類型:維權(quán)抗?fàn)幮汀⑼话l(fā)騷亂型和組織犯罪型,其中維權(quán)抗?fàn)幮褪录嫁r(nóng)村的90%以上。[4]

(三)直接對(duì)抗

在農(nóng)村的快速轉(zhuǎn)型時(shí)期,制度短缺是普遍存在的現(xiàn)實(shí)問題,經(jīng)濟(jì)利益和政治權(quán)利的政治需求普遍擴(kuò)大和現(xiàn)行體制下制度供給的嚴(yán)重不足之間處于失衡狀態(tài)。在直接的、有效的體制內(nèi)利益表達(dá)嚴(yán)重不足甚至堵塞的情況下,在現(xiàn)有的一些制度安排流于形式的現(xiàn)實(shí)面前,在一些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)農(nóng)民制度化政治參與活動(dòng)粗涉、不管不問的背景下,農(nóng)民采用暴力的或激進(jìn)的直接對(duì)抗,來(lái)使人們聽到他們的呼聲,來(lái)使政府關(guān)注他們的利益訴求,就成為必然選擇。[5]

所謂農(nóng)民的直接對(duì)抗,是指農(nóng)民基于對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府或有關(guān)部門規(guī)定的不滿,或認(rèn)為自身合理合法的經(jīng)濟(jì)利益和政治權(quán)利遭受到不法侵害時(shí),拒不服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府或有關(guān)行政管理部門的執(zhí)法管理,甚至暴力阻礙執(zhí)法的行為。農(nóng)民選擇直接對(duì)抗的非制度化政治參與的方式,在很大程度上是出于保護(hù)自身合理合法的經(jīng)濟(jì)利益、政治權(quán)利和尋求一種公正平等的社會(huì)心理。農(nóng)民是社會(huì)資源擁有量較少的社會(huì)弱勢(shì)群體,本身就很難有機(jī)會(huì)把自身的合理利益訴求通過有效渠道反映到上級(jí)政府部門,體現(xiàn)在政策法規(guī)層面,但這并不表明農(nóng)民不愿意通過制度化的渠道進(jìn)行參與活動(dòng),只是他們急切的參與熱情被短缺的制度現(xiàn)實(shí)所阻斷。這種基于自身利益需要而產(chǎn)生的強(qiáng)烈的內(nèi)在參與沖動(dòng),一旦遇到利益侵害行為時(shí),就會(huì)轉(zhuǎn)化為過激的社會(huì)行為,以直接對(duì)抗的形式來(lái)尋求表達(dá)的需要。如農(nóng)民因征地賠償不公而拒絕拆遷、搬遷,甚至與拆遷人員發(fā)生激烈的直接對(duì)抗等。

二、農(nóng)民非制度化政治參與

對(duì)鄉(xiāng)村治理良性運(yùn)轉(zhuǎn)的挑戰(zhàn)

當(dāng)前大量的農(nóng)民非制度化政治參與,不僅直接沖擊了“鄉(xiāng)政村治”的治理模式,降低了鄉(xiāng)村治理的績(jī)效,而且嚴(yán)重影響鄉(xiāng)村社會(huì)的和諧發(fā)展。

(一)農(nóng)民非制度化的政治參與極大地破壞了參與型鄉(xiāng)村治理文化的形成

美國(guó)政治學(xué)家亨廷頓指出,文化是國(guó)家和民族的靈魂,集中體現(xiàn)了國(guó)家和民族的品格。政治文化建設(shè)是鄉(xiāng)村治理中的一個(gè)深層次的內(nèi)容。用治理的方法分析鄉(xiāng)村政治,首先要分析的就是鄉(xiāng)村的政治文化。只有農(nóng)民在內(nèi)心認(rèn)可了鄉(xiāng)村治理的價(jià)值理念,并在政治觀上達(dá)到基本一致時(shí),才會(huì)產(chǎn)生歸宿于這個(gè)群體的高度自豪感,才會(huì)發(fā)自內(nèi)心地去維護(hù)其價(jià)值觀,即使有矛盾和摩擦,也會(huì)視其在可容忍的尺度范圍內(nèi),社會(huì)整體是和諧有序的。

鄉(xiāng)村治理的文化,究其實(shí)質(zhì)而言是一種參與型的公民意識(shí)的培養(yǎng)。亨廷頓認(rèn)為,所謂政治參與,是指“一般平民試圖影響政府決策的活動(dòng)”[6]。中國(guó)人民大學(xué)楊光斌先生對(duì)政治參與的界定是:“普通公民通過一定的方式直接或間接地影響政府的決定或與政府活動(dòng)相關(guān)的公共政治生活的政治行為?！盵7]阿爾蒙德認(rèn)為:“有利于民主政治有效運(yùn)行的公民文化應(yīng)該是既能夠使過高的參與熱情與政治冷漠之間達(dá)到平衡,又能使對(duì)權(quán)威的服從和尊重與主動(dòng)參與之間形成融合的一種政治文化?！盵8]這種政治文化,實(shí)際上就是在制度化范圍內(nèi),使農(nóng)民的廣泛政治參與與農(nóng)村社會(huì)的快速發(fā)展達(dá)到一種和諧穩(wěn)定的治理狀態(tài),以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益的最大化需求。

不可否認(rèn),出于安全利益的考慮,在多元化利益發(fā)展的現(xiàn)狀下,通過制度化政治參與來(lái)保護(hù)自身利益是當(dāng)前農(nóng)民的主要選擇,而一旦參與渠道不暢,公正難以得到保證,農(nóng)民或選擇非正式組織,或通過家族的勢(shì)力,通過活動(dòng)來(lái)達(dá)到心理的滿足。權(quán)威的崇拜和家族勢(shì)力的依附,是一種消極的政治參與表象。而狂熱的、非理性的直接聚眾越級(jí)上訪、圍堵黨政機(jī)關(guān)、靜坐請(qǐng)?jiān)?、阻塞交通、集?huì)、示威、絕食、聚眾鬧事甚至直接對(duì)抗,則嚴(yán)重破壞了農(nóng)村參與型政治文化的形成。

(二)農(nóng)民非制度化的政治參與嚴(yán)重干擾了鄉(xiāng)村治理中社會(huì)資本的良性構(gòu)建

馬克思曾經(jīng)指出,有時(shí)候發(fā)現(xiàn)問題比解決問題更加重要。農(nóng)民在通過制度化政治參與難以維護(hù)自身利益訴求時(shí),必然會(huì)選擇非制度化的方式來(lái)釋放自己的心理需求。這種釋放,一方面會(huì)在極短的時(shí)間內(nèi)促使相應(yīng)的黨政機(jī)關(guān)來(lái)關(guān)注民生的需求,化解現(xiàn)實(shí)的矛盾,推動(dòng)體制的改革,滿足農(nóng)民對(duì)自身利益最大化的追求,但另一方面,大量的非制度化的政治參與卻無(wú)形中干擾了鄉(xiāng)村治理中社會(huì)資本的良性構(gòu)建。

系統(tǒng)論認(rèn)為:“在一個(gè)動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)系統(tǒng)中,這種結(jié)構(gòu)的功能是直接由要素之間的協(xié)調(diào)作用體現(xiàn)出來(lái)的?！盵9]從某種意義上說,鄉(xiāng)村治理,就是鄉(xiāng)村社會(huì)各種社會(huì)資本、各個(gè)要素處于一種相互協(xié)調(diào)、其功能達(dá)到最大優(yōu)化的狀態(tài)。如果缺乏社會(huì)資本,農(nóng)民對(duì)制度化政治參與不感興趣,鄉(xiāng)村社會(huì)的治理就會(huì)因缺少參與主體的支撐而走向失敗。學(xué)者燕繼榮指出,所謂社會(huì)資本,是廣泛存在于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系之中并能夠被行動(dòng)者投資和利用以便實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)的社會(huì)資源。[10]大量社會(huì)資本的發(fā)展,不僅可以推動(dòng)政府與社會(huì)之間建立彼此信任的社會(huì)關(guān)系,而且會(huì)形成政府與社會(huì)共同治理的宏觀治理網(wǎng)絡(luò)。

但不可否認(rèn),農(nóng)民的非制度化政治參與,一方面增加了政府管理社會(huì)成本,延緩了政府集中力量承擔(dān)社會(huì)無(wú)法完成的任務(wù)的時(shí)間,另一方面阻礙了各種鄉(xiāng)村民間組織的有序發(fā)展,破壞了鄉(xiāng)村之間在改革進(jìn)程中構(gòu)建起來(lái)的信任關(guān)系,放棄了自身所應(yīng)承擔(dān)的政治責(zé)任,在導(dǎo)致社會(huì)自我管理、自我約束機(jī)能下降的同時(shí),也大大降低了社會(huì)治理的效能,增加了社會(huì)的不穩(wěn)定態(tài)勢(shì)。這也正是亨廷頓所指出的“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定,而現(xiàn)代化過程卻滋生著動(dòng)亂”[11]。

(三)農(nóng)民非制度化政治參與直接降低鄉(xiāng)村治理的績(jī)效

在當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型期,農(nóng)民非制度化政治參與對(duì)鄉(xiāng)村治理績(jī)效的影響主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是嚴(yán)重影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。農(nóng)民是參與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體。農(nóng)民如果不從國(guó)家或鄉(xiāng)村建設(shè)的全局和我國(guó)建設(shè)中的實(shí)際出發(fā),而是一味地為追求己利而花費(fèi)大量時(shí)間和金錢去上訪或者聚眾鬧事,既荒廢了自己的農(nóng)業(yè)生產(chǎn),也不利于自己選出來(lái)的村干部以更多的時(shí)間和精力去組織村民發(fā)展經(jīng)濟(jì),從而難以為鄉(xiāng)村治理打下堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。二是干擾鄉(xiāng)村民主進(jìn)程。大量的非制度化政治參與行為,嚴(yán)重阻礙著民主進(jìn)程的良性發(fā)展。非制度化參與一方面反映了農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的提升,但另一方面也反映了農(nóng)民政治責(zé)任意識(shí)的喪失。民主不等于鬧事,權(quán)利更不等于破壞力。鄉(xiāng)村民主的核心,還是要通過有序的制度化的政治參與來(lái)維護(hù)農(nóng)民的民利。三是增加政府治理成本。面對(duì)堵塞的交通、被強(qiáng)占的工地、聚眾鬧事的群體,面對(duì)越級(jí)上訪、靜坐請(qǐng)?jiān)?、圍堵黨政機(jī)關(guān)的農(nóng)民,政府不得不派出大量的人員來(lái)疏導(dǎo)化解,增加了政府治理的成本。四是嚴(yán)重破壞鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定。

三、農(nóng)民制度化政治參與是鄉(xiāng)村治理成功的關(guān)鍵

鄉(xiāng)村治理成功與否的關(guān)鍵,是農(nóng)民能否通過制度化參與到鄉(xiāng)村事務(wù)中來(lái)。面對(duì)快速轉(zhuǎn)型時(shí)期農(nóng)民的大量非制度化政治參與給鄉(xiāng)村穩(wěn)定發(fā)展帶來(lái)的極大隱患,必須采取有效措施,化制度外為制度內(nèi),化無(wú)序?yàn)橛行?以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)自身利益合理追求的最大滿足。

(一)通過培育新型政治文化推進(jìn)農(nóng)民制度化政治參與,為鄉(xiāng)村治理提供良好的社會(huì)環(huán)境

高度的政治認(rèn)同感是維護(hù)政治穩(wěn)定的核心因素。社會(huì)個(gè)體一旦認(rèn)可政治價(jià)值觀,就有歸宿于這個(gè)群體的自豪感和為維護(hù)這個(gè)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展的自身使命感,就會(huì)發(fā)自內(nèi)心地去維護(hù)其價(jià)值觀,即使有矛盾和摩擦,也會(huì)視在其可容忍的尺度范圍內(nèi),社會(huì)整體是和諧有序的。[12]要真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的制度化政治參與,僅僅提供物質(zhì)財(cái)富的支撐和保證社會(huì)的公平正義是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,還需要積極創(chuàng)建符合中國(guó)農(nóng)民所需求的參與型政治文化,以推進(jìn)農(nóng)民政治主體意識(shí)的不斷提升,這是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民制度化政治參與的文化條件。為此,一要從積極參與、有效監(jiān)督、恪守法規(guī)的角度努力培養(yǎng)農(nóng)民的責(zé)任意識(shí),自覺維護(hù)公共利益;二要大力積聚社會(huì)資本,不斷提高社會(huì)凝聚力,推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民的合作、信任和理解,實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧有序發(fā)展;三要發(fā)展協(xié)商民主,完善表達(dá)機(jī)制,始終把公民的有序參與作為現(xiàn)代民主的精神,引導(dǎo)群眾以理性合法的形式表達(dá)自身利益訴求,化解利益矛盾,維護(hù)社會(huì)和諧。[13]

