導(dǎo)語：如何才能寫好一篇土地征收的法律程序，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

[關(guān)鍵詞]土地征收；公共利益；公平補(bǔ)償；公權(quán)保障；公正程序

[作者簡介]萬政偉，浙江警察學(xué)院法律系講師，經(jīng)濟(jì)法學(xué)碩士，浙江杭州310053；王坤，浙江省社會科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員，浙江杭州310053

[中圖分類號]D912.3　[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A　[文章編號]1672―2728(2008)11―0097―03

一、西方土地征收法律制度的總體特征

在西方各國中，德國第一個征收法是黑森大公國于1821年公布的，隨后，各邦國也陸續(xù)制定了征收法典，1874年普魯士土地收用法基本確立了土地征收法律制度，1919年魏瑪憲法第153條第2款以精密技術(shù)性的方式，將征收之過程，在世界上首次規(guī)定于憲法內(nèi)。二戰(zhàn)以后，德國基本法承繼了魏瑪憲法的相關(guān)規(guī)定，構(gòu)成了德國土地征收法律制度的憲法基礎(chǔ)。在法國，在大革命期間和第一帝國時期確立了公用征收的原則，以后經(jīng)過多次立法規(guī)定和判例補(bǔ)充，逐漸發(fā)展成為現(xiàn)行的公用征收法律制度，主要規(guī)定于1977年的公用征收法典中。在美國，《美利堅合眾國憲法修正案》第5條規(guī)定：“沒有正當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，私有財產(chǎn)不得為公共所收用?！币栽摋l款為基礎(chǔ)，運(yùn)用“深厚的人權(quán)理念，積極的司法解釋程序，來予以憲法理念以新的內(nèi)容”，逐步發(fā)展起以判例法為主要表現(xiàn)形式的土地征收法律制度。在日本，1901年的土地收用法基本確立了土地征收法律制度，二戰(zhàn)后，《日本國憲法》第29條第3款規(guī)定了征收的目的和條件。西方其他國家如英國、比利時等國也確立了各自的土地征收法律制度。

盡管西方各國土地征收法律制度在具體制度設(shè)置方面存在很大的區(qū)別，但是，這些土地征收法律制度大都建立在市場調(diào)節(jié)機(jī)制和資本主義土地私有制的基礎(chǔ)上，市場調(diào)節(jié)機(jī)制和土地私有制對土地征收制度產(chǎn)生了巨大的影響，使之很明顯地呈現(xiàn)了“四公”特征，即在土地征收目的上堅持公共利益標(biāo)準(zhǔn)；在土地征收補(bǔ)償上，堅持公平補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；在土地征收制度中，著重賦予被征地者以各種“公權(quán)利”，以“公權(quán)利”為本位構(gòu)建土地征收法律制度；在土地征收過程中，注意運(yùn)用嚴(yán)格的程序制約國家土地征收公權(quán)力。

(一)在土地征收目的上體現(xiàn)公共利益要求。在西方土地征收法律制度中，公共利益構(gòu)成了土地征收的唯一正當(dāng)理由，它既賦予了國家行使土地征收權(quán)力的合法性依據(jù)，又限制了國家行使土地征收權(quán)力的范圍。從這個意義上講，由于公共利益要求和標(biāo)準(zhǔn)的存在，土地征收法同時也應(yīng)當(dāng)是一部限制土地征收、保障土地所有權(quán)的法律?！稓W洲人權(quán)公約第一議定書》第1條第1款規(guī)定：“每一個自然人或法人均有權(quán)平等地享受其財產(chǎn)。非為公共的利益及依據(jù)法律的一般原則所規(guī)定的條件，任何人均不得剝奪其財產(chǎn)所有權(quán)?！薄兑獯罄穹ǖ洹返?34條規(guī)定：“不得全部或部分地使任何所有人喪失其所有權(quán)，但是為了公共利益的需要，依法宣告征用并且給予合理補(bǔ)償?shù)那闆r不在此限。”20世紀(jì)以后，法國公用征收的目的限制即“公用”概念就不再局限于公產(chǎn)、公共工程和公務(wù)觀念了，行政法院認(rèn)為只要能夠滿足公共利益就是達(dá)成公用目的。從1954年Berman v?Parker一案以后，美國的“公共目標(biāo)”概念也從原來的“公用征收”擴(kuò)展到“公益征收”。

(二)堅持公平補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。公平補(bǔ)償又稱為“正當(dāng)補(bǔ)償”或“相當(dāng)補(bǔ)償”。這種公平補(bǔ)償?shù)囊髽?gòu)成了對國家強(qiáng)制權(quán)的反向制約，主要是從經(jīng)濟(jì)利益上保障被征地者的權(quán)益。在必須征收時，補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)符合財產(chǎn)的價值，財產(chǎn)的存續(xù)保障轉(zhuǎn)化為財產(chǎn)的價值保障補(bǔ)償，通行做法是依照市場價格來厘定被征收土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以被征收土地的市場價格為基礎(chǔ)決定土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的具體標(biāo)準(zhǔn)。說到底，土地征收的過程其實(shí)就是一個強(qiáng)制購買的過程，它要求在土地征收過程中模擬市場交易的結(jié)果，給予被征收者以相當(dāng)于市場價格的土地征收補(bǔ)償對價，從而在公共利益和個體利益之間達(dá)致均衡。德國最高法院在案例法中也指出：征用(征收)之特征，在于對平等原則之侵犯。為了補(bǔ)償這項侵犯，就有必要對受到征用的個人授予一種公平補(bǔ)償。法國院認(rèn)為，一旦構(gòu)成征用，其補(bǔ)償就必須符合兩項條件：首先，政府必須在征用之前支付補(bǔ)償；其次，補(bǔ)償必須公正。日本憲法第29條第3款也規(guī)定：“私有財產(chǎn)，在正當(dāng)補(bǔ)償之下可收歸公共所用?！?/p>

(三)強(qiáng)化公權(quán)保障。公權(quán)保障指在土地征收過程中必須賦予并保障被征地者的各種公權(quán)利。公權(quán)利是同私權(quán)利相對應(yīng)的一個概念，是公民所享有的針對國家機(jī)關(guān)的權(quán)利。由于土地征收是一個運(yùn)用國家公權(quán)力強(qiáng)制剝奪他人土地所有權(quán)的過程，為了防止國家公權(quán)力肆意侵害土地所有權(quán)，就有必要在土地征收法律制度中賦予被征收人以下各種公權(quán)利：

1.知情權(quán)。被征地者的知情權(quán)包括事前知情權(quán)和事中知情權(quán)，事前知情權(quán)要求用地單位在土地征收程序啟動前，就應(yīng)當(dāng)通知被征地者并聽取其意見；事中知情權(quán)要求征收機(jī)關(guān)在作出征收決定和補(bǔ)償決定時，除應(yīng)當(dāng)及時地進(jìn)行公告外，還應(yīng)當(dāng)以通知方式個別告知被征地者。

2.買回權(quán)。土地買回權(quán)指土地所有者在征收所據(jù)以存在的公益目的未能實(shí)現(xiàn)的情況下請求買回該幅土地的權(quán)利。對財產(chǎn)的侵害僅限于為實(shí)現(xiàn)特定的大眾福祉利益所必要的范圍內(nèi)，這意味著。原先作為征收正當(dāng)理由的目的一旦消滅，返還請求權(quán)即告成立。土地買回權(quán)制度的設(shè)立旨在促進(jìn)土地的合理利用，維護(hù)被征地者的合法權(quán)益，提高土地征收的效率。買回權(quán)是被征地者維護(hù)其所有權(quán)的一種補(bǔ)充手段，實(shí)際上是對土地征收行為的否認(rèn)，從性質(zhì)上看，它是一項保障土地所有權(quán)的公權(quán)利。

3.殘余土地建筑物強(qiáng)制征收請求權(quán)。被征地者強(qiáng)制征收請求權(quán)指在被征收土地或其附著物的殘余部分喪失全部或大部分經(jīng)濟(jì)價值時，被征地者享有在法定期限內(nèi)請求征地機(jī)關(guān)一并予以征收的權(quán)利。該權(quán)利性質(zhì)上屬于公權(quán)利，是被征地者針對政府的權(quán)利，目的是為了維護(hù)被征地者的經(jīng)濟(jì)利益。

(四)堅持公正程序。公正程序又稱為正當(dāng)程序，從程序法理上講，征地過程中的公正的法律程序既是被征地者權(quán)利的重要保障，也是對政府征地權(quán)力的有效限制。作為對政府行使征收權(quán)力的制約，公正程序已經(jīng)越來越廣泛地體現(xiàn)在世界各國的土地立法之中。在美國的土地征收法中，公正程序包括兩項基本程序性規(guī)則：其一是聽取對方意見：其二是不能自己做自己案件的法官。在第一項規(guī)則下，必須保證相對方在行政機(jī)關(guān)作出一項行政決定時享有如下三項權(quán)利：(1)相對人在合理時間得到通知的權(quán)利；(2)相對人有了解行政機(jī)關(guān)的論點(diǎn)和根據(jù)的權(quán)利；(3)相對人有為自己辯護(hù)的權(quán)利。第二項規(guī)則是避免偏私的必要程序規(guī)則。

日本土地征收也有著嚴(yán)格的程序，根據(jù)2003

年6月20日最新修改的《土地征收法》規(guī)定，日本的土地征收要經(jīng)歷以下一些程序：(1)編寫調(diào)查報告；(2)裁定程序的開始；(3)土地所有人或其他權(quán)利人提出補(bǔ)償?shù)恼埱螅?4)征收委員會作出征收區(qū)域、損失補(bǔ)償以及權(quán)利取得或喪失時間的裁定；(5)不服申訴和訴訟。

比利時普通公用征收程序依次要經(jīng)過行政階段和司法階段。在行政階段，針對公務(wù)機(jī)關(guān)的財產(chǎn)征收計劃，被征收人可以在收到財產(chǎn)征收計劃15天內(nèi)提出異議和意見，如果雙方達(dá)不成協(xié)議，行政機(jī)關(guān)必須經(jīng)過開會才能決定公用征收。由此形成的決定如果被征收人仍不執(zhí)行，征收便進(jìn)入司法階段，即由征收機(jī)關(guān)向征收財產(chǎn)所在地的法院提訟。如果經(jīng)審查確定行政機(jī)關(guān)征收合法，那么接著由法院指定三位專家，對補(bǔ)償費(fèi)進(jìn)行估價。在聽取了雙方當(dāng)事人意見后，法院在專家所作結(jié)論的基礎(chǔ)上決定補(bǔ)償費(fèi)額，然后由法院授權(quán)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行征收財產(chǎn)。被征收人對一審法院的判決不服可以向上級法院上訴，但上訴不停止原判決的執(zhí)行。

除了在征收過程中應(yīng)當(dāng)遵循公正程序的要求以外，在征地程序啟動之前也必須要有一個民事前置程序。盡管公共利益是國家啟動征地程序的唯一正當(dāng)理由，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是充分理由。即使是為了公共利益，也要經(jīng)過民事途徑不能取得土地所有權(quán)情況下，才能進(jìn)入土地征收程序。這就是說，在國家啟動土地征收程序之前，必須要有一個民事前置程序，這也是公正程序的一個必然要求。

二、對我國土地征收立法的啟示

我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立在土地公有制的基礎(chǔ)上，這就決定了我國土地征收法律制度既要建立在土地公有制基礎(chǔ)上，也要符合市場經(jīng)濟(jì)體制的要求。相對而言，西方土地征收法律制度建立在資本主義土地私有制基礎(chǔ)上，也就是說，西方土地征收法律制度必然與我國土地征收法律制度之間存在著巨大的差異，盡管如此，經(jīng)過了幾百年的發(fā)展，西方國家已經(jīng)形成了一個比較完善的、符合市場經(jīng)濟(jì)體制要求的土地征收法律制度體系，對我國土地征收法律制度體系的建構(gòu)具有重要的啟示。

啟示一：盡快明確公共利益標(biāo)準(zhǔn)。我國《憲法》第10條第2款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄锻恋毓芾矸ā返?條第4款也規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征收?！睉?yīng)當(dāng)說，我國現(xiàn)行立法已經(jīng)確立了公共利益標(biāo)準(zhǔn)，但是同西方土地征收制度相比較，依然存在著很大的缺陷。依照《土地管理法》第43條規(guī)定，除了少量的非農(nóng)化建設(shè)不需要經(jīng)過征收程序外，絕大部分需要利用集體土地的建設(shè)用地都要經(jīng)過土地征收程序，而不管這些建設(shè)用地是否符合公共利益標(biāo)準(zhǔn)，這實(shí)際上取消了土地征收的公共利益標(biāo)準(zhǔn)。為了保障集體土地所有權(quán)，減少土地征收的頻率，筆者認(rèn)為，在我國未來的土地征收立法中，應(yīng)當(dāng)盡可能地確定公共利益的內(nèi)涵，并且詳細(xì)地列舉屬于公共利益范疇的建設(shè)項目，以徹底杜絕為了商業(yè)利益或國庫利益而濫用土地征收權(quán)的可能性。

啟示二：以“公權(quán)利”保障為核心重新建構(gòu)一系列土地征收制度。根據(jù)我國現(xiàn)行法律制度，土地征收實(shí)質(zhì)上就是由政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性地把集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋氐倪^程。在這個過程中，是否征收、如何征收、如何補(bǔ)償?shù)确矫?，被征地單位和失地農(nóng)民既缺少知情權(quán)，也沒有殘余地強(qiáng)制征收請求權(quán)、買回權(quán)等一系列權(quán)利。政府的征收行為明顯具有單方面性和強(qiáng)制性，威權(quán)過重，充分體現(xiàn)了國家的權(quán)威，反映了計劃經(jīng)濟(jì)體制時期的行政權(quán)力支配一切的時代特征，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)代多元化法治社會的要求。因此，在我國未來的土地征收立法中，應(yīng)當(dāng)形成一個以“公權(quán)利”保障為核心的土地征收法律制度體系。

篇2

關(guān)鍵詞:補(bǔ)償原則;現(xiàn)狀與問題;子原則

中圖分類號:C93

文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)16-0086-02

1 我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償原則的現(xiàn)狀與問題

我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償原則的總體現(xiàn)狀是:制度層面上現(xiàn)行立法規(guī)定不明,采取回避態(tài)度;實(shí)踐操作中受償主體虛位,補(bǔ)償范圍狹小,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低,補(bǔ)償利益不及損失利益。

1.1 制度層面上現(xiàn)行立法規(guī)定不明,采取回避態(tài)度

1982年《中華人民共和國憲法》第十條第三款:國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用。2004年《中華人民共和國憲法》第十條第三款進(jìn)一步完善為:國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。2004年新修改的《中華人民共和國土地管理法》關(guān)于土地征收補(bǔ)償原則做了如下規(guī)定:國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償(第二條第四款);征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi),為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。 征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定(第四十七條)。2007年出臺的《中華人民共和國物權(quán)法》則作了如下明文規(guī)定:征收集體所有的土地,應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用,安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用 (第四十二條) 。

對以上法律文本進(jìn)行分析,我們可以得出以下結(jié)論:(1)憲法對土地征收補(bǔ)償原則沒有涉及。2004年修憲后將“補(bǔ)償”明文寫入憲法,為征地補(bǔ)償提供了憲法依據(jù),但對補(bǔ)償原則仍采取了回避態(tài)度。(2)專門性立法對土地征收補(bǔ)償原則做了折射性的潛在規(guī)定,出現(xiàn)了“按用途補(bǔ)償”。管理法第47條規(guī)定了“按用途補(bǔ)償”,并規(guī)定了補(bǔ)償?shù)淖罡呦揞~以及各省區(qū)在一定范圍內(nèi)的自決權(quán),折射出了立法者在補(bǔ)償原則采取了有限補(bǔ)償原則。盡管學(xué)者們多認(rèn)為我國的補(bǔ)償原則是“合理補(bǔ)償”(相當(dāng)補(bǔ)償),但從法律文本解釋學(xué)上看,管理法第47條在文本上沒有明確化,并未出現(xiàn)“適當(dāng)合理”的字眼。 (3)物權(quán)法在補(bǔ)償原則上遵從先例。從內(nèi)容上看,物權(quán)法第42條有了兩點(diǎn)變化,一是擴(kuò)大了補(bǔ)償費(fèi)的項目種類,明文規(guī)定了“社會保障費(fèi)”這一補(bǔ)償項目;二是在對各項費(fèi)用的計算上并未像管理法第47條那樣規(guī)定最高補(bǔ)償額以及明確的計算方法,也沒有相關(guān)的地方自決權(quán)條款,而是以“足額”一詞作了概括化處理。從一般法與特別法關(guān)系的角度看,管理法是關(guān)于土地征收補(bǔ)償?shù)奶貏e法,而物權(quán)法則屬一般法,依特別法優(yōu)于一般法(前提是兩者在內(nèi)容上無抵觸)的適用原則,應(yīng)優(yōu)先適用土地管理法。從文意解釋角度看,“足額”僅是用來強(qiáng)調(diào)四個補(bǔ)償項目中的前三個即土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)的“足額”。關(guān)于“社會保障費(fèi)”,文本僅用“安排”一詞進(jìn)行限制,“安排”本身即具有不確定性,隱含了“可以”的意思。所以“足額 ”并未波及被征地主體的社會保障費(fèi),更非是對補(bǔ)償范圍的周延性規(guī)定。

