導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫好一篇法制建設(shè)會(huì)議紀(jì)要，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

充分發(fā)揮人大在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的決策和把關(guān)作用。

以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心是全黨工作的大局。大力發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)是區(qū)委、區(qū)政府的工作主題。近幾年來(lái)，區(qū)人大常委會(huì)緊緊圍繞這一主題，正確行使對(duì)重大問題的決定權(quán)。五年先后聽取和審議了“一府兩院”工作匯報(bào)85次，其中屬于經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的議題達(dá)62次，占71%，同時(shí)，作出了相應(yīng)的決議、決定和書面審議意見36個(gè)，有效地促進(jìn)了全區(qū)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。如：月，常委會(huì)議聽取和審議了區(qū)政府關(guān)于貫徹實(shí)施《中華人民共和國(guó)全民所有制工業(yè)企業(yè)法》的情況匯報(bào)后，作出了加快企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革步伐，培育、壯大民營(yíng)工商企業(yè)等4條決定，督促了企業(yè)14項(xiàng)自的落實(shí)，促進(jìn)了政府與企業(yè)的關(guān)系逐步理順，支持政府制止“三亂”、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)和轉(zhuǎn)換機(jī)制。督促和支持區(qū)政府出臺(tái)了《關(guān)于大力發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的意見》等文件。月，常委會(huì)議審議《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》的貫徹實(shí)施情況，常委會(huì)緊扣民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，組織本屆常委會(huì)組成人員和部分人大代表進(jìn)行視察和調(diào)研，決定了工業(yè)開發(fā)區(qū)和10個(gè)專業(yè)市場(chǎng)和下崗職工再就業(yè)一條街的規(guī)劃，為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造了必要的空間和有利條件。

充分發(fā)揮人大在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的推動(dòng)和促進(jìn)作用。

近年來(lái)，常委會(huì)圍繞區(qū)委工作中心，積極參與重點(diǎn)工作。常委會(huì)正副主任分別掛包、聯(lián)系了1-2戶企業(yè)，經(jīng)常深入企業(yè)調(diào)查，與班子領(lǐng)導(dǎo)和職工座談，引導(dǎo)企業(yè)走向市場(chǎng)，積極為企業(yè)出謀獻(xiàn)策，主動(dòng)為企業(yè)爭(zhēng)取項(xiàng)目和資金，并拿出領(lǐng)導(dǎo)的包干經(jīng)費(fèi)，幫助企業(yè)解決一些實(shí)際困難。常委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合人大工作的實(shí)際，撰寫了《人大在經(jīng)濟(jì)工作中面臨的問題及對(duì)策》調(diào)研文章，在《民主法制建設(shè)》和市委《調(diào)研與研究》等報(bào)刊上發(fā)表。同時(shí)，常委會(huì)十分注重人大監(jiān)督的實(shí)效性，堅(jiān)持每審議一個(gè)議題，就實(shí)實(shí)在在解決一，兩個(gè)具體問題的原則，不說空話，不發(fā)妄議，不提難以操作的意見，不作不切合實(shí)際的決議，盡可能摒棄流于形式的監(jiān)督。為提高監(jiān)督實(shí)效，他們一抓會(huì)前調(diào)研，二抓審議意見的落實(shí)。常委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)要求常委會(huì)組成人員和辦事機(jī)構(gòu)工作人員在會(huì)前深入最基層搞好調(diào)查研究。調(diào)研的方式視議題的特點(diǎn)而定，對(duì)經(jīng)常接觸、情況較熟悉的議題采取各工作委室自組調(diào)研方式；對(duì)專業(yè)性比較強(qiáng)的議題，采取常委會(huì)主任、副主任帶領(lǐng)有關(guān)部門和邀請(qǐng)有關(guān)人大代表參與的方式，調(diào)查掌握基本情況，并要求調(diào)查者形成書面發(fā)言材料，供會(huì)議審議參閱。對(duì)會(huì)議審議意見的落實(shí)，他們采取了四種方式，

一是對(duì)重大問題形成的決議、決定用常委會(huì)文件發(fā)出；

二是常委會(huì)會(huì)議形成的重要意見用《審議意見》發(fā)出；

三是主任會(huì)議形成的審議意見用《主任會(huì)議紀(jì)要》發(fā)出；

四是形成的一般性意見用《工作通訊》發(fā)出。

將這些意見和建議交由“一府兩院”辦理落實(shí)。在年底，常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)真清理，逐條匯總，用辦公室文件形式告知“一府兩院”，做好專題匯報(bào)準(zhǔn)備，并列入下年度首次常委會(huì)會(huì)議議題。如：月，主任會(huì)議聽取了區(qū)政府關(guān)于城鎮(zhèn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)情況匯報(bào)后，將審議意見用《主任會(huì)議紀(jì)要》印發(fā)區(qū)政府和相關(guān)部門，在區(qū)政府年終匯報(bào)辦理工作結(jié)果時(shí)，由于區(qū)政府采取了切實(shí)可行的措施，加大了對(duì)工業(yè)企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)力度，加快了國(guó)營(yíng)、集體企業(yè)的改制力度，出臺(tái)了相關(guān)的扶持、發(fā)展政策，贏得了人大常委會(huì)組成人員“領(lǐng)導(dǎo)重視措施力，工作扎實(shí)效果好”的一致好評(píng)。

篇2

關(guān)鍵詞：期貨市場(chǎng)期貨法法律制度

一、其他國(guó)家或地區(qū)期貨市場(chǎng)法律及對(duì)我國(guó)的啟示

(一)美國(guó)期貨市場(chǎng)立法過程

當(dāng)芝加哥期貨交易所(CBOT)最早于1848年成立時(shí)，美國(guó)并沒有相關(guān)的規(guī)范期貨交易的法令，這些市場(chǎng)僅僅依靠交易所自定交易規(guī)則。由于長(zhǎng)期缺乏監(jiān)督管理，一度導(dǎo)致市場(chǎng)局面混亂，囤積現(xiàn)貨、炒作期貨價(jià)格、非法交易及欺詐等事件層出不窮，于是美國(guó)政府1916年通過《棉花期貨法》試圖改善市場(chǎng)環(huán)境，但該法僅就棉花等級(jí)加以規(guī)范，對(duì)期貨交易行為未作規(guī)定。

1921年，第一個(gè)涉及期貨交易的《期貨交易法》應(yīng)運(yùn)而i，但1922年5月美國(guó)最高法院確定該法案的個(gè)別條款因賦稅問題而被宣布為違憲而失效，此法后重新修訂并改名為《谷物期貨法》，以管理當(dāng)時(shí)境內(nèi)九家期貨交易所?！豆任锲谪浄ā酚?922年9月21日正式頒布，這也是美國(guó)期貨交易法正式存存的開始，該法要求所有期貨交易應(yīng)在規(guī)范的交易所內(nèi)進(jìn)行，交易所應(yīng)公開更多的信息及限制市場(chǎng)壟斷的數(shù)量。所以該法最終還是約束了交易所本身。

由于受到1929年股市崩盤及經(jīng)濟(jì)蕭條等事件的影響，以及為與1933年、1934年證券法配套，于1936年，1922年的《谷物期貨法》被修訂為《商品期貨交易法》，此后就存在的問題多次進(jìn)行小規(guī)模修改。進(jìn)入70年代以來(lái)，美國(guó)的期貨市場(chǎng)已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，國(guó)會(huì)根據(jù)新的市場(chǎng)條件，對(duì)1936年《商品交易法》進(jìn)行了較大的修改，并將新法規(guī)定名為《商品期貨交易委員會(huì)法》。1983年被修改為《期貨交易法》，1986年又被修改為《商品期貨交易法》。1992年由于《商品期貨交易法》在修改中較多的引入了一《期貨交易實(shí)踐法》的草案內(nèi)容，所以又稱為《期貨交易實(shí)踐法》。此外，鑒于當(dāng)時(shí)商品期貨交易委員會(huì)的管理規(guī)范煩瑣、缺乏彈性，導(dǎo)致期貨商及期貨交易所喪失海外交易和柜臺(tái)市場(chǎng)業(yè)務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，美國(guó)于1998年開始修訂《商品期貨交易現(xiàn)代化法》，該法案并于2000年12月ll目正式通過，其又被稱為~2000年商品期貨交易現(xiàn)代化法》，需要注意的是，該部法律名稱定義仍為《期貨交易法》。

(二)臺(tái)灣地區(qū)期貨市場(chǎng)立法過程

臺(tái)灣期貨業(yè)的發(fā)展，特別體現(xiàn)了臺(tái)灣對(duì)待市場(chǎng)開放的態(tài)度。與世界上許多國(guó)家的期貨市場(chǎng)的發(fā)展順序相反，臺(tái)灣先開放外國(guó)期貨市場(chǎng)的交易，再設(shè)立本地的期貨市場(chǎng)。l993年1月10日，”境外期貨交易法”正式開始實(shí)施，為境內(nèi)投資者提供參與境外期貨交易通道，臺(tái)灣的期貨交易進(jìn)入了一個(gè)新局面，但島內(nèi)期貨市場(chǎng)的立法和交易所的籌設(shè)卻遲遲未能如期完成。

1997年1月9日，新加坡國(guó)際金融交易所和美國(guó)芝加哥商業(yè)交易所分別推出”摩根·斯坦利臺(tái)灣股票指數(shù)期貨”和”道·瓊斯臺(tái)灣股票指數(shù)期貨”，在這種彤勢(shì)下，臺(tái)灣期貨市場(chǎng)的建立取得了突破性的進(jìn)展。繼1993年臺(tái)灣”境外期貨交易法”通過生效后，規(guī)范島內(nèi)外期貨交易的基本大法”期貨交易法”，1997年3月26日公布并丁-同年6月1日起正式施行，取代了主要調(diào)整期貨經(jīng)紀(jì)商行為的”境外期貨交易法”。1997年9月正式成立臺(tái)灣期貨交易所，隨后開始進(jìn)行境內(nèi)期貨交易。臺(tái)灣”期貨交易法”的頒布和實(shí)施，不僅預(yù)示著臺(tái)灣期貨交易法律制度初具規(guī)模，而且也有助于島內(nèi)期貨交易制度的建立和規(guī)范運(yùn)作，同時(shí)為確保投資者的合法權(quán)益提供了法律依據(jù)。臺(tái)灣這種獨(dú)特的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于大陸期貨市場(chǎng)的開放和發(fā)展，有很大參考借鑒意義。為保障證券和期貨投資者的利益，臺(tái)灣于2002年7月17曰公布了”證券投資人及期貨交易人保護(hù)法”并于2003年1月1日開始施行。

(三)香港地區(qū)期貨市場(chǎng)立法過程

香港政府一貫采取不十預(yù)的經(jīng)濟(jì)政策，基于這個(gè)政策，在上世紀(jì)70年代中期以前，香港政府對(duì)證券及商品i場(chǎng)幾乎沒有任何形式的監(jiān)管，而在1973年至1974年間發(fā)生的股災(zāi)，促使政府開始逐步推行系列監(jiān)管市場(chǎng)和保護(hù)投資者的措施。1973年香港政府頒布的《商品交易所條例》，禁止開設(shè)及經(jīng)營(yíng)新的商品交易所：l975年香港立法局原則上贊同在香港成立一個(gè)商品交易所的建議，其后當(dāng)局制定《商品交易條例》，使交易所可以在香港依法成立。1982年香港政府對(duì)《商品交易條例》進(jìn)行了適當(dāng)修改，加強(qiáng)對(duì)期貨交易所的監(jiān)管?！渡唐方灰讞l例》作為政府管理期貨市場(chǎng)的法規(guī)，對(duì)期貨市場(chǎng)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)一商品交易事務(wù)監(jiān)察委員會(huì)的組成、職責(zé)和義務(wù)、期貨交易所的成立及管理、交易商的資格和管制以及期貨交易的慣例都作了詳盡的規(guī)定，為期貨市場(chǎng)具體管理措施的實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。

目前，香港的證券及期貨業(yè)根據(jù)《證券及期貨條例》進(jìn)行監(jiān)管?！蹲C券及期貨條例》整合及革新了10條規(guī)管證券及期貨業(yè)的條例，其主要及附屬條例均已于2003年4月1日正式生效。

(四)國(guó)外及其他地區(qū)期貨市場(chǎng)法律演變的啟示

縱觀國(guó)際期貨市場(chǎng)的歷史，各國(guó)都根據(jù)自己的國(guó)情走出了自己的立法道路，比較而言，期貨市場(chǎng)立法的主要模式可以概括為：1．”先有期貨市場(chǎng)，后有國(guó)家立法，先產(chǎn)生期貨市場(chǎng)規(guī)則，后在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生國(guó)家性的法律”。這些國(guó)家在商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，自然產(chǎn)生了期貨市場(chǎng)，進(jìn)而‘步步的產(chǎn)生了期貨市場(chǎng)的運(yùn)行規(guī)則，當(dāng)規(guī)則發(fā)展到一定的階段，期貨逐漸成為一個(gè)產(chǎn)業(yè)后，國(guó)家才有了立法。2．”先有國(guó)家立法，再依法產(chǎn)生市場(chǎng)，國(guó)家法律與期貨市場(chǎng)的規(guī)則同步產(chǎn)生?！边@種模式的產(chǎn)生要求這些國(guó)家和地區(qū)的國(guó)際化程度較高，其本國(guó)或地區(qū)經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)是一體化的，而這些國(guó)家與期貨發(fā)達(dá)國(guó)家又處于不同的時(shí)區(qū)。