(二)通過加強(qiáng)制度建設(shè)完善農(nóng)民制度化參與機(jī)制,為鄉(xiāng)村治理提供良好的硬性保障

當(dāng)前造成我國(guó)農(nóng)民大量非制度化政治參與的一個(gè)核心因素,就是制度安排的缺失。要抑制和減少農(nóng)民非制度化政治參與,在農(nóng)村形成和諧有序的鄉(xiāng)村治理環(huán)境,就必須突破制度的障礙,逐步完善農(nóng)民有序政治參與的制度安排,不斷拓寬和逐步暢通農(nóng)民制度化參與的制度機(jī)制。為此,一要完善村民選舉和決策的參與機(jī)制,推進(jìn)村民自治制度的完善。要始終堅(jiān)持村委民選,讓農(nóng)民真正行使自己的選舉權(quán),并在選舉中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,增加候選人與村民的溝通、交流,讓農(nóng)民群眾真正了解候選人的思想觀點(diǎn)、參政能力和道德品質(zhì),農(nóng)民才能選舉出自己真正信任的、文化程度高、致富能力強(qiáng)、樂于為公眾服務(wù)的人進(jìn)入村民委員會(huì)。也只有經(jīng)過農(nóng)民真正參與選舉出來(lái)的村民委員會(huì),才能得到農(nóng)民最大的政治認(rèn)同。而且農(nóng)民在參與村民自治的實(shí)踐中也不斷創(chuàng)造出諸如吉林梨樹縣的海選模式、山西河曲的兩票制、贛州的村民理事會(huì)等農(nóng)民民主選舉、民主決策、民主管理的新形式。二要拓寬參與渠道,為農(nóng)民制度化政治參與提供暢通的表達(dá)渠道。要不斷加強(qiáng)地方人大的立法工作進(jìn)程,逐步制定出符合本地實(shí)際的、最大限度保證農(nóng)村各個(gè)不同利益群體都能選舉自己代表的法律法規(guī)。要不斷推進(jìn)制度的創(chuàng)新,積極推行多部門聯(lián)合接訪,在農(nóng)村廣泛建立固定的接訪場(chǎng)所和信箱,配備專職人員,隨時(shí)接待農(nóng)民群眾的來(lái)信來(lái)訪,并不定期地組織黨、人大、行政、司法等多部門人員積極深入農(nóng)村,隨時(shí)了解農(nóng)村情況,及時(shí)化解農(nóng)民的利益訴求,變?nèi)罕姷膩?lái)信來(lái)訪為政府部門的及時(shí)走訪,以便把矛盾消除在基層,化解在萌芽。三要發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)參與的作用。網(wǎng)絡(luò)可以及時(shí)有效改善農(nóng)民制度化政治參與的途徑和手段,提高農(nóng)民政治參與的興趣和能力,保證政治參與的數(shù)量和質(zhì)量。[13]特別是在當(dāng)前由“民工潮”引發(fā)青壯年農(nóng)民和鄉(xiāng)村精英“規(guī)?；饬鳌?鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化,大量“空心村”不斷生成,農(nóng)民自治主體虛置化的情況下,網(wǎng)絡(luò)參與的作用就更加重大。當(dāng)然,對(duì)網(wǎng)絡(luò)參與有可能產(chǎn)生的消極作用,也要提前預(yù)知,防止非制度化政治參與的網(wǎng)絡(luò)化的生成。

(三)通過建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府創(chuàng)造農(nóng)民制度化參與的社會(huì)氛圍,為鄉(xiāng)村治理提供良好的管理環(huán)境

立足服務(wù)農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)業(yè)、服務(wù)農(nóng)民的宗旨,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在職能定位上要從以前包攬一切的全能型政府向只提供核心公共產(chǎn)品服務(wù)轉(zhuǎn)變,在管理模式上從以前的“為民做主”向“讓民做主”轉(zhuǎn)變。要通過引進(jìn)人才、建設(shè)市場(chǎng)、提供信息、支持民間投資和搞好社會(huì)治安等措施,為本行政區(qū)域營(yíng)造一個(gè)良好的外部發(fā)展環(huán)境;要進(jìn)一步理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村組的關(guān)系,全面落實(shí)村民自治,對(duì)屬于村民自治范疇的,都要引導(dǎo)農(nóng)民群眾通過規(guī)范的方式和程序,民主決策,自主管理,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要更多地通過法律、經(jīng)濟(jì)和教育等管理手段,在尊重村民自和村委會(huì)相對(duì)獨(dú)立的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)的有效治理。[14]

減少農(nóng)民非制度化參與事件,還必須進(jìn)一步完善政務(wù)公開制度,讓農(nóng)民群眾對(duì)事關(guān)自身利益的鄉(xiāng)村事務(wù)真正地享有知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)。首先,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把年度工作目標(biāo)及執(zhí)行情況、年度財(cái)政預(yù)算及執(zhí)行情況等行政、經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng),把征地補(bǔ)償、安置補(bǔ)助費(fèi)的發(fā)放和使用情況、宅基地的審批情況、計(jì)劃生育情況等與村務(wù)相對(duì)應(yīng)的事物,把鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門的工作職責(zé)、辦事程序、辦事期限、監(jiān)督辦法等公開化、透明化。其次要公開村組事務(wù)。要把農(nóng)民群眾普遍關(guān)心和涉及群眾切身利益的問題,如村組財(cái)產(chǎn)和財(cái)務(wù)支出、集體土地和經(jīng)營(yíng)實(shí)體的承包、村干部的年度工作目標(biāo)和工資獎(jiǎng)金、征收土地和宅基地的審批、計(jì)劃生育指標(biāo)等農(nóng)民群眾最關(guān)心的熱點(diǎn)問題和村里的重大事項(xiàng)向村民公開,做到大事公開透明,小事清清楚楚。[14]

(四)通過推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)的自律形成農(nóng)民制度化參與的條件,為鄉(xiāng)村治理提供廣泛的社會(huì)資本

社會(huì)資本最主要的就是社會(huì)信任、互惠規(guī)范和公民參與。當(dāng)前,我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部的腐敗導(dǎo)致“信任”社會(huì)資本的不足,制度有效供給短缺對(duì)“規(guī)范”社會(huì)資本形成一定制約,民間組織的發(fā)育不良對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資本的發(fā)展帶來(lái)一定的阻滯。因此,在鄉(xiāng)村社會(huì)資本發(fā)展方面,一要強(qiáng)化農(nóng)民的自身素質(zhì),逐步提高農(nóng)民制度化政治參與的意識(shí)、合作意識(shí)、主體意識(shí)和公共精神,推動(dòng)農(nóng)民以更加有序的方式參與政治生活,表達(dá)自身的經(jīng)濟(jì)利益和行使自己的政治權(quán)利,在相互信任、相互理解、相互寬容中,理智地對(duì)待和處理彼此間的矛盾和分歧。二要強(qiáng)化有效制度安排,構(gòu)建農(nóng)民對(duì)制度的信任度。制度如果能夠給農(nóng)民提供暢通有效的利益表達(dá)渠道,政府與村民建立起有效的相互溝通的制度橋梁,就會(huì)極大增加政府決策的科學(xué)性和減少政治失序的可能性。三要加快鄉(xiāng)村民間組織的發(fā)展。農(nóng)村民間組織的發(fā)展,意味著農(nóng)村社會(huì)資本的增加。農(nóng)民通過民間組織,逐步參與到公共事務(wù)中來(lái),有利于增進(jìn)彼此之間的信任與合作,提升農(nóng)民作為公共管理主體的行動(dòng)力量,推動(dòng)形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民合作治理網(wǎng)絡(luò)體系的形成,更好地維護(hù)農(nóng)民利益。

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篇5

基層治理弱化導(dǎo)致治理層面的穩(wěn)定問題

當(dāng)前治理層面的問題主要是由基層政權(quán)功能的弱化乃至喪失造成的,而非基層政府的權(quán)力過大造成的,這是目前社會(huì)各界容易對(duì)基層維穩(wěn)產(chǎn)生誤解的地方,一般認(rèn)為維穩(wěn)亂象乃是由基層政權(quán)的權(quán)力過大所致,其實(shí)不然,我在基層的長(zhǎng)期調(diào)研發(fā)現(xiàn),恰恰相反,正是基層政府的權(quán)力過于弱小而非過于強(qiáng)大,導(dǎo)致了治理層面穩(wěn)定問題的大量發(fā)生。

進(jìn)一步來(lái)看,為什么會(huì)有基層政權(quán)治理功能的弱化呢,這種弱化又是怎么樣導(dǎo)致不穩(wěn)定因素增多的呢?這一切乃由近期以來(lái)基層治理體系的瓦解和重構(gòu)造成的。農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái),基層治理體系發(fā)生了急劇的變化,主要表現(xiàn)為基層政府的權(quán)力弱化、職能上收、財(cái)政困難,公共服務(wù)職能難以落實(shí),成為所謂的“懸浮型政權(quán)”,因而,基層社會(huì)的大量矛盾和問題無(wú)法在基層治理體系內(nèi)獲得解決,而農(nóng)民則要求更高層級(jí)的政府解決他們的困難和問題,形成越級(jí)上訪和其他不穩(wěn)定因素,形成了治理層面的穩(wěn)定問題。就筆者在基層的調(diào)研來(lái)看,治理層面的不穩(wěn)定因素是當(dāng)前穩(wěn)定問題的主要來(lái)源。

治理型不穩(wěn)定問題構(gòu)成當(dāng)前農(nóng)村不穩(wěn)定因素的主體類型,治理層面的不穩(wěn)定問題要求基層政府承擔(dān)更多的責(zé)任,我們應(yīng)該強(qiáng)化鄉(xiāng)村治權(quán),而不是進(jìn)一步弱化之。正可謂“基礎(chǔ)不牢,地動(dòng)山搖”。

穩(wěn)定問題從治理層面轉(zhuǎn)向行政層面

行政層面的穩(wěn)定問題不是憑空產(chǎn)生的,不是政府制造出來(lái)的,而是由治理層面的問題轉(zhuǎn)化而來(lái),因?yàn)榛鶎又卫眢w系的弱化,問題和矛盾上移,群眾要求政府承擔(dān)責(zé)任,這就迫使中央和各級(jí)地方政府對(duì)之作出反應(yīng),采取一系列應(yīng)對(duì)措施,并逐步發(fā)展出一整套維穩(wěn)工作方案和考核辦法。

當(dāng)前,維穩(wěn)工作已經(jīng)成為基層政府的中心工作。縣委書記大接訪意味著以縣為主的維穩(wěn)工作體制已經(jīng)形成,縣委書記大接訪實(shí)現(xiàn)了制度化、常規(guī)化,許多地方的縣級(jí)局升格為群眾工作部,成為副處級(jí)單位,而大廳則成為縣級(jí)政府工作量最大的部門。

行政層面的穩(wěn)定問題在某種意義上是在當(dāng)前考核體制下產(chǎn)生的問題,嚴(yán)格的維穩(wěn)考核機(jī)制使基層政府對(duì)穩(wěn)定問題產(chǎn)生過敏性反應(yīng),將所有治理層面的問題均納入維穩(wěn)工作的范疇內(nèi),反而不利于問題在治理層面的解決。并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取非正常手段處理穩(wěn)定問題,同時(shí),這種維穩(wěn)體制也被少數(shù)人利用,他們利用當(dāng)前的體制要挾基層政府,產(chǎn)生了一批以獲取不合理利益為訴求的老上訪戶,基層政府疲于應(yīng)付,真正合理的治理問題反而無(wú)法得到解決。

治理和行政層面的穩(wěn)定問題被“泛政治化”

從農(nóng)民上訪和的動(dòng)機(jī)來(lái)看,以政治為直接目的的為數(shù)極少,絕大多數(shù)不穩(wěn)定因素都是治理層面的問題,并在行政層面表現(xiàn)出來(lái),對(duì)政治的直接沖擊幾乎不存在,當(dāng)前基層社會(huì)的穩(wěn)定問題以治理型不穩(wěn)定為主要類型。但從客觀影響來(lái)看,如果治理層面的問題處理不當(dāng),或者處理不及時(shí),將會(huì)產(chǎn)生大量的越級(jí)上訪和。就筆者的調(diào)研來(lái)看,在市縣鄉(xiāng)三級(jí)的不穩(wěn)定因素,不管其主觀訴求,還是客觀影響,均表現(xiàn)為治理問題在行政層面的表現(xiàn),到了省里,則會(huì)產(chǎn)生一些政治影響,一旦到了北京,穩(wěn)定問題便脫離了治理和行政的邏輯,而進(jìn)入到政治邏輯中去。

篇6

同志們：

近年來(lái)，我市高度注重城市規(guī)劃任務(wù)，規(guī)劃的嚴(yán)厲性獲得了強(qiáng)化，城市規(guī)劃建立和治理程度獲得了進(jìn)一步提拔。但針對(duì)的詳細(xì)狀況，還有良多任務(wù)需求進(jìn)一步增強(qiáng)。借此時(shí)機(jī)，我重點(diǎn)談幾點(diǎn)意見：

一要一致規(guī)劃法律和治理。特殊是要加強(qiáng)我們?cè)谝?guī)劃治理上的一致性和協(xié)調(diào)性。假如人人在任務(wù)上沒有明白一致的目的，沒有親密的共同，不克不及協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，尤其在權(quán)利上是切割的，那么推進(jìn)規(guī)劃落實(shí)的力度一定不大，結(jié)果也不會(huì)很好，甚至很差。當(dāng)時(shí)，我們良多精神耗費(fèi)在處理矛盾上。所以，我們必需要在一致上下功夫。第一，要進(jìn)一步搞好詳規(guī)。城市總規(guī)確定今后，詳規(guī)必然要跟上，防止城市建立的隨意性和盲目性。特殊是城市的主要區(qū)域，必然要有深度的規(guī)劃設(shè)計(jì)。下一步，要爭(zhēng)奪用2-3個(gè)月工夫根本完成這項(xiàng)義務(wù)，確保城市各項(xiàng)建立都有規(guī)可依，并且要將這些規(guī)劃敏捷轉(zhuǎn)化為科學(xué)治理的東西。往后，城市的每一處建立，在地盤招拍掛之前或許是規(guī)劃設(shè)計(jì)之前，對(duì)樓層的高度、修建作風(fēng)、外觀顏色和所退紅線、綠化規(guī)范、容積率等都要有明白要求，不克不及地盤出讓時(shí)是一個(gè)技能規(guī)范，開工建立時(shí)又是一個(gè)技能規(guī)范，合同上確定一個(gè)容積率，現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)上又確定一個(gè)容積率，把改變?nèi)莘e率作為了均衡投資商好處的一種伎倆。第二，要標(biāo)準(zhǔn)審批治理順序。往后，在規(guī)劃的制訂、把關(guān)和執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，責(zé)任必然要明白，特殊是上規(guī)委會(huì)的前提是什么要明白，哪些是本能機(jī)能部分的職責(zé)，哪些是需求提交規(guī)委會(huì)研討搜檢的事項(xiàng)，都要?jiǎng)澐智逦?，不克不及什么事都提交到?guī)委會(huì)上來(lái)，最終都說是規(guī)委會(huì)研討確定的。今后但凡屬于技能標(biāo)準(zhǔn)和硬性要求等方面的根本事項(xiàng)，都由本能機(jī)能部分擔(dān)任把關(guān)，執(zhí)行終身?yè)?dān)任制，出了問題，該追查的追查，該處置的處置。即使是提交規(guī)委會(huì)研討的事項(xiàng)，也要在會(huì)前精心預(yù)備，明白提出哪些是硬性約束，沒有盤旋余地，哪些問題需求提交會(huì)議研討，并且所提交事項(xiàng)必需十分明白，真正使規(guī)委會(huì)更好的發(fā)揚(yáng)決議計(jì)劃、治理和監(jiān)視效果。還，還可思索延聘一些專家，每次召開規(guī)委會(huì)時(shí)，可以隨機(jī)約請(qǐng)幾名專家參與，對(duì)技能標(biāo)準(zhǔn)方面的要求，要高度注重和充沛尊敬專家的定見，特殊是觸及嚴(yán)重事項(xiàng)的決議計(jì)劃，專家的定見具有“一票否決”效能。這些留意事項(xiàng)和決議計(jì)劃、治理等順序，規(guī)委會(huì)都要仔細(xì)研討，盡快加以明白。第三，要增強(qiáng)規(guī)劃法律。規(guī)整齊經(jīng)同意就具有法定效能，執(zhí)行中既要嚴(yán)厲，更要科學(xué)。所謂嚴(yán)厲，就是規(guī)整齊旦確定，不克不及隨意改動(dòng)，項(xiàng)目建立必需按規(guī)劃執(zhí)行。所謂科學(xué)，就是不克不及把處分作為單一的或許是首要的法律辦法，更不克不及以罰代管，以收代建。比方人防部分的成果不是看你收了幾多錢，要害是看你建了幾多人防工程。往后一個(gè)城市的開展，地下空間的應(yīng)用十分主要。尤其在非凡期間，沒有足夠的地下人防工程是不可的。還有稅費(fèi)減免問題，哪些該減免，哪些不應(yīng)減免，怎樣減免，都要有一套順序，都要構(gòu)成一套標(biāo)準(zhǔn)的治理準(zhǔn)則，真正構(gòu)成一致規(guī)劃、一致法律的格式。