1.2 實(shí)踐操作中受償主體虛位,公共利益扭曲,補(bǔ)償范圍狹小,補(bǔ)償利益不及損失利益

1.2.1 受償主體虛位與土地征收補(bǔ)償費(fèi)的流轉(zhuǎn)次序

我國《土地管理法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定:土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有,地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗所有者所有。在實(shí)踐操作中,擔(dān)任“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”角色功能的卻是同時存在、相互包含、相互隸屬的三個主體:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,二是村委會級別的農(nóng)村村集體經(jīng)濟(jì)組織,三是村民小組級別的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織,而且三者都是合法主體。 三主體并存所造成的弊端表現(xiàn)在三者爭相充當(dāng)受償者而導(dǎo)致的補(bǔ)償費(fèi)被層層克扣的“雁過拔毛、見者有份”的不良規(guī)則的形成,失地者在補(bǔ)償順序上是列在第四次序上的:村民小組級的集體經(jīng)濟(jì)組織在留足自己的“可以獲取”的補(bǔ)償費(fèi)之后,剩下的補(bǔ)償費(fèi)才真正進(jìn)入失地者手中,造成這種扭曲化的流轉(zhuǎn)規(guī)則的根本原因在于受償主體――“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”在實(shí)踐操作中的虛位。

1.2.2 公共利益的扭曲與“私益征收”

“公共利益意味著在分配和行使個人權(quán)利時決不可以超越的外部界限” ,在土地征收補(bǔ)償制度中,公共利益更是分配和行使國家土地征收權(quán)時“決不可以超越的外部界限”。但是,公共利益的內(nèi)涵和外延究竟該如何界定,學(xué)界觀點(diǎn)不一。就國內(nèi)的爭論而言,焦點(diǎn)主要集中在是否應(yīng)將國家利益納入公共利益的范疇。

這種對公共利益的外延的界定直接影響到我們究竟應(yīng)該采取什么樣的征收補(bǔ)償原則:如果公共利益不包含國家利益(此時公共利益即等同于社會公共利益),那就應(yīng)采取有限補(bǔ)償說,因?yàn)榇藭r的“公共利益中”中也包含了被征收者的個人利益;如果公共利益中包括了國家利益,那就應(yīng)采取適當(dāng)補(bǔ)償原則,具體如何補(bǔ)償應(yīng)視個案的具體情況而定――對其中的為了“國家利益”而采取的農(nóng)地征收進(jìn)行完全補(bǔ)償,因?yàn)檎螄沂桥c市民社會相對立的,國家利益中并不包含個人利益;對其中的為了“社會公共利益”而采取的農(nóng)地征收進(jìn)行有限補(bǔ)償。在我國的實(shí)踐操作中,公共利益往往被無限地擴(kuò)大化,一些主要目的在于營利的私人商業(yè)行為因?yàn)槠鋾綆Мa(chǎn)生一些很小的社會公共利益的效應(yīng),也被劃入“公共利益” 的范疇,比如房地產(chǎn)開發(fā)、私人煤礦開采等,極大地扭曲了立法者的原意,損害了被征收者的合法權(quán)益。

此外,我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償原則面臨的現(xiàn)狀還有補(bǔ)補(bǔ)償范圍狹小、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、 補(bǔ)償利益不及損失利益等,這些已是不爭的事實(shí)。究其原因,一是立法精神上的有意傾斜,二是現(xiàn)有行政體制上的弊端,三是實(shí)踐中無詳細(xì)的法律可遵循,執(zhí)法者無所適從;這些問題必然使得公權(quán)侵害私權(quán),增加了社會的不和諧因素,不利于社會主義和諧社會的發(fā)展,因此加快構(gòu)可操作性強(qiáng)的農(nóng)村土地征收補(bǔ)償原則體系勢在必行。

2 對策:我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償原則子原則之構(gòu)建

我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償原則體系的構(gòu)建必須以行政法中的一般原則為基礎(chǔ),在相當(dāng)補(bǔ)償原則的框架內(nèi)探求適合我國國情的一系列子原則。本文所主張的這些子原則主要包括公益恪守原則、窮盡啟動原則、先補(bǔ)后征原則、限時補(bǔ)償原則和失敗回轉(zhuǎn)原則。這些子原則是構(gòu)建我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償原則體系的主要內(nèi)容。

2.1 公益恪守原則

公益恪守原則是指對農(nóng)村土地進(jìn)行征收時,必須以“公共利益的需要”為其必要條件,當(dāng)且僅當(dāng)該征收是為了公共利益的目的時才得以啟動征收程序,如果是為了個體私人利益,則不得進(jìn)行征收。公益恪守原則的功能在于防止行政主體任意濫用土地征收權(quán)侵害有關(guān)相對人的合法權(quán)益,以維持土地征收補(bǔ)償制度建立的最初價值意愿的權(quán)威。

2.2 窮盡啟動原則

窮盡啟動原則是指行政主體只有在一切可行的方法都是用盡之后仍然無法滿足公共利益的需要時才能啟動征地補(bǔ)償程序,如果尚有可替代性的方法即便是為了公共利益也不得啟動該程序。

窮盡啟動原則的價值在于它控制著整個征地補(bǔ)償程序的啟動樞紐,在整個農(nóng)村征地補(bǔ)償體系中起著關(guān)鍵作用。公益恪守原則僅僅為征地補(bǔ)償程序的啟動提供了一種可能性,不符合公益恪守原則必然導(dǎo)致征地補(bǔ)償程序無法啟動,但符合了公益恪守原則的要求則不必然使征地補(bǔ)償程序得以啟動,該程序究竟能否啟動,還在于是否符合窮盡啟動的原則。換句話講,單個的公益恪守原則或者窮盡啟動原則都無法使得征地補(bǔ)償程序得以啟動,它們只是該原則得以啟動的必要條件而非充分條件,只有當(dāng)某種情形同時符合了公益恪守原則與窮經(jīng)啟動原則的要求時,征地補(bǔ)償程序的啟動才獲得了更大意義上的可能性,但此時公益恪守原則與窮經(jīng)啟動原則的結(jié)合也僅僅是征地補(bǔ)償程序中的一部分得以啟動的充分條件――此時必然可以啟動補(bǔ)償程序但不必然得以啟動征收程序, 兩者的結(jié)合也不是土地征收程序得以啟動的充分條件,僅僅是征地程序得以啟動的必要條件。

2.3 先補(bǔ)后征原則

先補(bǔ)后征原則即先補(bǔ)償后征收原則,是指行政主體只有在補(bǔ)償程序完成以后才得以開始征收程序。先補(bǔ)后征原則的功能在于它避免了因傳統(tǒng)土地征收補(bǔ)償制度中先征收后補(bǔ)償而產(chǎn)生的“只征收不補(bǔ)償”或“多征收少補(bǔ)償”的弊端的出現(xiàn)。通過先補(bǔ)后征原則的調(diào)節(jié)機(jī)制,把補(bǔ)償程序設(shè)為征收程序的前置程序,有利于更好地規(guī)范行政主體的征地行為,保護(hù)被征地者的切身利益。先補(bǔ)后征原則的功能還在于,它與公益恪守原則、窮盡啟動原則共同構(gòu)成了整個土地征收補(bǔ)償程序得以完全啟動的充分條件――當(dāng)某種情形同時符合公益恪守原則、窮盡啟動原則與先補(bǔ)后征原則的要求時,整個土地征收補(bǔ)償程序就得以完全啟動。

2.4 失敗回轉(zhuǎn)原則

失敗回轉(zhuǎn)原則是指當(dāng)征收程序完成以后,如果用地者在法律規(guī)定的時限內(nèi)因主觀或者客觀的原因無法實(shí)現(xiàn)預(yù)先設(shè)定的公共利益的目的時,必須恢復(fù)被征收的土地的原有用途。

失敗回轉(zhuǎn)原則是杜絕行政主體以“公益征收”為名以“私益征收”為實(shí)的濫用土地征收權(quán)現(xiàn)象的最后一道防線, 對徹底消除“私益征收”現(xiàn)象意義重大。但“回轉(zhuǎn)”僅僅是對被征收的土地的原有用途的回轉(zhuǎn),并非是恢復(fù)該土地的所有權(quán)歸屬的原狀,并不是原被征地者退回土地補(bǔ)償金、原征地主體返還被征地,它是獨(dú)立于原土地征收補(bǔ)償法律關(guān)系之外的一種全新的、獨(dú)立的所有權(quán)轉(zhuǎn)讓法律關(guān)系。失敗回轉(zhuǎn)原則的實(shí)質(zhì)是僅僅賦予了原被征地者及其繼承人一種優(yōu)先購買權(quán)。

3 結(jié)語

由上可見,本文所主張的我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償原則體系是以行政法中的一般原則為基礎(chǔ),在相當(dāng)補(bǔ)償原則的框架內(nèi)所提出的具體包括公益恪守原則、窮盡啟動原則、先補(bǔ)后征原則和失敗回轉(zhuǎn)原則等在內(nèi)的一系列子原則為主要內(nèi)容的全面的、開放的體系,這個體系符合可操作性強(qiáng)的基本要求,同時也適合我國國情,它對規(guī)范農(nóng)村土地征收補(bǔ)償秩序、保護(hù)失地農(nóng)民切身權(quán)益、促進(jìn)社會和諧發(fā)展具有重大意義。

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篇3

關(guān)鍵詞：集體土地征收；現(xiàn)狀；征地程序；補(bǔ)償制度

由于現(xiàn)行集體土地征收的法律和政策規(guī)定等制度缺陷及政府在征地實(shí)踐中的弊端，導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益頻繁受損。失去土地的同時，農(nóng)民失去了基本生活保障，社會身份無所依托，就會成為一個就業(yè)困難、沒有保障的社會新群體，這將是社會穩(wěn)定的巨大隱患和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大難題，這一現(xiàn)象必須引起我們的重視和關(guān)注。

一、農(nóng)村集體土地征收機(jī)制的現(xiàn)狀分析

近年來集體土地征收中暴露出來的矛盾和問題越來越多，保護(hù)耕地與非農(nóng)建設(shè)占地的矛盾日益突出，因征地引發(fā)的居高不下，時有發(fā)生，成為影響社會穩(wěn)定的一個重要因素。這些都暴露出我國集體土地征收上制度性的缺陷，有關(guān)法規(guī)規(guī)定嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)需要。以下就來分析一下我國集體土地征收及補(bǔ)償安置制度所存在的問題。

（一）法律中“公共利益需要”缺乏明確界定

我國只是原則性地規(guī)定了集體土地征收必須符合“公共利益”，但具體什么事業(yè)符合“公共利益”卻沒有明確的規(guī)定，這就導(dǎo)致實(shí)踐中政府借“公共利益”之名濫用土地征收權(quán)的現(xiàn)象時有發(fā)生。

（二）集體土地征收程序缺乏具體規(guī)定

土地征收應(yīng)該具有嚴(yán)格的法律操作程序，但我國憲法中雖規(guī)定征收是依“法律規(guī)定”進(jìn)行，《土地管理法》及其實(shí)施條例中有關(guān)土地征收程序的規(guī)定更是簡單、粗糙，土地征收程序在法規(guī)中與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批程序、建設(shè)用地審批程序等其他內(nèi)容混雜在一塊，缺乏條理性和清晰度。由于法律上缺乏明晰規(guī)定，導(dǎo)致政府在決定土地規(guī)劃和征收時，缺乏公開的聽證程序；在確定征收補(bǔ)償時，缺乏中立的評估機(jī)構(gòu)，補(bǔ)償價格都是政府單方面決定的；征收及利益分配機(jī)制還缺乏應(yīng)有的司法救濟(jì)程序，很有可能損害農(nóng)民的土地權(quán)益。正是由于法律程序的缺位，導(dǎo)致在集體土地征收的過程中嚴(yán)重剝奪了被征農(nóng)民的知情權(quán)、參加權(quán)、申訴權(quán)，這就難免導(dǎo)致糾紛的發(fā)生。

（三）集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)以征地年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)。因我國農(nóng)業(yè)粗放經(jīng)營、農(nóng)業(yè)效率不高，以年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償費(fèi)用必定偏低。這也是導(dǎo)致集體土地征收過程中征收方與被征收方矛盾尖銳的主要原因，農(nóng)民對過低的征地補(bǔ)償難以理解。而與此相對比的是，集體土地被低價征收后，土地出讓收益則高出很多。這種不平衡造就了土地補(bǔ)償費(fèi)與土地出讓收益之間的巨大差距，巨大的差距也就意味著政府所能獲得的巨大利益，政府對“土地財政”的依賴性一定程度上形成了政府與民爭利的現(xiàn)象。

（四）政府在征收程序中權(quán)力集中，暗箱操作，腐敗滋生

政府在征收過程中集眾多角色與一身，既是征收決定者，又是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定者，還是正義的裁決者，由于法律、法規(guī)的不完善導(dǎo)致土地征收過程中政府的征收權(quán)得不到程序的制約，權(quán)力容易被濫用。在完全市場化的土地出讓市場，通過出讓土地能夠獲得巨大利益，這就驅(qū)動了一些地方政府為賣地而征地的行為。地方政府成為“賣地財政”。政府官員與開發(fā)商“共同運(yùn)作”使許多非公益目的的用地以公益目的的名義被征收。在利益面前不少官員鋌而走險收受賄賂，為違法的征收行為保駕護(hù)航，部分政府將土地以低廉的價格用來招商引資以實(shí)現(xiàn)自己的政績。

二、對完善土地征收制度的一些建議

土地征收所造成的矛盾，既有其歷史客觀原因，也有其現(xiàn)實(shí)的利益因素驅(qū)導(dǎo)，這是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中難以避免的問題?，F(xiàn)階段的任務(wù)是盡可能多地發(fā)現(xiàn)存在問題，并著手去應(yīng)對解決，在保持社會和諧、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定高速發(fā)展的情況下完善土地征收制度。

（一）提升農(nóng)民的法制觀念及了解政策的意識

在現(xiàn)實(shí)中了解到，因?yàn)檗r(nóng)民的法制意識薄弱或者對國家相關(guān)的征地及征地補(bǔ)償制度不了解，雖然覺得征地的程序或者補(bǔ)償不合理，可往往拿不出相關(guān)知識出來而蒙受損失。這就不僅需要農(nóng)民自己主動去了解國家的一些切實(shí)關(guān)乎自身利益的法規(guī)政策，而且，各級政府應(yīng)該將國家頒布的相關(guān)法規(guī)政策及時宣傳到位，提升村民的法律意識，避免在征地過程中出現(xiàn)不和諧的事件發(fā)生。

（二）制定《土地利用規(guī)劃法》，明確土地用途規(guī)劃的產(chǎn)生和變更程序

土地用途管制是指國家為保證土地資源的合理利用，經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，通過編制土地利用規(guī)劃，劃定土地用途區(qū)，確定土地使用限制條件，并要求土地的所有者、使用者嚴(yán)格按照國家規(guī)定的土地用途利用土地的制度。雖然中國土地管理法也確立了相應(yīng)的土地用途管制制度，但是對于土地用途規(guī)劃的制定、變更程序以及用途規(guī)劃變更的附隨補(bǔ)償義務(wù)等都缺乏具有可操作性的規(guī)定。因此，中國應(yīng)盡快制定土地利用規(guī)劃法，完善土地用途的產(chǎn)生和變更程序，明確用途規(guī)劃變更的補(bǔ)償義務(wù)。

（三）制定《土地征收法》，確立科學(xué)合理的集體土地征收制度

必須由法律來規(guī)定按市場價格為補(bǔ)償計算標(biāo)準(zhǔn)的制度，同時要實(shí)現(xiàn)安置方式的多樣化。世界各國的土地征收補(bǔ)償均以土地的市場價值為補(bǔ)償?shù)挠嬎銟?biāo)準(zhǔn)，并且同時也建立了完善的市場價格評估機(jī)制。中國承認(rèn)農(nóng)民對土地的完整轉(zhuǎn)讓權(quán)后，必然建立與之對應(yīng)的以土地市場價值為補(bǔ)償基準(zhǔn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。此外，還應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)土地征收補(bǔ)償方式的多樣化。從中國目前各地的實(shí)際做法來看，留地補(bǔ)償是一種非常受歡迎的補(bǔ)償安置方式。因此，中國應(yīng)當(dāng)確立多元化的征地補(bǔ)償安置方式。