二、我國(guó)期貨市場(chǎng)法律發(fā)展演變

在我國(guó)，1991年鄭州第一個(gè)期貨合約掛牌交易，標(biāo)志著我國(guó)期貨市場(chǎng)的開端，至今已經(jīng)過10多年風(fēng)雨歷程。在期貨市場(chǎng)不斷發(fā)展的進(jìn)程中，我國(guó)逐步建立起了以1999年6月國(guó)務(wù)院頒布的《期貨交易管理暫行條例》為基礎(chǔ)的期貨法律制度。但期貨市場(chǎng)發(fā)展至今，這些”條例”、”辦法”早已不能適應(yīng)曰新月異的市場(chǎng)現(xiàn)狀，期貨法律制度的不完善，已成為中國(guó)期貨市場(chǎng)發(fā)展前進(jìn)的障礙。

(一)從期貨交易管理暫行條例》到《期貨交易管理?xiàng)l例》

針對(duì)國(guó)內(nèi)期貨市場(chǎng)的盲目發(fā)展、一度失控，1999年國(guó)務(wù)院頒布《期貨交易管理暫行條例》(以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》)，強(qiáng)調(diào)規(guī)范和整頓，對(duì)期貨市場(chǎng)的有與發(fā)展有著重要意義，數(shù)年以來(lái)，《暫行條例》在實(shí)現(xiàn)整頓目的的同時(shí)，也限制期貨市場(chǎng)的發(fā)展。2007年初，國(guó)務(wù)院通過了《期貨交易管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)并頒布實(shí)施，取代《暫示條例》發(fā)揮作用，新《條例》分別對(duì)期貨交易所的組織架構(gòu)、期貨公司的業(yè)務(wù)范圍、期貨交易規(guī)則、期貨業(yè)協(xié)會(huì)的權(quán)利義務(wù)、期貨監(jiān)督管理的原則與措施等進(jìn)行了詳細(xì)闡述，很多細(xì)則都是首次提出。以前所未有的開放和務(wù)實(shí)精神，為中國(guó)期貨市場(chǎng)的積極穩(wěn)妥發(fā)展奠定了實(shí)的制度基礎(chǔ)。存

《條例》出臺(tái)之后，中國(guó)證監(jiān)會(huì)將頒布包括《期貨交易所管理辦法》、《期貨公司管理辦法》、《期貨公司高管人員管理辦法》以及《期貨公司從業(yè)人員管理辦法》等監(jiān)管細(xì)則以配合《條例》的實(shí)施，推動(dòng)我國(guó)期貨法律規(guī)范體系的進(jìn)一步完善。

(二)從最高人民法院1995《會(huì)議紀(jì)要到2003年規(guī)定》

1995年4月，最高人民法院召開了全國(guó)部分省市法院審理期貨案件座談會(huì)，根據(jù)當(dāng)時(shí)反映到審判實(shí)踐中的法律問題，提出了解決的對(duì)策，于1995年10月27目了《關(guān)于審理期貨糾紛案件座談會(huì)紀(jì)要》(以下簡(jiǎn)稱《會(huì)議紀(jì)要》)，這個(gè)紀(jì)要雖然沒有經(jīng)過審判委員會(huì)討論，但是它的及時(shí)對(duì)于規(guī)范期貨市場(chǎng)秩序、審判大量的期貨交易糾紛、制裁期貨市場(chǎng)巾的違法犯罪行為起到了相當(dāng)重要的作用。

隨著期貨市場(chǎng)的發(fā)展，人民法院在審理涉及期貨糾紛案件的過程中遇到新的情況和問題。2003年6月l8日最高人民法院公布《關(guān)于審理期貨糾紛案件若丁問題的規(guī)定》，(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)并同年7月l日施行。較之《會(huì)議紀(jì)要》更全面具體，突出體現(xiàn)了嚴(yán)格按照雙方當(dāng)事人合同約定的原則，更加強(qiáng)調(diào)了過錯(cuò)責(zé)任原則和因果關(guān)系原則，進(jìn)一步確立n場(chǎng)各方都應(yīng)對(duì)自己行為負(fù)責(zé)的民事審判原則，更具公JF性和可操作性。但是，由丁此司法解釋沒有主法(《期貨交易法》)作依據(jù)，其存往的法律瑕疵也較為突ljj，主要表現(xiàn)為：承擔(dān)法律責(zé)仟的主體表述失當(dāng)；權(quán)利義務(wù)與應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任缺乏必然聯(lián)系；權(quán)利、責(zé)仟失調(diào)，有迎公平、公正原則；舉證責(zé)任過于籠統(tǒng)、寬泛，為期貨市場(chǎng)法律糾紛埋下了許多伏筆等。

三、我國(guó)期貨市場(chǎng)未來(lái)法律展望

當(dāng)前規(guī)范期貨市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)的只有國(guó)務(wù)院l999制定，并于2007年3月修訂的《期貨交易管理?xiàng)l例》以及此后證監(jiān)會(huì)修訂的四個(gè)《管理辦法》。這些法規(guī)方面是效力層次較低、不夠系統(tǒng)：另一方面是這些法規(guī)存期貨交易制度構(gòu)造上也有許多不合理、不科學(xué)之處；內(nèi)容多為基于行業(yè)行政管理的內(nèi)容，關(guān)于期貨交易的規(guī)定較少。完善我國(guó)期貨交易法制、探索完善的期貨交易制度，成為當(dāng)前我們亟待解決的一個(gè)問題。

根據(jù)我幽的國(guó)情及借鑒罔外經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)建設(shè)期貨市場(chǎng)的同步建立完善的期貨法律體系，刖法律和制度來(lái)促進(jìn)市場(chǎng)的有序運(yùn)行。針對(duì)當(dāng)前期貨法律制度的不足，新的制度建設(shè)需要在以下幾個(gè)方面作出努力：

l、以法律的形式規(guī)范交易雙方的行為，明確各交易主體的責(zé)任。由于現(xiàn)行法律體系的零散與混亂，期貨交易行為缺乏統(tǒng)‘的管理規(guī)范，同類交易事件可能導(dǎo)致不同的結(jié)果，存司法實(shí)踐中往往會(huì)有爭(zhēng)議，從而增強(qiáng)了期貨交易的不穩(wěn)定性，弱化了司法的權(quán)威性。因此，期貨交易相關(guān)法律法規(guī)必須明確規(guī)范期貨交易雙方的權(quán)利與義務(wù)、法律責(zé)任和后果，允分體現(xiàn)Jl{i管的處罰度。

2、以法律的形式充分保護(hù)期貨投資者的利益。在期貨交易的市場(chǎng)中，最重要的卡體式期貨投資者，其關(guān)系若整個(gè)期貨市場(chǎng)的命脈。南J規(guī)范期貨交易的法律體系沒有構(gòu)成，期貨交易行為沒有統(tǒng)‘明確的規(guī)范，損害投資者利益的事例比比皆是，岡為能援引法律加以救濟(jì)，投資者訴訟中往往處于不利地位，長(zhǎng)此以往，將打消投資者投資的積極性，喪失對(duì)整個(gè)期貨市場(chǎng)的信心，這對(duì)期貨市場(chǎng)的發(fā)展是相當(dāng)不利的。因此必須允分重視保護(hù)投資者的利益。

3、兼顧宏觀的經(jīng)濟(jì)利益。期貨市場(chǎng)體現(xiàn)的是一國(guó)資本市場(chǎng)的重要部分，其影響著整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，甚至影響一國(guó)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上的地位和發(fā)展，所以，期貨市場(chǎng)必須與同際接軌，與國(guó)際經(jīng)濟(jì)同步，在這種情況下，我國(guó)的期貨品種推出機(jī)制卻缺乏相關(guān)的法律規(guī)定。在其他國(guó)家的交易所出現(xiàn)的”中國(guó)指數(shù)”期貨就危及了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與金融安全，嚴(yán)重?fù)p害了我國(guó)的社會(huì)公共經(jīng)濟(jì)利益。因此，從宏觀經(jīng)濟(jì)利益的角度來(lái)說，制定完善期貨法律制度是勢(shì)在必行的。新晨：

篇3

關(guān)鍵詞：外資并購(gòu)；股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同；合同效力

2006年8月8日商務(wù)部等六部委以“2006年第10號(hào)令”聯(lián)合公布了《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《并購(gòu)規(guī)定》）。該規(guī)定對(duì)外國(guó)投資者針對(duì)境內(nèi)企業(yè)的并購(gòu)行為進(jìn)行了規(guī)范，使得有關(guān)外資并購(gòu)的法律規(guī)范更加完整清晰，具有更強(qiáng)的操作性。

但是，該《并購(gòu)規(guī)定》在起股權(quán)轉(zhuǎn)讓效力上設(shè)定的并不如《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》中的那么明確，從而造成了實(shí)務(wù)中的誤解，筆者就碰到過類似事件。現(xiàn)筆者從該合同效力的兩種可能性出發(fā)，探討其效力。

一、 股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同經(jīng)簽訂成立并生效

依照《并購(gòu)規(guī)定》第六條規(guī)定：“外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)設(shè)立外商投資企業(yè)，應(yīng)依照本規(guī)定經(jīng)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，向登記管理機(jī)關(guān)辦理變更登記或設(shè)立登記?！?外國(guó)投資者通過并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)而設(shè)立外商投資企業(yè)的，均應(yīng)經(jīng)過審批機(jī)關(guān)（指商務(wù)部或省級(jí)商務(wù)主管部門）批準(zhǔn)，且投資者應(yīng)當(dāng)向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)報(bào)送包括外資并購(gòu)合同在內(nèi)的申請(qǐng)文件。但是，這樣的審批是否是轉(zhuǎn)讓合同的生效要件則需要細(xì)細(xì)斟酌。

1、在有關(guān)外商投資領(lǐng)域的法律與行政法規(guī)中規(guī)定須經(jīng)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)而生效的合同的條款大致分布在 《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》和《外商投資企業(yè)投資者股權(quán)變更的若干規(guī)定》之中。我們拿《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法實(shí)施條例》（下稱《實(shí)施條例》）第二十條規(guī)定：“合營(yíng)一方向第三者轉(zhuǎn)讓其全部或者部分股權(quán)的，須經(jīng)合營(yíng)他方同意，并報(bào)審批機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，向登記管理機(jī)構(gòu)辦理變更登記手續(xù)。違反上述規(guī)定的，其轉(zhuǎn)讓無(wú)效?！眮?lái)與上述的《并購(gòu)規(guī)定》第六條比較，從兩條規(guī)定的文義上看，《并購(gòu)規(guī)定》對(duì)于審批機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)對(duì)轉(zhuǎn)讓合同的效力并沒有做出具體表述，而《實(shí)施條例》則明確表示了不經(jīng)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)則轉(zhuǎn)讓無(wú)效。也就是說如審批機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)并設(shè)立外商投資企業(yè)的行為，且當(dāng)事人并未將審批機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)約定為外資并購(gòu)合同生效的條件，則此等不予批準(zhǔn)的后果僅為各方當(dāng)事人不得履行外資并購(gòu)合同中有關(guān)購(gòu)買與轉(zhuǎn)讓境內(nèi)企業(yè)股權(quán)或資產(chǎn)的約定，而并非產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同不產(chǎn)生效力。

2、《中華人民共和國(guó)合同法》第52條第五款這樣規(guī)定：“有下列情形之一的，合同無(wú)效：（五）違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定?！?《最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)合同法》若干問題的解釋（二）》第14條又對(duì)第52條解釋如下：“合同法第五十二條第（五）項(xiàng)規(guī)定的“強(qiáng)制性規(guī)定”，是指效力性強(qiáng)制性規(guī)定?！焙螢樾Яπ詮?qiáng)制性規(guī)范？我認(rèn)為可采取如下三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分：（1）分析法律規(guī)范的內(nèi)容。如規(guī)范中明確規(guī)定違反禁止性規(guī)定將導(dǎo)致合同無(wú)效或不成立的，該規(guī)范屬于效力性規(guī)范?！秾?shí)施條例》第20條就屬于此。（2）分析規(guī)范所禁止的對(duì)象。如規(guī)范所禁止的對(duì)象是行為效果，則是效力性規(guī)范。如規(guī)范所禁止的對(duì)象不是行為效果，只是行為手段或行為方式，或者禁止的是行為的外部條件如經(jīng)營(yíng)資格、經(jīng)營(yíng)時(shí)間、經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)等，而允許有資格者經(jīng)營(yíng)或允許依其他手段、方式或者時(shí)間、地點(diǎn)作出行為的，因此時(shí)規(guī)范的本意不在于禁止行為效果的發(fā)生，而在于規(guī)范人們的行為舉止，這類規(guī)范是管理性規(guī)范?！恫①?gòu)規(guī)定》第6條中的規(guī)范對(duì)象顯然屬于行為方式。（3）分析規(guī)范所禁止的目的和違反規(guī)范的后果。如規(guī)范的禁止目的是保護(hù)國(guó)家利益與社會(huì)公共利益，且違反該規(guī)范必然導(dǎo)致直接損害自家利益和社會(huì)公共利益的嚴(yán)重后果的，則該規(guī)范屬于效力性規(guī)范。如規(guī)范雖也有保護(hù)國(guó)家利益與社會(huì)公共利益的目的，但違反該規(guī)范只會(huì)損害一方當(dāng)事人的利益，而不當(dāng)然損害國(guó)家利益與社會(huì)公共利益的，則該規(guī)范屬于管理性規(guī)范。此外，還可以有一個(gè)輔助標(biāo)準(zhǔn)，即分析規(guī)范的禁止令是針對(duì)一方當(dāng)事人還是針對(duì)雙方當(dāng)事人。如針對(duì)的是一方當(dāng)事人，該規(guī)范應(yīng)當(dāng)為管理性規(guī)范，如針對(duì)的是雙方當(dāng)事人，則要立足前述兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)再深入分析。綜上，我們可以看出《并購(gòu)規(guī)定》第6條明顯不是效力性規(guī)定不對(duì)合同的生效發(fā)生影響。