二要增強(qiáng)鄉(xiāng)村規(guī)劃治理。省里屢次強(qiáng)調(diào)“三規(guī)合一”，個(gè)中就觸及到城鄉(xiāng)規(guī)劃。曩昔，我們?cè)?jīng)破費(fèi)了很多的財(cái)力、精神，編制了很多規(guī)劃，但規(guī)劃編制完了卻不必，既是一種糜費(fèi)，也損害當(dāng)局形象。所以，我們要害是要增強(qiáng)規(guī)劃治理，嚴(yán)厲按規(guī)劃設(shè)計(jì)去落實(shí)，確保好的執(zhí)行結(jié)果。往后，要先從市里兩個(gè)區(qū)抓起，作好示范，進(jìn)而指點(diǎn)好縣區(qū)鄉(xiāng)村規(guī)劃治理任務(wù)，特殊是要推進(jìn)村莊規(guī)劃的施行。新鄉(xiāng)村建立不只要充沛思索鄉(xiāng)村出產(chǎn)生涯前提的改善，還要思索與旅行財(cái)產(chǎn)的嚴(yán)密連系。下步，規(guī)劃部分要重點(diǎn)供應(yīng)“一套圖”，管好“三件事”。所謂“一套圖”，就是依照村莊規(guī)劃，供應(yīng)若干套居民住房建立方案供農(nóng)戶選擇。建立方案大致可分為三品種型，一是聯(lián)排的，二是雙體的，三是單體的。市規(guī)劃局要盡快在每品種型中供應(yīng)5套以上方案，今后不時(shí)依據(jù)需求推出更多更好的新戶型。所謂“三件事”，一是管好方位，二是管好作風(fēng)，三是管好顏色。農(nóng)人建房要蓋在哪個(gè)區(qū)域、哪個(gè)地位、哪個(gè)高度，是什么作風(fēng)、什么顏色等，包羅供電、供水、路途等根底設(shè)備配套建立，都要有明白要求，統(tǒng)籌好空間結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌好與天然情況的協(xié)調(diào)，必然不要?dú)纳襟w、毀壞河道、毀壞樹木、毀壞天然生態(tài)，確保新鄉(xiāng)村建房方位一致、作風(fēng)一致、顏色協(xié)調(diào)，讓群眾住的久遠(yuǎn)、住的舒適，防止糜費(fèi)。就來(lái)講，旅行業(yè)是我們正在積極培養(yǎng)的一個(gè)主要計(jì)謀支撐財(cái)產(chǎn)，開展農(nóng)家樂旅行，不只契合實(shí)踐，并且群眾歡送、支撐，與大城市比又更有特征，還有利于處理城鄉(xiāng)統(tǒng)籌開展問題。當(dāng)前，良多國(guó)度都從惠民角度動(dòng)身，執(zhí)行免稅政策，鼎力支撐農(nóng)家樂旅行開展。假如在天然山川的大情況中，我們開展一多量相當(dāng)三星級(jí)以上前提的農(nóng)家樂賓館，必然比市區(qū)相同的賓館更有吸引力，必然會(huì)有更多的人選擇在天然、舒服、安康的情況中休閑度假和旅行。所以，我們的鄉(xiāng)村規(guī)劃治理必然要與農(nóng)家樂旅行和新鄉(xiāng)村建立連系起來(lái)。只需供應(yīng)好“一套圖”，管好“三件事”，鄉(xiāng)村的規(guī)劃治理和農(nóng)家樂旅行開展必然可以提拔到一個(gè)新的條理。還，鄉(xiāng)村規(guī)劃治理好了，不只可以帶動(dòng)農(nóng)家樂旅行開展，還可以帶動(dòng)吃、住、行、文娛、購(gòu)物等相關(guān)行業(yè)和配套財(cái)產(chǎn)的鼓起。規(guī)劃部分必然要積極整合內(nèi)部力氣，依照這個(gè)偏向，增強(qiáng)城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌規(guī)劃和一致治理。

三要統(tǒng)籌處理城市雨污分流問題。我市固然建有污水處置廠，但因?yàn)槌鞘辛级喈?dāng)?shù)嘏盼酃艿狼泛啵鞘杏晡鄯至鲉栴}不斷沒能獲得很好處理。就拿新區(qū)來(lái)說，排污管網(wǎng)的鋪設(shè)也沒到位。下一步，必然要把統(tǒng)籌處理新老城區(qū)的排污管網(wǎng)建立和雨污分流問題作為一件大事、急事來(lái)抓，不論接納何種方法包羅BT形式，都要抓緊施行雨污分流工程。當(dāng)時(shí)，我們老城區(qū)的良多污水都經(jīng)過內(nèi)河道到了浉河，假如雨污分流了，內(nèi)河兩岸的群眾生涯質(zhì)量就會(huì)有一個(gè)大的進(jìn)步，浉河水質(zhì)也會(huì)獲得基本包管，的形象也會(huì)獲得更大提拔。所以，內(nèi)河管理任務(wù)要抓緊向前推進(jìn)。與之對(duì)應(yīng)的還有新區(qū)建立，我們提出要建山川園林城市，新區(qū)假如沒水怎樣建立山川園林城市。清華大學(xué)曩昔給我們規(guī)劃設(shè)計(jì)的雨水搜集系統(tǒng)方案十分齊備，讓雨水進(jìn)入內(nèi)河，并與綠化配套，打造城市景象。這既契合實(shí)踐，也很能表現(xiàn)山川園林城市特點(diǎn)。下一步，新區(qū)要持續(xù)依照本來(lái)的規(guī)劃，進(jìn)一步修正完美，沒到位的要抓緊接納辦法，敏捷完成新區(qū)雨污分流系統(tǒng)建立。工業(yè)城也要抓緊跟進(jìn)，盡快與新區(qū)聯(lián)接，拿出規(guī)劃。各級(jí)各部分要各司其職，各負(fù)其責(zé)，抓好各個(gè)方面的規(guī)劃落實(shí)，處理好存在問題，確保城鄉(xiāng)建立和規(guī)劃治理程度有新的進(jìn)步。

篇7

[關(guān)鍵詞]公共選擇鄉(xiāng)村關(guān)系治理

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)浪潮的推動(dòng)下，中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)正處于急劇的社會(huì)變遷之中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、體制改革、民主法制等逐步深入基層社會(huì)。在農(nóng)業(yè)大國(guó)向工業(yè)大國(guó)的轉(zhuǎn)型期，建設(shè)一個(gè)和諧的鄉(xiāng)村社會(huì)是促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)的重要因素之一，然而，在鄉(xiāng)村關(guān)系治理的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，鄉(xiāng)村關(guān)系到卻出現(xiàn)了一些失范現(xiàn)象。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越位侵權(quán)和村委會(huì)的過渡行政化是當(dāng)前鄉(xiāng)村關(guān)系改革和發(fā)展的難題，嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政效能的有效履行和村民自治的健康發(fā)展。

一、公共選擇理論闡釋鄉(xiāng)村關(guān)系失范

公共選擇理論包括廣義和狹義兩種解釋，廣義的公共選擇理論是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的一個(gè)重要流派，是將經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用于政治科學(xué)；狹義的公共選擇理論是作為行政管理學(xué)的一個(gè)流派而存在，它將公共選擇的方法應(yīng)用于公共行政管理領(lǐng)域，關(guān)注的重點(diǎn)是政府的管理活動(dòng)及各個(gè)領(lǐng)域公共政策的制定和執(zhí)行。公共選擇即非市場(chǎng)的集體選擇，公共選擇理論的宗旨是把市場(chǎng)制度中人的行為與政治制度中政府的行為納入同一分析軌道，即經(jīng)濟(jì)人模式。

公共選擇理論的基本行為假定是：人是關(guān)心個(gè)人利益的，是理性的追求效用最大化者，即理性的經(jīng)濟(jì)人。公共選擇理論家基于這個(gè)出發(fā)點(diǎn)，分析了公共管理組織的行為，他們認(rèn)為，公共管理組織及其組織者并不像人們所認(rèn)為的那樣充滿公益心，相反他們的和常人沒有什么區(qū)別，都是個(gè)人效用最大化的理性經(jīng)濟(jì)人，追逐自己的私利，他們首先追求的是個(gè)人利益和組織機(jī)構(gòu)的利益，然后才會(huì)照顧公眾的利益。公共選擇理論假定適用于不同的領(lǐng)域，既適用于政府部門組織也適用于非政府部門的自治組織。

鄉(xiāng)村關(guān)系失范主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越位侵權(quán)，具體說主要集中在對(duì)村委會(huì)人事權(quán)、財(cái)政權(quán)以及農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自的非法干預(yù)上，體現(xiàn)在村民自治的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)之中；二是村委會(huì)的過渡行政化和“過渡自治化”，前者指村委會(huì)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個(gè)下屬辦事機(jī)構(gòu)或一級(jí)“準(zhǔn)政權(quán)組織”，后者指村委會(huì)單純從本社區(qū)利益出發(fā)，不愿接受鄉(xiāng)政府指導(dǎo)，對(duì)承擔(dān)的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的職責(zé)抱著消極、冷淡的態(tài)度。

從鄉(xiāng)村關(guān)系失范的具體表現(xiàn)我們可以看出，作為兩個(gè)緊密聯(lián)系又相對(duì)獨(dú)立的公共管理組織都力圖追求自身利益最大化而將自身權(quán)益影響或擴(kuò)展到對(duì)方。當(dāng)然，在追求自身組織利益而努力去影響或限制它組織利益的過程中起決定作用的是組織中的人，是受到他們自身利益的驅(qū)動(dòng)、追求個(gè)人效用最大化，從而造成鄉(xiāng)村關(guān)系失范。

二、鄉(xiāng)村關(guān)系失范的影響因素

公共選擇是相對(duì)于市場(chǎng)選擇而言，一般來(lái)說，在市場(chǎng)選擇中當(dāng)市場(chǎng)機(jī)制不健全或市場(chǎng)還未成熟時(shí)，經(jīng)濟(jì)人就會(huì)在市場(chǎng)缺陷中尋求利益最大化，抑或投機(jī)，而不是靠公平競(jìng)爭(zhēng)獲利。同理，政治體制的不完善，也給公共組織或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之機(jī)。

(一)壓力體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強(qiáng)權(quán)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)基層政權(quán)組織，處于我國(guó)權(quán)力運(yùn)作體制中的最末環(huán)節(jié)。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)權(quán)力運(yùn)作體制在某種程度上可稱為壓力型體制，其主要特征在于各級(jí)政府為完成上級(jí)下達(dá)的經(jīng)濟(jì)趕超指標(biāo)，采取數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。這決定了國(guó)家在農(nóng)村的各項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)、計(jì)劃、任務(wù)最終要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加以貫徹落實(shí)，也迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部想方設(shè)法去完成上級(jí)部署的各項(xiàng)任務(wù)，如計(jì)劃生育、征兵、糧食種植，稅款征收等。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用對(duì)村干部的去留決定權(quán)和工資報(bào)酬權(quán)將指標(biāo)再度分解分配給村民自治組織特別是村委會(huì)，并利用強(qiáng)有力的行政命令手段督促其執(zhí)行，這就造成村民自治組織自治權(quán)限大大縮小，從而使鄉(xiāng)政府與其的角色關(guān)系扭曲。

(二)鄉(xiāng)村治理法制建設(shè)存在缺陷

實(shí)行村民自治之后，理論上說村民自治委員會(huì)與作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并無(wú)行政隸屬關(guān)系，二者只是工作上指導(dǎo)與合作關(guān)系，根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第四條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事情。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！睆拇宋覀兛梢钥闯龇蓪?duì)村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系的規(guī)定是非常粗略和原則化的，既沒有對(duì)“指導(dǎo)、支持和幫助”的范圍給以合理確定，也沒有對(duì)村民自治的領(lǐng)域給以明確表述，這在客觀上導(dǎo)致規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系和村民自治的制度供給不足和空隙過大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有比村民較多的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和組織資源，再加鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力缺乏有效的約束制衡。這種制度的空隙客觀上成了基層干部利益群體謀求自身利益的活動(dòng)空間，他們能較便利的利用制度空間去對(duì)村民實(shí)現(xiàn)制度侵權(quán)。