（四）公平合理地進(jìn)行土地征收補(bǔ)償

為確保被征收者在因征收而受到權(quán)益侵害時可以獲得補(bǔ)償，法律必須規(guī)定補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)、種類等條款。為了更好地維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，首先，對于土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而言，應(yīng)采公平補(bǔ)償方式，由被征地方與用地方以平等主體的方式對土地價格、地上物價值、搬遷費(fèi)用等進(jìn)行一系列的要約與承諾來完成，這種方式也最能充分體現(xiàn)土地所有者及使用者的權(quán)能，也很好地維護(hù)了談判雙方的利益。其次，法律應(yīng)該明確土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶?，不僅包括土地的價格，而且青苗及附著物補(bǔ)償費(fèi)、新菜地開發(fā)建設(shè)、移民安置補(bǔ)助費(fèi)等都應(yīng)包括在補(bǔ)償?shù)姆秶鷥?nèi)。再次，明確土地征收補(bǔ)償?shù)陌l(fā)放主體，盡管土地的所有權(quán)為農(nóng)民集體組織所有，但土地征收也損害了農(nóng)民的土地使用權(quán)，所以，土地補(bǔ)償費(fèi)用也應(yīng)該分配給農(nóng)民一部分，針對出現(xiàn)的農(nóng)民坐吃山空的現(xiàn)象，農(nóng)民此部分的收益可以通過社會保障的形式實(shí)現(xiàn)。集體土地征收對于農(nóng)民而言，最根本的影響在于其失去了賴以為生的基本生產(chǎn)資料，而非簡單的財產(chǎn)權(quán)益喪失。其對于農(nóng)民長遠(yuǎn)的生產(chǎn)生活有根本性的改變效果。因此，集體土地征收補(bǔ)償不僅要考慮農(nóng)民喪失的集體土地自身的價值，更應(yīng)當(dāng)從農(nóng)民日后生計的維護(hù)和可持續(xù)發(fā)展角度為農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益提供保障。而地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有就自不待言。最后，土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的發(fā)放方式也鼓勵創(chuàng)新，我國主要實(shí)行貨幣化的安置方式，但由于現(xiàn)在農(nóng)民未納入社會保障體系，為了保證社會的安定以及農(nóng)民個體的長遠(yuǎn)利益，在符合法律規(guī)定和適應(yīng)本地實(shí)際情況的前提下，鼓勵多種模式的補(bǔ)償辦法。

（五）提高征地程序的透明度，完善征地聽證制度

篇4

關(guān)鍵詞:土地征收;完善正當(dāng)程序;保障措施

一、土地征收程序的特征

“程序公正與規(guī)范是自由不可或缺的內(nèi)容?？量痰膶?shí)體法如果公正地不偏不倚地適用是可以忍受的?！庇捎谕恋卣魇帐菍r(nóng)民賴以生存的土地的強(qiáng)制征收,所以應(yīng)當(dāng)對土地征收施加嚴(yán)格的程序制約,以保障農(nóng)民的合法權(quán)利。世界各國對土地征收程序的立法雖然不完全相同,但是正當(dāng)?shù)耐恋卣魇粘绦蚩梢愿爬橐韵聨讉€特性:

(一)土地征收程序具有參與性

土地征收權(quán)由于其具有的公益目的而被賦予了強(qiáng)制性。作為被征收一方的農(nóng)民自然是處于一種弱勢的地位。那么如何才能夠更有效的保護(hù)弱勢群體的合法權(quán)益,如何才能夠使法律賦予他們的權(quán)利得到實(shí)現(xiàn)呢?正是土地征收程序所具有的參與性,使得農(nóng)民的權(quán)利能夠真正得到實(shí)現(xiàn)。參與性的重要性主要體現(xiàn)在:

首先,參與性是被征收人作為土地征收過程中權(quán)利主體的必然要求。在土地征收過程中,被征收土地人是作為程序中的主體存在的,他們不是被動的接受政府行政部門的管理與安排,而是有針對性的行使自己的異議權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利。土地征收程序的參與性讓被征收土地人參與到土地征收過程中來,發(fā)表自己的意見和看法,這是對被征收土地人主體地位的確認(rèn)。

其次,參與性是被征收土地人表達(dá)自己意愿的保障。土地征收實(shí)質(zhì)上是公共利益與土地權(quán)利人財產(chǎn)權(quán)的考量與衡平,“在個人財產(chǎn)權(quán)利與公共利益需要之間,在社會財富的重新分配與個人財產(chǎn)自主之間存在著深刻的二難困境”。土地征收程序的參與性保障了被征收土地人表達(dá)自身訴求的機(jī)會和表達(dá)途徑的暢通, 防止因?yàn)闆]有充分參與到征收過程中而遭受財產(chǎn)的損失。

最后,參與性保證了被征收土地人監(jiān)督土地征收權(quán)的行使,以此來防止政府行政部門的職權(quán)濫用,從而保障被征收土地人的合法權(quán)益。出于公益目的征收土地,被征收土地人有權(quán)參與到關(guān)于是否是出于公益目的的鑒定中,發(fā)表自己的意見與看法。被征收人參與到?jīng)Q策過程中,有利于保證征收的公共目的性,防止假借公共之名占用耕地。

(二)土地征收程序具有公開性

土地征收程序的依靠國家的強(qiáng)制力運(yùn)行,但相關(guān)政府部門擁有了強(qiáng)制權(quán)力以后,如何正確運(yùn)用才是關(guān)鍵?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！睘榱朔乐拐疄E用具有強(qiáng)制性的土地征收權(quán),確保土地征收的公共目的性,只有實(shí)體法上的各種權(quán)利、義務(wù)的規(guī)定是不夠的,必須要有必要的程序法上的限制規(guī)定確保權(quán)利與義務(wù)的正確實(shí)行。而公開性則是其發(fā)揮限制作用的重要機(jī)制之一,其主要有以下幾個特點(diǎn):(1)公開性是由法律規(guī)定的行政部門的義務(wù)。作為土地征收方的政府對于處于弱勢地位的被征收者有義務(wù)告知被征收者涉及到被征收土地的所有信息,凡未告知的信息,不得作為合理征地的理由。(2)公開性是保障被征收人知情權(quán)的必然要求?；谕恋卣魇盏墓_性,被征收人得以獲得大量可靠的關(guān)于土地征收的必要信息,并以此為基礎(chǔ)行使其他的實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利。(3)公開性能夠有效防止征收過程中腐敗的發(fā)生。土地征收程序的公開性,使得社會公眾可以正當(dāng)?shù)男惺贡O(jiān)督權(quán),政府部門的征收行為完全公開,增強(qiáng)了其行為的透明度,從程序制度上保障了政府的權(quán)力不被濫用。

(三)土地征收程序具有中立性

土地征收程序的中立性是由征收方與被征收方的主體地位決定的。一方面,土地征收權(quán)只能由國家行使。土地征收是轉(zhuǎn)移土地所有權(quán)的一種強(qiáng)制性的行政處理,其效力涉及到被征土地的一切權(quán)利關(guān)系,是國家行使土地最高所有權(quán)的結(jié)果。另一方面,在土地征收中的被征收人完全是出于公共利益的需要而做出的犧牲。既要保護(hù)被征收方的合理財產(chǎn)權(quán)又要執(zhí)行國家的強(qiáng)制性征收,在市場經(jīng)濟(jì)條件下,若要使土地征收可持續(xù)發(fā)展,必須要“在土地權(quán)人事先同意的情況下,認(rèn)同某種中間力量的定價, 前提是中間力量能較公允及客觀地評價財產(chǎn)的流轉(zhuǎn)是否符合更高的效率要求,以及買方的收購價格是否低至?xí)p害權(quán)利人的既有利益?！?/p>

二、我國的土地征收程序及其缺陷

依據(jù)我國的土地管理方面的相關(guān)立法,我國現(xiàn)行的土地征收程序大體分為以下幾個階段:

(一)申請批準(zhǔn)階段。市縣政府?dāng)M定征收土地方案,持相關(guān)文件,逐級向有批準(zhǔn)權(quán)的政府(國務(wù)院或省政府)提出征地申請。

(二)書面公告階段。待有批準(zhǔn)權(quán)的政府批準(zhǔn)征地申請后,由有關(guān)政府機(jī)構(gòu)作出書面報告。公告內(nèi)容主要有:(1)批準(zhǔn)征地的機(jī)關(guān)名稱、批準(zhǔn)文書的文號、時間和征地后的用途;(2)被征地的所有權(quán)人以及被征收土地的基本情況;(3)對于被征收土地的補(bǔ)償以及安置措施;(4)補(bǔ)償?shù)怯浀霓k理時間與地點(diǎn)

(三)登記階段。由被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人在征地公告規(guī)定的時間范圍內(nèi)持能證明其土地權(quán)屬的證書或合同,到公告公布的地點(diǎn)向相關(guān)政府主管部門辦理補(bǔ)償?shù)怯洝Ｈ绻?guī)定期限內(nèi)未登記,補(bǔ)償?shù)木唧w內(nèi)容則以相關(guān)部門的實(shí)際調(diào)查為準(zhǔn)。未依法進(jìn)行征用土地公告的,被征收土地的權(quán)利主體可以依法要求其進(jìn)行公告,未公告的情形下有權(quán)拒絕辦理補(bǔ)償?shù)怯洝?/p>

(四)市縣政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)過批準(zhǔn)的土地征收方案,聯(lián)合相關(guān)部門共同擬定對于被征收土地的補(bǔ)償與安置措施,并予以公告。在征地公告之日起45日內(nèi)以被征土地的所有權(quán)人為單位擬定征地補(bǔ)償、安置方案并予以公告。如方案未經(jīng)公告的,相關(guān)權(quán)利人有權(quán)拒絕辦理補(bǔ)償、安置手續(xù)。

(五)組織、實(shí)施征地補(bǔ)償、安置方案與解決爭議階段。征地補(bǔ)償過程中爭議主要集中在兩個方面。一方面是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的爭議。發(fā)生爭議的,要先由地方政府進(jìn)行協(xié)調(diào);不能達(dá)成共識的,再由征收土地的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)進(jìn)行裁決,如果當(dāng)事人要求聽證的,應(yīng)該舉行聽證會。另一方面是征地的補(bǔ)償與安置是否依法按照公告的方案進(jìn)行的爭議.例如安置費(fèi)用的撥付是否受到監(jiān)督,費(fèi)用的收支使用情況是否及時公示等等.遇到這種爭議,首先由縣級地方政府進(jìn)行協(xié)調(diào),協(xié)調(diào)不成,再由上一級政府裁決。土地征收方案的實(shí)施不受補(bǔ)償、安置爭議的影響。

我國現(xiàn)行法律法規(guī)所規(guī)定的土地征收程序在總體上是合理的、有效的,但通過對土地征收程序的深入研究,筆者認(rèn)為我國的土地征收程序仍存在以下不足之處:

1.地過程中缺乏公開性

2.土地征收程序?qū)φ毮艿男惺挂?guī)制不足

3.土地征收過程中缺乏被征收者的參與

其一,聽證會的提出主體范圍太窄,僅限于權(quán)利人提出方可進(jìn)行。其二,聽證會只是在補(bǔ)償及安置方案確定以后,才可以提出。我國的土地征收過程中沒有保障被征收者在方案制定中能夠充分參與的制度。

4.土地征收程序中的事業(yè)性認(rèn)定過于簡化。在我國,沒有一個相對獨(dú)立的評估環(huán)節(jié),只是在審查與批準(zhǔn)階段中加以認(rèn)定。這種程序上的漏洞,使得對于土地征收的實(shí)際用途缺乏嚴(yán)格的審查,對于是否屬于公共利益的范圍更加模糊。相關(guān)政府部門可能會更多的考慮政府或部門利益,從而損害被征收人的利益。

5.救濟(jì)程序有待進(jìn)一步的完善。首先,爭議解決的途徑和范圍太窄,被征收者只能對補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)存在爭議時才能提起救濟(jì)程序。其次,政府作為征收方案的制定者,同時又是該方案的執(zhí)行者,如果再由征服自己擔(dān)任爭議的裁決者那么就嚴(yán)重違背了“任何人不得為自己的法官”這一基本法理,很難做到客觀公正。缺乏司法救濟(jì),在土地征收程序中缺少必要的司法程序的介入,這樣很難保證征地過程中的公平。因此,這也是維護(hù)被征收人這一弱勢群體的合法利益的需要。

三、我國的征地程序制度的創(chuàng)新完善

1.政府角色,提高征收程序透明度

我國的土地征收程序中一直是政府處于主導(dǎo)地位,由政府批準(zhǔn)征地,由政府制定和實(shí)施補(bǔ)償、安置方案,由政府解決爭議。進(jìn)一步完善土地征收程序,我們需要市場化來逐步代替完全行政化的土地征收。政府在土地征收程序中只是一個監(jiān)督者,利用市場規(guī)則來調(diào)整土地征收。關(guān)于補(bǔ)償與安置的具體內(nèi)容由用地單位和土地被征收者自行商討、決定。就像有的學(xué)者所建議的:政府不直接參與征地,通過頒發(fā)征收許可證和征購許可證來實(shí)現(xiàn)對土地的審批。這種情況下,被征收土地者能夠完全的參與到土地征收程序中,政府角色的轉(zhuǎn)變,也使土地征收的阻力大大降低。

目前按照我國的土地征收程序,絕大多數(shù)決定都是由政府管理部門單方面決定的,而且是在公告前就決定了的。我國現(xiàn)行的“兩公告制度”,現(xiàn)在看來更多的只是一種形式上的公告。被征地者的合法權(quán)益要想得到保障,政府必須要公開征地程序中各個階段的有關(guān)信息。其中應(yīng)包括補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)及范圍,補(bǔ)償和安置費(fèi)用的劃撥與使用情況等。

2.征收程序中明確司法程序,規(guī)制政府職能行使

土地的征收程序是對被征收人的權(quán)利的一種保障,是土地征收制度中十分重要的組成部分。在各國的立法中,對于類似的公用征收都倍受重視。公用征收的程序比普通征收程序嚴(yán)格、復(fù)雜,在不少國家必須經(jīng)過行政程序和司法程序兩個階段才能完成征收行為。例如:在美國,政府的公用征收適用并受制于聯(lián)邦行政程序法典關(guān)于正當(dāng)法律程序的規(guī)定。在法國的征收程序立法中,它將公用征收程序分為行政程序和司法程序兩部分。由司法程序監(jiān)督、規(guī)制行政行為,保障公用征收中被征收人的合法權(quán)益。

筆者認(rèn)為我國土地征收程序立法也可以借鑒大陸法系在公用征收程序立法方面的經(jīng)驗(yàn),對我國的土地征收程序進(jìn)行完善。我們可以在補(bǔ)償費(fèi)用的確定過程中加入必要的司法程序。由相關(guān)法院在行政部門作出批準(zhǔn)征收土地之后,也就是在組織、實(shí)施征地補(bǔ)償和安置方案階段中中,由法相關(guān)院決定補(bǔ)償?shù)拇_定與發(fā)放。另外,我國一直是采取行政主導(dǎo)的方式進(jìn)行土地征收。在土地征收過程中從制定到批準(zhǔn)都是政府部門擁有最終決定權(quán)。但由于土地征收行為涉及到被征收人的切身利益,所以土地征收程序中加入司法程序勢在必行。

3.善聽證制度,完善征地中被征收者的參與程序

我國《土地管理法》第4條以及《土地管理法實(shí)施條例》第25條規(guī)定:“征地補(bǔ)償方案確定后,有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告,并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。”在《征用土地公告辦法》中又明確規(guī)定,被征收土地者如果對征地的補(bǔ)償、安置方案有異議的或提出要舉行聽證會的,應(yīng)該在公告之日起10個工作日內(nèi)向有關(guān)政府的行政主管部門提出。