3、外資公司購(gòu)買中方股東在境內(nèi)企業(yè)的股權(quán)，再與另一中方的股東成立中外合資企業(yè)，這是外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的操作流程。在這個(gè)流程中我們可以看到，外資公司需要與中方股東簽訂股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同以及與另一股東簽訂合資合同。這兩個(gè)合同根據(jù)相關(guān)法律是都需要向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)審批，股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同如上文所述，而合資合同則是根據(jù) 《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》第三條之規(guī)定：“合營(yíng)各方簽訂的合營(yíng)協(xié)議、合同、章程，應(yīng)報(bào)國(guó)家對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門（以下稱審查批準(zhǔn)機(jī)關(guān)）審查批準(zhǔn)。”而在此，我們只看到商務(wù)廳對(duì)于變更中外合資的批準(zhǔn)證書，并沒有看到審批機(jī)關(guān)對(duì)于外資公司購(gòu)買中方股東股權(quán)的核準(zhǔn)。由此，我們是否可以推斷出，在外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的過程中，因?yàn)樯婕皟傻缹徟绦?，繁瑣且冗長(zhǎng)的過程會(huì)有公權(quán)力干預(yù)私法行為之嫌，于是，立法者在立法時(shí)考慮此點(diǎn)而將《并購(gòu)規(guī)定》中關(guān)于審批及于合同的效力不做規(guī)定。①

4、對(duì)于外資股權(quán)并購(gòu)合同的生效問題，《最高人民法院關(guān)于印發(fā)〈第二次全國(guó)涉外商事海事審判工作會(huì)議紀(jì)要〉的通知》中亦有相關(guān)規(guī)定。該會(huì)議紀(jì)要第七項(xiàng)列舉有以下三類須經(jīng)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)而生效的有關(guān)外商投資經(jīng)營(yíng)企業(yè)的合同：中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)合同、中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)合同以及外商投資企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同；但該第七項(xiàng)中并未列舉外資并購(gòu)合同。該會(huì)議紀(jì)要系于2005年12月26日由最高人民法院所，而當(dāng)時(shí)由原對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家外匯管理局所制定的《外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的暫行規(guī)定》（已被《并購(gòu)規(guī)定》所替代）已施行兩年有余，且其中業(yè)已規(guī)定外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)設(shè)立外商投資企業(yè)的行為須經(jīng)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。但是，最高人民法院仍依照《中華人民共和國(guó)合同法》第四十四條的規(guī)定，將上述部門規(guī)章規(guī)定之應(yīng)被報(bào)送審批機(jī)關(guān)的外資并購(gòu)合同，排除于須經(jīng)批準(zhǔn)而生效的合同范圍之外。

綜上，我認(rèn)為，雙方簽訂的股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同自簽訂起便成立且生效。

二、 股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同簽訂成立，經(jīng)審批通過后生效

從《產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同》成立未生效，其生效時(shí)間為批準(zhǔn)之時(shí)這一觀點(diǎn)出發(fā)。

相比于公司法對(duì)內(nèi)資有限責(zé)任公司實(shí)行的登記制，我國(guó)對(duì)外商投資企業(yè)實(shí)行審批制。如《并購(gòu)規(guī)定》 第六條規(guī)定：“外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)設(shè)立外商投資企業(yè)，應(yīng)依照本規(guī)定經(jīng)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，向登記管理機(jī)關(guān)辦理變更登記或設(shè)立登記。”此外，原對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部等1997 年的《外商投資企業(yè)投資者股權(quán)變更的若干規(guī)定》 第3 條規(guī)定：“企業(yè)投資者股權(quán)變更應(yīng)遵守中國(guó)有關(guān)法律、法規(guī)，并按照本規(guī)定經(jīng)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)和登記機(jī)關(guān)變更登記。未經(jīng)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的股權(quán)變更無(wú)效?！睆囊陨弦?guī)定可知， 與內(nèi)資有限責(zé)任公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同一經(jīng)成立立即生效不同， 外資企業(yè)股權(quán)并購(gòu)合同必須經(jīng)過審批機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)才能生效。因此，無(wú)論是企業(yè)的設(shè)立還是成立后的變更，都應(yīng)當(dāng)經(jīng)過行政部門的審批，并辦理相關(guān)的變更登記手續(xù)。

關(guān)于未經(jīng)審批的外資股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力有三種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為未經(jīng)行政審批的股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同無(wú)效。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為可根據(jù)補(bǔ)辦審批情況認(rèn)定為效力待定。②第三種觀點(diǎn)認(rèn)為已經(jīng)實(shí)際履行了的可以認(rèn)定有效，然后要求其補(bǔ)辦變更審批和登記手續(xù)。③我認(rèn)為，合同有效或者無(wú)效是因?yàn)楹贤匣蛘卟环戏傻囊?guī)定而自始具有或者不具有約束力，它們的效力都是確定的，不會(huì)因?yàn)橄嚓P(guān)事項(xiàng)的變化而變化。而效力待定的合同處于效力不確定狀態(tài)，可能通過一定的補(bǔ)救措施成為有效合同，也可能因?yàn)橐恍l件的不成就無(wú)法生效。未經(jīng)審批的外資股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同已成立未生效，其效力取決于合同審批的結(jié)果，處于待定狀態(tài)：如果審批通過，則該合同自始有效；如果未通過審批，則合同確定地沒有效力。最高人民法院于2010 年8 月5 日的《關(guān)于審理外商投資企業(yè)糾紛案件若干問題的規(guī)定（一）》第1 條明確規(guī)定：“當(dāng)事人在外商投資企業(yè)設(shè)立、變更等過程中訂立的合同，依法律、行政法規(guī)的規(guī)定應(yīng)當(dāng)經(jīng)外商投資企業(yè)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后才生效的， 自批準(zhǔn)之日起生效；未經(jīng)批準(zhǔn)的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該合同未生效。我認(rèn)為，這里的未生效就是指效力待定，可以通過補(bǔ)救成為有效合同，在股權(quán)轉(zhuǎn)讓的情形中，其補(bǔ)救措施就是報(bào)批。

也可以從立法目的看。世界上大多數(shù)國(guó)家實(shí)行內(nèi)外有別、內(nèi)松外緊的投資政策， 即對(duì)國(guó)內(nèi)投資興辦企業(yè)實(shí)行較為寬松的登記制度，而對(duì)外國(guó)投資則普遍采用審批制度，我國(guó)也不例外。④之所以對(duì)外商投資實(shí)行審批制度，主要是出于外資管理、產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)安全的需要，即通過審批，一方面保證外商投資企業(yè)的設(shè)立符合我國(guó)法律、法規(guī)的要求，適合我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的需要。另一方面避免外國(guó)投資過分集中于少數(shù)經(jīng)濟(jì)部門， 造成我國(guó)經(jīng)濟(jì)畸形發(fā)展。另外，還可以禁止或限制外資進(jìn)入有關(guān)國(guó)家安全、國(guó)計(jì)民生以及重大利益的國(guó)民經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵行業(yè)和部門， 防止外國(guó)資本對(duì)我國(guó)政治與經(jīng)濟(jì)命脈的控制和滲透等。除此以外，外商審批還可以優(yōu)先引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、避免重復(fù)引進(jìn)等， 促進(jìn)我國(guó)整體技術(shù)水平和經(jīng)濟(jì)水平的提高。因此，我國(guó)的外資審批制度有其合理性和必要性。

為充分貫徹公權(quán)力對(duì)私法行為的適度干預(yù)，并早日確定轉(zhuǎn)讓雙方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，我認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)別股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力與股權(quán)變動(dòng)的效力。其中，股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同自股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同被審批機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)之日開始生效，而非股東名冊(cè)變更之日，亦非公司登記機(jī)關(guān)辦理股東變更登記之日。畢竟，股權(quán)變動(dòng)以及股權(quán)變動(dòng)事實(shí)的公示僅是合同履行的結(jié)果，而非合同生效的條件。恰恰在審批機(jī)構(gòu)審批之日，轉(zhuǎn)讓雙方的契約自由獲得了公權(quán)力的首肯。

三、結(jié)語(yǔ)

關(guān)于以上兩種解釋，其實(shí)都出自于筆者在實(shí)務(wù)中的法律意見書中的闡述，在實(shí)務(wù)中以及業(yè)務(wù)討論中，大家也都出現(xiàn)了這樣那樣的分歧，希望有關(guān)機(jī)關(guān)能夠出臺(tái)進(jìn)一步的解釋，消除理解上的障礙。并且，筆者關(guān)注到目前十三中全會(huì)提出的政府簡(jiǎn)政放權(quán)舉措，要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。因此，筆者大膽認(rèn)為，在沒有法理障礙的情況下，外資股權(quán)并購(gòu)中股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同未經(jīng)審批，其效力應(yīng)為有效。（作者單位：四川省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所）

參考文獻(xiàn)

[1]楊莉，周雙.外國(guó)投資者以股權(quán)并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)操作解析[J]國(guó)際商貿(mào)，2011，12

[2]江必新，何東林等.最高人民法院指導(dǎo)性案例裁判規(guī)則理解與適用公司卷[M]中國(guó)法制出版社，2012.

[3]蔡毅.涉外股權(quán)糾紛案件之法律適用[J]人民司法，2006，7.

[4]張遠(yuǎn)堂.外資并購(gòu)實(shí)務(wù)操作[M]中國(guó)法制出版社，2012.

[5]王道佑，李莉.外資并購(gòu)的法律問題與登記實(shí)務(wù)[J]法制建設(shè)，2007，4.

注解：

①參見楊莉 周雙 《外國(guó)投資者以股權(quán)并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)操作解析》，國(guó)際商貿(mào)，2011，12

②參見江必新 何東林等《最高人民法院指導(dǎo)性案例裁判規(guī)則理解與適用公司卷》，中國(guó)法制出版社，367頁(yè)―368頁(yè).

篇4

【關(guān)鍵詞】工程項(xiàng)目；檔案管理；問題

對(duì)工程檔案的管理是整個(gè)工程建設(shè)管理中一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)工作，指建設(shè)項(xiàng)目在立項(xiàng)審批、招投標(biāo)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理及竣工驗(yàn)收全過程中形成的文字、圖表、聲像等形式的以紙質(zhì)、膠片、磁介、光介等載體形式存在的全部文件，包括前期文件、竣工文件和竣工驗(yàn)收文件等。保證工程檔案資料的準(zhǔn)確、完整和系統(tǒng)尤為重要，因此，如何加強(qiáng)工程項(xiàng)目檔案管理工作刻不容緩。

1. 工程檔案管理的重要意義

1.1 完善工程實(shí)施狀態(tài)，確保質(zhì)量、進(jìn)度、安全的全面控制。目前我國(guó)諸多工程項(xiàng)目一般采取項(xiàng)目經(jīng)理承包責(zé)任制的方式，由項(xiàng)目經(jīng)理全權(quán)負(fù)責(zé)工程施工的質(zhì)量、進(jìn)度、安全等，以便突出工作效益和經(jīng)濟(jì)效益。項(xiàng)目經(jīng)理承包責(zé)任制對(duì)確保工程項(xiàng)目的完成起著重要的作用，在工程項(xiàng)目承包合同中，針對(duì)不同內(nèi)容，確定不同的目標(biāo)，只有在工程項(xiàng)目完成后，所有目標(biāo)達(dá)到先前所制定的考核標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目承包獎(jiǎng)才能得到兌現(xiàn)，如果將工程施工文件歸檔工作也納人到工程項(xiàng)目承包合同中，就能保證工程施工文件材料的完整、準(zhǔn)確、系統(tǒng)。

1.2 建設(shè)工程檔案是建設(shè)工程的有機(jī)組成部分。建設(shè)工程立項(xiàng)文件是建設(shè)工程項(xiàng)目決策、審批、確立過程的真實(shí)記錄，在建設(shè)工程施工之前，建設(shè)工程檔案就開始產(chǎn)生并積累。在項(xiàng)目開工建設(shè)前已經(jīng)形成并積累的文件被稱為建設(shè)工程準(zhǔn)備階段文件，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)落實(shí)和項(xiàng)目預(yù)算編制、概要設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、及項(xiàng)目具體實(shí)施的根本依據(jù)。而項(xiàng)目預(yù)算、概要設(shè)計(jì)、招投標(biāo)產(chǎn)生積累的文件材料又是項(xiàng)目勘察測(cè)量、詳細(xì)設(shè)計(jì)的依據(jù)。如果把這一個(gè)文件積累過程從建設(shè)工程中剔除，建設(shè)工程是根本無(wú)法成立，也是無(wú)法開展的。在建筑材料如鋼筋、水泥、磚塊等使用前，必須要經(jīng)送檢合格才能使用，這些檢測(cè)文件材料是非常重要的依據(jù)。在建筑材料使用進(jìn)程中，應(yīng)該根據(jù)指令實(shí)施，如用什么標(biāo)號(hào)水泥，怎么配比，用量多少等，在實(shí)施中還有旁站監(jiān)督記錄和檢測(cè)記錄，出現(xiàn)了問題還有調(diào)整指令和變更說明等等，這些都需要工程資料來(lái)指導(dǎo)。

1.3 建設(shè)工程檔案直接反映建設(shè)工程質(zhì)量的好壞。建設(shè)工程質(zhì)量關(guān)系到人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，因此，質(zhì)量問題是重中之重，建設(shè)檔案的管理好壞也直接影響到工程質(zhì)量的好壞，隨著建設(shè)工程項(xiàng)目廣泛實(shí)施和現(xiàn)代科學(xué)管理思潮的發(fā)展，對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量有了嚴(yán)格的定義，即建設(shè)工程質(zhì)量是指工程滿足業(yè)主需要的，符合國(guó)家法律、法規(guī)、技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)文件及合同規(guī)定的特性綜合。相信在檔案管理的前提下，工程質(zhì)量也會(huì)更加得到重視。