(三)村委會(huì)雙重角色失衡

村委會(huì)作為法定的村民自治組織，是經(jīng)過村民授權(quán)來(lái)控制與管理社區(qū)資源，體現(xiàn)和維護(hù)村民利益并通過為村民服務(wù)來(lái)贏得他們的支持和信任，但是在實(shí)際中村委會(huì)又承擔(dān)了鄉(xiāng)政府分配給某些行政職能。這樣，村委會(huì)便扮演了雙重角色，一方面要貫徹上級(jí)方針政策，代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作，另一方面又要完成屬于自治范圍內(nèi)的工作，分別體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)意志與村民意志。雖然在人民的國(guó)家內(nèi)根本利益是一致的，但矛盾和沖突不可避免，因?yàn)橹袊?guó)所要實(shí)現(xiàn)的后發(fā)外向型現(xiàn)代化本質(zhì)上是一種強(qiáng)制的現(xiàn)代化，它要求村民在較短的時(shí)間內(nèi)即適應(yīng)并接受原生型現(xiàn)代化國(guó)家在很長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)所發(fā)生的種種變化。因此必然有大量不受村民歡迎的國(guó)家任務(wù)和要求要通過村委會(huì)去強(qiáng)制執(zhí)行，同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身利益的也會(huì)搭上制度化轉(zhuǎn)型的便車進(jìn)行擴(kuò)張。雙重角色必然產(chǎn)生雙重對(duì)策，一方面村委會(huì)順從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的辦事機(jī)構(gòu)執(zhí)行命令或進(jìn)一步搭便車“自我擴(kuò)張”，另一方面從自身利益出發(fā)搞“上有政策、下有對(duì)策”進(jìn)行游說、消磨甚至抵制，村級(jí)反控制力量的成長(zhǎng)使鄉(xiāng)村關(guān)系處于緊張狀態(tài)。

三、對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系失范的治理

公共選擇理論關(guān)注的中心是政府與社會(huì)的關(guān)系，通過在公共部門中恢復(fù)競(jìng)爭(zhēng)，引入市場(chǎng)機(jī)制，打破政府壟斷，從而將政府的一些職能釋放給市場(chǎng)和社會(huì)。從總體上看，鄉(xiāng)村關(guān)系失范主要在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)合法權(quán)益的侵蝕造成的矛盾和沖突，治理的關(guān)鍵在于鄉(xiāng)村雙方的良性互動(dòng)：

(一)完善法律法規(guī)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的職責(zé)權(quán)限

要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)良性互動(dòng)，首先要確立二者是相對(duì)獨(dú)立的利益主體，是無(wú)直接隸屬關(guān)系的平等法人關(guān)系。中國(guó)農(nóng)村社會(huì)正處于急劇轉(zhuǎn)型期且地區(qū)發(fā)展不平衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村集體的利益邊界和權(quán)限范圍往往是模糊的、變動(dòng)的，現(xiàn)行的法律只是設(shè)計(jì)較為寬限的法律框架，并沒有程序性規(guī)定。要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的角色定位，首先要理清二者的職責(zé)權(quán)限，一是根據(jù)憲法和《村民委員會(huì)組織法》確立的鄉(xiāng)政村治原則精神，各級(jí)人大制定關(guān)于鄉(xiāng)政村治特別是村民自治的實(shí)體性法規(guī)，明確劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的利益邊界及管理權(quán)限，哪些事項(xiàng)需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“指導(dǎo)、支持和幫助”，哪能些事項(xiàng)需要村委會(huì)“協(xié)助工作”。明確的外延和內(nèi)涵使國(guó)家的法律法規(guī)、黨的路線方針政策通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得以順利貫徹，村民利益通過村民自治得以真正實(shí)現(xiàn)。這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依法行政得到村民的認(rèn)可擁護(hù)，違法施政被村民合理拒絕，同時(shí)村委會(huì)的雙重角色大體平衡，起到了“承上啟下”的作用，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治在制度規(guī)范上有機(jī)銜接起來(lái)。

(二)重塑政府形象，建立服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織

改變政府形象，規(guī)范政府作為，首先要在體制上解放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，根本的是要改革壓力型政治體系，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)從繁重的數(shù)字化指標(biāo)任務(wù)中解脫出來(lái)。再造政府基層組織體系方面不是繼續(xù)精簡(jiǎn)，因?yàn)楝F(xiàn)有框架下精簡(jiǎn)已經(jīng)走到末路，改革的目的在于提高績(jī)效而不是裁減人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的目標(biāo)是讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有最基本的社會(huì)事務(wù)管理功能，如土地管理、治安管理、救災(zāi)、優(yōu)撫等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不應(yīng)該對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)負(fù)責(zé)，也不應(yīng)該對(duì)自身財(cái)政負(fù)責(zé)，更不應(yīng)有自我擴(kuò)張和資源掠奪行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制與民間組織在資源配置中的角色，把主要精力和資源更多地投在提高公共服務(wù)與發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)領(lǐng)域，提高服務(wù)能力。

(三)培育自治組織，增強(qiáng)村委會(huì)自治能力

民間自治組織是溝通政府與公民重要橋梁。政府與公民良好合作常常需要一個(gè)中介組織的協(xié)調(diào)，一方面各種民間組織及時(shí)把其成員對(duì)政府的要求、愿望、建議、批評(píng)集中起來(lái)轉(zhuǎn)達(dá)給政府，另一方面又把政府的政策意向和對(duì)相關(guān)問題的處理意見傳達(dá)給其成員。同時(shí)民間組織對(duì)政府行為構(gòu)成強(qiáng)有力的制約，適應(yīng)了農(nóng)民豐富多彩的社會(huì)需要，民間自治組織大量成長(zhǎng)，政府就會(huì)受到來(lái)自外部的制約，可以抵制、克服政府組織不合理的甚至侵犯群從利益行為。因此國(guó)家應(yīng)從體制上消除對(duì)民間組織不合理限制，使各種形式各種功能的農(nóng)村民間自治組織有寬松的成長(zhǎng)發(fā)育環(huán)境，如村委會(huì)、各種農(nóng)民協(xié)會(huì)、養(yǎng)殖協(xié)會(huì)等。在民間組織發(fā)展過程中，不斷探索實(shí)施規(guī)范管理的新體制，建立政府與非政府組織良性互動(dòng)關(guān)系。村委會(huì)作為村民法定的自治組織，在村務(wù)管理方面更應(yīng)擔(dān)負(fù)起責(zé)任，只要不偏離黨的路線、方針、政策，不違反國(guó)家法律法規(guī)，對(duì)村莊重大事項(xiàng)具體負(fù)責(zé)實(shí)施并自覺接受村民監(jiān)督，加強(qiáng)自我決策和自我管理能力，增強(qiáng)村莊“自主性”，這樣才能理順村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系。

(四)提高鄉(xiāng)村人員素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)由經(jīng)濟(jì)人向社會(huì)人轉(zhuǎn)變

在處理鄉(xiāng)村關(guān)系過程中，人是具有決定性的因素。鄉(xiāng)村關(guān)系不協(xié)調(diào)很大程度上同鄉(xiāng)村干部素質(zhì)低下，農(nóng)民覺悟不高有關(guān)。表現(xiàn)在鄉(xiāng)村干部中主要是不相信群眾、、人治觀念、，表現(xiàn)在村民群眾中則是文化水平低，覺悟不高，缺乏契約合作意識(shí)，并在一定程度上存在放任主義傾向。因此要改變這一狀況，必須在鄉(xiāng)村社會(huì)樹立現(xiàn)代民主觀念、法制意識(shí)和契約精神，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要按照“三個(gè)代表”要求，提高認(rèn)識(shí)，改進(jìn)方法，依法履行“鄉(xiāng)政”職責(zé)，充分認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，對(duì)鄉(xiāng)村管理應(yīng)更多的采取法律的、經(jīng)濟(jì)的、教育的手段而不是簡(jiǎn)單的行政命令，應(yīng)尊重村民自治權(quán)和村委會(huì)的相對(duì)獨(dú)立性，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)、公仆情結(jié)；村干部要依法履行“村治”職責(zé)，加強(qiáng)自身建設(shè)、增強(qiáng)自治能力，自覺協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好各項(xiàng)工作，引導(dǎo)農(nóng)民用好民利，做好村民的“當(dāng)家人”。從根本上說，要在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)由理性的“經(jīng)濟(jì)人”向?yàn)槊穹?wù)的“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主管理與村民自治良性互動(dòng)，共同建設(shè)和諧的鄉(xiāng)村社會(huì)。

[參考文獻(xiàn)]

[1]陳振明政策科學(xué)--公共政策分析導(dǎo)論（第二版）[M]北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社.2003

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[3]徐學(xué)通村民自治中的困境：村委會(huì)的行政化傾向[J]行政與法2003（10）

[4]宋敬本從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變[C]北京：中央編譯出版社1998：28

篇8

公共選擇理論包括廣義和狹義兩種解釋，廣義的公共選擇理論是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的一個(gè)重要流派，是將經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用于政治科學(xué)；狹義的公共選擇理論是作為行政管理學(xué)的一個(gè)流派而存在，它將公共選擇的方法應(yīng)用于公共行政管理領(lǐng)域，關(guān)注的重點(diǎn)是政府的管理活動(dòng)及各個(gè)領(lǐng)域公共政策的制定和執(zhí)行。公共選擇即非市場(chǎng)的集體選擇，公共選擇理論的宗旨是把市場(chǎng)制度中人的行為與政治制度中政府的行為納入同一分析軌道，即經(jīng)濟(jì)人模式。

公共選擇理論的基本行為假定是：人是關(guān)心個(gè)人利益的，是理性的追求效用最大化者，即理性的經(jīng)濟(jì)人。公共選擇理論家基于這個(gè)出發(fā)點(diǎn)，分析了公共管理組織的行為，他們認(rèn)為，公共管理組織及其組織者并不像人們所認(rèn)為的那樣充滿公益心，相反他們的和常人沒有什么區(qū)別，都是個(gè)人效用最大化的理性經(jīng)濟(jì)人，追逐自己的私利，他們首先追求的是個(gè)人利益和組織機(jī)構(gòu)的利益，然后才會(huì)照顧公眾的利益。公共選擇理論假定適用于不同的領(lǐng)域，既適用于政府部門組織也適用于非政府部門的自治組織。

鄉(xiāng)村關(guān)系失范主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越位侵權(quán)，具體說主要集中在對(duì)村委會(huì)人事權(quán)、財(cái)政權(quán)以及農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自的非法干預(yù)上，體現(xiàn)在村民自治的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)之中；二是村委會(huì)的過渡行政化和“過渡自治化”，前者指村委會(huì)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個(gè)下屬辦事機(jī)構(gòu)或一級(jí)“準(zhǔn)政權(quán)組織”，后者指村委會(huì)單純從本社區(qū)利益出發(fā)，不愿接受鄉(xiāng)政府指導(dǎo)，對(duì)承擔(dān)的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的職責(zé)抱著消極、冷淡的態(tài)度。

從鄉(xiāng)村關(guān)系失范的具體表現(xiàn)我們可以看出，作為兩個(gè)緊密聯(lián)系又相對(duì)獨(dú)立的公共管理組織都力圖追求自身利益最大化而將自身權(quán)益影響或擴(kuò)展到對(duì)方。當(dāng)然，在追求自身組織利益而努力去影響或限制它組織利益的過程中起決定作用的是組織中的人，是受到他們自身利益的驅(qū)動(dòng)、追求個(gè)人效用最大化，從而造成鄉(xiāng)村關(guān)系失范。

二、鄉(xiāng)村關(guān)系失范的影響因素

公共選擇是相對(duì)于市場(chǎng)選擇而言，一般來(lái)說，在市場(chǎng)選擇中當(dāng)市場(chǎng)機(jī)制不健全或市場(chǎng)還未成熟時(shí)，經(jīng)濟(jì)人就會(huì)在市場(chǎng)缺陷中尋求利益最大化，抑或投機(jī)，而不是靠公平競(jìng)爭(zhēng)獲利。同理，政治體制的不完善，也給公共組織或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之機(jī)。

(一)壓力體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強(qiáng)權(quán)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)基層政權(quán)組織，處于我國(guó)權(quán)力運(yùn)作體制中的最末環(huán)節(jié)。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)權(quán)力運(yùn)作體制在某種程度上可稱為壓力型體制，其主要特征在于各級(jí)政府為完成上級(jí)下達(dá)的經(jīng)濟(jì)趕超指標(biāo)，采取數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。這決定了國(guó)家在農(nóng)村的各項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)、計(jì)劃、任務(wù)最終要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加以貫徹落實(shí)，也迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部想方設(shè)法去完成上級(jí)部署的各項(xiàng)任務(wù)，如計(jì)劃生育、征兵、糧食種植，稅款征收等。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用對(duì)村干部的去留決定權(quán)和工資報(bào)酬權(quán)將指標(biāo)再度分解分配給村民自治組織特別是村委會(huì)，并利用強(qiáng)有力的行政命令手段督促其執(zhí)行，這就造成村民自治組織自治權(quán)限大大縮小，從而使鄉(xiāng)政府與其的角色關(guān)系扭曲。

(二)鄉(xiāng)村治理法制建設(shè)存在缺陷

實(shí)行村民自治之后，理論上說村民自治委員會(huì)與作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并無(wú)行政隸屬關(guān)系，二者只是工作上指導(dǎo)與合作關(guān)系，根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第四條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事情。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！睆拇宋覀兛梢钥闯龇蓪?duì)村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系的規(guī)定是非常粗略和原則化的，既沒有對(duì)“指導(dǎo)、支持和幫助”的范圍給以合理確定，也沒有對(duì)村民自治的領(lǐng)域給以明確表述，這在客觀上導(dǎo)致規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系和村民自治的制度供給不足和空隙過大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有比村民較多的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和組織資源，再加鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力缺乏有效的約束制衡。這種制度的空隙客觀上成了基層干部利益群體謀求自身利益的活動(dòng)空間，他們能較便利的利用制度空間去對(duì)村民實(shí)現(xiàn)制度侵權(quán)。