筆者認(rèn)為這一規(guī)定不盡合理,土地征收問題是涉及到被征地者的重大民生問題,在征收過程中應(yīng)當(dāng)有專門制度保障其監(jiān)督權(quán)與參與權(quán)的行使,讓被征收者完全參與到土地征收、補(bǔ)償、安置的整個過程中,才能真正的維護(hù)被征收者的合法權(quán)益。因此,要完善土地征收的聽證程序。首先,在聽證的范圍上,土地權(quán)利人不僅要對征地補(bǔ)償?shù)姆秶⒚娣e等方面進(jìn)行聽證,更要有權(quán)對土地征收的原因,即公共利益的確認(rèn)進(jìn)行聽證。其次,申請聽證的時間要明確。聽證的申請時間的規(guī)定要本著充分保障權(quán)利人知曉的原則和效率原則來確定。再次,完善聽證制度,使其發(fā)揮應(yīng)有的作用。不能讓其只停留在一種形式上。土地權(quán)利人要求聽證的,行政機(jī)關(guān)必須舉行聽證,沒有舉行的,權(quán)利人有權(quán)拒絕辦理征收安置補(bǔ)償手續(xù);依據(jù)聽證程序作出的裁決,必須附有聽證紀(jì)要、聽證筆錄作為裁決的依據(jù)予以公示,否則裁決不予認(rèn)可。

4.立并完善事業(yè)審查認(rèn)定程序

土地征收的前提條件是對征收的事業(yè)性質(zhì)進(jìn)行認(rèn)定。只有被認(rèn)定是符合社會公共利益需要的,政府才能進(jìn)行土地征收。完善事業(yè)認(rèn)定程序,最好是設(shè)立一套獨(dú)立于批準(zhǔn)與實(shí)施程序之外的程序,以此來確保“公共利益”認(rèn)定的準(zhǔn)確,防止征地權(quán)的濫用。同時事業(yè)認(rèn)定程序還可以進(jìn)一步完善,即對土地征收完成后,該土地是否真的用于公益性建設(shè),是否真的是為社會公眾服務(wù)。

5.全土地征收的司法救濟(jì)程序

行政復(fù)議是解決我國土地征收補(bǔ)償糾紛的主要司法方式。因?yàn)檎谛姓魇照麄€程序中的主導(dǎo)地位,很難做到公平、公正。這種情況下,筆者認(rèn)為除了申訴、行政復(fù)議等行政手段外,當(dāng)被征收人對土地征收的公共利益性或補(bǔ)償、安置方案等有異議的,還可以提訟,可以通過正當(dāng)?shù)某绦蚪鉀Q,而不是通過上訪、圍攻政府的方式解決。因此,需要在法律中進(jìn)一步明確,對于屬于行政復(fù)議或行政訴訟范圍內(nèi)的土地征收糾紛,被征收人對其行政行為不服的,除可申請行政復(fù)議外,亦可直接向法院提起行政訴訟。對于屬于土地征收中的補(bǔ)償、安置糾紛亦可提起民事訴訟。司法救濟(jì)程序一方面可以保障權(quán)利人在權(quán)利受到侵犯時有地方維護(hù)權(quán)利;另一方面,可以制約行政權(quán)力。

建立并完善土地征收程序,其目的就是為了保障被征收者的合法權(quán)益能夠有制度上的保障。針對土地征收中所產(chǎn)生的爭議,實(shí)現(xiàn)多元化的解決途徑。為建設(shè)和諧社會保駕護(hù)航。

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篇5

摘要：隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，國家為了公共利益的需要往往需要對私人財產(chǎn)予以征收，但目前我國仍沒有對財產(chǎn)征收補(bǔ)償制定專門的法律法規(guī)，財產(chǎn)征收補(bǔ)償制度的不足之處也日益凸顯，主要表現(xiàn)在：缺乏相應(yīng)的財產(chǎn)征收補(bǔ)償原則，財產(chǎn)征收補(bǔ)償程序不完善，針對我國現(xiàn)存財產(chǎn)征收補(bǔ)償制度的不足，完善我國財產(chǎn)征收補(bǔ)償制度對于保障被征收人的財產(chǎn)利益、規(guī)范政府的財產(chǎn)征收行為、促使財產(chǎn)征收補(bǔ)償工作走向法制化的軌道具有重要意義。

關(guān)鍵詞：財產(chǎn)；征收；補(bǔ)償；完善

一、財產(chǎn)征收的概念與特點(diǎn)

根據(jù)2004年憲法修正案的規(guī)定國家為了公共利益的需要，可以對公民的私有財產(chǎn)征收或者征用并予以補(bǔ)償，但是什么是財產(chǎn)征收？到目前為止我國法律尚未對財產(chǎn)征收的含義作出明確的法律界定，理論界在界定財產(chǎn)征收概念時眾說紛紜。通說認(rèn)為：“征收是指行政主體根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，為了公共利益以強(qiáng)制方式無償取得相對人財產(chǎn)所有權(quán)的一種具體行政行為”。 從我國法律規(guī)定以及理論界關(guān)于財產(chǎn)征收概念的界定可以看出財產(chǎn)征收的三個特點(diǎn)，（1）公益性，國家通過行使自己的行政權(quán)力，將相對人的財產(chǎn)變?yōu)樽约旱呢敭a(chǎn)必須出于公共利益的需要。這是財產(chǎn)征收的前提和基礎(chǔ)，（2）強(qiáng)制性，這是財產(chǎn)征收的手段，財產(chǎn)征收以國家強(qiáng)制力作為其后盾，體現(xiàn)的是一種國家強(qiáng)制力，這也是對公民私有財產(chǎn)權(quán)的一種限制。（3）補(bǔ)償性，財產(chǎn)權(quán)作為受憲法保護(hù)的一種公民的基本權(quán)利。政府必須予以尊重，國家對它所征收的財產(chǎn)的權(quán)利人給予補(bǔ)償也體現(xiàn)出公平原則。

二、我國財產(chǎn)征收補(bǔ)償制度的缺陷

（一）財產(chǎn)征收補(bǔ)償原則的缺陷。

我國憲法對于財產(chǎn)征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)定只是在2004年憲法修正案中明確了補(bǔ)償條款即規(guī)定財產(chǎn)征收必須予以補(bǔ)償，但是缺少對于財產(chǎn)征收補(bǔ)償原則的規(guī)定，而其他與財產(chǎn)征收有關(guān)的法律如《物權(quán)法》、《土地管理法》也沒有對財產(chǎn)征收補(bǔ)償原則作出規(guī)定，因而導(dǎo)致了全國各地財產(chǎn)征收時補(bǔ)償結(jié)果差異大，《國有土地上房屋的征收與補(bǔ)償條例》第二條規(guī)定為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋應(yīng)當(dāng)對被征收人給予公平補(bǔ)償，公平原則本來概念就比較抽象，而且《國有土地上房屋的征收與補(bǔ)償條例》是行政法規(guī)，本身效力就沒有憲法法律效力高，而且我國憲法沒有對財產(chǎn)的征收補(bǔ)償設(shè)立原則，因此其所規(guī)定公平原則也缺乏憲法基礎(chǔ)，隨著近年來我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展及城市化的推進(jìn)、各類經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)園區(qū)的建設(shè)，國家為公共利益目的而進(jìn)行的財產(chǎn)征收活動日益增多。財產(chǎn)征收補(bǔ)償引發(fā)的矛盾也越來越多，已經(jīng)成為影響社會穩(wěn)定的一個重要因素。

（二）財產(chǎn)征收程序的缺陷。

應(yīng)當(dāng)完善財產(chǎn)征收補(bǔ)償?shù)男姓绦?，由于中國長期存在“重實(shí)體，輕程序”的觀念，從而導(dǎo)致立法、執(zhí)法、司法過程中程序問題受重視的程度不高。在財產(chǎn)征收領(lǐng)域，其實(shí)體方面的立法都不是很多，已有的財產(chǎn)征收補(bǔ)償規(guī)范也很不具體，導(dǎo)致財產(chǎn)征收補(bǔ)償程序往往無法可依，甚至有了規(guī)定也得不到很好的執(zhí)行，違反正當(dāng)程序是中國財產(chǎn)征收補(bǔ)償過程中一個突出的違法問題。我國財產(chǎn)征收過程中被征收人參與程度低，在我國現(xiàn)行體制下財產(chǎn)征收項目審批過程是政府行為，作為利益主體的被征收人的參與權(quán)、知情權(quán)等權(quán)利經(jīng)常被忽視，在財產(chǎn)征收過程中的參與程度非常有限，我國有關(guān)法律、法規(guī)關(guān)于財產(chǎn)征收程序的規(guī)定過于簡單，財產(chǎn)征收補(bǔ)償程序可操作性不強(qiáng)。

（三）財產(chǎn)征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的缺陷。

我國現(xiàn)行法律對于財產(chǎn)征收的補(bǔ)償大多是規(guī)定予以補(bǔ)償，至于如何補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是什么，只有少數(shù)法律法規(guī)作出了規(guī)定，這里以《土地管理法》為例：“每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍”、“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”。《土地管理法》這樣的規(guī)定是很不科學(xué)的，這樣的數(shù)字看上去不低，但是其考慮的因素卻僅僅是農(nóng)業(yè)產(chǎn)值而沒有把區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、商業(yè)開發(fā)程度、交通條件等因素考慮進(jìn)去。而且這樣的“一刀切”規(guī)定無法解決被征收人的長久生計。以在農(nóng)村的土地征收為例， 我國現(xiàn)階段,在農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行各種開發(fā)區(qū)建設(shè)等活動，都要對農(nóng)民土地進(jìn)行征收。而征收土地的價格往往是很低的。被征收農(nóng)民的利益得不到合理的補(bǔ)償,不僅會增加社會的弱勢群體,更重要的是危及整個社會的安定。在生存能力低下和社會保障制度不完善的農(nóng)村，現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)難以保證被征地農(nóng)民維持現(xiàn)有的生活水平。

三、財產(chǎn)征收補(bǔ)償制度的完善

（一）財產(chǎn)征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t的完善。

我國憲法應(yīng)當(dāng)對財產(chǎn)征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t作出規(guī)定，把財產(chǎn)征收的補(bǔ)償原則成文化，其他的法律法規(guī)再以此為依據(jù)對財產(chǎn)征收補(bǔ)償原則作出具體規(guī)定。這樣就可以有效解決全國各地財產(chǎn)征收補(bǔ)償差距過大的問題。根據(jù)我國的具體國情，由于經(jīng)濟(jì)條件的限制實(shí)行完全補(bǔ)償原則是不現(xiàn)實(shí)的，因此可以參照日本的財產(chǎn)征收補(bǔ)償原則實(shí)行相當(dāng)補(bǔ)償原則。即并不一定要全額補(bǔ)償，而是根據(jù)實(shí)際情況分別采用完全補(bǔ)償原則或不完全補(bǔ)償原則，這并不矛盾。其他與財產(chǎn)征收補(bǔ)償制度有關(guān)的法律法規(guī)可以憲法規(guī)定的基礎(chǔ)上確立具體詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)，也可以采取肯定式列舉加否定式列舉的方式列舉出哪些事項采用完全補(bǔ)償哪些事項采用不完全補(bǔ)償原則。

（二）財產(chǎn)征收程序的完善。

根據(jù)我國的具體國情以及結(jié)合我國財產(chǎn)征收補(bǔ)償制度的不足應(yīng)當(dāng)在以下方面對其進(jìn)行完善：1．預(yù)先告知。這樣可以加強(qiáng)公眾對于財產(chǎn)征收的知情權(quán)。2．完善財產(chǎn)征收的聽證程序?？梢栽鰪?qiáng)財產(chǎn)征收過程的透明度，實(shí)現(xiàn)財產(chǎn)征收補(bǔ)償制度的公正性和民主性。3．財產(chǎn)征收補(bǔ)償方案應(yīng)將政府與被征收人的協(xié)商作為必經(jīng)程序。4．確定事先補(bǔ)償制度。即在政府取得財產(chǎn)所有權(quán)之前，必須先對財產(chǎn)所有權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償，這樣的制度設(shè)計有利于保障弱勢的被征收人的合法財產(chǎn)權(quán)利，當(dāng)然作為例外對于緊急情況下的財產(chǎn)征收不可能做到征收之前事先補(bǔ)償。正當(dāng)?shù)姆沙绦蚩梢蕴峁┯行У谋O(jiān)督，并能夠限制政府權(quán)力的濫用，還能夠使相對人積極參與到財產(chǎn)征收法律行為中，從而使相對人的權(quán)力切實(shí)得到保障。我國應(yīng)該借鑒先進(jìn)國家成功的立法經(jīng)驗(yàn)，吸收中國實(shí)踐中成熟合理的部分補(bǔ)充完善財產(chǎn)征收程序，使中國的財產(chǎn)征收程序更加科學(xué)和具有操作性。

（三）財產(chǎn)征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)的完善。

篇6

【關(guān)鍵詞】土地；規(guī)劃；管理

【中圖分類號】F2 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【文章編號】1007-4309（2013）03-0114-1.5

一、土地利用總體規(guī)劃

土地利用規(guī)劃是實(shí)行土地用途管制的依據(jù)。土地利用規(guī)劃的編制程序是：編制規(guī)劃的準(zhǔn)備工作；調(diào)查研究，提出問題報告書和土地利用戰(zhàn)略研究報告，編制土地利用規(guī)劃方案；規(guī)劃的協(xié)調(diào)論證；規(guī)劃的評審和報批。土地利用規(guī)劃報告是土地利用規(guī)劃主要成果的文字說明部分，包括土地利用規(guī)劃方案和方案說明。編制土地利用規(guī)劃方案是在土地利用現(xiàn)狀分析、資源分析、土地利用戰(zhàn)略研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)而進(jìn)行的。

編制土地利用規(guī)劃要遵循以下原則：嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地；提高土地利用率；統(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地；保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用；占用耕地與開發(fā)復(fù)墾耕地相平衡。

土地規(guī)劃是對土地利用的構(gòu)想和設(shè)計，它的任務(wù)在于根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃和因地制宜的原則，運(yùn)用組織土地利用的專業(yè)知識，合理地規(guī)劃利用全部的土地資源，以促進(jìn)生產(chǎn)的發(fā)展。具體包括：查清土地資源、監(jiān)督土地利用；確定土地利用的方向和任務(wù)；合理協(xié)調(diào)各部門用地，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，消除不合理土地利用；落實(shí)各項土地利用任務(wù)；保護(hù)土地資源，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益，城鄉(xiāng)用地，耕地保護(hù)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。

二、土地征用、征收制度

眾所周知，土地在我國既是重要生產(chǎn)資料和財產(chǎn)，也是人民安身立命之本。土地征收意味著對所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，勢必影響到集體、個人的利益，需要嚴(yán)格按照土地征收法定程序進(jìn)行。否則就難以平衡各方利益，容易引發(fā)人民不滿，甚至危害社會穩(wěn)定。我國現(xiàn)行的土地征收程序，對于保證國家建設(shè)起到了積極作用，但隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展，其中的缺陷就日益凸現(xiàn)，亟待解決。

（一）土地征收程序存在的問題?！稇椃ā芬?guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收”；《土地管理法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對農(nóng)民集體所有的土地實(shí)行征收”。該法律中“公共利益需要”缺乏明確的界定。

（二）土地征收的補(bǔ)償問題。土地征收是政府強(qiáng)制取得集體土地所有權(quán)的一種有償?shù)男姓绞健！锻恋毓芾矸ā分忻鞔_規(guī)定了土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，相比之前有所提高，但仍不足。土地征收得到的補(bǔ)償往往低于人民的客觀需求。

（三）土地征收權(quán)的行使問題。我國自實(shí)行土地有償制度以來，各級地方政府為增加財政收入，對征地權(quán)的行使樂此不疲，加之監(jiān)督機(jī)制不完善，便在征地申報過程中出現(xiàn)了一些弄虛作假的行為。

（四）土地收益分配和管理問題。土地征收過程中，土地收益在被征收者與征收者之間進(jìn)行分配。有關(guān)部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補(bǔ)償收益的大部分，而被征收的百姓收之甚微。

（五）有關(guān)土地征收程序的立法比較簡單、粗糙，在許多具體的制度設(shè)計上存在漏洞。比如“土地征收目的合法性審查沒有納入程序中”、“缺少對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制”。

三、相關(guān)對策措施

（一）嚴(yán)格限定公益性用地范圍，土地征收權(quán)只能為公共利益的需要而行使。我國《憲法》和《土地管理法》均明確規(guī)定：國家為了公共利益的需要可以征收農(nóng)民集體所有的土地。依據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)和我國實(shí)際，“公共利益”應(yīng)嚴(yán)格限定在以下幾類：軍事用地；國家政府機(jī)關(guān)；能源、交通用地；公共設(shè)施用地；國家重點(diǎn)工程用地等等。

（二）土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要結(jié)合市場、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)情況和被征收者的實(shí)際情況合理給出。要保證土地征收程序的順利進(jìn)行以及被征收者的應(yīng)得利益。減少土地征收中的不公平性，使雙方可以在相對平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商，實(shí)現(xiàn)各方利益的最大化和平衡化。

（三）事實(shí)的認(rèn)定。這一階段包括兩個環(huán)節(jié)：申請和核準(zhǔn)。申請要符合法律規(guī)定，核準(zhǔn)要嚴(yán)格按照法律程序來實(shí)行。

（四）土地征收范圍的決定。被征收者有權(quán)知道征收范圍和提出異議。如有爭議，可向政府有關(guān)部門提出復(fù)議或申訴，對復(fù)議或申訴不服的，可以向人民法院提訟。

（五）土地征收的執(zhí)行與完成。雙方要在達(dá)成協(xié)議或法院裁決維持征收決定后，才可確定具體征收事宜。當(dāng)然，在整個土地征收過程中，都要注重被征收者的征地行為過程中的參與，讓他們在征收的目的性、征收的范圍、征收補(bǔ)償安置和征收補(bǔ)償安置費(fèi)用的使用、管理等方面都有充分發(fā)表意見的機(jī)會，并能采取足夠的措施保障他們的合法權(quán)益。同時，也要采取科學(xué)合理的救濟(jì)措施，保證在被征收者存有爭議時，可以通過多種救濟(jì)途徑，有效地維護(hù)自己的合法利益。

此外，其他相關(guān)措施也要跟上，才能使其順利地通行。一是建立城市土地儲備制度之后，可以真正實(shí)現(xiàn)政府壟斷城市土地一級市場，城市公益性用地可以通過征收農(nóng)地解決，其他則可通過土地儲備機(jī)構(gòu)在城市存量土地市場上采取“回收、收購、置換、整理”方式取得的土地來解決。這就為收縮征地范圍后非公益性用地找到了途徑，這既盤活了城市土地存量市場，又十分有利于保護(hù)耕地。二是縮小征地范圍，為土地市場的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供了基本前提條件。三是加快我國農(nóng)用地定級估價的步伐，以促進(jìn)農(nóng)用地市場迅速發(fā)育并使之逐步成熟，為改革我國土地征收程序作出貢獻(xiàn)。四是應(yīng)盡快出臺土地征收方面的法律，盡快建立以法律機(jī)制和經(jīng)濟(jì)機(jī)制為紐帶的土地征收程序。

【參考文獻(xiàn)】

[1]郭勇.淺析土地發(fā)展權(quán)與土地利用規(guī)劃[J].國土資源科技管理，2007（6）.