2. 如何完善工程項(xiàng)目檔案管理

2.1 做好項(xiàng)目實(shí)施前的準(zhǔn)備工作。先期介入，控制為主。在工程準(zhǔn)備階段，建設(shè)單位首先要貫徹精神，把檔案方面的規(guī)定要求向參與的單位和部門進(jìn)行宣傳。每一個(gè)工程的建設(shè)都會(huì)涉及設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等多個(gè)單位以及建設(shè)單位不同的部門。不同單位和部門在工程的各個(gè)階段又有不同的資料收集任務(wù)，所以必須落實(shí)好各單位、各部門的責(zé)任。因此，為了確保每個(gè)基建項(xiàng)目的檔案資料能按時(shí)、按質(zhì)、按要求收集齊全，建設(shè)單位首先應(yīng)在各種施工合同中明確有關(guān)單位在檔案資料收集方面的要求及違約責(zé)任，做到以預(yù)防為主的重點(diǎn)。

2.2 檔案管理要明確范圍，突出重點(diǎn)。總的來(lái)說，每一個(gè)工程項(xiàng)目都必須經(jīng)過工程準(zhǔn)備、監(jiān)理、施工、竣工驗(yàn)收等幾個(gè)階段，而每個(gè)階段必然產(chǎn)生不同的文件資料。例如，在工程準(zhǔn)備階段有立項(xiàng)文件、建設(shè)用地審批文件、勘測(cè)設(shè)計(jì)文件、招投標(biāo)文件、開工審批文件、預(yù)算文件、工程管理機(jī)構(gòu)文件等；在監(jiān)理方面有監(jiān)理規(guī)劃、監(jiān)理會(huì)議紀(jì)要、進(jìn)度控制、質(zhì)量控制、造價(jià)控制和監(jiān)理總結(jié)等；在施工階段有土建工程資料、安裝工程資料、基礎(chǔ)設(shè)施文件、材料檢測(cè)文件和各種施工試驗(yàn)及施工記錄文件等；竣工驗(yàn)收階段有綜合竣工圖、專業(yè)竣工圖、工程竣工總結(jié)、竣工驗(yàn)收記錄、工程決算及交付使用財(cái)產(chǎn)文件、聲像及電子檔案文件等。不過，對(duì)于不同地區(qū)、不同規(guī)模、不同使用功能的項(xiàng)目在每個(gè)階段所產(chǎn)生的文件資料又有所不同。因此要把握重點(diǎn)，抓住主要環(huán)節(jié)。

2.3 促進(jìn)檔案信息化建設(shè)。

2.3.1 檔案工作人員要樹立檔案信息意識(shí)。哲學(xué)認(rèn)為意識(shí)具有能動(dòng)性，一定的社會(huì)意識(shí)就具有一定的社會(huì)能動(dòng)作用。那么社會(huì)檔案意識(shí)在檔案信息化建設(shè)中必然有能動(dòng)的影響，成為檔案信息化建設(shè)的基本推動(dòng)力。所以，檔案信息化在某種意義上講就是“觀念信息化”。檔案工作人員是檔案信息化建設(shè)的基本力量，他們的能動(dòng)性事關(guān)信息化建設(shè)的成敗，只有讓檔案工作人員在思想上樹立檔案信息的意識(shí)，認(rèn)識(shí)到檔案信息化建設(shè)的重要性，檔案工作人員才會(huì)具有強(qiáng)烈的使命感和責(zé)任心，才會(huì)主動(dòng)關(guān)心檔案信息化建設(shè)事業(yè)，認(rèn)真做好信息化過程中的各項(xiàng)工作，主動(dòng)思考社會(huì)文獻(xiàn)信息系統(tǒng)中各種文獻(xiàn)信息的滲透和融合，促使檔案信息化建設(shè)與其他社會(huì)信息事業(yè)相互結(jié)合，共同發(fā)展。

2.3.2 提高檔案信息化水平技術(shù)。

（1）配備計(jì)算機(jī)、服務(wù)器、交換器、路由器、掃描儀等硬件設(shè)備。系統(tǒng)軟件的開發(fā)應(yīng)用或完善，可通過計(jì)算機(jī)系統(tǒng)軟件的操作進(jìn)行培訓(xùn)及推廣，逐步建立同一平臺(tái)為分中心做好前期準(zhǔn)備工作。

（2）檔案中心目錄及全文的數(shù)字化。檔案信息數(shù)據(jù)輸入是目錄中心的基礎(chǔ)性工作，對(duì)各職能部門每年移交的大量成果檔案資料，邊整理邊輸入，從信息源頭抓起，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)格式標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施紙質(zhì)檔案和數(shù)字檔案“雙套制”工作模式，避免重復(fù)勞動(dòng)，不但能節(jié)約人力和財(cái)力，而且也會(huì)大大加快了檔案信息數(shù)字化的進(jìn)程。

（3）對(duì)上網(wǎng)信息進(jìn)行密級(jí)界定。首先制訂密級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)室藏檔案按公開、內(nèi)部、秘密、機(jī)密進(jìn)行界定；其次對(duì)檔案信息使用者進(jìn)行網(wǎng)上身份驗(yàn)證，對(duì)不同身份的使用者提供不同的信息查詢權(quán)限，以保障軟件系統(tǒng)的安全。

2.3.3 提高檔案信息管理水平。信息技術(shù)的廣泛采用和電子政務(wù)的加快推進(jìn)，使檔案基礎(chǔ)建設(shè)的重心向檔案信息化建設(shè)轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)今，在計(jì)算機(jī)管理滲透的形式下，計(jì)算機(jī)管理軟件的應(yīng)用為實(shí)現(xiàn)檔案管理現(xiàn)代化做出了巨大貢獻(xiàn)。檔案部門建立自己的局域網(wǎng)，添置計(jì)算機(jī)、光盤刻錄機(jī)、掃描儀等，在系統(tǒng)開發(fā)和檔案利用過程中發(fā)揮著重要作用。

（1）隨著電子文件的大量產(chǎn)生，如何安全且高效地管理電子檔案已成為不可回避的現(xiàn)實(shí)問題。早在2002年，國(guó)家檔案局就了《全國(guó)檔案信息化建設(shè)實(shí)施綱要》，要求電子文件形成單位和接收單位認(rèn)真做好電子檔案的管理等工作。因此，選取適合電子文件形成單位自身特點(diǎn)的檔案管理軟件，有計(jì)劃、有針對(duì)性地進(jìn)行錄入、開發(fā)利用等工作是開展檔案信息化建設(shè)不可回避的一項(xiàng)重要工作。

（2）檔案管理軟件的對(duì)象是電子文件，通過選取合適的檔案管理軟件，不但可以達(dá)到科學(xué)、高效管理電子文件的目的，而且電子文件作為信息資源，經(jīng)過軟件的整合和開發(fā)，既是電子文件形成單位的有益積累，又是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中的一筆巨大的文化財(cái)富。

（3）“工欲善其事，必先利其器”，選取適合的檔案管理軟件是檔案信息化建設(shè)工作付諸實(shí)施的重要媒介。信息化建設(shè)理念，需要科學(xué)的檔案管理軟件作支撐，單純以傳統(tǒng)方式管理大量電子文件，絕非明智之舉，檔案管理軟件集功能全面、智能、便捷、高效等優(yōu)點(diǎn)于一身，是疏通信息化建設(shè)管理脈絡(luò)，提高檔案工作質(zhì)量和效率的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在很大程度上決定著檔案信息化建設(shè)的成敗。

（4）從安全角度來(lái)說，優(yōu)良的檔案管理軟件自身的安全設(shè)置，如訪問授權(quán)、用戶安全級(jí)別、密碼設(shè)置等功能模塊，已成為電子文件管理、利用的一道堅(jiān)實(shí)屏障，能有效地確保檔案信息安全。

2.4 進(jìn)一步提高項(xiàng)目檔案管理人員的素質(zhì)。檔案工作人員要學(xué)習(xí)計(jì)算機(jī)和信息管理化知識(shí)，只有對(duì)計(jì)算機(jī)信息管理軟件系統(tǒng)有了足夠的了解，才能參與本單位的軟件開發(fā)工作，才能提出正確信息需求，使系統(tǒng)運(yùn)行保持在良好狀態(tài)之中。

提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)培訓(xùn)。一是要提高各檔案館（室）對(duì)新形勢(shì)下檔案工作重要性的認(rèn)識(shí)，從思想上強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)。二是加強(qiáng)對(duì)兼職檔案員和檔案管理人員以及施工單位檔案管理人員的培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)。三是加強(qiáng)檔案宣傳力度和檔案法制建設(shè)，對(duì)嚴(yán)重影響基建檔案質(zhì)量的，就要追究相關(guān)人員的責(zé)任。

3. 結(jié)語(yǔ)

總之，相比一般的檔案管理，工程項(xiàng)目的檔案管理更加具有系統(tǒng)性、專業(yè)性。其檔案貫穿于工程實(shí)施的全過程，因此，是對(duì)工程項(xiàng)目的一個(gè)更加直接有效的控制，因此，在建設(shè)工程檔案管理已有成效的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善建設(shè)工程檔案管理工作，為建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)做出切實(shí)的努力。

參考文獻(xiàn)

[1] 劉來(lái)芳. 對(duì)建筑工程技術(shù)資料管理若干問題的分析和建議. 城建檔案， 2007，（09） .

[2] 張海艷，文毓初. 淺談工程項(xiàng)目檔案的管理. 科技信息， 2009，（02）.

篇5

關(guān)鍵詞 成人高等遠(yuǎn)程教育 質(zhì)量保障體系 存在問題

我國(guó)成人高等遠(yuǎn)程教育質(zhì)量保障雖然起步較晚，但在質(zhì)量保障體系建設(shè)方面的工作已經(jīng)開始，也取得了很大的成績(jī)，這對(duì)于提高我國(guó)成人高等遠(yuǎn)程教育的質(zhì)量和辦學(xué)水平，起到了很好的督促和提升作用。同時(shí)，我們要看到，我國(guó)成人高等遠(yuǎn)程教育質(zhì)量保障體系在建設(shè)與應(yīng)用方面，還存在不少問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

一、成人高等遠(yuǎn)程教育的質(zhì)量意識(shí)不強(qiáng)主要表現(xiàn)在

1、成人高等遠(yuǎn)程教育發(fā)展的規(guī)模效益與辦學(xué)質(zhì)量不協(xié)調(diào)。目前，成人高等遠(yuǎn)程教育學(xué)校發(fā)展的規(guī)模都比較大、發(fā)展的速度都比較快，但與此相要求的成人高等遠(yuǎn)程教育學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施、師資條件、教學(xué)資源、管理水平、資金等辦學(xué)條件還未跟上。成人高等遠(yuǎn)程教育學(xué)校追求的主要是辦學(xué)規(guī)模與效益，由于辦學(xué)條件跟不上，造成了目前成人高等遠(yuǎn)程教育學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量不高，引起廣大學(xué)生、家長(zhǎng)與社會(huì)用人單位的強(qiáng)烈反響。

2、成人高等遠(yuǎn)程教育戰(zhàn)略地位未落實(shí)、成人高等遠(yuǎn)程教育作用未發(fā)揮。成人高等遠(yuǎn)程教育的戰(zhàn)略地位和重要作用并沒有被全社會(huì)所有的人所認(rèn)識(shí)，有的即使認(rèn)識(shí)到了，但卻沒有付諸實(shí)現(xiàn)?！罢勂饋?lái)重要，做起來(lái)次要，忙起來(lái)不要”的現(xiàn)象和隨意撤并成人高等遠(yuǎn)程教育機(jī)構(gòu)，調(diào)離老師、占用校舍、減少經(jīng)費(fèi)、漠視質(zhì)量的做法經(jīng)常發(fā)生。有的主張成人高等遠(yuǎn)程教育是基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、高等教育的附屬和補(bǔ)充，可以納入這“三教”之中，沒有獨(dú)立存在的必要，等等。這些輕視和反對(duì)成人高等遠(yuǎn)程教育的思想和行為，對(duì)成人高等遠(yuǎn)程教育的發(fā)展是很不利的，對(duì)成人高等遠(yuǎn)程教育的質(zhì)量保障更是不利的。

3、成人高等遠(yuǎn)程教育發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題未能得到政府和有關(guān)機(jī)構(gòu)的合理解決。成人高等遠(yuǎn)程教育在發(fā)展過程中，出現(xiàn)了不少問題，遇到了不少困難。如宏觀調(diào)控不夠，體制不完備，辦學(xué)自主權(quán)未得到充分保證，成人高等遠(yuǎn)程教育主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、科技發(fā)展，及時(shí)提供直接有效服務(wù)的機(jī)制尚未形成；教育結(jié)構(gòu)和體制還有待完善，特別是面向廣大農(nóng)村和基層服務(wù)的成人高等遠(yuǎn)程教育嚴(yán)重不足。教學(xué)上的成人高等遠(yuǎn)程教育特色體現(xiàn)還不夠，教學(xué)質(zhì)量有待提高，辦學(xué)與需要、教學(xué)與實(shí)際、學(xué)習(xí)與使用的“三脫節(jié)”現(xiàn)象還不同程度地存在；辦學(xué)效益還有待發(fā)掘；教師隊(duì)伍素質(zhì)設(shè)備等基本辦學(xué)條件亟待改善等一系列問題急需得到政府、社會(huì)和學(xué)校的合理解決。