(三)村委會(huì)雙重角色失衡

村委會(huì)作為法定的村民自治組織，是經(jīng)過村民授權(quán)來(lái)控制與管理社區(qū)資源，體現(xiàn)和維護(hù)村民利益并通過為村民服務(wù)來(lái)贏得他們的支持和信任，但是在實(shí)際中村委會(huì)又承擔(dān)了鄉(xiāng)政府分配給某些行政職能。這樣，村委會(huì)便扮演了雙重角色，一方面要貫徹上級(jí)方針政策，代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作，另一方面又要完成屬于自治范圍內(nèi)的工作，分別體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)意志與村民意志。雖然在人民的國(guó)家內(nèi)根本利益是一致的，但矛盾和沖突不可避免，因?yàn)橹袊?guó)所要實(shí)現(xiàn)的后發(fā)外向型現(xiàn)代化本質(zhì)上是一種強(qiáng)制的現(xiàn)代化，它要求村民在較短的時(shí)間內(nèi)即適應(yīng)并接受原生型現(xiàn)代化國(guó)家在很長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)所發(fā)生的種種變化。因此必然有大量不受村民歡迎的國(guó)家任務(wù)和要求要通過村委會(huì)去強(qiáng)制執(zhí)行，同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身利益的也會(huì)搭上制度化轉(zhuǎn)型的便車進(jìn)行擴(kuò)張。雙重角色必然產(chǎn)生雙重對(duì)策，一方面村委會(huì)順從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的辦事機(jī)構(gòu)執(zhí)行命令或進(jìn)一步搭便車“自我擴(kuò)張”，另一方面從自身利益出發(fā)搞“上有政策、下有對(duì)策”進(jìn)行游說、消磨甚至抵制，村級(jí)反控制力量的成長(zhǎng)使鄉(xiāng)村關(guān)系處于緊張狀態(tài)。

三、對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系失范的治理

公共選擇理論關(guān)注的中心是政府與社會(huì)的關(guān)系，通過在公共部門中恢復(fù)競(jìng)爭(zhēng)，引入市場(chǎng)機(jī)制，打破政府壟斷，從而將政府的一些職能釋放給市場(chǎng)和社會(huì)。從總體上看，鄉(xiāng)村關(guān)系失范主要在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)合法權(quán)益的侵蝕造成的矛盾和沖突，治理的關(guān)鍵在于鄉(xiāng)村雙方的良性互動(dòng)：

(一)完善法律法規(guī)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的職責(zé)權(quán)限

要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)良性互動(dòng)，首先要確立二者是相對(duì)獨(dú)立的利益主體，是無(wú)直接隸屬關(guān)系的平等法人關(guān)系。中國(guó)農(nóng)村社會(huì)正處于急劇轉(zhuǎn)型期且地區(qū)發(fā)展不平衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村集體的利益邊界和權(quán)限范圍往往是模糊的、變動(dòng)的，現(xiàn)行的法律只是設(shè)計(jì)較為寬限的法律框架，并沒有程序性規(guī)定。要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的角色定位，首先要理清二者的職責(zé)權(quán)限，一是根據(jù)憲法和《村民委員會(huì)組織法》確立的鄉(xiāng)政村治原則精神，各級(jí)人大制定關(guān)于鄉(xiāng)政村治特別是村民自治的實(shí)體性法規(guī)，明確劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的利益邊界及管理權(quán)限，哪些事項(xiàng)需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“指導(dǎo)、支持和幫助”，哪能些事項(xiàng)需要村委會(huì)“協(xié)助工作”。明確的外延和內(nèi)涵使國(guó)家的法律法規(guī)、黨的路線方針政策通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得以順利貫徹，村民利益通過村民自治得以真正實(shí)現(xiàn)。這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依法行政得到村民的認(rèn)可擁護(hù)，違法施政被村民合理拒絕，同時(shí)村委會(huì)的雙重角色大體平衡，起到了“承上啟下”的作用，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治在制度規(guī)范上有機(jī)銜接起來(lái)。

(二)重塑政府形象，建立服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織

改變政府形象，規(guī)范政府作為，首先要在體制上解放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，根本的是要改革壓力型政治體系，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)從繁重的數(shù)字化指標(biāo)任務(wù)中解脫出來(lái)。再造政府基層組織體系方面不是繼續(xù)精簡(jiǎn)，因?yàn)楝F(xiàn)有框架下精簡(jiǎn)已經(jīng)走到末路，改革的目的在于提高績(jī)效而不是裁減人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的目標(biāo)是讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有最基本的社會(huì)事務(wù)管理功能，如土地管理、治安管理、救災(zāi)、優(yōu)撫等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不應(yīng)該對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)負(fù)責(zé)，也不應(yīng)該對(duì)自身財(cái)政負(fù)責(zé)，更不應(yīng)有自我擴(kuò)張和資源掠奪行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制與民間組織在資源配置中的角色，把主要精力和資源更多地投在提高公共服務(wù)與發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)領(lǐng)域，提高服務(wù)能力。

(三)培育自治組織，增強(qiáng)村委會(huì)自治能力

民間自治組織是溝通政府與公民重要橋梁。政府與公民良好合作常常需要一個(gè)中介組織的協(xié)調(diào)，一方面各種民間組織及時(shí)把其成員對(duì)政府的要求、愿望、建議、批評(píng)集中起來(lái)轉(zhuǎn)達(dá)給政府，另一方面又把政府的政策意向和對(duì)相關(guān)問題的處理意見傳達(dá)給其成員。同時(shí)民間組織對(duì)政府行為構(gòu)成強(qiáng)有力的制約，適應(yīng)了農(nóng)民豐富多彩的社會(huì)需要，民間自治組織大量成長(zhǎng)，政府就會(huì)受到來(lái)自外部的制約，可以抵制、克服政府組織不合理的甚至侵犯群從利益行為。因此國(guó)家應(yīng)從體制上消除對(duì)民間組織不合理限制，使各種形式各種功能的農(nóng)村民間自治組織有寬松的成長(zhǎng)發(fā)育環(huán)境，如村委會(huì)、各種農(nóng)民協(xié)會(huì)、養(yǎng)殖協(xié)會(huì)等。在民間組織發(fā)展過程中，不斷探索實(shí)施規(guī)范管理的新體制，建立政府與非政府組織良性互動(dòng)關(guān)系。村委會(huì)作為村民法定的自治組織，在村務(wù)管理方面更應(yīng)擔(dān)負(fù)起責(zé)任，只要不偏離黨的路線、方針、政策，不違反國(guó)家法律法規(guī)，對(duì)村莊重大事項(xiàng)具體負(fù)責(zé)實(shí)施并自覺接受村民監(jiān)督，加強(qiáng)自我決策和自我管理能力，增強(qiáng)村莊“自主性”，這樣才能理順村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系。

(四)提高鄉(xiāng)村人員素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)由經(jīng)濟(jì)人向社會(huì)人轉(zhuǎn)變

在處理鄉(xiāng)村關(guān)系過程中，人是具有決定性的因素。鄉(xiāng)村關(guān)系不協(xié)調(diào)很大程度上同鄉(xiāng)村干部素質(zhì)低下，農(nóng)民覺悟不高有關(guān)。表現(xiàn)在鄉(xiāng)村干部中主要是不相信群眾、、人治觀念、，表現(xiàn)在村民群眾中則是文化水平低，覺悟不高，缺乏契約合作意識(shí)，并在一定程度上存在放任主義傾向。因此要改變這一狀況，必須在鄉(xiāng)村社會(huì)樹立現(xiàn)代民主觀念、法制意識(shí)和契約精神，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要按照“三個(gè)代表”要求，提高認(rèn)識(shí)，改進(jìn)方法，依法履行“鄉(xiāng)政”職責(zé)，充分認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，對(duì)鄉(xiāng)村管理應(yīng)更多的采取法律的、經(jīng)濟(jì)的、教育的手段而不是簡(jiǎn)單的行政命令，應(yīng)尊重村民自治權(quán)和村委會(huì)的相對(duì)獨(dú)立性，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)、公仆情結(jié)；村干部要依法履行“村治”職責(zé)，加強(qiáng)自身建設(shè)、增強(qiáng)自治能力，自覺協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好各項(xiàng)工作，引導(dǎo)農(nóng)民用好民利，做好村民的“當(dāng)家人”。從根本上說，要在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)由理性的“經(jīng)濟(jì)人”向?yàn)槊穹?wù)的“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主管理與村民自治良性互動(dòng)，共同建設(shè)和諧的鄉(xiāng)村社會(huì)。

篇9

一、國(guó)家與社會(huì)：混沌中的強(qiáng)弱勢(shì)糾纏

20世紀(jì)末，因社會(huì)轉(zhuǎn)型而加劇的“三農(nóng)”問題突出，鄉(xiāng)村治理遭遇新的挑戰(zhàn)。在此過程中，稅費(fèi)征收成為一個(gè)突出問題，它以農(nóng)民負(fù)擔(dān)成為影響國(guó)家和農(nóng)民的關(guān)系及“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”為表述特征[1]，引發(fā)政學(xué)兩界對(duì)“三農(nóng)”問題的高度關(guān)注。正是在這樣一個(gè)歷史背景中，《小鎮(zhèn)喧囂》選取了最能代表這一歷史時(shí)刻特征的一組故事來(lái)展示底層政治的實(shí)態(tài)。這些故事細(xì)致繁復(fù)，曲折生動(dòng)，卻又鑲嵌著始終為學(xué)界所關(guān)注的問題，即現(xiàn)代國(guó)家治理中國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系，從而讓這部以解釋見長(zhǎng)的“小敘事”作品承載了許多人力圖在大視角下探討的問題。

進(jìn)入“小鎮(zhèn)”這一“鄉(xiāng)域政治”的場(chǎng)景，我們發(fā)現(xiàn)作者所呈現(xiàn)給我們的幾乎處處是理不清剪還亂的權(quán)力“倒置”圖景：

征收讓基層政權(quán)成為討要者，而農(nóng)民則成了施舍者，所謂“要錢的成了孫子，欠錢的是大爺”。既然孫子向大爺要錢，干部除了自我矮化和套近乎，幾乎找不到制度化的征收辦法。[2]（p.608）這種奇特現(xiàn)象出現(xiàn)的背景在于國(guó)家為了政治形象的塑造而三令五申不準(zhǔn)強(qiáng)制征收，這樣，基層政權(quán)與農(nóng)民之間圍繞征收而建立起來(lái)的日常互動(dòng)的主動(dòng)權(quán)轉(zhuǎn)向農(nóng)民，制度結(jié)構(gòu)上的強(qiáng)者（基層政府）轉(zhuǎn)化為微觀鄉(xiāng)域政治行動(dòng)場(chǎng)景中的“弱者”。

農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整讓“政府”成了“包工頭”，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整本來(lái)是基層組織積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的利民措施，但是當(dāng)這一利民措施成為上級(jí)考核指標(biāo)與各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的升遷掛鉤，就轉(zhuǎn)變?yōu)橐豁?xiàng)所有風(fēng)險(xiǎn)都須由政府來(lái)承擔(dān)的行政“工程”，政府由引導(dǎo)者變成了“包工頭”。諸如小鎮(zhèn)的藠頭種植：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承包了所有花費(fèi)，保證所有風(fēng)險(xiǎn)都由政府承擔(dān)，在鄉(xiāng)村干部多次動(dòng)員，工作做足的前提下，藠頭下種了，一年轉(zhuǎn)眼而過，結(jié)果仍然延續(xù)“工程”的“宿命”：大部分的村莊顆粒無(wú)收。農(nóng)民的反應(yīng)很“合理”：一年的收成沒有了，咱只有找“非”要咱種的“政府”，“政府”不解決就要鬧到區(qū)里。小鎮(zhèn)“政府”雖然認(rèn)為責(zé)任不能全怪在自己，不愿意賠償，但是又害怕問題鬧大，只好賠償了農(nóng)民的全部損失，“賠了夫人又折兵”。積極行政的政府要為農(nóng)民的不配合和所有風(fēng)險(xiǎn)兜底，這幾乎成為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的必然前提，效果好自然皆大歡喜，出現(xiàn)問題“政府”就是必然的“冤大頭”，——政府因?yàn)閺?qiáng)勢(shì)和主動(dòng)要為弱勢(shì)和消極買單。

農(nóng)民與基層政府的強(qiáng)弱勢(shì)糾纏是中國(guó)“社會(huì)”的某種常態(tài)：一方面，農(nóng)民從無(wú)數(shù)的歷史經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)教訓(xùn)得出的一個(gè)顛撲不滅的真理，“民不與官斗”，自認(rèn)弱勢(shì)；另一方面，他們也從弱勢(shì)的角度出發(fā)，發(fā)展出的一系列日常權(quán)力技術(shù)—抗?fàn)幮g(shù)，講“理”不講“法”?！胺凑覜]有錢，就這么了，看你們能把握怎么樣？”這里“不講理就是講理”，你又能怎么辦呢？基層的強(qiáng)勢(shì)權(quán)力在自認(rèn)弱勢(shì)者面前失去了“暴力化”的合法性，暴露出其對(duì)弱勢(shì)者“耍賴”的相對(duì)無(wú)奈。這種糾纏使得諸如“依法治理”和“送法下鄉(xiāng)”等作為國(guó)家政權(quán)建設(shè)一部分的治理活動(dòng)在具體操作層面上沒法進(jìn)行。當(dāng)基層組織的正式治理技術(shù)失效，農(nóng)民再進(jìn)一步借助國(guó)家大政策“以弱逼強(qiáng)”，基層政府捉襟見肘就不難理解。但是這種表面上“官權(quán)退—民權(quán)進(jìn)”的農(nóng)民反制現(xiàn)象，并不意味著“民權(quán)”真的進(jìn)了，“社會(huì)”真的強(qiáng)了，而是農(nóng)民在當(dāng)前特定“社會(huì)”條件下，以自認(rèn)弱勢(shì)為前提對(duì)制度裂隙與政策不接軌的利用[2]，相應(yīng)的，只要基層政府做出適當(dāng)調(diào)整，放下身段，當(dāng)當(dāng)“青皮手”，農(nóng)民在爭(zhēng)取到一定利益之后還是要配合的。

在小鎮(zhèn)開發(fā)過程中，上述邏輯表現(xiàn)的尤為突出：

當(dāng)前政策規(guī)定土地屬于集體所有，但是實(shí)際上村級(jí)組織根本沒有能力在土地開發(fā)中集合全體村民意見，代表他們與開發(fā)商談判，而單個(gè)農(nóng)民與開發(fā)商談判成本太高，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)入成為了主導(dǎo)者，成為介于開發(fā)商和農(nóng)民之間的真正主角。由此在各種經(jīng)濟(jì)開發(fā)的利益分配中由政府掌握主動(dòng)，呈現(xiàn)出政府得大頭、農(nóng)民得中頭，村莊得小頭的利益分配格局[2]。農(nóng)民可以對(duì)土地出讓過程中自己利益沒有得到最大化不滿，但是只有找到合適的政策借口才能跟政府“耍賴”，政府適當(dāng)讓步之后就完全可以對(duì)“無(wú)理取鬧”者置之不理，他們自然會(huì)散去。