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《中國土地》：黨的十七屆三中全會《決定》明確提出：“改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍。完善征地補(bǔ)償機(jī)制?！卑凑铡稕Q定》的內(nèi)容，您認(rèn)為我國征地制度將發(fā)生怎樣的變革?

岳曉武：從《決定》的內(nèi)容看，我國征地制度將在以下四個方面發(fā)生重大變革：一是土地征收范圍將進(jìn)一步縮小和規(guī)范；二是征地程序?qū)⑦M(jìn)一步規(guī)范化，保障被征地農(nóng)民權(quán)益將成為征地制度的主要內(nèi)容；三是征地補(bǔ)償安置將更加公平和體現(xiàn)市場原則；四是與征地制度改革相配套，農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用制度將發(fā)生相應(yīng)變革，土地利用總體規(guī)劃確定的集鎮(zhèn)、村莊建設(shè)用地范圍內(nèi)依法批準(zhǔn)的經(jīng)營性(產(chǎn)業(yè)用地)集體建設(shè)用地使用權(quán)可以進(jìn)入市場依法流轉(zhuǎn)。

現(xiàn)行征地制度評價：為進(jìn)一步變革奠定了基礎(chǔ)

《中國土地》：我國現(xiàn)行征地制度存在哪些問題，有哪些需要修正的?

岳曉武：對我國現(xiàn)行土地征收存在的問題及其原因進(jìn)行分析，是建構(gòu)我國理性土地征收制度的必要基礎(chǔ)和前提。具體可以從土地征收范圍、土地征收程序、土地征收補(bǔ)償三個方面來看。

首先，土地征收范圍過寬，幾乎所有建設(shè)用地都可以辦理土地征收。我國《憲法》和《土地管理法》均規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以對農(nóng)民集體所有的土地實(shí)行征收并給予補(bǔ)償，但并未對“公共利益需要”的范圍加以具體明確，也沒有對“公共利益需要”的認(rèn)定方式和認(rèn)定程序作出規(guī)定。同時，《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”。這些規(guī)定人為造成了對征地范圍的寬泛理解，使一些“非公共利益需要”的項目也通過行使土地征收權(quán)來獲得土地，征收權(quán)濫用或過度行使的現(xiàn)象嚴(yán)重，嚴(yán)重侵犯了被征收人的合法權(quán)益。

其次，土地征收的程序設(shè)計不完善，對被征收人的合法權(quán)益保護(hù)重視不夠。一是欠缺土地征收是否符合“公共利益需要”的認(rèn)定程序；二是被征地者知情權(quán)的保障程序不夠充分；三是征收程序中土地權(quán)利人參與程度不夠；四是爭議解決機(jī)制不夠完善；五是忽視農(nóng)民對土地的多種權(quán)益。

再次，土地征收補(bǔ)償不夠合理，被征地農(nóng)民的土地權(quán)益未得到充分體現(xiàn)。目前，我國土地征收一般是按被征收土地的前三年年產(chǎn)值的一定倍數(shù)計算征地補(bǔ)償、安置費(fèi)，沒有完全體現(xiàn)被征收土地的市場價值。同時，也忽視了土地還承載著農(nóng)民就業(yè)、社會保障等功能，也沒有考慮征地可能給農(nóng)民造成的其他附帶損失，如對殘留地、相鄰?fù)恋氐膿p害等。這樣不完整的補(bǔ)償制度，難以保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計有保障。

應(yīng)當(dāng)說，國家有關(guān)部門已經(jīng)認(rèn)識到征地制度中存在的上述問題，并著手逐步完善制度，已經(jīng)做了大量工作。例如，2004年國務(wù)院28號文件已經(jīng)明確提出要完善征地補(bǔ)償辦法，“縣級以上地方人民政府要采取措施，使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低”。并明確規(guī)定各省(區(qū)、市)要制定并公布各市(縣)征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價，征地補(bǔ)償做到同地同價。妥善安置被征地農(nóng)民，使被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計有保障。健全征地程序，加強(qiáng)對征地實(shí)施過程監(jiān)管等。

2006年國務(wù)院31號文件再次強(qiáng)調(diào)要切實(shí)保障被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計，明確征地補(bǔ)償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計有保障為原則。被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用，按有關(guān)規(guī)定納入征地補(bǔ)償安置費(fèi)用，不足部分由當(dāng)?shù)卣畯膰型恋赜袃斒褂檬杖胫薪鉀Q。社會保障費(fèi)用不落實(shí)的不得批準(zhǔn)征地。

2007年實(shí)施的《物權(quán)法》也強(qiáng)調(diào)，征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

根據(jù)上述規(guī)定，國土資源部出臺了相關(guān)具體政策、措施，布置了征地制度改革試點(diǎn)，進(jìn)行了大量探索。這些工作和探索，為我們按照十七屆三中全會決定要求，形成完善的征地制度奠定了良好的基礎(chǔ)。

從兩個方面完善“公共利益”的認(rèn)定

《中國土地》：在你來看，應(yīng)當(dāng)如何具體理解和落實(shí)“縮小征地范圍”?

岳曉武：三中全會提出要“縮小征地范圍”，我個人理解，應(yīng)當(dāng)是縮小并規(guī)范征地范圍，保證土地征收權(quán)行使的合法性和規(guī)范性。法律規(guī)定的征地范圍是“為公共利益需要”。而“為公共利益需要”這一概念具有高度的抽象性、內(nèi)容的不確定性和動態(tài)性，很難具體操作。

我認(rèn)為，“為公共利益需要”的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)從兩個方面完善，一是國家可以編制《國家征地目錄》，將明顯屬于社會公益用地的項目以目錄的形式細(xì)化列舉，列入《國家征地目錄》的項目用地，經(jīng)依法批準(zhǔn)可以行使土地征收權(quán)；二是建立“為了公共利益需要”認(rèn)定的法律程序。

按照《決定》的內(nèi)容，對于在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，需要使用土地進(jìn)行建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)辦理土地征收手續(xù)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)審查符合“為了公共利益需要”的建設(shè)項目，需要使用土地的，也可以通過征收方式取得。因此，《國家征地目錄》應(yīng)當(dāng)包括：1.在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)需要使用集體所有土地進(jìn)行建設(shè)的項目；2.在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的國防、軍事用地、公共交通建設(shè)用地、公共水利用地和公共設(shè)施用地等；3.在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的其他經(jīng)法定程序認(rèn)定的屬于“為社會公共利益需要”的用地。不符合上述范圍的，一律不得征收集體所有土地。

我國現(xiàn)行的土地征收制度中，尚無相應(yīng)的征地目的審查或是否屬于“公共利益需要”認(rèn)定這一環(huán)節(jié)。所以，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)上這一課，建立相應(yīng)的審查認(rèn)定程序和機(jī)制，保證土地征收權(quán)嚴(yán)格限定在“公共利益需要”的范圍內(nèi)。

建立“公共利益需要”的法律認(rèn)定程序，可以從以下幾個方面著手：一是設(shè)立認(rèn)定組織機(jī)構(gòu)。可在縣級以上各級人大常委會或地方政府中設(shè)立專門的認(rèn)定組織機(jī)構(gòu)，由其組織對具體建設(shè)項目是否屬于“公共利益需要”進(jìn)行認(rèn)定。

二是建立聽證認(rèn)定制度。對具體建設(shè)項目，由認(rèn)定組織機(jī)構(gòu)組織聽證，聽證委員會應(yīng)當(dāng)包括被征地單位代表、專家委員、人大代表、政府代表以及利害關(guān)系單位代表。項目建設(shè)單位認(rèn)為建設(shè)項目屬于“公共利益需要”并動用土地征收權(quán)的，應(yīng)當(dāng)向認(rèn)定組織機(jī)構(gòu)提交認(rèn)定申請，認(rèn)定組織機(jī)構(gòu)接到申請后，應(yīng)當(dāng)組成聽證委員會，組織對建設(shè)項目性質(zhì)、是否屬于公共利益需要、能否動用土地征收權(quán)等進(jìn)行聽證。根據(jù)聽證委員會的投票

結(jié)果確定建設(shè)項目是否屬于“公共利益需要”。

三是建立聽證結(jié)果復(fù)議或司法裁定制度。項目建設(shè)單位或被征地方對聽證認(rèn)定結(jié)果有異議的，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時限內(nèi)向聽證組織機(jī)關(guān)提請復(fù)議，或直接提請法院進(jìn)行裁定。提請復(fù)議的，聽證組織機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)重新組織聽證。復(fù)議結(jié)果或法院裁定結(jié)果為最終結(jié)果。

征地制度的完善：建立正當(dāng)性法律程序

《中國土地》：按照您的觀點(diǎn)，征地范圍明確后。該如何完善征地程序呢?

岳曉武：現(xiàn)代行政發(fā)展的趨勢，就是對行政裁量權(quán)的約束不再局限于行政實(shí)體法律的規(guī)定，日益強(qiáng)調(diào)在行政權(quán)行使的過程中依靠正當(dāng)?shù)男姓沙绦蚣s束行政權(quán)。土地征收作為一種具體的行政行為應(yīng)遵循正當(dāng)?shù)男姓沙绦?。理性公正的行政程序在征地行為中表現(xiàn)最為突出的兩大功能就是控制和約束行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力，以及保障被征地人(行政相對方)的合法權(quán)益。目前我國土地征收制度在程序上需要從以下幾方面加以完善：

一是建立土地征收合法性的認(rèn)定程序，即審查是否屬于“為公共利益需要”。二是完善征地告知和征地調(diào)查制度設(shè)計，保障土地權(quán)利人的知情權(quán)。三是完善土地征收聽證制度。四是強(qiáng)化被征地者的參與權(quán)。五是嚴(yán)格土地征收審批內(nèi)容。審查內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括土地征收合法性審查認(rèn)定材料、土地征收范圍、被征收土地現(xiàn)狀、土地征收告知和征地調(diào)查材料、土地補(bǔ)償安置方案等。舉行聽證的，應(yīng)當(dāng)同時附相應(yīng)的聽證會材料。重點(diǎn)審查是否符合行使土地征收權(quán)范圍、相關(guān)程序是否合法、土地征收補(bǔ)償安置方案是否符合法律規(guī)定、是否能保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計有保障等內(nèi)容。六是嚴(yán)格履行征地公告和征地登記程序。七是評估測算各土地權(quán)利人的土地權(quán)益價格，合理確定土地補(bǔ)償安置費(fèi)用。八是土地補(bǔ)償安置費(fèi)用要公告。九是加快建立和完善征地補(bǔ)償安置爭議的協(xié)調(diào)和裁決機(jī)制，維護(hù)被征地農(nóng)民和用地者的合法權(quán)益。十是完善土地征收救濟(jì)制度。

六項補(bǔ)償構(gòu)成完整的征地價格

《中國土地》：你提到合理確定土地補(bǔ)償安置費(fèi)用，那么應(yīng)該如何才能保證公平合理補(bǔ)償安置呢?

岳曉武：首先，土地征收的強(qiáng)制性只應(yīng)體現(xiàn)在征收決定上，而不是體現(xiàn)在補(bǔ)償環(huán)節(jié)中的利益確定上。相反，補(bǔ)償環(huán)節(jié)應(yīng)體現(xiàn)公共利益和私人利益的平權(quán)性，即公共利益需要時，可強(qiáng)制私人讓渡其財產(chǎn)，但對私人補(bǔ)償應(yīng)與其受到的損害是對等的。因此，公平合理的補(bǔ)償是土地征收的核心和關(guān)鍵。

就農(nóng)民而言，土地不僅是重要的生產(chǎn)資料，也是其賴以就業(yè)、生活和社會保障的根基。因此，合理的土地征收補(bǔ)償安置費(fèi)用應(yīng)當(dāng)包括土地權(quán)益損失補(bǔ)償和彌補(bǔ)原農(nóng)村土地的社會保障功能和就業(yè)功能，以及因土地征收所造成的間接土地權(quán)益損失，才可能真正保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計有保障。因此，本著“補(bǔ)償以相等，損失以恢復(fù)”為原則，我國土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶鷳?yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：

被征地農(nóng)民的土地財產(chǎn)損失補(bǔ)償。這項補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)按照被征收土地原用途土地的市場價格確定。對此，也曾有人提出應(yīng)當(dāng)按照被征收土地的新用途進(jìn)行價格評估，理由是土地征收后往往作為建設(shè)用地，土地價值會產(chǎn)生增值，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)占有這部分增值。這個觀點(diǎn)存在明顯錯誤之處，首先，被征地農(nóng)民直接損失的財產(chǎn)就是原用途土地；其次，土地用途變更帶來的增值是由規(guī)劃帶來，這應(yīng)屬于社會公共權(quán)利帶來的，應(yīng)由全社會共享，而不應(yīng)當(dāng)由個體獨(dú)享。同時，按照這個觀點(diǎn)，如果土地征收后用于公共綠地建設(shè)，種草的收益明顯要比種糧食低，難道要按草地的價值補(bǔ)償給農(nóng)民嗎?

被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用。該項費(fèi)用的測算應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)農(nóng)村土地社會保障功能。城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，應(yīng)當(dāng)按照將被征地農(nóng)民納入城市失業(yè)登記和就業(yè)服務(wù)體系以及城市社會保障制度的要求，測算相應(yīng)的社會保障費(fèi)用；城市規(guī)劃區(qū)外，應(yīng)當(dāng)按照需要調(diào)地或移民以及納入當(dāng)?shù)厣鐣Ｕ现贫鹊囊?，測算所需要的社會保障費(fèi)用。其中保險費(fèi)用應(yīng)當(dāng)包括需安置人口的失業(yè)保險、大病保險和養(yǎng)老保險等費(fèi)用。

地上附著物補(bǔ)償。應(yīng)當(dāng)按照地上附著物的實(shí)際情況，經(jīng)評估確定。涉及房屋的，應(yīng)當(dāng)保障土地征收后被征地農(nóng)民的居住條件。

土地征收造成不便于利用殘余地的價值損失補(bǔ)償以及相關(guān)損害補(bǔ)償。應(yīng)當(dāng)分別評估土地征收前后殘留地部分的市場價格，其土地征收前后的價格差額就是應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償?shù)膬r值損失額。

被征地農(nóng)民一定時期的停業(yè)、失業(yè)損失費(fèi)用。應(yīng)當(dāng)根據(jù)被征地區(qū)域的社會發(fā)展情況、產(chǎn)業(yè)布局情況、就業(yè)結(jié)構(gòu)等確定停業(yè)、停產(chǎn)時間和損失。

被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)業(yè)轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)和再就業(yè)費(fèi)用。應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)仄骄M(fèi)用水平確定。

應(yīng)當(dāng)說，以上六項之和構(gòu)成了完整的土地征收價格，這樣對土地征收直接補(bǔ)償，就可以保證被征地農(nóng)民的原有生活水平不下降和長遠(yuǎn)生計有保障。此外，國家還應(yīng)當(dāng)建立土地收益用于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民制度的支持和補(bǔ)償。例如，規(guī)定新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、城市國有土地出讓收入中不低于i5％的部分以及耕地占用稅、土地開墾費(fèi)等投入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，全部用于耕地開發(fā)、土地整理和基本農(nóng)田建設(shè)。這實(shí)際上就是將士地的部分增殖收益用于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民，讓農(nóng)民進(jìn)一步分享土地收益。

依法取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)，可以依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押

《中國土地》：征地制度改革對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有什么推進(jìn)?集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度應(yīng)當(dāng)如何改革?