4、在學(xué)校內(nèi)部未對(duì)影響成人高等遠(yuǎn)程教育質(zhì)量的所有因素進(jìn)行監(jiān)控，是成人高等遠(yuǎn)程教育學(xué)校自身的責(zé)任。這種質(zhì)量監(jiān)控活動(dòng)是通過不斷地自我評(píng)價(jià)、自我改進(jìn)和自我提高過程實(shí)現(xiàn)的。因此，真正持久的教育教學(xué)質(zhì)量應(yīng)是學(xué)校內(nèi)全體師生員工共同努力的結(jié)果，單靠學(xué)校外部的質(zhì)量監(jiān)控是難以保障其教育質(zhì)量的。在現(xiàn)行的質(zhì)量保障體系中，由于對(duì)政府組織的外部評(píng)價(jià)的高度重視而實(shí)際忽視了成人高等遠(yuǎn)程教育學(xué)校內(nèi)部的自我評(píng)價(jià)，沒有把它看作是整個(gè)質(zhì)量保障活動(dòng)的主體和基礎(chǔ)，只是將其視為質(zhì)量保障的對(duì)象。這種質(zhì)量意識(shí)不強(qiáng)的結(jié)果：一是成人高等遠(yuǎn)程教育學(xué)校普遍缺乏加強(qiáng)質(zhì)量管理的內(nèi)在動(dòng)力；二是部分成人高等遠(yuǎn)程教育學(xué)校片面迎合政府評(píng)估需要；三是成人高等遠(yuǎn)程教育學(xué)校與政府、社會(huì)之間內(nèi)外脫節(jié)，降低了質(zhì)量保障的作用。

5、未能認(rèn)識(shí)到成人高等遠(yuǎn)程教育質(zhì)量保障涉及與成人高等遠(yuǎn)程教育有關(guān)的所有要素和功能，它輸出的不僅僅是產(chǎn)品，更是一種信任和聲譽(yù)。但在實(shí)踐中，存在一些片面認(rèn)識(shí)，要么將其等同于精英教育質(zhì)量保障體系，要么將其等同于教學(xué)質(zhì)量保障體系；要么將其等同于普通高等教育評(píng)估體系，要么將其等同于學(xué)校內(nèi)部的質(zhì)量管理和自我評(píng)價(jià)；要么將其等同于普通高等教育引入ISO質(zhì)量保障體系等等。

成人高等遠(yuǎn)程教育質(zhì)量保障的質(zhì)量意識(shí)不強(qiáng)還表現(xiàn)在：一是理論研究與實(shí)際脫節(jié)。民間出臺(tái)的各種具體的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、方案、體系等得不到承認(rèn)和采用，被束之高閣。二是設(shè)計(jì)方案不夠合理。我國(guó)對(duì)成人高等遠(yuǎn)程教育學(xué)校教育工作實(shí)行合格評(píng)價(jià)，隨機(jī)性水平評(píng)價(jià)和優(yōu)秀評(píng)價(jià)三種方式，針對(duì)不同類型的學(xué)校進(jìn)行不同的評(píng)價(jià)。但這種劃分累贅、重疊，且極難界定，無(wú)法反映特定成人高等遠(yuǎn)程教育學(xué)校的教育工作在同行中所處的質(zhì)量水平位置。三是評(píng)價(jià)服務(wù)功能未得到充分體現(xiàn)?？偨Y(jié)性評(píng)價(jià)過多，形成性評(píng)價(jià)過少，評(píng)價(jià)更多地集中在評(píng)比和選優(yōu)上，關(guān)注評(píng)價(jià)結(jié)果而疏于診斷問題，對(duì)如何幫助被評(píng)單位改進(jìn)工作、提供服務(wù)重視不夠。四是隊(duì)伍建設(shè)和學(xué)術(shù)研究未形成氣候。五是政府、社會(huì)和個(gè)人忽視、漠視成人高等遠(yuǎn)程教育質(zhì)量的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

二、成人高等遠(yuǎn)程教育質(zhì)量保障的制度不健全

成人高等遠(yuǎn)程教育質(zhì)量保障的制度不健全主要表現(xiàn)在立法滯后、法制建設(shè)不健全。

首先，以廣播電視高等教育為例，立法滯后表現(xiàn)為我國(guó)廣播電視大學(xué)實(shí)行的是“先上馬，后備鞍”，即先建校、招生、開學(xué)、授課，后制定各項(xiàng)法規(guī)制度和明確規(guī)范的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。中央電大和各級(jí)省電大一般是1978年建立、1979年招生開課，而我國(guó)政府教育行政部門關(guān)于廣播電視大學(xué)的第一部行政法規(guī)《廣播電視大學(xué)暫行規(guī)定》是1988年制定并頒布試行的。此后，關(guān)于成人高等遠(yuǎn)程教育的立法工作又長(zhǎng)期停滯不前。法制建設(shè)不健全還表現(xiàn)在我國(guó)成人高等遠(yuǎn)程教育的法規(guī)制度幾乎都是各級(jí)政府及其教育行政部門的行政法規(guī)和文件決定，還有眾多的會(huì)議紀(jì)要等。至今尚無(wú)國(guó)家立法機(jī)關(guān)通過的有關(guān)成人高等遠(yuǎn)程教育的法律法令。此外，我國(guó)高等教育法及其條款等是否適用于我國(guó)各類成人高等遠(yuǎn)程教育學(xué)校的問題也沒有明確的有法律權(quán)利的解釋。

其次，我國(guó)各類成人高等遠(yuǎn)程教育學(xué)校（以廣播電視大學(xué)為最典型）建設(shè)初期存在的投入嚴(yán)重不足，以及各級(jí)政府對(duì)相應(yīng)各級(jí)廣播電視大學(xué)的財(cái)政撥款沒有統(tǒng)一的戶頭和標(biāo)準(zhǔn)等問題，也從反面表明了我國(guó)成人高等遠(yuǎn)程教育立法和法制建設(shè)的薄弱。

再次，1995年出臺(tái)的《教育法》明確提出了我國(guó)實(shí)行教育評(píng)估制度。但是在教育評(píng)估法規(guī)建設(shè)方面，除了一部1990年首次出臺(tái)的《普通高等學(xué)校教育評(píng)價(jià)暫行規(guī)定》外，其余只是零星的評(píng)估法規(guī)條款。而目前我國(guó)實(shí)施的《普通高等學(xué)校教育評(píng)估暫行規(guī)定》，雖然制定較早，但其基本框架還是以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制為基礎(chǔ)的，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)適應(yīng)不了形勢(shì)發(fā)展的需要。民辦高校、成人高校評(píng)估政策，各省區(qū)也缺乏配套政策與措施。高等學(xué)校的內(nèi)部自我保障也不規(guī)范，有些流于形式。不過，2002年教育部出臺(tái)的“關(guān)于中央電大人才培養(yǎng)模式改革和開放教育試點(diǎn)”項(xiàng)目中期評(píng)估指標(biāo)體系和總結(jié)性評(píng)估指標(biāo)體系中各自的評(píng)估指標(biāo)內(nèi)容，涵蓋了目前成人高等遠(yuǎn)程教育辦學(xué)的基本要求。

因此，今后我國(guó)應(yīng)依《教育法》、《高等教育法》等法律為依據(jù)，吸收歐美等國(guó)家成人高等遠(yuǎn)程教育質(zhì)量保障的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，制定有關(guān)成人高等遠(yuǎn)程教育質(zhì)量保障的法律、法規(guī)、規(guī)章，對(duì)我國(guó)各類成人高等遠(yuǎn)程教育質(zhì)量保障的目的、組織、程序、結(jié)果等一系列事項(xiàng)作出明確規(guī)定。各省區(qū)也應(yīng)結(jié)合本省區(qū)實(shí)際，制定相應(yīng)的配套政策措施。各高校應(yīng)在與國(guó)家和地方政策一致的前提下制定校內(nèi)成人高等遠(yuǎn)程教育質(zhì)量保障的規(guī)章制度，并加大執(zhí)行力度，使成人高等遠(yuǎn)程教育質(zhì)量保障活動(dòng)規(guī)范化、制度化。為我國(guó)成人高等遠(yuǎn)程教育質(zhì)量保障體系的發(fā)展和完善，在法律與制度上提供保障。

三、成人高等遠(yuǎn)程教育質(zhì)量保障的基礎(chǔ)設(shè)施不扎實(shí)

目前，網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不能完全滿足我國(guó)成人高等遠(yuǎn)程教育發(fā)展的要求。在成人高等遠(yuǎn)程教育的發(fā)展過程中，關(guān)于網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的問題很多，諸如：計(jì)算機(jī)普及率不高，不是所有學(xué)生可以保障在空余時(shí)間能找到計(jì)算機(jī)進(jìn)行遠(yuǎn)程學(xué)習(xí)；網(wǎng)絡(luò)帶寬不夠，多媒體信息無(wú)法快速的下載，學(xué)生沒有耐心等下去繼續(xù)學(xué)習(xí)，有的甚至喪失了學(xué)習(xí)興趣；數(shù)據(jù)傳輸不穩(wěn)定，會(huì)導(dǎo)致學(xué)習(xí)中斷，嚴(yán)重影響學(xué)習(xí)情緒和效果；上網(wǎng)費(fèi)用過于昂貴，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)狀況不好的學(xué)生滿足不了學(xué)習(xí)時(shí)間上的需求；特別是偏遠(yuǎn)一些的農(nóng)村，目前，要進(jìn)行遠(yuǎn)程教育的難度更大，網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施條件較差等等。

這些因素都影響師生之間的互動(dòng)，制約著成人高等遠(yuǎn)程教育的發(fā)展。隨著現(xiàn)代教育理論和教育技術(shù)的發(fā)展，成人高等遠(yuǎn)程教育對(duì)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的要求越來(lái)越高。這就要求我們的成人高等遠(yuǎn)程教育基礎(chǔ)設(shè)施要有較大的跟進(jìn)。基礎(chǔ)設(shè)施雖然已經(jīng)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但是這種進(jìn)步和需求比較起來(lái)還有一些差距。這主要是由我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)情況決定的，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖然比較快，但是由于使用網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施接受遠(yuǎn)程教育的人陡然間增多，還有一個(gè)原因是我國(guó)的遠(yuǎn)程教育還沒有成為一種產(chǎn)業(yè)，運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)間不長(zhǎng)，運(yùn)行不夠規(guī)范。

要解決這個(gè)問題，首先，國(guó)家要加大教育資金在成人高等遠(yuǎn)程教育上的投入。其次，國(guó)家需要出臺(tái)一些相關(guān)政策，吸引相關(guān)企業(yè)向我國(guó)的成人高等遠(yuǎn)程教育領(lǐng)域投資，以保障其良好的發(fā)展勢(shì)頭獲得更快、更大的發(fā)展。最后遠(yuǎn)程教育主辦單位比如廣播電視大學(xué)、其它專門成人高校、普通高校中的成人教育學(xué)院或網(wǎng)絡(luò)學(xué)院、企業(yè)本身也要重視成人高等遠(yuǎn)程教育中網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，不斷加大建設(shè)力度和建設(shè)速度。

四、成人高等遠(yuǎn)程教育的師資隊(duì)伍有待加強(qiáng)

成人高等遠(yuǎn)程教育教師主要有輔導(dǎo)教師、導(dǎo)學(xué)教師、管理技術(shù)人員、研究人員四支隊(duì)伍組成。目前這四支隊(duì)伍在我國(guó)成人高等遠(yuǎn)程教育學(xué)校普遍存在。四支隊(duì)伍人員主要由學(xué)校的專職教師和校外兼職教師擔(dān)任。但老、中、青結(jié)構(gòu)不合理，師生比（要求1：50）脫節(jié)，專兼職教師比（要求1：2或1：3）失調(diào)。老教師觀念更新慢、使用新技術(shù)差、更新知識(shí)結(jié)構(gòu)難，體力支持弱；老教師與中青年教師相比存在不少差距。

目前，我國(guó)實(shí)施成人高等遠(yuǎn)程教育的學(xué)校，其師資隊(duì)伍情況相差較為懸殊，如電大系統(tǒng)中地市級(jí)以上的學(xué)校與普通高校中實(shí)施成人高等遠(yuǎn)程教育的學(xué)校，師資隊(duì)伍建設(shè)的情況大多數(shù)都比較好。電大系統(tǒng)中縣級(jí)工作站、普通高校中實(shí)施成人高等遠(yuǎn)程教育的縣級(jí)學(xué)習(xí)中心，師資隊(duì)伍建設(shè)的情況大多數(shù)都比較差。主要表現(xiàn)在：一是由兩者所處地理位置的不同所造成的，前者處在城市，擁有較豐富的教師資源條件；后者處在縣城甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從事高等教育的教師相對(duì)要少得多，從事成人高等遠(yuǎn)程教育的師資條件相對(duì)要差得遠(yuǎn)。二是由兩者所處地理位置的不同，前者處在城市，平時(shí)接受新信息、新技術(shù)多、快、全、準(zhǔn)，后者處在縣城甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，平時(shí)接受新信息、新技術(shù)不多、不快、不全、不準(zhǔn)。

成人高等遠(yuǎn)程教育教師存在的主要問題，是不少教師在成人高等遠(yuǎn)程教育教學(xué)的實(shí)踐中反映出來(lái)的知識(shí)結(jié)構(gòu)、基本素質(zhì)和能力方面的問題，這些問題主要表現(xiàn)在：

1、成人高等遠(yuǎn)程教育多數(shù)教師對(duì)其所屬學(xué)科的理論體系和知識(shí)技能的專業(yè)基礎(chǔ)較弱，多數(shù)教師在教學(xué)的同時(shí)未能進(jìn)行相關(guān)的學(xué)術(shù)研究。如開展所屬學(xué)科的學(xué)術(shù)研究、承擔(dān)項(xiàng)目、發(fā)表成果；開展應(yīng)用信息技術(shù)和教育技術(shù)研究；未能對(duì)自己參與的遠(yuǎn)程教育教學(xué)改革和實(shí)踐活動(dòng)開展有效的評(píng)估。對(duì)所屬學(xué)科專業(yè)的研究前沿及其最新研究成果了解不夠，參與所屬學(xué)科專業(yè)的相關(guān)學(xué)術(shù)活動(dòng)不經(jīng)常。