石場(chǎng)老板和基層政府的土地糾紛故事中，尤其能夠感受基層政府對(duì)“青皮”手段的運(yùn)用。糾紛發(fā)生于一群合法經(jīng)營(yíng)的采石場(chǎng)業(yè)主與從事土地開發(fā)的區(qū)、鎮(zhèn)政府之間。政府原來(lái)出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的角度支持采石，后來(lái)發(fā)現(xiàn)土地出讓利益更大，采石破壞了開發(fā)區(qū)的生態(tài)環(huán)境，影響到土地出讓，遂由原來(lái)的支持采石轉(zhuǎn)為關(guān)閉石場(chǎng)，并屢次反復(fù)。最后政府下定決心真正執(zhí)行時(shí)，石場(chǎng)老板感覺投資過大關(guān)閉又不合情理，政府也不愿意承擔(dān)賠償責(zé)任，遂致糾紛。石場(chǎng)老板們也知道依靠訴訟會(huì)失敗，就聯(lián)合起來(lái)通過上訪來(lái)使問題擴(kuò)大化，自然政府也是應(yīng)對(duì)有方。當(dāng)石場(chǎng)老板上訪有理、有節(jié)，依據(jù)“規(guī)則”來(lái)進(jìn)行時(shí)，政府進(jìn)行了適當(dāng)讓步；當(dāng)老板們一再反悔，希望分次滿足自己的利益，并“撕破臉皮”上訪時(shí)，政府變得強(qiáng)硬，憑借其背后的制度支撐，與老板們較勁，一方面不斷地說服教育，表明早關(guān)閉有獎(jiǎng)勵(lì)，晚了就強(qiáng)行拆除，概不賠償，另一方面分化精英集團(tuán)，優(yōu)厚精英代表，“一把鑰匙開一把鎖”，最終得以瓦解老板聯(lián)盟。

可見，基層政府在化解當(dāng)下諸多內(nèi)外矛盾時(shí)被逼從原來(lái)的“權(quán)力持有者”轉(zhuǎn)換為“權(quán)力經(jīng)營(yíng)者”[3]角色，所謂的權(quán)力關(guān)系的“倒置”實(shí)際上并不存在，“倒置”言論只是某種理論譜系固化的思維模式下對(duì)角色和行為反差不理解的表現(xiàn)[2]（p.614）。當(dāng)小鎮(zhèn)的農(nóng)民和政府官員已經(jīng)直面現(xiàn)實(shí)生活，發(fā)展出新的權(quán)力運(yùn)作方式，我們很多理論工作者還出于理論高度而斷言權(quán)力關(guān)系出現(xiàn)“倒置”。事實(shí)上，誠(chéng)如小鎮(zhèn)作者所言，農(nóng)民的權(quán)力并沒有增強(qiáng)，只是基層的治理能力在減弱，由此而出現(xiàn)了新的權(quán)力格局和運(yùn)作模式。

這種局面的形成與國(guó)家政治治理內(nèi)含的中央-基層-農(nóng)民的三角關(guān)系有關(guān)，從權(quán)力角度而言，三者的強(qiáng)弱關(guān)系是順序的，中央最強(qiáng)，基層政府次之，農(nóng)民最弱；從政治合法性的角度而言，農(nóng)民最強(qiáng)，中央次之，基層政府最弱。上述兩種強(qiáng)弱關(guān)系的糾纏制造了稅費(fèi)改革中的各種倒置現(xiàn)象。稅費(fèi)改革意味著中央政府轉(zhuǎn)變治理策略，以政治合法性訴求替代了原來(lái)具體的財(cái)政目標(biāo)，相應(yīng)的基層角色逐漸要從原來(lái)壓力體制下的一級(jí)政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)體制下的一級(jí)機(jī)關(guān)。被剝奪了“暴力執(zhí)法”的權(quán)力基礎(chǔ)之后，基層政府“自然的”對(duì)強(qiáng)勢(shì)的中央表示出“弱者”姿態(tài)，對(duì)中央的“倒逼”式改革進(jìn)行“反倒逼”，通過“訴苦”、抱怨、欺瞞、變通、推諉、得過且過、“能撈一把就撈一把”、執(zhí)行對(duì)自己有利的政策、消極對(duì)待改革、盡量減少或不向農(nóng)民提供公共服務(wù)[4]?；鶎诱褂帽緛?lái)屬于農(nóng)民的“弱者武器”[5][1]，其前提是權(quán)力關(guān)系上對(duì)中央政府的弱勢(shì)，正如農(nóng)民對(duì)基層政府的弱勢(shì)一樣；不同的是，新時(shí)代的農(nóng)民出于對(duì)中央政策宣傳的敏感，還利用了稅費(fèi)改革中對(duì)政治合法性的重視，以上訪等方式“以弱逼強(qiáng)”，讓基層進(jìn)退失據(jù)；面對(duì)權(quán)力關(guān)系相對(duì)中央的弱勢(shì)和合法性方面的絕對(duì)弱勢(shì)，基層政府只能以“青皮”待之，以對(duì)中央的示弱來(lái)消解權(quán)力的緊張，以對(duì)農(nóng)民的自我矮化來(lái)消解合法性的緊張，以此為基礎(chǔ)利用各種手段來(lái)包裝相對(duì)農(nóng)民的權(quán)力強(qiáng)勢(shì)，以此來(lái)應(yīng)對(duì)稅費(fèi)改革所造成的上下擠壓。在這個(gè)過程中，農(nóng)民的變強(qiáng)只是擁有了更多的道義資源，從權(quán)力關(guān)系上并沒有根本性的變革，但是基層政府的在權(quán)力的暴力性和合法性方面被雙重削弱之后，治理能力的下降是顯而易見的，其主要精力都放在如何利用有限的權(quán)力和合法性來(lái)謀取稅費(fèi)改革后難以為繼的自身組織運(yùn)作。

市場(chǎng)因素的進(jìn)入為上述權(quán)力關(guān)系運(yùn)作開辟了新的空間。中央對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的認(rèn)定，基層對(duì)運(yùn)作經(jīng)費(fèi)的渴求和農(nóng)民對(duì)生活改善的需求，使得市場(chǎng)利益關(guān)系成為新的權(quán)力運(yùn)作核心。稅費(fèi)改革破壞了原有的權(quán)力平衡，中央、基層與農(nóng)民都在重新定位強(qiáng)弱糾纏，市場(chǎng)因素的進(jìn)入更加劇了這種混亂。原來(lái)在稅費(fèi)征收中的反復(fù)談判開始轉(zhuǎn)移戰(zhàn)場(chǎng)，而經(jīng)濟(jì)開發(fā)關(guān)鍵性因素——“土地”、“石場(chǎng)”的集體所有制使這種“談判”有了廣闊的運(yùn)作空間。鄉(xiāng)官、老板和鄉(xiāng)民都希望在如土地開發(fā)中為自己謀取最大的利益，小鎮(zhèn)也成了圍繞利益進(jìn)行權(quán)力博弈的競(jìng)技場(chǎng)，行政建制的機(jī)構(gòu)成為各方利益談判的最好平臺(tái)，基層政府終于獲得了新的生存基礎(chǔ)。市場(chǎng)化因素進(jìn)入之后，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為最高目標(biāo)，原有壓力體制下的全能“國(guó)家”被迫讓出一部分利益空間交給“社會(huì)”來(lái)運(yùn)作，而集體所有制讓小農(nóng)和村官們失去了與各級(jí)老板的談判資格。在這個(gè)國(guó)家與社會(huì)的“空隙”中，小鎮(zhèn)政府的介入就成為必然，又由于基層政府受制于上面談到的“糾纏”關(guān)系，農(nóng)民的反制技術(shù)也就有了用武之地。但是無(wú)論基層政府、農(nóng)民還是老板，其實(shí)都沒有土地等物的最終所有權(quán)，所以他們爭(zhēng)吵的真正目標(biāo)只能在于利用原有“國(guó)家”將“自己”的利益最大化，在這個(gè)過程中，基層政權(quán)治理效績(jī)的削弱，社區(qū)公共利益的犧牲，其實(shí)都不難理解。在國(guó)家與社會(huì)難分難解的混沌狀態(tài)中，被真正顧及的只有利益平衡，在公共目標(biāo)上，政權(quán)治理者與被治理者陷入了一種雙輸?shù)难h(huán)中[2]（p.610）。“強(qiáng)國(guó)家–強(qiáng)社會(huì)”的互動(dòng)與雙贏的目標(biāo)在這里演變成了“弱國(guó)家—弱社會(huì)”的排斥與雙輸?shù)木置妗?/p>

以宏大的“國(guó)家—社會(huì)”的結(jié)構(gòu)性框架，很難真正呈現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)混沌狀態(tài)中強(qiáng)弱勢(shì)糾纏人物的生動(dòng)表演，只有以“事件—過程”的分析把國(guó)家與社會(huì)的實(shí)體轉(zhuǎn)化為具體的官員，國(guó)家與社會(huì)才可以出現(xiàn)其具體的原型[6]。通過作者這種具體的安放回溯，底層政治的真實(shí)得以展現(xiàn)，很多停留在表層的宏大話語(yǔ)被最終解構(gòu)，我們看到了國(guó)家與社會(huì)混沌狀態(tài)中，底層政治所受的侵蝕與混亂，官不官、民不民，“禮崩樂壞”的準(zhǔn)“叢林”境地[2]（p.629），國(guó)家政權(quán)建設(shè)的最終目標(biāo)任重道遠(yuǎn)。

二、政權(quán)建設(shè)：發(fā)生中的權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)重建

源于歐洲近代經(jīng)驗(yàn)的國(guó)家政權(quán)建設(shè)概念，意指多中心的、割據(jù)性的權(quán)威體系逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)以現(xiàn)代國(guó)家組織為中心的權(quán)威結(jié)構(gòu)過程。實(shí)際上，國(guó)家建設(shè)始終貫穿于整個(gè)20世紀(jì)的中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程之中，甚至可以說，中國(guó)現(xiàn)代化是圍繞著國(guó)家建設(shè)這樣一項(xiàng)主題展開的。傳統(tǒng)上人們也總是傾向于用國(guó)家權(quán)力不斷深入基層這個(gè)視角來(lái)解釋建國(guó)后基層治理的變化，但是，上述理論對(duì)當(dāng)下基層治理現(xiàn)狀的解讀總顯得有些隔靴搔癢。20世紀(jì)90年代以后，隨著方法論上“事件—過程”分析策略的引入[7]，以及對(duì)鄉(xiāng)村治理社會(huì)基礎(chǔ)的深入研究[8]，我們發(fā)現(xiàn)基層政權(quán)并未按照現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建構(gòu)的規(guī)則治理鄉(xiāng)村，基層在治理中凸現(xiàn)的是一種鄉(xiāng)土性和地方性。張靜則認(rèn)為國(guó)家只注重目標(biāo)和結(jié)果，并不特意闡發(fā)一種不同于地方的治理原則，一切由地方創(chuàng)造——這種做法使得基層政權(quán)除了利用國(guó)家合法化之外，并未真正共享一種治理原則[9](p.294)。無(wú)論如何闡釋，當(dāng)下基層治理與國(guó)家政權(quán)建設(shè)的張力成為大家公認(rèn)的一個(gè)事實(shí)。

從歷史發(fā)展來(lái)看，西方社會(huì)的治理經(jīng)歷了一個(gè)從基督教牧師權(quán)力的發(fā)展到圍繞國(guó)家理性治理術(shù)的轉(zhuǎn)變，之所以可以實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變，源于西方社會(huì)的自主法律傳統(tǒng)系統(tǒng)化推進(jìn)，并形成了一個(gè)強(qiáng)大的知識(shí)和制度系統(tǒng)，治理的展開亦以此為基礎(chǔ)。市民社會(huì)的逐步發(fā)育，型構(gòu)了國(guó)家與社會(huì)的兩分，治理的形式理性邏輯在這種兩分的前提下得以推進(jìn)[10]。傳統(tǒng)的中國(guó)社會(huì)則處于一種“皇權(quán)不下縣”的集權(quán)體制下，對(duì)于分散的小農(nóng)而言，“天高皇帝遠(yuǎn)”是常態(tài)。為使權(quán)威滲透于鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)部，在帝國(guó)的體制下形成了“士紳社會(huì)”，成為國(guó)家治理的基層秩序基礎(chǔ)[11]。基層士紳多出身于鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)，面對(duì)的也是一個(gè)熟人社會(huì)，管治方式繞不開“鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親”的面子，法律相對(duì)失效。鄉(xiāng)村內(nèi)部日常事務(wù)的處理成為地方士紳的“俗務(wù)”，官方甚至可以不去顧及這些瑣事，國(guó)家與地方形成了一種相對(duì)分割的管轄權(quán)力。與國(guó)家體制若即若離的士紳階層，主要依靠熟人社會(huì)中形成的威望來(lái)治理鄉(xiāng)村，社會(huì)秩序主要由、家族條規(guī)、鄉(xiāng)村規(guī)約等地方文化支撐，帝國(guó)既依靠這些文化網(wǎng)絡(luò)，又讓其處于自身合法性體系之下，塑造了一種國(guó)家與地方士紳社會(huì)的分合系統(tǒng)。