岳曉武：土地征收制度的構(gòu)建是一項系統(tǒng)工程，當(dāng)然包括相關(guān)制度的配套改革與支撐。當(dāng)國家征收的范圍被嚴(yán)格限定為土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地以及其他符合“公共利益需要”的用地后，建設(shè)需要使用其他集體土地時，就需要配套推進(jìn)集體建設(shè)用地使用制度改革，允許土地利用總體規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)依法取得的產(chǎn)業(yè)性集體建設(shè)用地使用權(quán)，直接進(jìn)入建設(shè)用地交易市場。通過用地方與供地方的平等協(xié)商，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地使用權(quán)的市場配置。

對于集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，國土資源部從上世紀(jì)末開始在江蘇、河南、安徽、浙江、福建、廣東等一些地方進(jìn)行了試點(diǎn)。應(yīng)當(dāng)說已經(jīng)基本形成了一致意見。根據(jù)十七屆三中全會《決定》精神，我認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)盡快出臺相應(yīng)的法規(guī)規(guī)章，規(guī)范推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)：

一是明確在土地利用總體規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，經(jīng)依法批準(zhǔn)的生產(chǎn)經(jīng)營性農(nóng)民集體建設(shè)用地，可依法確定給法人、自然人和其他組織使用，用于生產(chǎn)經(jīng)營，所取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)允許依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，使其與國有建設(shè)用地使用權(quán)“同地同權(quán)”。

二是強(qiáng)化土地用途管制，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，無論是否需要征收，都必須符合土地利用總體規(guī)劃，納入年度計劃，依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，嚴(yán)禁以“流轉(zhuǎn)”為名擅自將集體農(nóng)用地和未利用土地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。

三是必須堅持有償、自愿、內(nèi)部成員優(yōu)先和公開、公平、公正的原則。

四是考慮到由于農(nóng)用地和建設(shè)用地，特別是經(jīng)營性的房地產(chǎn)用地相比，比較效益差異很大，如不加以適當(dāng)限制，很可能造成農(nóng)村甚至是基本農(nóng)田都布滿房地產(chǎn)的情況，同時。1999年的國務(wù)院辦公廳39號文件、2001年的國務(wù)院15號文件以及2004年的28號文件等都明確，城市居民不得購買農(nóng)村宅基地和房屋，法律也規(guī)定農(nóng)村宅基地只能用于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員使用，因此，應(yīng)嚴(yán)禁集體建設(shè)用地用于商品住宅開發(fā)。

篇8

關(guān)鍵詞 土地征收 補(bǔ)償安置方式 農(nóng)民權(quán)益

作者簡介：楊關(guān)峰、王思F，吉林大學(xué)法學(xué)院。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，政府對建設(shè)用地的需求也日益增大，這使得其將視線轉(zhuǎn)移到農(nóng)民集體所有的土地上，進(jìn)行土地征收。與此同時，由土地征收而引發(fā)的一系列社會矛盾也凸顯出來，而矛盾則主要集中于土地征收補(bǔ)償這一問題上。在浙江省，政府以租代征、動用警力強(qiáng)征的事件時有發(fā)生，政府與被征地農(nóng)民之間的關(guān)系也變得緊張而微妙。在如此緊張而微妙的關(guān)系之下，農(nóng)民在土地上的財產(chǎn)權(quán)益不僅得不到有力的保障，反而有時會因?yàn)榉磳φ畯?qiáng)征而使人身權(quán)益也受到損害。針對這一尖銳的社會矛盾，筆者深入浙江省農(nóng)村進(jìn)行調(diào)研，以期探明這一矛盾背后所隱藏的社會問題。并從法學(xué)視角深入探究問題出現(xiàn)的深層原因，進(jìn)而對浙江省現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償方式提出完善意見，從而使農(nóng)民權(quán)益得到更為有力的保障。

一、浙江省現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償方式的法律現(xiàn)狀

二零零四年，浙江省通過了《浙江省實(shí)施辦法》，對土地征收補(bǔ)償方式做出了相關(guān)規(guī)定。但該《辦法》主要是參照一九八六年頒布的《中華人民共和國土地管理法》制定的，其中第二十三條就明確規(guī)定了土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計算仍采用《土地管理法》中規(guī)定的年產(chǎn)值倍數(shù)法；第二十五條還規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和最高不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。不得不說，該《辦法》只是延續(xù)了我國《土地管理法》中規(guī)定的貨幣補(bǔ)償方式且補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)較低，并不能使農(nóng)民的合法權(quán)益得到充分而切實(shí)的保護(hù)。同時，該《辦法》在土地征收補(bǔ)償?shù)膶?shí)際運(yùn)作中也被二零零四年國土資源部出臺的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》所取代。該《意見》規(guī)定，一些有條件的地區(qū)土地征收補(bǔ)償可以采用區(qū)片綜合價，即省級國土資源部門可以會同有關(guān)部門綜合考慮地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地數(shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素制定各縣市征地的區(qū)片價格，報省政府批準(zhǔn)后即可公布執(zhí)行。區(qū)片綜合價突破了統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的束縛，將土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平這些因素納入到確定土地征收補(bǔ)償價格的考量體系中來，其意旨在于使制定出來的土地征收補(bǔ)償價格更為合理。

二、浙江省土地征收補(bǔ)償過程中存在的實(shí)際問題

經(jīng)過調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、土地征收補(bǔ)償方式單一是矛盾產(chǎn)生的內(nèi)在原因，而政府征地手段的強(qiáng)硬則是矛盾爆發(fā)的導(dǎo)火索。再者，當(dāng)這一矛盾出現(xiàn)甚至已經(jīng)演化成惡性的社會事件時，農(nóng)民往往找不到行之有效的救濟(jì)途徑來維護(hù)自己的合法權(quán)益，從而使被征地農(nóng)民的權(quán)益受到不可彌補(bǔ)的損害。

就土地征收補(bǔ)償方式來說，雖然上述《意見》當(dāng)中規(guī)定了多種土地征收補(bǔ)償方式，但實(shí)際實(shí)施的土地征收補(bǔ)償方式卻非常單一。筆者調(diào)查的五個地方當(dāng)中有三個地方都僅實(shí)施了貨幣補(bǔ)償方式和社保補(bǔ)償方式，而另外兩地雖然采用了用工單位安置補(bǔ)償，但其適用的范圍十分狹窄，解決的只是極其有限的一部分農(nóng)民的生計問題。不難看出，貨幣補(bǔ)償方式和社保補(bǔ)償方式是最為常見的兩種土地征收補(bǔ)償方式，但這兩種方式也存在一定的弊端。對于貨幣補(bǔ)償方式來說，農(nóng)民獲取土地征收補(bǔ)償款，短期內(nèi)的生活需求問題得以解決，但是農(nóng)民也失去了賴以維持生計的土地，又欠缺其他技術(shù)能力，在重新尋找可以維持其生計的新職業(yè)上存在困境。而對于社保補(bǔ)償方式來說，其適用也需要滿足一定的條件，即只有征地畝數(shù)達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)政府和村集體才能為村民繳納一定數(shù)額的社會保障金，農(nóng)民仍然需要繳納剩余部分的保障金。而且，對于大部分年輕農(nóng)民來講，他們可能要在十年甚至二十年后才能領(lǐng)取到社會保障金，這并不能使處于重新?lián)駱I(yè)時期的農(nóng)民的生活獲得穩(wěn)定的物質(zhì)保障。

就征地程序方面來說，正如上文所提到的，政府以租代征、動用警力強(qiáng)征事件時有發(fā)生，這就使得原本已經(jīng)存在的矛盾爆發(fā)出來，從而演化為一樁樁惡性事件。不得不說，這些矛盾本應(yīng)當(dāng)在征地補(bǔ)償程序的逐步推進(jìn)中得以化解，這些惡性事件本應(yīng)當(dāng)在征地補(bǔ)償程序的正常推進(jìn)下被避免，但在實(shí)踐中這一程序卻極少能發(fā)揮出其應(yīng)有的效用。這就使得政府與村民的關(guān)系在一次次類似的事件中變得緊張而微妙，村民的財產(chǎn)權(quán)益與人身權(quán)益也往往在類似事件中受到損害。 就征地維權(quán)方面來說，農(nóng)民在自己的合法權(quán)益受到損害時，往往找不到及時有效的救濟(jì)途徑。這一方面歸結(jié)于農(nóng)民法律知識的缺乏，維權(quán)意識的淡薄。如浙江省有兩市出臺了《征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議協(xié)調(diào)辦法》，明確規(guī)定了爭議協(xié)調(diào)分為申請、受理、審理、協(xié)調(diào)四個環(huán)節(jié)。但是極少有農(nóng)民知曉這一辦法并依據(jù)其申請?zhí)幚硗恋卣魇昭a(bǔ)償爭議。而另外一方面，僅有兩個市出臺《征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議協(xié)調(diào)辦法》也反映出政府對于農(nóng)民土地征收補(bǔ)償爭議這一問題尚未建立起一套完善的解決機(jī)制。

三、土地征收補(bǔ)償過程中導(dǎo)致農(nóng)民利益損失的根源

（一）政府對土地市場的壟斷是主要根源

在土地實(shí)施私有制的國家和地區(qū)，土地市場是一種完全市場模式。土地作為一種商品與其他商品一樣可以自由買賣，也遵循市場價格波動 。這些國家與地區(qū)，土地價格由市場進(jìn)行決定，而不是由國家政府進(jìn)行強(qiáng)制性決定。大多數(shù)農(nóng)民在被征地時也就不會因?yàn)檠a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，權(quán)益得不到保障而拒絕被征地。

而在我國，根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，土地分為國有土地和集體所有土地，土地不允許私有，土地市場一直是由國家政府壟斷的，私人在市場上不得將土地進(jìn)行交易。任何個人或單位使用土地都只能從國有土地使用權(quán)市場上獲取，而政府控制著該國有土地使用權(quán)市場的價格。政府在征收集體土地時給農(nóng)民的補(bǔ)償往往以公共利益的名義采用較低的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而政府在將征收的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他企業(yè)或房地產(chǎn)開發(fā)商時卻要求其繳納較高的土地使用費(fèi)，從而獲取其中的利益差額。雖然在上述《意見》出臺之后，政府征收土地開始實(shí)行區(qū)片綜合價，一定程度上提高了土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但這種計算方式尚未完全體現(xiàn)土地物權(quán)等價交換的原則。這其一是因?yàn)閰^(qū)片綜合價仍然是由地方政府統(tǒng)一制定的，難以體現(xiàn)中立性；其二是因?yàn)閰^(qū)片綜合價的制定雖然綜合考慮多方面因素，但其終極目的是解決同地同價的問題，并不是完全按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律來定價。因而，農(nóng)民在采用這一征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時必然無法享受土地增值所帶來的收益。

（二）補(bǔ)償方式體系的立法不全面與政府避繁就簡的態(tài)度是重要根源

正如上文所述，現(xiàn)存立法對貨幣補(bǔ)償、社保補(bǔ)償兩種補(bǔ)償方式有詳細(xì)地規(guī)定，但是對于留地安置補(bǔ)償、用工單位安置補(bǔ)償?shù)绕渌a(bǔ)償方式很少有規(guī)定或者規(guī)定的不夠具體，可操作性很差?！墩憬?shí)施辦法》、《關(guān)于開展制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》、《浙江省征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法》以及各級政府關(guān)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和社保補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，詳細(xì)記載了各地不同級別土地的區(qū)片綜合價和社保安置方式。各地均將不同土地分類，規(guī)定了不同類別土地的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)――區(qū)片綜合價。在社保安置方面，各地均出臺了《被征地農(nóng)民基本生活保障制度實(shí)施辦法》，該實(shí)施辦法基本都規(guī)定了參保范圍與對象、參保方式、參保程序、基本生活保障金的發(fā)放以及保障基金的管理?？梢哉f，浙江省對于貨幣補(bǔ)償方式和社保補(bǔ)償方式進(jìn)行了系統(tǒng)的規(guī)定并在實(shí)踐當(dāng)中大范圍的推行，但是對于做為補(bǔ)償方式體系中的其他補(bǔ)償方式的規(guī)定確是蒼白的，實(shí)踐則更是幾乎空白的。

而另一方面，許多政府在進(jìn)行征地補(bǔ)償時往往存在避繁就簡的心態(tài)，其往往會直接選擇對其而言最為簡便易行的征收方式。因而貨幣補(bǔ)償方式在實(shí)踐中就被廣泛推行，其簡便易行之處就在于政府只要將補(bǔ)償金一次性發(fā)放給農(nóng)民，就不需要再為農(nóng)民權(quán)益提供其他方式的保障。貨幣補(bǔ)償方式的廣泛推行，導(dǎo)致浙江省征地補(bǔ)償方式的單一，農(nóng)民幾乎不能選擇其他補(bǔ)償方式，對其權(quán)益的切實(shí)保障很難達(dá)到理想狀態(tài)。

（三）程序缺位是農(nóng)民權(quán)益受損的現(xiàn)實(shí)根源

完善土地征收與補(bǔ)償程序是保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益并制約國家權(quán)力的有效手段，但嚴(yán)格說來，我國的土地征收與補(bǔ)償程序并沒有在立法層面確立起來。我國《土地管理法》第48條只規(guī)定了補(bǔ)償安置方案確定后有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，但對公告的內(nèi)容、時間等并未做詳細(xì)的規(guī)定。而其他法律位階較低、缺乏有效約束力的部門規(guī)章或者工作文件對此雖然做出了規(guī)定，但在實(shí)際施行的過程當(dāng)中也顯露出了弊端。如2001年由我國國土資源部出臺的《征收土地公告辦法》規(guī)定了“兩公告一聽證一補(bǔ)償”的土地征收與補(bǔ)償程序，其中“兩公告”一是指征收土地的公告；另一個是指有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門根據(jù)批準(zhǔn)的征收土地方案，在征收土地公告之日起 45日內(nèi)以被征收土地的所有權(quán)人為單位擬訂征地補(bǔ)償、安置方案并予以公告。由此可以看出，征地補(bǔ)償、安置方案的公告必須經(jīng)由被征收土地的所有權(quán)人，而我國《土地管理法》明確規(guī)定我國集體土地歸村集體所有，即村集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會才是集體土地的所有權(quán)人。因而，公告經(jīng)由被征收土地所有權(quán)人的程序設(shè)置在實(shí)踐當(dāng)中往往演變?yōu)榇寮w經(jīng)濟(jì)組織、村委會代替農(nóng)民同意土地征收補(bǔ)償、安置方案，從而將農(nóng)民排斥在土地征收補(bǔ)償程序之外，農(nóng)民對于這一程序的知情權(quán)、選擇權(quán)與參與權(quán)都無從談起。

（四）農(nóng)民法律知識欠缺、法律意識淡薄是內(nèi)在根源

浙江省大部分農(nóng)民只接受過初中或高中教育，文化水平較低，尤其是欠缺法律知識，法律意識淡薄，在自身權(quán)益受到侵犯時，往往不能及時采取有效的方法維權(quán)。再者，農(nóng)民法律知識的欠缺導(dǎo)致其在面對政府的征地壓力時很難掌握自身行為的尺度，有時可能為了維護(hù)自身的財產(chǎn)權(quán)益而做出一些過激的行為，甚至于觸犯法律。因此，農(nóng)民法律知識的欠缺和法律意識的淡薄導(dǎo)致了農(nóng)民維權(quán)的困難，甚至于將農(nóng)民置于觸犯法律的悲慘境地。