2、成人高等遠(yuǎn)程教育多數(shù)教師未能完全掌握相關(guān)的信息技術(shù)和教育技術(shù)，不能適應(yīng)信息技術(shù)日新月異的發(fā)展和革新。多數(shù)教師具備面對(duì)學(xué)生進(jìn)行教學(xué)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但不完全具備開展基于計(jì)算機(jī)信息技術(shù)和多媒體的遠(yuǎn)程教學(xué)的基礎(chǔ)知識(shí)、技能和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。缺乏遠(yuǎn)程教育的基本理論，不熟悉遠(yuǎn)程教育課程設(shè)置和教學(xué)資源建設(shè)，不懂如何設(shè)計(jì)、開發(fā)和提供學(xué)生學(xué)習(xí)支助服務(wù)，還未能完全成為應(yīng)用基于技術(shù)媒體的雙向通信指導(dǎo)和幫助遠(yuǎn)程學(xué)生學(xué)習(xí)的助學(xué)者和朋友。

3、成人高等遠(yuǎn)程教育多數(shù)教師同時(shí)承擔(dān)著對(duì)課程和學(xué)生進(jìn)行教學(xué)管理的職能。目前成人高等遠(yuǎn)程教育多數(shù)教師缺乏對(duì)遠(yuǎn)程課程開發(fā)和發(fā)送、維護(hù)和更新的管理經(jīng)驗(yàn)。在對(duì)遠(yuǎn)程學(xué)生學(xué)習(xí)活動(dòng)的組織和學(xué)習(xí)支助服務(wù)的管理經(jīng)驗(yàn)不足。成人高等遠(yuǎn)程教育多數(shù)教師未能發(fā)掘開拓創(chuàng)新的能力。在實(shí)踐中積極探索遠(yuǎn)程教育新的教學(xué)模式和學(xué)習(xí)模式方面還做得很不夠。

在我國(guó)成人高等遠(yuǎn)程教育處在迅速發(fā)展之際，為保障我國(guó)成人高等遠(yuǎn)程教育的質(zhì)量和辦學(xué)水平，不斷加強(qiáng)對(duì)從事成人高等遠(yuǎn)程教育教師隊(duì)伍的管理與培訓(xùn)，逐步形成一種制度和規(guī)范，是保證我國(guó)成人高等遠(yuǎn)程教育健康發(fā)展的必然選擇。

五、成人高等遠(yuǎn)程教育質(zhì)量保障中介機(jī)構(gòu)未建立

我國(guó)成人高等遠(yuǎn)程教育質(zhì)量保障中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展尚處于萌芽時(shí)期，即處于研究和初創(chuàng)階段。

目前，真正完全意義上的成人高等遠(yuǎn)程教育質(zhì)量保障中介機(jī)構(gòu)還沒有。因此說，這種質(zhì)量保障中介機(jī)構(gòu)目前還不健全，其主要表現(xiàn)為:

1、行政依附性過強(qiáng)。政府對(duì)成人高等遠(yuǎn)程教育質(zhì)量保障中介機(jī)構(gòu)的支持更多地表現(xiàn)為一種行政控制，即一統(tǒng)到底、一管到底、一包到底。

2、權(quán)威性不夠充分。我國(guó)成人高等遠(yuǎn)程教育質(zhì)量保障中介機(jī)構(gòu)是政府主辦的，無(wú)疑具有不可替代的行政權(quán)威性。但學(xué)術(shù)權(quán)威力度不大。理論研究滯后于實(shí)際發(fā)展，實(shí)踐多停留在經(jīng)驗(yàn)層面，專職研究隊(duì)伍力量薄弱，成人高等遠(yuǎn)程教育質(zhì)量保障中介機(jī)構(gòu)的保障活動(dòng)較長(zhǎng)時(shí)間依靠邀請(qǐng)外部專家進(jìn)行。

3、缺乏法律保障。至今缺乏機(jī)構(gòu)合法存在的法律依據(jù)，我國(guó)成人高等遠(yuǎn)程教育質(zhì)量保障中介機(jī)構(gòu)在實(shí)際運(yùn)行中仍存在“名不正、言不順”的情況。

篇6

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融；金融監(jiān)管；外部監(jiān)管

中圖分類號(hào)：F832文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B文章編號(hào)：1007-4392(2009)01-0042-04

一、農(nóng)村金融監(jiān)管的趨勢(shì)與現(xiàn)狀

金融監(jiān)管包括金融監(jiān)督和金融管制兩層含義｡金融監(jiān)督是對(duì)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)和金融市場(chǎng)上的交易行為進(jìn)行監(jiān)督，使之合規(guī)合法；金融管制是對(duì)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)和金融市場(chǎng)上的交易行為制定規(guī)則，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管者的目標(biāo)｡從邏輯上講，應(yīng)先有金融管制的規(guī)則，再按規(guī)則對(duì)金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，以保證金融機(jī)構(gòu)活動(dòng)和金融市場(chǎng)行為的合規(guī)性｡然而，金融監(jiān)管理論到目前還未形成體系，所謂的監(jiān)管理論一方面是用經(jīng)濟(jì)管制的一般理論來(lái)闡述金融監(jiān)管的必要性，另一方面是從金融體系的特殊屬性中探究金融監(jiān)管存在的理論基礎(chǔ)｡一般的管制經(jīng)濟(jì)理論包括公共利益論、管制供求論、公共選擇學(xué)派的管制學(xué)說等管制理論，其中，建立在新古典微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)上的公共利益論是支持金融管制的主要理論｡該理論體系認(rèn)為市場(chǎng)是脆弱的，如果放任自流就會(huì)趨向不公正和低效率；而公共管制正是對(duì)社會(huì)的公正和需求所做的無(wú)代價(jià)的、有效的和仁慈的反應(yīng)｡因此，為糾正市場(chǎng)失靈，需要政府對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)｡這些理論為我國(guó)農(nóng)村實(shí)施廣泛的金融監(jiān)管措施提供了主要的理論依據(jù)｡

我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)具有人密度低、市場(chǎng)隔離、風(fēng)險(xiǎn)高和季節(jié)性因素導(dǎo)致的高交易成本、缺少傳統(tǒng)的抵押品、收入波動(dòng)較大、分散風(fēng)險(xiǎn)機(jī)會(huì)有限等特點(diǎn)，這些特點(diǎn)使得農(nóng)村金融市場(chǎng)不同于城市金融市場(chǎng)，亦使得以利潤(rùn)為導(dǎo)向的商業(yè)金融機(jī)構(gòu)望而卻步，紛紛脫離農(nóng)村金融市場(chǎng)轉(zhuǎn)而進(jìn)入城市金融市場(chǎng)，甚至農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)也不得不收縮機(jī)構(gòu)，信貸業(yè)務(wù)逐漸轉(zhuǎn)向城市｡世界銀行的研究認(rèn)為，發(fā)展中國(guó)家的農(nóng)村金融市場(chǎng)不能有效運(yùn)行，存在普遍的市場(chǎng)失敗｡我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)先天發(fā)育不良，在放寬農(nóng)村金融限制的條件下，金融機(jī)構(gòu)的信貸分配方面容易產(chǎn)生失控或營(yíng)私舞弊等現(xiàn)象，情況嚴(yán)重時(shí)會(huì)使許多金融機(jī)構(gòu)喪失清償能力并面臨破產(chǎn)威脅｡因此，實(shí)施必要的金融監(jiān)管非常必要｡

(一)農(nóng)村金融監(jiān)管工作日趨規(guī)范化

2003年4月份，我國(guó)成立了專門行使金融監(jiān)管職能的中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)｡銀監(jiān)會(huì)根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)，統(tǒng)一監(jiān)督管理銀行、金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機(jī)構(gòu)，成立銀監(jiān)會(huì)的目的是為了加強(qiáng)金融監(jiān)管，提高監(jiān)管水平｡具體到河北省，截至2007年12月末，河北省轄區(qū)136縣(市)共有銀行類金融機(jī)構(gòu)5919家，承擔(dān)金融監(jiān)管職責(zé)的縣監(jiān)管辦事處為133家，專兼職人員為485人｡現(xiàn)階段監(jiān)管辦對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，主要體現(xiàn)在對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、合規(guī)性監(jiān)督檢查｡

銀監(jiān)會(huì)成立以后，人民銀行主要負(fù)責(zé)貨幣政策的制定與執(zhí)行，但是人民銀行在金融監(jiān)管中仍發(fā)揮了重要的作用｡2007年河北省人民銀行加強(qiáng)對(duì)涉及金融機(jī)構(gòu)特別是農(nóng)村信用社信貸投放的指導(dǎo)和監(jiān)測(cè)｡通過支付結(jié)算系統(tǒng)、信貸登記系統(tǒng)和個(gè)人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)的信貸風(fēng)險(xiǎn)加強(qiáng)監(jiān)測(cè)，提高了農(nóng)村信貸資金的投放效率｡此外，積極引導(dǎo)郵儲(chǔ)機(jī)構(gòu)與農(nóng)村信用社按照商業(yè)化原則辦理大額協(xié)議存款，促使農(nóng)村資金回流；同時(shí)搞好旺季現(xiàn)金調(diào)撥和供應(yīng)｡最大限度地保證春耕備耕的信貸需求，大力促進(jìn)“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，很好地發(fā)揮了窗指導(dǎo)作用｡

(二)證券、保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管薄弱

2007年河北省保監(jiān)局集中開展了產(chǎn)險(xiǎn)、壽險(xiǎn)、中介、統(tǒng)計(jì)四項(xiàng)專項(xiàng)檢查｡依法查處了各種違法違規(guī)問題｡對(duì)銀行保險(xiǎn)、商業(yè)車險(xiǎn)等開展了常規(guī)現(xiàn)場(chǎng)檢查｡加大舉報(bào)檢查力度，監(jiān)管取得了一定成效｡但對(duì)于縣域地區(qū)的監(jiān)管，則尚不盡如人意｡隨著保險(xiǎn)業(yè)的快速發(fā)展，許多保險(xiǎn)公司均在縣域設(shè)立支公司，大力拓展農(nóng)村業(yè)務(wù)｡但現(xiàn)階段我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)和證券業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)僅設(shè)在省級(jí)以上，地市及以下均未設(shè)立，監(jiān)管在這些區(qū)域基本是空白｡

(三)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和服務(wù)組織監(jiān)管剛剛起步

目前，河北省非正規(guī)農(nóng)村金融，即民間金融主要有小額貸款公司、扶貧社、貧困村村級(jí)互助發(fā)展合作社這三種模式｡其中廊坊、張家、唐山、邯鄲、石家莊以小額貸款公司為主要模式；承德、衡水以貧困村村級(jí)互助發(fā)展合作社為主要模式；保定以扶貧社為主要模式；滄州、秦皇島、邢臺(tái)目前尚未成立小額信貸組織｡

1.對(duì)廊坊霸州、三河小額貸款公司為例的管理｡目前，廊坊市對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管主體是由縣一級(jí)成立的“小額信貸組織試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”(簡(jiǎn)稱領(lǐng)導(dǎo)小組)組成｡領(lǐng)導(dǎo)小組以會(huì)議紀(jì)要的形式確認(rèn)縣內(nèi)小額貸款公司的試點(diǎn)工作方案和監(jiān)管辦法，并以領(lǐng)導(dǎo)小組的名義對(duì)小額貸款公司的申請(qǐng)進(jìn)行批復(fù)｡而在實(shí)際上，領(lǐng)導(dǎo)小組只側(cè)重準(zhǔn)入監(jiān)管，對(duì)其業(yè)務(wù)層面的管理，現(xiàn)階段僅僅是當(dāng)?shù)厝嗣胥y行對(duì)其進(jìn)行一定的業(yè)務(wù)監(jiān)測(cè)，而對(duì)其業(yè)務(wù)的合規(guī)性、利率執(zhí)行等方面的監(jiān)督檢查及處罰，目前尚未有機(jī)構(gòu)介入進(jìn)行｡

2.對(duì)保定扶貧社的管理｡主要靠其內(nèi)部管理，外部監(jiān)管缺失｡

3.對(duì)武邑、圍場(chǎng)貧困村村級(jí)互助發(fā)展合作社的管理｡這類組織是由當(dāng)?shù)乜h扶貧辦與財(cái)政局共同主辦成立的｡由縣政府牽頭成立領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在扶貧辦，具體負(fù)責(zé)互助資金的執(zhí)行與監(jiān)管｡以圍場(chǎng)貧困村村級(jí)互助發(fā)展合作社為例，2006年圍場(chǎng)縣扶貧辦公室和財(cái)政局聯(lián)合出臺(tái)了《貧困村村級(jí)發(fā)展互助資金試點(diǎn)工作實(shí)施方案》(試行)》，建立了由主管縣長(zhǎng)為組長(zhǎng)、扶貧辦主任和財(cái)政局主管農(nóng)財(cái)?shù)木珠L(zhǎng)為副組長(zhǎng)、相關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)為成員的“貧困村村級(jí)發(fā)展互助資金”領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，由扶貧辦主管主任具體負(fù)責(zé)、扶貧辦計(jì)劃股與縣財(cái)政局農(nóng)財(cái)股共同組織實(shí)施、監(jiān)督和指導(dǎo)試點(diǎn)工作｡在縣扶貧辦公室成立了互助資金項(xiàng)目管理股，專門負(fù)責(zé)互助資金試點(diǎn)工作的管理｡

就金融層面的監(jiān)管，由于小額貸款公司、扶貧社以及貧困村村級(jí)互助發(fā)展合作社組織尚不完全具備合法地位，所以銀監(jiān)部門尚未對(duì)其實(shí)施相應(yīng)監(jiān)管｡