建國(guó)后，尤其在時(shí)期，以現(xiàn)代民族國(guó)家為指向的政權(quán)建設(shè)急速行進(jìn)，舊有的權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)被打破，直接的政治權(quán)力無(wú)孔不入，整個(gè)社會(huì)生活高度政治化，20世紀(jì)的中國(guó)政治也從傳統(tǒng)的權(quán)威主義系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿苤髁x系統(tǒng)[12]。從空間上看，這一過程往往表現(xiàn)為國(guó)家政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的全面滲透和改造，原有的權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)被拆解，新的以民族國(guó)家意識(shí)形態(tài)為核心的權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)勢(shì)伸張。但是，全能型政治體制的種種弊端很難以相對(duì)簡(jiǎn)單的意識(shí)形態(tài)化權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)支撐，20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著改革開放中政治體系的自我調(diào)整，全能主義政治體制及其權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)逐漸退出了歷史舞臺(tái)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸成為國(guó)家在鄉(xiāng)村的人并獲得正式的體制化權(quán)力，正是在全能主義體制逐步改革的過程中發(fā)生的。20世紀(jì)90年代村民自治的推行，是國(guó)家希望在現(xiàn)行體制下完善對(duì)鄉(xiāng)村治理的新舉措。有學(xué)者認(rèn)為，村民自治是國(guó)家政權(quán)重建鄉(xiāng)村社會(huì)的一種嘗試，是國(guó)家有意識(shí)地利用、開發(fā)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)資源，恢復(fù)鄉(xiāng)村“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”的努力，冀望在其基礎(chǔ)上重建政權(quán)合法性來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理和整合[13]。有學(xué)者進(jìn)一步指出，隨著全能主義國(guó)家權(quán)力從農(nóng)村社會(huì)的部分撤退，國(guó)家在農(nóng)村的權(quán)力弱化，農(nóng)村基層組織出現(xiàn)了大面積的癱瘓，在基層政治中出現(xiàn)了普遍的“正式權(quán)力的非正式運(yùn)用”的現(xiàn)象，如稅費(fèi)收取中的軟硬兼施，鄉(xiāng)村訴訟案中的“炕上開庭”。在對(duì)這種現(xiàn)象進(jìn)行解釋時(shí)，學(xué)者們認(rèn)為，基層官員通過對(duì)正式權(quán)力之外的民間權(quán)力資源的巧妙運(yùn)用強(qiáng)化了國(guó)家權(quán)力，從而強(qiáng)化了國(guó)家政權(quán)在農(nóng)村中的權(quán)力效用[14]。這些分析傾向于強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力雖然受到削弱，卻仍然在不斷下沉中利用各種“文化網(wǎng)絡(luò)”自我強(qiáng)化，國(guó)家政權(quán)建設(shè)中的“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”的邏輯仍在推進(jìn)之中。

《小鎮(zhèn)》則通過一些故事的深度敘述與分析給我們描摹了另一種圖景，隨著新世紀(jì)之初稅費(fèi)改革的深入，國(guó)家政權(quán)建設(shè)中“正式權(quán)力的非正式運(yùn)用”似乎呈現(xiàn)出“弱國(guó)家—弱社會(huì)”的新邏輯。試看以下比較：稅費(fèi)改革前，“干部進(jìn)了屋，數(shù)字一公布，大人嚇得篩，小伢嚇得哭，有錢就把錢，無(wú)錢就撮谷”；稅費(fèi)改革之后，“打不還手，罵不還口，給錢就收，不給就走”[2]。作者認(rèn)為場(chǎng)景內(nèi)涵的改變，表明在這場(chǎng)權(quán)力博弈游戲中政府和村組織是被牽著鼻子走的，干部在面對(duì)一些“打不濕，曬不干”的“油抹布”時(shí)，陷入了一種權(quán)力運(yùn)作失效的境地[2]。權(quán)力的“非正式運(yùn)作”意味著公共權(quán)力的去公共化過程，意味著公共權(quán)力治理權(quán)威的自動(dòng)放棄或喪失[2]（p.101）。這種“正式權(quán)力的非正式運(yùn)作”在這里并不是強(qiáng)化了國(guó)家權(quán)力，而是一種無(wú)奈的放棄。

究其原因，還是因?yàn)槎愘M(fèi)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府陷入了新時(shí)期正式權(quán)力與權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)的雙重困境。從正式權(quán)力的角度而言，基層由原來(lái)全能體制下的一級(jí)政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)體制下的一級(jí)機(jī)關(guān)，失去了“暴力”合法性的唯一根源；從權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)的角度而言，稅費(fèi)改革中鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層是承擔(dān)道義責(zé)任的唯一載體，得不到任何同情，“自我矮化”是唯一的出路，有何可以支撐權(quán)力運(yùn)作的文化網(wǎng)絡(luò)資源可言？

過往的很多研究者都將政權(quán)建設(shè)被削弱的全盤責(zé)任歸于基層政權(quán)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在工作中面臨的權(quán)力困境多被忽視，基層政府處于一種“失聲”與“消失”的境地，這對(duì)于政權(quán)建設(shè)的正常發(fā)育是非常不利的。要理清鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理邏輯，就要去思考他們所面對(duì)的問題和境遇的真實(shí)性[2]（p.86）。

抱持此種姿態(tài)，我們對(duì)小鎮(zhèn)“開發(fā)”中的種種作為就會(huì)有更清晰的認(rèn)知。在以“土地征收”為主的開發(fā)過程中，各種不軌行為似乎來(lái)了一次總爆發(fā)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部希望不斷壓低農(nóng)民的補(bǔ)償，自己可以獲得更多的收益；農(nóng)民們也不甘示弱，他們以“種房”來(lái)賭開發(fā)——利益博弈的喧囂仿佛成為唯一的聲音，公共利益的犧牲成為必然，治理能力被削弱，圍繞利益的非正式權(quán)力運(yùn)作成為主流。對(duì)此，小鎮(zhèn)作者提醒我們不僅要注意到底層政治邁向以經(jīng)濟(jì)利益為中心的世俗化過程，更要注意到其中政權(quán)建設(shè)的新內(nèi)涵。

稅費(fèi)改革完成后，作為國(guó)家一級(jí)政府的權(quán)力機(jī)構(gòu)必須重新尋找正式權(quán)力和權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)的合法性來(lái)源。小鎮(zhèn)政府已不再具有全能政治時(shí)期所具有的強(qiáng)制權(quán)力，國(guó)家的支持難以彌補(bǔ)稅費(fèi)取消農(nóng)業(yè)稅中損失的資源，在問題實(shí)在難以解決時(shí)，小鎮(zhèn)政府尋求正式權(quán)力資源和權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)支持成為必然出路。搞開發(fā)、結(jié)構(gòu)調(diào)整等經(jīng)濟(jì)發(fā)展，構(gòu)成了小鎮(zhèn)正式權(quán)力的合法性基礎(chǔ)，而以此為導(dǎo)向，權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)則無(wú)所不用。對(duì)農(nóng)民的“點(diǎn)發(fā)”，對(duì)石場(chǎng)老板的“一把鑰匙開一把鎖”，甚至包括對(duì)灰色勢(shì)力的利用……“這些人一出現(xiàn)，農(nóng)民立馬就規(guī)矩了”[2](p.717）。

對(duì)此，我們可以認(rèn)為新形勢(shì)下政權(quán)建設(shè)過程中權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)的重建正在發(fā)生，雖然灰色化肯定不應(yīng)該成為其方向，但是對(duì)此的深入分析能夠昭示出政權(quán)建設(shè)新的可能性。以往國(guó)家政權(quán)建設(shè)學(xué)說遮蔽了基層政權(quán)自身建構(gòu)的治理邏輯，基層其實(shí)在不斷的按照鄉(xiāng)土社會(huì)的邏輯規(guī)則與自身的生存理念進(jìn)行治理技術(shù)的重組，因?yàn)橹挥腥绱瞬拍苓m應(yīng)底層政治環(huán)境中的生存邏輯。在這個(gè)意義上，取消農(nóng)業(yè)稅并不能真正解決治理危機(jī)，只是提出了新形勢(shì)下政權(quán)建設(shè)的新問題，同時(shí)也催生出政權(quán)建設(shè)的新方向和新思路。

總之，現(xiàn)代的科層體制在面對(duì)龐大而分散的小農(nóng)時(shí)，要達(dá)到一體化的治理目標(biāo)成本極高，目前國(guó)家政權(quán)建設(shè)中的基層治理，不借用底層的權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)資源就難以達(dá)成任何目標(biāo)，但是，過于依賴底層，尤其是“蠻”和“橫”的底層文化，也許就會(huì)使各種灰色勢(shì)力有機(jī)可乘，并最終改變政權(quán)建設(shè)的方向。對(duì)此，國(guó)家如何應(yīng)對(duì)？是聽任鄉(xiāng)鎮(zhèn)及底層文化自我浮沉還是逐步將其引入更加規(guī)范的發(fā)展軌道？正在發(fā)生權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)重建的小鎮(zhèn)還會(huì)有什么樣的故事？這些故事如何延續(xù)？仍然是值得我們記錄和思考的問題。

余論：小鎮(zhèn)的故事還會(huì)繼續(xù)，基層政治的前途仍然在徘徊中前行，也許如蘇力所言：歷史究竟如何發(fā)展，究竟會(huì)形成什么樣的制度，如何形成，這類問題對(duì)于身在此山中的愿意思考并且有一點(diǎn)反思能力的當(dāng)代人來(lái)說，大約總有某種無(wú)能為力之感[15]。但作品對(duì)治理過程的具體描敘，無(wú)疑使研究者推進(jìn)了對(duì)當(dāng)下鄉(xiāng)村治理的認(rèn)識(shí)。

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篇10

一、當(dāng)前農(nóng)村組織存在的問題

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)需要組織化的社會(huì)基礎(chǔ)。尤其在農(nóng)村，要在尊重農(nóng)民權(quán)利、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)之上把農(nóng)民組織起來(lái)，因?yàn)椤艾F(xiàn)代的個(gè)體都是權(quán)利主體，它們之間因權(quán)利而平等，彼此之間的聯(lián)系只靠契約建立。為了實(shí)現(xiàn)權(quán)利，大規(guī)模的社會(huì)組織和普遍的社會(huì)交往成為必需”。。然而，在我國(guó)，農(nóng)民的組織化水平仍然比較低，主要表現(xiàn)在：

第一。在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)，非正式組織的數(shù)量少、種類單一。有學(xué)者把我國(guó)農(nóng)村組織分為正式組織和非正式組織，認(rèn)為“在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)，正式組織包括鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村支部、村委會(huì)等；非正式組織則主要包括宗(家)族組織、宗教組織、農(nóng)民自發(fā)的維權(quán)組織以及新型合作經(jīng)濟(jì)組織等”。。然而，就我國(guó)廣域的農(nóng)村社會(huì)和龐大的農(nóng)民數(shù)量而言，農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的數(shù)量顯然很少，組織種類也比較單一，不能滿足社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的需要。

第二，從農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的發(fā)展趨勢(shì)上看，一些組織出現(xiàn)衰微趨勢(shì)，而一些組織仍處于發(fā)展的初期階段，還不穩(wěn)定、不成熟。首先，就農(nóng)村社會(huì)中的宗族組織而言，雖然宗族組織和宗族觀念在我國(guó)根深蒂固，仍會(huì)在以后很長(zhǎng)時(shí)間影響基層農(nóng)村社會(huì)，但是隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)條件的變化以及人們思想觀念的改變，其中，“最主要的原因則是民工潮的出現(xiàn)，因?yàn)檗r(nóng)民再也不會(huì)被固定在生他養(yǎng)他的血緣和地緣社會(huì)，宗族勢(shì)必失去了賴以存在的千年基礎(chǔ)”，因此，宗族會(huì)不斷地瓦解，不斷地渾蝕其固有的劣根性。其次，對(duì)于農(nóng)民的維權(quán)組織來(lái)說，只能算是一種臨時(shí)性的組織，它為維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益而成立，一旦所要求的權(quán)益得到解決便自行解散。至于新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織，由于它產(chǎn)生時(shí)間短，所以組織體制和運(yùn)行機(jī)制還不成熟，而且數(shù)量也很少。只有宗教組織在農(nóng)村社會(huì)迅速?gòu)?fù)興，填補(bǔ)了人們的精神需求，農(nóng)村成為宗教活動(dòng)的重要場(chǎng)所，人教人數(shù)不斷增加，但即使這樣，宗教組織也沒有成為農(nóng)村社會(huì)的主導(dǎo)組織。

第三，就正式組織而言，村委會(huì)和村黨支部組織的治理效能不理想，沒有發(fā)揮應(yīng)有的組織功能。首先，從國(guó)家與社會(huì)層面上看，由于農(nóng)村實(shí)行和體制的解體，以及國(guó)家在農(nóng)村推行“鄉(xiāng)政村治”，農(nóng)民開始自我管理，實(shí)行村民自治，國(guó)家政權(quán)與農(nóng)村社會(huì)逐步分離，尤其在稅費(fèi)改革和取消農(nóng)業(yè)稅以后，村民自治組織由于缺乏必要的財(cái)力支撐，難以提供有效的公共服務(wù)，已經(jīng)影響了村民自治的有效運(yùn)行。其次，從村委會(huì)與村黨支部的運(yùn)行機(jī)制來(lái)看，“村兩委”相互掣肘，影響村級(jí)組織的有效運(yùn)行?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民委員會(huì)是由村民選舉產(chǎn)生的基層群眾性自治組織，而村黨支部作為黨在農(nóng)村的基層組織，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。這樣，“村兩委”在行使公共權(quán)力時(shí)就難免產(chǎn)生矛盾和沖突，“在這個(gè)問題上，抱怨是雙重的，黨支部方面認(rèn)為村級(jí)直接選舉削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)，村委會(huì)方面認(rèn)為組織法不落實(shí)”。加之“組織體系的制度化水平不夠，組織運(yùn)作的規(guī)范性、統(tǒng)一性、靈活性還都很差”，因此，“從改革之初到現(xiàn)在……一套真正體現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)內(nèi)在要求的組織體系還遠(yuǎn)沒有建立起來(lái)?！裰骰潭鹊奶岣卟]有帶來(lái)組織體系的適應(yīng)性提高，也沒有有效地保障鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)運(yùn)行”。。最后，從村民委員會(huì)和村黨支部組織與村民的關(guān)系上來(lái)看，農(nóng)民對(duì)村級(jí)組織的疏離感加劇了。“從鄉(xiāng)村生活的觀察出發(fā)，我們沒有辦法得出基層組織對(duì)于農(nóng)民的服務(wù)越來(lái)越好、農(nóng)民對(duì)于基層組織越來(lái)越親的整體判斷。相反，農(nóng)民和基層組織的疏離感加劇了。”這已經(jīng)被一項(xiàng)“農(nóng)民對(duì)村組織、村干部的信任程度”的調(diào)查所證實(shí)。