四、浙江省土地征收補(bǔ)償方式體系的完善

（一）實(shí)體方面的完善

一是參照市場價格提高征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在對被征收土地進(jìn)行補(bǔ)償時，應(yīng)當(dāng)參照被征收土地的市場價格給予公正補(bǔ)償。參照市場價格是遵循市場經(jīng)濟(jì)體制下等價交換的基本原則的體現(xiàn)，也可以實(shí)現(xiàn)政府對農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)最大化 。

另外，參照市場價格來確定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)區(qū)分被征收土地的用途 。即如果被征收的土地用于修路等公益事業(yè)，則應(yīng)以公益事業(yè)的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行補(bǔ)償；而如果被征收的土地用于商業(yè)經(jīng)營或工業(yè)生產(chǎn)，則應(yīng)以非公益事業(yè)的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來確定補(bǔ)償金額。再者，參照被征收土地當(dāng)時的市場價格來確定征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也是提高土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)有之義。土地的價格在土地使用權(quán)市場中會隨時間的變化而波動，按照被征收土地當(dāng)時市場的價格來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，更能體現(xiàn)市場因素對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的影響。以上兩點(diǎn)，其目的都在于使農(nóng)民最大限度的分享到土地使用權(quán)市場中土地增值所帶來的利益。 二是完善立法、執(zhí)法體系增加征收補(bǔ)償方式。上述《辦法》對土地征收補(bǔ)償方式已經(jīng)做出了總括式的規(guī)定，但不足之處在于缺乏具體詳細(xì)的執(zhí)行辦法，且《辦法》屬于部門規(guī)范性文件，法律位階較低。這就需要我們的立法機(jī)關(guān)完善立法，制定一部專門規(guī)制集體土地征收補(bǔ)償極其補(bǔ)償方式的法律，為執(zhí)法部門開展土地征收補(bǔ)償工作依據(jù)，以求最大限度的保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。當(dāng)然，立法部門在制定法律法規(guī)時不僅要在總則部分概括式的列舉各種補(bǔ)償方式，還應(yīng)該專門制定各種補(bǔ)償方式的實(shí)施辦法與操作細(xì)則，是這些創(chuàng)新性的土地征收補(bǔ)償方式能夠變得切實(shí)可行。

再者，政府部門在實(shí)際實(shí)施這些補(bǔ)償方式時，應(yīng)當(dāng)建立監(jiān)督機(jī)制監(jiān)督政府部門的執(zhí)法，避免一些不合法的行政行為。并及時在網(wǎng)站和公告欄中公告，確保農(nóng)民可以及時查找到土地征收的相關(guān)信息，若發(fā)現(xiàn)錯誤，可以告知監(jiān)督部門改正。

（二）程序方面的完善

一是保護(hù)農(nóng)民對補(bǔ)償方式的知情權(quán)。當(dāng)前農(nóng)民對于補(bǔ)償方式的知情權(quán)很少得到保護(hù)，在征地時農(nóng)民幾乎不了解有哪些種補(bǔ)償方式，在不知道的情況下其他權(quán)利當(dāng)然也就得不到很好的保護(hù)。因此在完善補(bǔ)償方式體系時需要保護(hù)農(nóng)民對補(bǔ)償方式的知情權(quán)。政府應(yīng)該將征收補(bǔ)償情況直接通知被征收人。政府若只通過公告的形式告知農(nóng)民征收補(bǔ)償情況，許多農(nóng)民受自身素質(zhì)的局限并不能詳知土地征收補(bǔ)償?shù)木唧w內(nèi)容。而如果政府或者村集體能夠采取召開村民會議等方式詳細(xì)說明土地征收補(bǔ)償安置情況，被征收人就能詳細(xì)了解土地征收補(bǔ)償安置方案，并且還能就不明白的地方直接向政府進(jìn)行詢問，就不滿的地方直接與政府進(jìn)行溝通。雙方之間的主觀意愿也能彼此更好地了解，以便之后協(xié)商。

二是保護(hù)農(nóng)民對補(bǔ)償方式的選擇權(quán)。農(nóng)民對于適用何種補(bǔ)償方式的選擇權(quán)需要得到保護(hù)。農(nóng)民在了解政府告知的補(bǔ)償方式之后，應(yīng)該自己決定適用何種補(bǔ)償方式或者哪幾種補(bǔ)償方式。只有農(nóng)民自己能真正知道哪種補(bǔ)償方式能使自己的權(quán)益最大化，有些農(nóng)民有其他技術(shù)能力，最適合的是用工單位安置補(bǔ)償，而有些農(nóng)民已經(jīng)年老沒有能力再去打工，最適合的是社保安置補(bǔ)償。因此，多元化的補(bǔ)償方式適用不同的人群，只有自己享有選擇權(quán)才能使自身利益得到更好地保護(hù)。

三是保護(hù)農(nóng)民對補(bǔ)償方式的參與權(quán)。如上文所述，目前的土地征收過程，基本都是由政府直接作出征收決定，由村委會代替農(nóng)民同意，而忽視了農(nóng)民的參與權(quán)。因此，應(yīng)當(dāng)保障農(nóng)民能夠參與到整個土地征收和土地征收補(bǔ)償?shù)臎Q策過程當(dāng)中，農(nóng)民對于是否同意進(jìn)行土地征收、如何制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的參與權(quán)需要得到保護(hù)。

（三）救濟(jì)方面的完善

首先，增加救濟(jì)方式。對于土地征收補(bǔ)償爭議，可以增加行政復(fù)議、行政調(diào)解兩種方式。農(nóng)民在不同意征地補(bǔ)償方式或補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時可以向上級機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議或者由其他獨(dú)立機(jī)關(guān)進(jìn)行行政調(diào)解，復(fù)議機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)下級機(jī)關(guān)行政行為違法時可以責(zé)令其在一定期限內(nèi)重新做出行政行為。

其次，擴(kuò)大救濟(jì)的范圍。目前行政裁決范圍只包含了對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不滿提起的申請，其他如征收安置方式的不滿并沒有列入裁決范圍。因此，需要擴(kuò)大行政爭議裁決的受理的范圍，設(shè)立專門的裁決機(jī)關(guān)，解決裁決受理難救濟(jì)難的問題。

二是保障農(nóng)民的司法救濟(jì)權(quán)。我國《行政訴訟法》未就土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和金額爭議的司法救濟(jì)途徑做出明確的法律規(guī)定。在此情況下，司法實(shí)踐中對農(nóng)村土地征收補(bǔ)償金等爭議有的不受理，有的作為民事案件處理，有的作為行政案件處理，非常不統(tǒng)一，對農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)也就很難很好地實(shí)現(xiàn)。因此被征地農(nóng)民的司法救濟(jì)權(quán)需要完善。

篇9

當(dāng)前征地過程中集體和農(nóng)民的參與現(xiàn)狀

我國法律對征地過程中集體和農(nóng)民的參與已有初步的涉及｡《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定,征地方案和征地補(bǔ)償安置方案要在被征收土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))､村予以公告,聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見;對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的,由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào),協(xié)調(diào)不成的,由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決｡這些規(guī)定一方面表明國家已經(jīng)重視土地征收過程中集體和農(nóng)民的參與,讓農(nóng)村集體和農(nóng)民在征地過程中有表達(dá)意見的機(jī)會｡但也應(yīng)當(dāng)看到,當(dāng)前關(guān)于集體和農(nóng)民參與的規(guī)定還是粗線條的,集體和農(nóng)民的參與程度有限,也沒有相應(yīng)的保障措施｡在實(shí)踐中,集體和農(nóng)民的參與更是缺乏保障,一些地方政府對征地項目､征地目的､補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍等沒有及時､全面公布于眾,征地行為帶有很強(qiáng)的暗箱操作特點(diǎn)｡農(nóng)民失去了征收土地補(bǔ)償決策的參與機(jī)會,其利益受損就只能通過反復(fù)上訪等非正常途徑解決｡而且,由于缺少集體和農(nóng)民的參與,征地行為失去了最有力､最廣泛的監(jiān)督,征地權(quán)被嚴(yán)重濫用｡

征地過程中保障集體和農(nóng)民參與的必要性

受行政權(quán)力運(yùn)行結(jié)果影響的人,有權(quán)參與到行政權(quán)力的運(yùn)作過程中,并對行政決定的形成發(fā)揮有效的制約作用,這是行政程序法的基本原則｡參與是征地過程中集體和農(nóng)民最基本的程序性權(quán)利之一,在征地過程中保證集體和農(nóng)民的參與非常必要｡

制約征地權(quán)的需要｡人們服從法律并受法律的約束,是以其權(quán)利受到法律的保護(hù)為前提的｡為了保障個體的權(quán)利,政治生活中的公共權(quán)力包括征地權(quán)必須受到制約｡但由于目前法律對公共利益界定模糊,地方政府存在濫用征地權(quán)的利益激勵,因此,除了要從實(shí)體上采取嚴(yán)格界定公共利益的范圍､提高征地補(bǔ)償費(fèi)等措施以外,還需要從程序上加強(qiáng)對征地權(quán)行使的約束｡其中,一個重要方面就是征地過程中允許作為相對人一方的集體和農(nóng)民充分參與,尊重受到征地權(quán)影響的集體和農(nóng)民的意見,并為這種參與提供有效的條件｡通過集體和農(nóng)民的參與,將集體和農(nóng)民的權(quán)利引入行政權(quán)的作用過程,創(chuàng)設(shè)一種“行政權(quán)―相對人權(quán)利”的互動和制衡關(guān)系,改變以往征地中單方面的“命令―服從”模式,從而避免征地權(quán)行使中的隨意性,實(shí)現(xiàn)對征地權(quán)的有效制約｡

征地行為正當(dāng)化的要求｡按照程序法的一般原理,法律程序具有外在價值和內(nèi)在價值｡一方面,法律程序是實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)利､把實(shí)體法有效實(shí)施的手段或工具(外在價值),另一方面,法律程序自身具有獨(dú)立于結(jié)果的內(nèi)在價值｡行政程序也是這樣,既有促進(jìn)行政過程民主化､行政決定理性化､行政活動結(jié)果正當(dāng)化等功能,又有程序和平､程序理性､程序法治等內(nèi)在價值｡土地征收是為了公共利益將集體土地轉(zhuǎn)為國家土地的行為,其性質(zhì)是對法律､法規(guī)所配置的國家權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系的一種重構(gòu),也應(yīng)按法治社會的要求,遵守法律保留､信賴保護(hù)､正當(dāng)程序等行政法治原則｡正當(dāng)程序原則包括兩個最基本的規(guī)則:一是任何人不得作為自己案件的法官;二是任何人行使權(quán)力可能使別人受到不利影響時必須聽取對方的意見｡相對人的參與是行政程序公正與否的首要判斷標(biāo)準(zhǔn),集體和農(nóng)民的參與是征地結(jié)果正當(dāng)化的基本要求｡

作為征地行為的相對人,集體和農(nóng)民的到場,聽取行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的依據(jù)､過程以及所作決定的理由,并表達(dá)自己的意見,一方面有利于征地結(jié)果正當(dāng)化,增強(qiáng)公民對行政機(jī)關(guān)的理解與信賴,另一方面通過集體和農(nóng)民的參與過程,使人們在與財產(chǎn)或生存息息相關(guān)的征地過程中得到應(yīng)有的尊重,這本身就是一項獨(dú)立的價值｡

保護(hù)集體和農(nóng)民利益的要求｡從法理學(xué)的角度看,公權(quán)力總有不當(dāng)行使､背離公共利益的傾向｡征地行為是一種具有強(qiáng)制性的土地行政法律行為,為了公共利益的需要,行政主體可以不顧集體和農(nóng)民的意見單方面作出征收與否､征收的范圍､征收的期限等決定,并且對于被征收者拒絕､阻撓､破壞征地的行為可以采取強(qiáng)制措施｡這使行政主體在征地過程中處于強(qiáng)勢地位,集體和農(nóng)民則處于明顯的弱勢､被動地位｡由于地位和信息不對稱,在征地過程中集體和農(nóng)民的利益容易受到不當(dāng)侵害｡限制行政主體的權(quán)力,讓相對人能及時､充分地了解有關(guān)信息,使行政主體的權(quán)力和相對人的權(quán)利達(dá)到一種平衡狀態(tài)就成為一種必要｡因此,在征地過程中必須賦予集體和農(nóng)民補(bǔ)償請求權(quán),對補(bǔ)償?shù)漠愖h､申訴､訴訟權(quán),參與權(quán),監(jiān)督權(quán)等權(quán)利,使集體和農(nóng)民有能力來保護(hù)自己的利益｡而充分的參與是集體和農(nóng)民行使征地過程中的各種權(quán)利､保護(hù)其自身利益的前提｡

首先,通過參與權(quán)利的賦予,使征地主體有義務(wù)保障集體和農(nóng)民充分參與征地過程,使集體和農(nóng)民對征地的目的性､征地的范圍､補(bǔ)償安置和補(bǔ)償安置費(fèi)用的使用､管理等方面都有充分的了解,為集體和農(nóng)民行使征地過程中的各種其他權(quán)利做好準(zhǔn)備｡

其次,通過參與,集體和農(nóng)民獲得就征地行為與征地主體溝通､發(fā)表意見的機(jī)會,促使征地機(jī)關(guān)按照互利原則修正原征地方案,這既加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督,又保護(hù)了農(nóng)民和集體的自身利益｡

再次,通過參與,有利于集體和農(nóng)民得到理想的補(bǔ)償價格,保護(hù)其土地權(quán)益｡相反,如果集體和農(nóng)民沒能充分參與和了解征地的相關(guān)情況,就沒法對行政主體和征地行為實(shí)施有效的監(jiān)督,就沒法有針對性地采取措施來保護(hù)自己的利益｡

賦予承包人獨(dú)立參與權(quán)的必要性｡土地征收既是對集體土地所有權(quán)的剝奪,也是對承包人土地承包經(jīng)營權(quán)的剝奪｡所以,承包人也是征地行為的相對人,應(yīng)享有和集體同樣的法律地位｡而現(xiàn)行土地征收過程對承包人卻關(guān)注極少,承包人基本上無法對征地行為施加影響｡但隨著2002年《農(nóng)村土地承包法》的頒布實(shí)施,土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)完全轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立于土地所有權(quán)的用益物權(quán),承包人也享有和集體土地所有人獨(dú)立､平等的法律地位｡因此,在征地過程中,應(yīng)從程序上將承包人作為一個獨(dú)立的行政相對人對待,讓其與集體一起共同參與征地的全過程,享有平等的權(quán)利義務(wù)｡因而征地過程中行政主體應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念,更多地考慮保護(hù)土地所有人和承包人的合法權(quán)益,創(chuàng)造更多的機(jī)會讓承包人參與到整個征地程序中,以保障其合法權(quán)益,維護(hù)社會公正｡同時,由于集體土地所有權(quán)存在主體虛化等諸多問題,在土地承包經(jīng)營權(quán)長期化､物權(quán)化的情況下,應(yīng)加強(qiáng)對土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù),使承包人承擔(dān)起制約征地行為､保護(hù)土地權(quán)益的重任｡因此,賦予承包人獨(dú)立､充分的參與權(quán)就不僅顯得應(yīng)當(dāng)而且顯得非常迫切了｡

保障集體和農(nóng)民參與征地過程的具體措施

擴(kuò)大集體和農(nóng)民參與的范圍和程度｡土地征收關(guān)系到集體和農(nóng)民的基本利益,因此,征地過程中集體和農(nóng)民的參與,不應(yīng)過多加以限制｡應(yīng)借鑒國外的做法,從征地程序的開始階段就允許集體和農(nóng)民參與,讓集體和農(nóng)民的參與貫穿征地的全過程｡

同時,要提高集體和農(nóng)民參與的程度｡不能僅僅局限于“聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見”,而是當(dāng)用地單位向有關(guān)部門申請征收土地時,征地機(jī)關(guān)就應(yīng)將用地單位的用地目的､范圍､期限､面積等內(nèi)容進(jìn)行公告,并通知被征地的集體和農(nóng)民｡被征地的集體和農(nóng)民可以對征收的目的､范圍､期限､面積等提出自己的意見,或者要求就征地目的的必要性､合理性舉行聽證｡更為重要的是,當(dāng)集體和農(nóng)民對征地的目的､補(bǔ)償費(fèi)等有異議時,可以進(jìn)一步采取相關(guān)救濟(jì)措施如復(fù)議､訴訟等,拓展集體和農(nóng)民的參與程度｡