二、農(nóng)村金融監(jiān)管中存在的主要問題

(一)監(jiān)管主體自身缺陷

一個(gè)有效的金融風(fēng)險(xiǎn)控制體系應(yīng)由三個(gè)系統(tǒng)構(gòu)成：市場(chǎng)約束條件下的外部銀行、證券、保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控系統(tǒng)、被監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)自身內(nèi)控系統(tǒng)與社會(huì)監(jiān)督體系｡僅就外部銀行、證券、保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控系統(tǒng)看，農(nóng)村金融市場(chǎng)的監(jiān)管主體或自身存在缺陷或主體缺位｡首先，銀行業(yè)的監(jiān)管主體在縣一級(jí)實(shí)際上不具備獨(dú)立的主體資格｡銀監(jiān)會(huì)的縣監(jiān)管辦事處缺乏獨(dú)立監(jiān)管權(quán)，其大部分監(jiān)管權(quán)上收，由地市以上監(jiān)管局統(tǒng)一調(diào)配人員和組織專項(xiàng)檢查，它對(duì)于本轄區(qū)出現(xiàn)的違規(guī)行為和風(fēng)險(xiǎn)隱患缺乏及時(shí)、有效排除的能力｡作為人民銀行縣支行，現(xiàn)階段其監(jiān)管權(quán)主要集中在存款準(zhǔn)備金率管理、人民幣管理、金融統(tǒng)計(jì)、貸款卡管理、國(guó)庫(kù)經(jīng)收、清算管理、反洗錢等領(lǐng)域｡但其監(jiān)管權(quán)是殘缺不全的，如有的僅保留檢查監(jiān)督權(quán)，而無(wú)處罰權(quán)(人民銀行縣支行僅在存款準(zhǔn)備金、人民幣、清算管理上有獨(dú)立的處罰權(quán))；有的則有檢查權(quán)而無(wú)調(diào)查權(quán)｡再次，目前我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)和證券業(yè)在縣域缺乏監(jiān)管主體｡因缺乏監(jiān)管，農(nóng)村保險(xiǎn)市場(chǎng)秩序甚為混亂｡河北省大部分縣都存在非法保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，這些非法保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理混亂、會(huì)計(jì)制度不健全，惡性競(jìng)爭(zhēng)｡

除此之外，社會(huì)監(jiān)督體系發(fā)展滯后，外部審計(jì)服務(wù)機(jī)構(gòu)行為不規(guī)范，輿論監(jiān)督、信息披露制度尚不健全，也是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的缺陷｡

(二)監(jiān)管基礎(chǔ)薄弱

完善的銀行監(jiān)管制度必須同時(shí)采用現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的方法，而這需要一定精通監(jiān)管理論和業(yè)務(wù)的監(jiān)管人才來(lái)實(shí)施｡以銀監(jiān)會(huì)縣監(jiān)管辦為例，其狀況令人堪憂，僅有的3-4人的監(jiān)管人員，尚難應(yīng)付轄區(qū)內(nèi)已有的銀行類金融機(jī)構(gòu)，更何況在農(nóng)村金融準(zhǔn)入門檻放寬后，諸如村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型金融機(jī)構(gòu)的不斷涌現(xiàn)，再加上小額貸款公司、扶貧經(jīng)濟(jì)合作社等非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立，面對(duì)著數(shù)量龐大、地域分散的監(jiān)管對(duì)象，縣監(jiān)管辦將更加難以為繼，監(jiān)管效果與效率可想而知｡

(三)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間信息不對(duì)稱，缺乏有效監(jiān)管合力

銀、證、保三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)從央行分離后，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置雖然有所調(diào)整，但明顯缺乏整體性的監(jiān)管政策框架，而且監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能和監(jiān)管權(quán)限的界定也不清晰，各機(jī)構(gòu)之間難以進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，監(jiān)管信息也難以共享，監(jiān)管措施相互重疊或相互抵觸的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生｡就清算管理而言，根據(jù)新修訂的《人民銀行法》，人民銀行有權(quán)對(duì)金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行有關(guān)清算的行為監(jiān)督檢查，而對(duì)商業(yè)銀行支付結(jié)算業(yè)務(wù)的日常監(jiān)管和處罰則由銀監(jiān)部門行使｡在實(shí)際工作中，由于對(duì)清算管理和支付結(jié)算管理的概念難以界定，各監(jiān)管主體對(duì)其監(jiān)管職責(zé)的劃分不甚明確，監(jiān)管存在交叉｡如銀行壓票、壓匯的違規(guī)行為就處于監(jiān)管模糊地帶｡

(四)監(jiān)管理念落后

目前世界通行的金融監(jiān)管理念早已越過行政管理和合規(guī)性監(jiān)管，取而代之的是以風(fēng)險(xiǎn)管理為核心、涵蓋從準(zhǔn)入到退出的一整套完整的監(jiān)管內(nèi)容和體系，即預(yù)防性為核心的事前監(jiān)管、金融稽查或檢查、維護(hù)性的事后救助監(jiān)管等完善的監(jiān)管內(nèi)容和體系｡而現(xiàn)階段農(nóng)村金融監(jiān)管理念還基本上停留在機(jī)構(gòu)的審批、高級(jí)管理人員任職資格審查及經(jīng)營(yíng)的合規(guī)性，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的日常經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管尚不規(guī)范和完善，機(jī)構(gòu)審批、高級(jí)管理人員任職資格審查后如何對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)管則注意得不夠，金融檢查或稽核也主要是一種合規(guī)性檢查，而不是現(xiàn)代意義上的金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管｡

三、加強(qiáng)農(nóng)村金融監(jiān)管的建議

(一)構(gòu)建針對(duì)農(nóng)村金融體系的多元監(jiān)管體系

在當(dāng)前分業(yè)監(jiān)管模式下，可探索建立多元監(jiān)管體系｡一是加強(qiáng)金融監(jiān)管主體獨(dú)立監(jiān)管權(quán)｡從維護(hù)金融穩(wěn)定大局出發(fā)，應(yīng)擴(kuò)大人民銀行縣支行的監(jiān)管職能，賦予其在相關(guān)領(lǐng)域的獨(dú)立監(jiān)管權(quán)；銀監(jiān)會(huì)應(yīng)加強(qiáng)基層監(jiān)管力量的建設(shè)｡對(duì)一些管轄地域廣、人多且金融較為發(fā)達(dá)的縣監(jiān)管辦，擴(kuò)充編制，加強(qiáng)一線監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)；保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)按照分業(yè)監(jiān)管原則，可采取延伸監(jiān)管力量或委托其他機(jī)構(gòu)代管方式，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理｡二是加快建立存款保險(xiǎn)類機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)的控制和處置，構(gòu)建完整的農(nóng)村金融監(jiān)管體系｡三是引入社會(huì)監(jiān)督，增強(qiáng)金融監(jiān)管的透明度，有效抑制金融風(fēng)險(xiǎn)，提高金融監(jiān)管的效率和質(zhì)量｡可以通過加強(qiáng)公眾金融法律法規(guī)知識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)的宣傳；還可以充分發(fā)揮會(huì)計(jì)師、審計(jì)師事務(wù)所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的積極作用｡與此同時(shí)，應(yīng)建立一套完善的信息披露標(biāo)準(zhǔn)，以更好地反映銀行風(fēng)險(xiǎn)｡

(二)構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的金融監(jiān)管協(xié)作體系

由于政府特殊的地位和作用，在分業(yè)監(jiān)管模式下，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)在各自分工負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上，建立以政府為主導(dǎo)，人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)共同參與的協(xié)作機(jī)制，嘗試賦予省級(jí)政府對(duì)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)權(quán)，以金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度等形式，協(xié)調(diào)解決各監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管交叉和遺漏等問題，承擔(dān)綜合監(jiān)管職責(zé)，達(dá)到信息共享、相互協(xié)作、密切配合，確保農(nóng)村金融監(jiān)管的暢通和有效｡

(三)改進(jìn)金融監(jiān)管方式

改進(jìn)金融監(jiān)管方式重點(diǎn)是要實(shí)現(xiàn)由靜態(tài)監(jiān)管向動(dòng)態(tài)監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，時(shí)刻關(guān)注、控制、防范和化解金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)｡主要包括：監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)改變過去那種只注重“事后化解”或者只注重特定時(shí)點(diǎn)上的資產(chǎn)狀況的做法，逐步做到注重“事前防范”、隨時(shí)化解風(fēng)險(xiǎn)；鼓勵(lì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改善其內(nèi)部控制體系，消除經(jīng)營(yíng)中存在的違規(guī)、違紀(jì)現(xiàn)象，提高其防范風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)｡同時(shí)，提高員工的素質(zhì)，盡快掌握現(xiàn)代化的監(jiān)管技術(shù)和方法，提高整體風(fēng)險(xiǎn)防范能力；加強(qiáng)信息披露，強(qiáng)化對(duì)各農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)約束力｡

(四)針對(duì)民間金融，探索建立差別監(jiān)管模式和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控體系

探索針對(duì)農(nóng)村金融的差別監(jiān)管模式和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控體系｡由于非正規(guī)金融在規(guī)模大小、業(yè)務(wù)范圍、市場(chǎng)定位、財(cái)務(wù)狀況等方面存在巨大差異，因而金融監(jiān)管對(duì)不同區(qū)域的農(nóng)村金融應(yīng)采取不同的監(jiān)管方式，有針對(duì)性地實(shí)行差別監(jiān)管｡如對(duì)于經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的基本單位是那些中小規(guī)模的農(nóng)戶及中小企業(yè)，非正規(guī)金融交易規(guī)模較小，參加者相對(duì)比較分散，交易方式較為傳統(tǒng)｡根據(jù)情況，按交易金額、地域范圍和參與人數(shù)等標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置非正規(guī)金融交易的規(guī)模邊界，對(duì)低于邊界規(guī)模的非正規(guī)金融交易實(shí)行自由登記制度，而超過邊界規(guī)模的非正規(guī)金融交易都必須實(shí)行登記制度，訂立契約文書，以解決非正規(guī)金融交易因?yàn)橐?guī)模擴(kuò)大導(dǎo)致的信息不對(duì)稱及交易者出現(xiàn)搭便車問題所導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)｡而在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)，非正規(guī)金融的交易規(guī)模已經(jīng)較大，參與者的組織化程度也較高，資金的逐利目的明顯，交易方式較為規(guī)范｡這類農(nóng)村非正規(guī)金融已具備正規(guī)金融的主要特征，可在政府相關(guān)部門進(jìn)行備案管理，在逐步規(guī)范后，納為正規(guī)金融組織，接受金融監(jiān)管｡

(五)完善我國(guó)金融監(jiān)管法律制度體系

當(dāng)前，金融監(jiān)管法制建設(shè)應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的工作重點(diǎn)，做好金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防范和市場(chǎng)退出等立法研究和起草工作｡一是對(duì)已出臺(tái)的金融法規(guī)，要抓緊制定切實(shí)可行的實(shí)施細(xì)則，以增強(qiáng)現(xiàn)行金融法規(guī)的可操作性，真正解決當(dāng)前金融監(jiān)管過程中有法難依的問題｡二是完善金融法律法規(guī)體系，重中之重是盡快建立金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的法律制度｡此外，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)方式的立法也應(yīng)當(dāng)提上工作日程，盡早出臺(tái)｡

參考文獻(xiàn)：

[1]李偉、張樂柱.《農(nóng)村民間金融的發(fā)展現(xiàn)狀與治理對(duì)策》，《山東經(jīng)濟(jì)》，2007年第4期｡

[2]莫易嫻等.《農(nóng)村非正規(guī)金融的監(jiān)管方式趨勢(shì)》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2007年第4期｡

[3]史程.《我國(guó)農(nóng)村金融監(jiān)管制度的博弈分析》，《中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)•下半月》，2007年第8期｡

[4]趙天榮.《農(nóng)村金融監(jiān)管的理論必然與現(xiàn)實(shí)制約――基于我國(guó)農(nóng)村金融新格局的思考》，中國(guó)農(nóng)經(jīng)信息網(wǎng)，2007年11月7日｡

[5]《金融監(jiān)管：世界趨勢(shì)與中國(guó)的選擇》，新知稅收網(wǎng)，2005年9月2日｡

課題主持人：邵延進(jìn)

篇7

「關(guān)鍵詞行政程序立法

一、引言

行政程序法同刑法、民法、刑事訴訟法和民事訴訟法一樣，主要不是作為分散的行政程序法律規(guī)范的總稱，而是作為一部集中系統(tǒng)的大型法律文件的名稱。一個(gè)國(guó)家如果只有分散的行政程序法律規(guī)范而沒有一部以“行政程序法”命名的集中系統(tǒng)的法典性的大型法律文件，通常不被認(rèn)為已經(jīng)制定了行政程序法。

制定行政程序法，是上世紀(jì)初以來(lái)世界許多國(guó)家越來(lái)越普遍的立法現(xiàn)象。20世紀(jì)初，西歐一些國(guó)家首先制定行政程序法；20世紀(jì)中期，美國(guó)制定了聯(lián)邦行政程序法，對(duì)其他國(guó)家行政程序法的發(fā)展產(chǎn)生了很大影響；特別是20世紀(jì)后期，更多的國(guó)家制定了行政程序法。[①]

行政程序法的興起和發(fā)展在人類政治文明、制度文明進(jìn)步史上的意義非同尋常。從對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行約束的意義上講，人類政治文明、制度文明的進(jìn)步表現(xiàn)為三次“浪潮”。第一次浪潮是法律的出現(xiàn)。在這次浪潮中，法律并不對(duì)國(guó)家權(quán)力的來(lái)源進(jìn)行約束，而且法律本身充滿著不平等，但法律的出現(xiàn)畢竟意味著國(guó)家權(quán)力運(yùn)行方式的確定化、有序化，對(duì)國(guó)家權(quán)力有了源自它本身的適當(dāng)約束。第二次浪潮是現(xiàn)代憲法的出現(xiàn)。在這次浪潮中，法律實(shí)現(xiàn)了對(duì)國(guó)家權(quán)力來(lái)源的約束，一切不合法的國(guó)家權(quán)力不被法律所承認(rèn)，為建立平等公正的法治掃除了政治障礙，奠定了制度基礎(chǔ)，對(duì)國(guó)家權(quán)力有了根本性的約束。第三次浪潮就是行政程序法的出現(xiàn)。這一次浪潮不滿足于對(duì)國(guó)家權(quán)力的總體約束，而是進(jìn)一步對(duì)國(guó)家權(quán)力的行使過程（主要是行政過程）進(jìn)行具體的約束。毫無(wú)疑問，第三次浪潮要以第二次浪潮為前提，否則就不可能出現(xiàn)第三次浪潮，但它并不從屬于第二次浪潮，而是有其獨(dú)立的不容忽視的歷史地位。行政程序法所構(gòu)建的是國(guó)家權(quán)力行使過程中全方位的民主化和法治化，因而它是適應(yīng)當(dāng)代政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的必然的法律現(xiàn)象，這已為相關(guān)的學(xué)界所公認(rèn)。[②]