從一些數(shù)字可以看出，村民對(duì)村組織和村干部的信任程度主要集中在“有點(diǎn)不可信”和“有點(diǎn)可信”之間，村民并不怎么信任村干部和村組織；更嚴(yán)重的是，在農(nóng)村社會(huì)的實(shí)際生活中，一些村干部腐敗、不檢點(diǎn)的行為也引起了農(nóng)民的極大不信任甚至是反感。因此，村干部和村組織在村民中的威信并不高，其管理活動(dòng)依靠的不是權(quán)威而是權(quán)力。農(nóng)民對(duì)村干部和村組織的不信任，大大地阻礙了“村兩委”組織功能的發(fā)揮和鄉(xiāng)村治理的效能。但是，“客觀地說，基層組織在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的作用是強(qiáng)大而積極的，但比較而言，在治理方面的努力就差強(qiáng)人意。或者說，目前的基層組織體制，如果說在動(dòng)員和組織經(jīng)濟(jì)方面是有效的，那么在改善鄉(xiāng)村治理方面，是基本不相適應(yīng)的。所以，改善鄉(xiāng)村治理，首先要反思和檢討的，是改造基層組織體制”?！盎鶎咏M織改革必須有大動(dòng)作。在一定意義上可以說，現(xiàn)在的任務(wù)是要再造基層組織體系”。再造農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)，提高農(nóng)民的組織化水平。

二、農(nóng)村(民)組織在農(nóng)村基層的重要作用

當(dāng)前我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r以及整個(gè)社會(huì)的發(fā)展?fàn)顩r，為農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的發(fā)展提供了一個(gè)歷史性的機(jī)遇，創(chuàng)造了非常好的政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境。我們要在現(xiàn)有的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的空間里改造基層農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)，逐步解決“三農(nóng)問題”，在農(nóng)村社會(huì)建立各種形式的農(nóng)村組織和農(nóng)民組織，提高農(nóng)民組織化水平，這有利于促進(jìn)基層農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化的發(fā)展，具體體現(xiàn)在：

首先，在基層農(nóng)村政治建設(shè)上，農(nóng)村組織化水平的提高，有利于基層民主政治的發(fā)展和公民民主意識(shí)的成長(zhǎng)，有利于農(nóng)民利益表達(dá)和民主參與過程的有序化、制度化和對(duì)國(guó)家權(quán)力社會(huì)監(jiān)督的機(jī)制化。從民主管理的角度看，農(nóng)民組織可以平衡農(nóng)村社會(huì)各階層的利益，制約基層政權(quán)組織的權(quán)力，防止強(qiáng)勢(shì)群體侵犯農(nóng)民權(quán)益，“必須讓社會(huì)中的主要利益團(tuán)體聯(lián)合參與政府組織，以此來(lái)防止任何一個(gè)利益團(tuán)體可能將自身的意志強(qiáng)加于其他利益集團(tuán)”。。從政治參與和利益表達(dá)的角度來(lái)看，隨著社會(huì)格局的深刻變動(dòng)，農(nóng)民的利益關(guān)系也發(fā)生了深刻的變化，由此而產(chǎn)生的許多社會(huì)矛盾和經(jīng)濟(jì)糾紛，就需要農(nóng)村有相應(yīng)的解決機(jī)制。而單個(gè)農(nóng)民的利益表達(dá)和訴求就顯得“軟弱無(wú)力”，在整個(gè)政治參與體制中處于劣勢(shì)；而且，作為單純?cè)踊r(nóng)民的政治參與，容易帶來(lái)政治參與的失序和低效，需要農(nóng)民組織起來(lái)表達(dá)自己的訴求，建立與國(guó)家政權(quán)的聯(lián)系通道。從農(nóng)民組織的公益性來(lái)看，它會(huì)更多地關(guān)注社會(huì)弱勢(shì)群體的利益訴求，關(guān)注社會(huì)的多元化需求，統(tǒng)籌社會(huì)各方，兼顧弱勢(shì)群體，發(fā)揚(yáng)民主，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。廣大農(nóng)民應(yīng)該組織起來(lái)，在利益一致的基礎(chǔ)上結(jié)成各式各樣的農(nóng)民組織，集中農(nóng)民意見，代表農(nóng)民利益，和政府部門以及其他社會(huì)組織進(jìn)行對(duì)話，有序地進(jìn)行政治參與和利益表達(dá)，以增強(qiáng)農(nóng)民與國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)的博弈能力。

其次，在基層農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，農(nóng)民組織化水平的提高，有利于建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)向科學(xué)化、商品化、集約化轉(zhuǎn)型；有利于提高農(nóng)業(yè)組織化程度，增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)民經(jīng)營(yíng)的有序競(jìng)爭(zhēng)，提高農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力；也有利于國(guó)家的宏觀調(diào)控和宏觀組織。應(yīng)該把原子化的農(nóng)民個(gè)體結(jié)成代表農(nóng)民權(quán)益的組織，發(fā)揮廣大農(nóng)民群眾的主體性作用。農(nóng)村組織和農(nóng)民組織也可以以專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織、農(nóng)村合作社、農(nóng)民互助協(xié)會(huì)等形式，參與到農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村金融服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易和流通體系建設(shè)中去。另一方面，隨著市場(chǎng)化、信息化和農(nóng)業(yè)科技的快速發(fā)展以及電話、電腦、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代信息傳輸工具在農(nóng)村的使用，農(nóng)村市場(chǎng)服務(wù)型中介組織發(fā)展很快。這些中介組織在市場(chǎng)營(yíng)銷、信息服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品加工、儲(chǔ)藏和農(nóng)資采購(gòu)經(jīng)營(yíng)等方面提供了許多便捷服務(wù)，有利于農(nóng)民r解市場(chǎng)信息，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和規(guī)模，避免盲目生產(chǎn)}在彌補(bǔ)市場(chǎng)和政府的不足，克服市場(chǎng)失靈和政府失靈方面能起到重要作用最后，在基層社會(huì)和文化建設(shè)方面，農(nóng)民組織化水平的提高，有利于農(nóng)村基層社會(huì)的和諧穩(wěn)定。目前，對(duì)于農(nóng)民個(gè)體來(lái)說，一方面，一家一戶分散經(jīng)營(yíng)的生產(chǎn)方式以及國(guó)家權(quán)力對(duì)農(nóng)村社會(huì)控制的減弱，使得農(nóng)民在生產(chǎn)、生活方面的需求不斷增長(zhǎng)，從而產(chǎn)生對(duì)各種社會(huì)組織的需求。在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)民自發(fā)結(jié)成各種組織，如生產(chǎn)幫扶組織、特困戶救助組織、兒童上學(xué)接送組織等。這些農(nóng)村社會(huì)組織在社會(huì)互助、公共援助、社會(huì)福利、情感交流等方面進(jìn)行合作。另一方面，由于農(nóng)村基本上都是一家一戶進(jìn)行生產(chǎn)，大多數(shù)農(nóng)村家庭很難備足各種農(nóng)具，很難具有足夠的資金、技術(shù)，或因家庭勞動(dòng)力不足等原因，程度不同地需要各種農(nóng)村組織的幫助。除了在物質(zhì)利益方面需要實(shí)際幫助以外，農(nóng)民在體育、衛(wèi)生、文化和精神等方面還需要組織實(shí)體，以便于開展各種體育活動(dòng)、衛(wèi)生活動(dòng)、文化活動(dòng)等。這些活動(dòng)既能滿足農(nóng)民的社會(huì)情感需求，也能滿足他們的精神信仰需求。但是，我們也應(yīng)該看到，農(nóng)村組織的各種活動(dòng)，不乏有迷信活動(dòng)、非法宗教活動(dòng)以及違法活動(dòng)。所以，我們要對(duì)農(nóng)民進(jìn)行教育，以提高他們的素質(zhì)，使廣大農(nóng)民樹立正確的價(jià)值觀、道德觀、消費(fèi)觀、婚育觀，不斷提高農(nóng)民的思想道德水平，讓農(nóng)民在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮他們的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。

既然農(nóng)民組織化水平的提高有利于促進(jìn)基層社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展，那么，就應(yīng)該給予農(nóng)村社會(huì)組織和農(nóng)民組織相應(yīng)的法律地位，保障農(nóng)村組織和農(nóng)民組織在基層社會(huì)的活動(dòng)，提高農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的民主化、制度化和法律化水平。

三、國(guó)內(nèi)有關(guān)鄉(xiāng)村治理理論和農(nóng)村(民)組織對(duì)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的影響

國(guó)內(nèi)理論界對(duì)于鄉(xiāng)村治理理論的研究以及鄉(xiāng)村治理的模式和路徑選擇，大多是從國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)關(guān)系的視角出發(fā)，立足于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的問題而提出來(lái)的，而很少有專文從尊重農(nóng)民的權(quán)利。

發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體性作用的視角，提出農(nóng)民組織化水平的提高對(duì)于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革的影響，而這恰恰是解決中國(guó)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題的核心所在。

中國(guó)問題的實(shí)質(zhì)是農(nóng)村問題，而農(nóng)村問題的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民問題，解決農(nóng)民問題的出路在于改造農(nóng)村社會(huì)的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)以及農(nóng)民的聯(lián)結(jié)和組織方式。針對(duì)我國(guó)目前農(nóng)村組織化水平低、農(nóng)民居住分散以及農(nóng)民群體具有散漫性的特點(diǎn)，鄉(xiāng)村治理的根本出路就在于把農(nóng)民組織起來(lái)，建立各種農(nóng)民組織，再造農(nóng)村基層組織化的社會(huì)基礎(chǔ)。理由是：

根據(jù)多中心治理理論，把農(nóng)民組織起來(lái)，建立各式各樣的農(nóng)村組織和農(nóng)民組織，使這些農(nóng)村組織和農(nóng)民組織成為鄉(xiāng)村治理的中心，與政府組織、非政府組織以及各種社會(huì)組織進(jìn)行合作治理，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)與政府之間的互動(dòng)，“一方面，社會(huì)中分散的利益按照功能分化的原則組織起來(lái)，有序地參與到政策形成過程中去；另一方面，從這種制度化的參與機(jī)制中，國(guó)家權(quán)力獲得了穩(wěn)定的支持來(lái)源(合法性)和控制權(quán)”。在經(jīng)濟(jì)上，這些組織參與基層社會(huì)的經(jīng)濟(jì)管理，可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)從繁重的經(jīng)濟(jì)事務(wù)中解脫出來(lái)，切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為“謀利性政權(quán)人”的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在政治上，這些組織參與鄉(xiāng)村社會(huì)的政治民主建設(shè)，進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)可以從傳統(tǒng)的政治管理繁瑣的事務(wù)中解放出來(lái)，而它所要“扮演的角色越來(lái)越不是服務(wù)的直接供給者而是調(diào)停者、中介人甚或裁判員”。這樣就切斷了上級(jí)政府可借以利用的壓力型體制的通道。在社會(huì)文化建設(shè)上，農(nóng)村組織和農(nóng)民組織可以為村民提供各種服務(wù)和幫助，開展各種健康有益的群眾文化活動(dòng)和互助活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的自我教育、相互合作和相互援助。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“政府與社會(huì)力量通過面對(duì)面的合作方式組成了網(wǎng)狀管理系統(tǒng)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民組織及其他社會(huì)主體就能以平等的身份，通過對(duì)話建立合作關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)。

從國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)政治整合的轉(zhuǎn)型來(lái)看。由于實(shí)施城鄉(xiāng)一體化和“工業(yè)支持農(nóng)業(yè)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的農(nóng)村戰(zhàn)略，國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的整合方式發(fā)生了很大變化，尤其是以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革特別是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的推動(dòng)為標(biāo)志，國(guó)家對(duì)社會(huì)的整合開始由“汲取式整合”向“供給式整合”轉(zhuǎn)型。在這個(gè)轉(zhuǎn)型過程中，國(guó)家應(yīng)該充分發(fā)揮農(nóng)民的主體性作用，維護(hù)農(nóng)民的權(quán)利和自由，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，對(duì)農(nóng)村社會(huì)應(yīng)該采取新的整合方式，挖掘基層社會(huì)的內(nèi)在潛力，為鄉(xiāng)村社會(huì)的民主治理和自主治理提供內(nèi)生動(dòng)力。這種內(nèi)生動(dòng)力借助于國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)等外在力量的推動(dòng)，使農(nóng)村社會(huì)的民主治理和自主治理具有堅(jiān)實(shí)的社會(huì)組織基礎(chǔ)。把農(nóng)民組織起來(lái)，讓農(nóng)民組織在基層農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化中發(fā)揮農(nóng)民的主體性作用，行使憲法和法律賦予農(nóng)民的各種權(quán)利，以便與政府組織、非政府組織以及各種社會(huì)組織共同參與鄉(xiāng)村治理。

顯然，上述的治理結(jié)構(gòu)必然涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)改革的未來(lái)走向問題。從現(xiàn)有的對(duì)未來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的各種觀點(diǎn)來(lái)分析，其目的基本上都是為了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的問題而提出來(lái)的。在實(shí)際生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然存在許多問題，這一方面反映出鄉(xiāng)村治理是一個(gè)長(zhǎng)期而復(fù)雜的艱巨任務(wù)，不僅僅是因?yàn)槲覈?guó)農(nóng)村地域廣闊、農(nóng)民數(shù)量龐大、農(nóng)村生產(chǎn)水平低下的歷史和現(xiàn)實(shí)狀況所形成的黏滯性給治理帶來(lái)難度；還因?yàn)槲覈?guó)以為主要形式的農(nóng)村改革到現(xiàn)在也只有不到30年的時(shí)間，而要在這短短的時(shí)間里理順鄉(xiāng)村社會(huì)的各種結(jié)構(gòu)和關(guān)系，幾乎是不可能的；而且，隨著整個(gè)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展變化，各種新的政策、措施會(huì)不斷出臺(tái)，各種新的情況也會(huì)不斷產(chǎn)生。所以鄉(xiāng)村治理是一個(gè)長(zhǎng)期的調(diào)適過程。但另一方面，我們也必須看到，我們所采取的立足于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)實(shí)問題的鄉(xiāng)村治理路徑，都難免有“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的弊病。因?yàn)殡S著一個(gè)問題的解決，難免又會(huì)出現(xiàn)新的問題，同時(shí)又產(chǎn)生解決新的問題的方法和途徑。而要想從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題，就要尋找產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題的根源：農(nóng)民組織化水平低下所造成的弱社會(huì)。