明確集體和農(nóng)民參與的時間､途徑和程序｡一是要明確集體和農(nóng)民參與的時間｡在不同的征地環(huán)節(jié),集體和農(nóng)民參與的時間有所不同,但要遵循合理､及時原則,在合理的時間內(nèi)提前告知集體和農(nóng)民相關(guān)情況,使其有充足的時間準(zhǔn)備｡二是明確集體和農(nóng)民參與的途徑｡集體和農(nóng)民可以通過遞交書面意見､提供證據(jù)､要求舉行聽證會等方式參與｡三是明確集體和農(nóng)民參與的程序｡參與的程序一般應(yīng)包括參與公告和通知､資料的公布､參與人員的選定､公眾意見表達(dá)､有關(guān)部門的回應(yīng)等幾個環(huán)節(jié)｡需要特別強(qiáng)調(diào)的是,承包人和集體是不同的權(quán)利主體,應(yīng)以獨(dú)立的身份參與征地程序,這樣才能保證集體和農(nóng)民的利益要求得到有效､正確的表達(dá)｡

集體和農(nóng)民參與權(quán)的具體內(nèi)容｡征地過程中集體和農(nóng)民的參與權(quán)應(yīng)包括以下幾方面｡一是要有知情權(quán)｡知情是參與的前提,和參與密不可分｡知情權(quán)要求征地機(jī)關(guān)建立土地信息公開制度,向社會特別是向集體和農(nóng)民公開土地征收的有關(guān)情況,公布對土地征收有影響的決策資訊情報,包括被征地塊的土地利用規(guī)劃材料､征收的目的､范圍､期限和面積､補(bǔ)償?shù)姆秶?#65380;標(biāo)準(zhǔn)和時間､土地征收實(shí)施可能的經(jīng)濟(jì)影響等詳細(xì)資料,使集體和農(nóng)民對整個征收情況真正知情｡二是得到告知､通知的權(quán)利｡當(dāng)征地機(jī)關(guān)準(zhǔn)備實(shí)施征地的某個環(huán)節(jié)(如征地目的聽證､登記土地權(quán)利､參與征地補(bǔ)償協(xié)商等)時,應(yīng)確保集體和農(nóng)民在合理的時間前得到告知､通知參加的權(quán)利｡三是在場的權(quán)利｡在應(yīng)有集體和農(nóng)民參與的環(huán)節(jié),如果集體和農(nóng)民不在場,則不能對集體和農(nóng)民作出不利的決定,否則該決定應(yīng)被撤銷｡四是發(fā)表意見的權(quán)利｡集體和農(nóng)民對整個征地行為都可以提出自己的意見,進(jìn)行評議或辯論｡征地機(jī)關(guān)應(yīng)確保集體和農(nóng)民提交證據(jù)論證其主張,并對集體和農(nóng)民的意見作出回應(yīng),回應(yīng)的方式包括修改原方案(決定)或其他替代方案(決定),修改和評估原先未慎重考慮的方案(決定),補(bǔ)充､改進(jìn)或修正原來的分析等｡五是自主､自愿參與的權(quán)利｡征地機(jī)關(guān)對參與的集體和農(nóng)民的人格尊嚴(yán)應(yīng)給予尊重,不能對參與人進(jìn)行威脅､脅迫｡否則,就違背了參與者是具有主體資格的人而非被動的客體這一參與的基本原則｡六是要求聽證的權(quán)利｡聽證的核心內(nèi)容是聽取當(dāng)事人的意見,是當(dāng)事人表達(dá)意見的正式､法定方式｡應(yīng)擴(kuò)大征地聽證的范圍,對征地的重大事項包括征地的目的合法性､征地補(bǔ)償?shù)仁马椗e行聽證｡

征地程序的重構(gòu)

參與是征地程序的重要組成部分,在確定集體和農(nóng)民的參與權(quán)以后,應(yīng)重構(gòu)我國的征地程序，包括以下步驟:

1.用地單位向縣級以上人民政府提出征地申請｡

2.審查｡縣級以上人民政府對征地目的､范圍､期限､面積等進(jìn)行審查｡審查過程中應(yīng)保障集體和農(nóng)民的充分參與,對征地行為的必要性､合理性可以進(jìn)行聽證｡對審查的情況和結(jié)果要及時向集體和農(nóng)民通知或公告｡集體和農(nóng)民在審查階段的參與,將有助于對征地權(quán)的行使實(shí)施有效監(jiān)督｡

3.審批｡縣級以上人民政府將征地材料連同集體､農(nóng)民的意見一同上報有批準(zhǔn)權(quán)的政府部門審批｡對征地方案有異議,特別是對有批準(zhǔn)權(quán)的政府認(rèn)定征地行為的結(jié)論有異議的,集體和農(nóng)民可以依法提起行政復(fù)議或訴訟｡司法介入將有助于保障征地權(quán)的正確行使｡

4.公告､登記｡批準(zhǔn)征地后,縣級以上人民政府土地管理部門要及時將征地方案公告,并在規(guī)定的時間內(nèi)對集體和農(nóng)民有關(guān)土地權(quán)利和附著物進(jìn)行登記,作為補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)｡

5.簽訂補(bǔ)償協(xié)議｡縣級以上人民政府土地管理部門組織用地單位與集體､農(nóng)民就征地補(bǔ)償費(fèi)直接進(jìn)行協(xié)商,協(xié)商不成的由縣級以上人民政府裁決｡對裁決不服的,集體和農(nóng)民可以依法提起行政復(fù)議或訴訟｡

篇10

土地征收是國家為了公共利益的需要，按照規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序，將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?，并給農(nóng)民集體和個人以補(bǔ)償?shù)姆芍贫?。土地不僅是不可再生的資源，也是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，因此歷來為人們所重視。那么作為土地征收的有關(guān)立法也顯得異常重要，但我國還沒有專門的《土地征收法》，目前的土地征收主要靠《憲法》和《土地管理法》及其實(shí)施條例來調(diào)整。這樣的立法現(xiàn)狀不但與土地征收的法律地位不相適應(yīng)也顯得有點(diǎn)單調(diào)。另外隨著我國的飛速及各地化、城市化進(jìn)程的加快，大量的土地被征收，用于非農(nóng)化建設(shè)，農(nóng)村集體土地征收的狀況更加混亂。因此農(nóng)村集體土地在征收過程中所暴漏出來的也就越來越多，有些行為已嚴(yán)重違背了土地征收的基本原則和立法本意。主要表現(xiàn)在以下幾方面：如土地征收權(quán)被濫用、各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及范圍不合理、征收程序不規(guī)范不民主及以租代征等等。這一系列問題的存在如不加以妥善解決將直接侵犯廣大農(nóng)民的利益，另外也直接擾亂國家整個土地資源規(guī)劃和利用，因此作者建議從以下幾方面加以完善。一、首先從立法上明確規(guī)定“土地征收”和“土地征用”的區(qū)別。二、村民小組作為土地所有權(quán)人的法律地位應(yīng)加以明確。三、嚴(yán)格限定土地征收的條件。四、農(nóng)村集體土地征收應(yīng)市場化運(yùn)作，加強(qiáng)政府向服務(wù)型功能轉(zhuǎn)化。五、擴(kuò)大土地補(bǔ)償范圍，采取多種形式的土地征收補(bǔ)償方式。六、完善土地征收程序，加強(qiáng)征地民主。七、“公共利益”應(yīng)法定化。八、制定專門的土地征收法。

關(guān)鍵詞：集體土地征收 土地征收和土地征用

缺陷及完善

土地征收制度是《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》為社會公共利益所確立的一種基本法律制度。①對土地征收的概念界無大的爭議，在以前有的稱土地征用即國家依照法律規(guī)定將土地收為公用。②有的還稱為國家建設(shè)征用土地，也就是國家運(yùn)用行政權(quán)力把農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為國家所有的行為。③如一九九八年《土地管理法》就沿用此概念。因此我們現(xiàn)在一般認(rèn)為土地征收是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序，將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜胁⒔o農(nóng)民集體和個人以補(bǔ)償?shù)姆芍贫?。土地作為農(nóng)民生產(chǎn)的基本要素和人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)其重要性是不言而喻的，但是目前除了一部《土地管理法》及其實(shí)施條例和《憲法》的原則性規(guī)定外，我國沒有一部專門的《土地征收法》，這顯然與土地征收的法律地位及其重要性不相適應(yīng)。另外隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和各地工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，大量的土地被打著“公共利益”的旗號而濫用，用于非農(nóng)化建設(shè)，有些純粹是經(jīng)營性的開發(fā)，完全是為了獲得私利。這些行為嚴(yán)重違背了土地征收的基本原則和立法本意，所暴漏出來的問題也越來越多，已嚴(yán)重了我國土地征收市場發(fā)展的秩序，這更迫切需要出臺一部專門的《土地征收法》。

一 目前我國土地征收的法律概況

我國土地實(shí)行的是社會主義公有制，即全民所有制和農(nóng)民集體所有制。那么作為土地所有制的法律表現(xiàn)形式，土地所有權(quán)也相應(yīng)分為國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)。而按照我國《土地管理法》第二條第四款的規(guī)定，我國的土地征收也只能發(fā)生在國家和農(nóng)民集體之間，因此本文所談的土地征收不包括國有土地使用權(quán)的征用。

近年來隨著我國城鎮(zhèn)化水平的進(jìn)一步提高，土地征收現(xiàn)象越來越普遍，它也成為農(nóng)村的一個基本法律問題。另外土地征收本身就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，它和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展密不可分，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，土地征收發(fā)生率也越高，這就使我國的土地征收和經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相連并且表現(xiàn)得越來越明顯。土地的征收在國民經(jīng)濟(jì)生活中顯得是如此重要，但是我國目前還沒有一部專門的《土地征收法》，目前的土地征收、征用主要靠《憲法》、《土地管理法》及其《實(shí)施條例》以及國務(wù)院《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條理》等相關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章來調(diào)整。就目前來說國家只要是為了“公共利益”的需要隨時都可以對農(nóng)民集體所有的土地實(shí)行強(qiáng)制征收。并且按照《土地管理法實(shí)施條例》第25條的規(guī)定對征收這種法律行為任何單位和個人不得提出異議，如對征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用有異議也只能提請批準(zhǔn)征地的政府裁決。但征收補(bǔ)償、安置爭議不影響征收土地方案的實(shí)施。另外按照現(xiàn)行《土地管理法》第47條的規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用僅包括土地補(bǔ)償費(fèi)用、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，至于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的六至十倍，特殊情況下不超過三十倍。從以上立法可以看到我國的土地征收補(bǔ)償采用的是有限的低價補(bǔ)償，并且補(bǔ)償范圍也只限于《土地管理法》第47條的規(guī)定。

實(shí)質(zhì)上土地征收的補(bǔ)償費(fèi)用在我國是和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的，東部地區(qū)往往高于中西部地區(qū)，就目前中原地區(qū)一般耕地年產(chǎn)值僅為1000元左右，也就是說每畝耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)用為3萬元，這點(diǎn)費(fèi)用根本不能保障失地農(nóng)民以后的生活，而征地后土地的市場價格往往為補(bǔ)償費(fèi)用的十幾倍甚至幾十倍。土地征收前后的巨大差價誘惑著部分地區(qū)大搞各類開發(fā)區(qū)，以致前幾年出現(xiàn)大規(guī)模的“圈地運(yùn)動”，甚至有些地方出現(xiàn)了征而不用，等待升值使大量土地閑置，浪費(fèi)土地資源的現(xiàn)象。另據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計：在《中華人民共和國土地管理法》通過后的1986年至1995年，耕地累計減少10266萬畝，年均減少1027萬畝，在這些減少的耕地中，其中違法用地總量達(dá)428.7萬畝。④全國1/3以上的群眾生活歸因于土地問題，而其中60%左右直接由征用引起。⑤因此基于上述土地使用狀況土地征收制度的改革也是勢在必行。

二 當(dāng)前土地征收制度的缺陷

（一） 土地征收權(quán)被濫用

當(dāng)前土地征收過程中所存在的一系列問題與我國土地征收法律、法規(guī)的不完善和政府對土地管理的缺位有關(guān)?！吨腥A人民共和國憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄吨腥A人民共和國土地管理法》第 2 條第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”實(shí)際上公共利益的概念已被擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)建設(shè)，可以說許多企業(yè)都打著“公共利益”的名義來申請用地，那么這就存在一個“公共利益”如何界定的問題。我建一個學(xué)校和是為了公共利益，我開發(fā)一個經(jīng)濟(jì)適用房住宅小區(qū)是否也為公共利益呢？

另外“公共利益”外延界定的不明確也導(dǎo)致土地征收權(quán)被國家權(quán)力機(jī)關(guān)極度濫用。因?yàn)槲覈恋卣魇盏难a(bǔ)償費(fèi)用實(shí)行的并非真正的市場價格，而是由國家單方制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場價格。即使這樣的低價也往往是由用地單位來支付的，國家實(shí)際上是無對價取得土地，這就加劇了土地征收權(quán)的濫用。

（二） 土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍不合理

1、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍缺乏足夠的法律依據(jù)

按照目前的土地征收制度，實(shí)際上是土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，即由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?。既然是兩種所有制的轉(zhuǎn)移，那么在市場經(jīng)濟(jì)條件下土地的價格就應(yīng)該由市場來決定，就應(yīng)該由法定的土地價格評估機(jī)構(gòu)來評估。而現(xiàn)行法律規(guī)定是按照被征用土地前3年的平均產(chǎn)值的6—10倍來的，一方面這種制度受多種因素的影響如市場、土地用途、地區(qū)差異、種植條件等。另一方面按照法律規(guī)定集體土地征收是單方強(qiáng)制性的，被征收單位不得拒絕，按照《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款的規(guī)定，被征收土地的農(nóng)村組織和農(nóng)民只有對土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議的，才有權(quán)要求批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。這個異議是指對6—10倍以內(nèi)，而對于被征地單位的補(bǔ)償要求高于10倍的救濟(jì)措施在立法及司法解釋中并未提及。另外這樣的規(guī)定也違背了民法規(guī)定的財產(chǎn)所有權(quán)的基本權(quán)能，體現(xiàn)不出農(nóng)村集體組織作為土地所有權(quán)人的法律地位。

2、征地補(bǔ)償范圍小、標(biāo)準(zhǔn)低

從現(xiàn)行的法律法規(guī)來看，土地征收的補(bǔ)償范圍一般限于土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、新菜地開發(fā)建設(shè)基金、土地復(fù)墾費(fèi)或耕地開墾費(fèi)等。這樣的補(bǔ)償范圍在土地市場發(fā)展的今天遠(yuǎn)遠(yuǎn)彌補(bǔ)不了農(nóng)民失去土地的損失。因此是否能考慮一下象國外一樣進(jìn)一步擴(kuò)大征地的補(bǔ)償范圍，如加拿大的土地征收補(bǔ)償一般包括（1）被征收部分的補(bǔ)償，必須根據(jù)土地的最高和最佳用途及當(dāng)時的市場價格。（2）有害或不良影響補(bǔ)償，主要針對被征收地塊剩余的非征地，因建設(shè)或公共工作對剩余部分造成的損害，可能還包括對個人或經(jīng)營損失及其他相關(guān)損失的補(bǔ)償。（3）干擾損失補(bǔ)償，被征地所有人或承租人因?yàn)椴粍赢a(chǎn)全部或基本征收，因混亂而造成的成本或開支補(bǔ)償。（4）重新安置的困難補(bǔ)償。⑥

另外德國對土地的補(bǔ)償范圍也值得借鑒，如（1）土地或其他標(biāo)的物權(quán)利損失補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：以土地或其他標(biāo)的物在征收機(jī)關(guān)裁定征收申請當(dāng)日的轉(zhuǎn)移價值或市場價值為準(zhǔn)。（2）營業(yè)損失補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：在其他土地投資可獲得的同等收益。（3）征收標(biāo)的物上的一切附帶損失。⑦其實(shí)土地征收補(bǔ)償范圍在我國個別地方也有所突破，如《江蘇省蘇州市征用土地暫行辦法》第14條規(guī)定的就有保養(yǎng)費(fèi)，并且在該辦法第24條還對保養(yǎng)費(fèi)的發(fā)放辦法作出了詳細(xì)規(guī)定。

另一方面土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也有點(diǎn)過低，按照法律規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為被征收前3年畝產(chǎn)量的6—10倍，這樣算下來荒地補(bǔ)償費(fèi)每畝為5000元左右，即使可耕地在有些農(nóng)村也只有20000元，不要說彌補(bǔ)損失了，甚至連原來的生活水平都難以維持。

3、安置補(bǔ)助費(fèi)過低，解決不了勞動力安置問題，另外也與我國現(xiàn)行勞動法不協(xié)調(diào)。

例如湖北省的安置補(bǔ)助費(fèi)一般在5000—14000元/畝，這樣低的安置費(fèi)，用人單位根本