早在上世紀(jì)80年代后期我國(guó)起草行政訴訟法的過程中，就有過起草我國(guó)行政程序法的設(shè)想和建議。最近十幾年，對(duì)于我國(guó)是否應(yīng)當(dāng)盡早制定行政程序法的問題進(jìn)行了許多討論。有的專家學(xué)者主張先分散地制定各類行政行為的程序法，待條件成熟后再制定統(tǒng)一的行政程序法，也有的主張盡快制定統(tǒng)一的行政程序法?，F(xiàn)在，人們更加普遍認(rèn)識(shí)到，我國(guó)的民主和法制建設(shè)已經(jīng)為制定行政程序法提供了充分的條件，我國(guó)政治文明的發(fā)展向行政程序法提出了迫切要求，社會(huì)生活中發(fā)生的許多問題都需要通過完善行政程序的法制化來(lái)解決。今天，擺在我們面前的任務(wù)，已經(jīng)不是探索“要不要”制定、“什么時(shí)候”制定行政程序法，而是“怎樣”制定行政程序法。

制定行政程序法涉及幾個(gè)基本問題，一是對(duì)我國(guó)行政程序法的各個(gè)立法目的之間的關(guān)系要有一個(gè)明確的界定，處理好保障公民程序性權(quán)利與提高行政效率之間的關(guān)系；二是對(duì)我國(guó)行政程序法的結(jié)構(gòu)要有一個(gè)基本的考慮，處理好行政程序法與各類行政行為的程序性規(guī)定之間的關(guān)系；三是對(duì)行政程序法律關(guān)系主體的規(guī)定要有一個(gè)適當(dāng)?shù)脑瓌t，處理好行政程序法與行政組織法的關(guān)系，既要避免把行政組織法的內(nèi)容規(guī)定到行政程序法中來(lái)，也要避免以內(nèi)部程序?yàn)槔碛煞恋K公民程序性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)；四是對(duì)行政程序法中的實(shí)體性規(guī)定要有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)，使實(shí)體法與程序法互相依托、融為一體；五是對(duì)行政程序法與行政復(fù)議法、行政訴訟法之間的關(guān)系要有一個(gè)合理的把握，使三種程序法形成有機(jī)的銜接。這幾個(gè)基本問題對(duì)于制定行政程序法是不可回避的。本文旨在對(duì)這些基本問題談一些初步的看法。

二、保障權(quán)利與提高效率并重及其體現(xiàn)方式

法律的立法目的常常不是單一的，許多法律都有兩個(gè)甚至多個(gè)立法目的。如果各個(gè)立法目的之間存在抵觸的可能性，就需要明確界定它們之間的關(guān)系，這被稱為法律的“目標(biāo)模式”。確定法律的目標(biāo)模式非常重要，它決定著一部法律的主要制度安排，并且影響著這部法律每一項(xiàng)具體的制度安排。所以，把目標(biāo)模式稱為某部法律的“靈魂”，并不過分。

行政程序法主要有兩個(gè)立法目的，一是保障公民程序性權(quán)利；二是提高行政效率。[③]這兩個(gè)立法目的存在著互相抵觸的可能性，保障公民的程序性權(quán)利，可能影響行政效率，為了提高行政效率，公民的程序性權(quán)利就要在一定情況下和一定程度上加以“克制”；提高行政效率也會(huì)影響對(duì)公民程序性權(quán)利，為保障公民的程序性權(quán)利，行政效率也要作一定的“犧牲”?！翱酥啤币埠?，“犧牲”也好，都不能沒有限制，要有一定的度，因此，對(duì)行政程序法的兩個(gè)立法目的之間的關(guān)系需要加以明確，確定行政程序法的“目標(biāo)模式”。根據(jù)對(duì)各國(guó)行政程序法的研究，行政程序法主要有兩種立法模式，一種是“權(quán)利模式”，側(cè)重保障公民的程序性權(quán)利；另一種是“效率模式”，側(cè)重提高行政效率。

近幾年，我國(guó)行政法學(xué)界對(duì)我國(guó)行政程序法的目標(biāo)模式作了很多研究，得到比較廣泛認(rèn)同的主張是，我國(guó)行政程序法既不應(yīng)采取側(cè)重保障公民程序性權(quán)利的“權(quán)利模式”，也不應(yīng)采取側(cè)重提高行政效率的“效率模式”，應(yīng)當(dāng)采取“權(quán)利效率并重模式”。即在設(shè)計(jì)各種程序制度時(shí)做到兩種立法目的兼顧，既要有利于保障公民程序性權(quán)利，又要有利于提高行政效率。[④]

這里要討論的問題是，在制定行政程序法時(shí)怎樣體現(xiàn)這個(gè)模式，這個(gè)問題至今還未有深入研究。

一般地分析，在立法時(shí)體現(xiàn)法律的目標(biāo)模式可以有三種辦法，第一個(gè)辦法，把目標(biāo)模式同立法目的寫在同一個(gè)條文中，用以表明各個(gè)立法目的之間的關(guān)系；第二個(gè)辦法，把目標(biāo)模式作為一項(xiàng)基本原則，與法律的其他基本原則規(guī)定在一起，用以指導(dǎo)這部法律的實(shí)施；第三個(gè)辦法，在規(guī)定每一項(xiàng)程序制度時(shí)都充分考慮如何體現(xiàn)法律的目標(biāo)模式。

用前兩個(gè)辦法來(lái)體現(xiàn)行政程序法的目標(biāo)模式都不可取。首先，目標(biāo)模式在性質(zhì)上不是立法目的，而是對(duì)各個(gè)立法目的之間關(guān)系的確定，因而不宜作為立法目的的組成部分來(lái)規(guī)定。其次，目標(biāo)模式在性質(zhì)上也不是行政程序法的基本原則，因?yàn)樾姓绦蚍ǖ幕驹瓌t是關(guān)于行政主體與相對(duì)人在行政活動(dòng)中的程序性權(quán)利義務(wù)的原則性規(guī)定，而不是關(guān)于立法目的之間關(guān)系的原則性規(guī)定，因而目標(biāo)模式也不能當(dāng)作基本原則來(lái)規(guī)定。再者，采用前兩個(gè)辦法還可能引起實(shí)施過程中的問題。設(shè)想在行政程序法的立法目的或基本原則中列條規(guī)定“保障公民權(quán)利與提高行政效率具有同等重要的意義”，如果在具體的制度設(shè)計(jì)中不對(duì)權(quán)利與效率的沖突作出具體的規(guī)定，就等于把這種沖突交給法律的實(shí)施者去解決，成為立法的“遺留問題”；如果在具體的制度設(shè)計(jì)中對(duì)權(quán)利與效率的沖突作出具

體規(guī)定，又會(huì)因?yàn)橥瑫r(shí)存在著原則性規(guī)定而給法律實(shí)施者提供用原則性規(guī)定否定具體規(guī)定的可能性，反而給法律的實(shí)施造成不必要的混亂。

所以，在制定行政程序法時(shí)，應(yīng)當(dāng)采用第三個(gè)辦法，就是把“權(quán)利與效率并重”作為立法者的指導(dǎo)思想，在設(shè)計(jì)具體制度時(shí)逐個(gè)地解決權(quán)利與效率之間可能發(fā)生的沖突，這樣才能使“權(quán)利效率并重模式”落到實(shí)處。也就是說，目標(biāo)模式應(yīng)當(dāng)是立法者經(jīng)過深入研究形成的立法精神，它不是立法目的，而是立法者對(duì)立法目的之間關(guān)系的處理原則；它也不是法律的基本原則，而是立法者處理各項(xiàng)原則之間關(guān)系的基本思路。因此，目標(biāo)模式應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在每一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)中，而不是把它直接以條文方式寫出來(lái)。

至此，我們還應(yīng)當(dāng)作進(jìn)一步思考：在設(shè)計(jì)行政程序法的每一項(xiàng)制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)怎樣具體地體現(xiàn)“權(quán)利效率并重模式”？具體的說，可通過以下方式：

第一，通過程序制度的“多樣化”體現(xiàn)“權(quán)利效率并重模式”。所謂“多樣化”，就是為同一個(gè)程序行為設(shè)計(jì)兩個(gè)甚至多個(gè)程序制度。比如聽證，可以設(shè)計(jì)正式聽證和非正式聽證兩種聽證程序制度，這樣，可以用正式聽證保障公民的程序性權(quán)利，也可以用非正式聽證提高行政效率。再比如送達(dá)，可以設(shè)計(jì)直接送達(dá)、郵遞送達(dá)和公告送達(dá)；可以設(shè)計(jì)由相對(duì)人簽字的送達(dá)和無(wú)須相對(duì)人簽字的公證送達(dá)?？偟膩?lái)說，各種程序制度都可以設(shè)計(jì)正式程序和簡(jiǎn)易程序兩種形式，既為保障公民權(quán)利提供途徑，也為提高行政效率創(chuàng)造條件。

第二，通過程序制度的“具體化”體現(xiàn)“權(quán)利效率并重模式”。所謂具體化，一是指各種程序制度本身的規(guī)定要具體，二是指關(guān)于程序制度適用的規(guī)定也要具體。特別是，如果關(guān)于程序制度適用的規(guī)定不具體，那么程序制度的多樣化就會(huì)形同虛設(shè)。在正式程序和簡(jiǎn)易程序并存的情況下，要具體規(guī)定在何種情況下適用正式程序，何種情況下適用簡(jiǎn)易程序，這樣有利于避免行政機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)剡x擇簡(jiǎn)易程序，以保障公民的程序性權(quán)利；同時(shí)也有利于避免公民不適當(dāng)?shù)匾笮姓C(jī)關(guān)適用正式程序，以提高行政效率。

第三，通過程序制度的“遞進(jìn)化”體現(xiàn)“權(quán)利效率并重模式”。所謂遞進(jìn)化，就是使程序制度層層遞進(jìn)、環(huán)環(huán)相扣，前一個(gè)程序制度為后一個(gè)程序制度創(chuàng)造條件、奠定基礎(chǔ)，后一個(gè)程序制度使前一個(gè)程序制度實(shí)際有效、決不落空。這樣就可根據(jù)行政活動(dòng)的具體情況，在前一個(gè)階段、環(huán)節(jié)上側(cè)重提高行政效率，而在后一個(gè)階段、環(huán)節(jié)上側(cè)重保障公民程序性權(quán)利；或者倒過來(lái)，在前一個(gè)階段、環(huán)節(jié)上側(cè)重保障公民程序性權(quán)利，而在后一個(gè)階段、環(huán)節(jié)上側(cè)重提高行政效率，從而使行政程序在整體上實(shí)現(xiàn)權(quán)利與效率并重。

可以相信，用以上三種主要方式來(lái)體現(xiàn)“權(quán)利效率并重模式”，可以使保障公民權(quán)利與提高行政效率兩個(gè)立法目的都得到比較充分的實(shí)現(xiàn)。

三、行政行為的多樣性與行政程序法的總分式結(jié)構(gòu)

行政程序法與訴訟法一樣，都是程序性法律。程序具有“時(shí)間性”這一基本特征，它對(duì)程序性法律的結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重要影響，使程序性法律在結(jié)構(gòu)上基本按照“時(shí)間流程”安排各項(xiàng)程序制度，形成以時(shí)間為主線的“線性結(jié)構(gòu)”。刑事訴訟法和民事訴訟法都是這樣。行政程序法作為程序性法律，在結(jié)構(gòu)上也應(yīng)當(dāng)考慮到程序的時(shí)間性，也應(yīng)當(dāng)采用這種“線性結(jié)構(gòu)”。但是，行政程序法與訴訟法又有不同之處。訴訟法通常只規(guī)定某一種訴訟行為的程序，比如刑事訴訟法只規(guī)定刑事訴訟行為的程序，民事訴訟法只規(guī)定民事訴訟行為的程序，而不把各種訴訟程序規(guī)定在同一部訴訟法中。這樣，訴訟法在結(jié)構(gòu)上不需要考慮兩種以上訴訟行為程序之間的關(guān)系。行政程序法則不同，它把各種行政行為的程序規(guī)定在同一部法律中，包括行政規(guī)范、行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等各種行政行為的程序制度。這樣，行政程序法在結(jié)構(gòu)上就不能只考慮程序的時(shí)間性，還要考慮各種行政行為之間的關(guān)系。這是制定我國(guó)行政程序法在結(jié)構(gòu)上必然要遇到的一個(gè)重要問題。

據(jù)上所述，行政程序法的結(jié)構(gòu)大致有三種選擇：第一，并列式-按照行政行為的類別確定行政程序法的基本結(jié)構(gòu)。整個(gè)行政程序法分為若干部分，每一部分為一種行政行為的程序，各個(gè)部分內(nèi)部采用線性結(jié)構(gòu)，但整個(gè)行政程序法不是線性結(jié)構(gòu)，而是并列結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)的特征是以行政行為的類別為結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，程序的時(shí)間性從屬于行政行為的類別。第二，總括式-打破行政行為的類別界線，按照行政程序的時(shí)間性確定行政程序法的基本結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)與訴訟法的結(jié)構(gòu)十分相似，其特征是以程序的時(shí)間性為結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，行政行為的類別從屬于行政程序的時(shí)間流程。第三，總分式-行政程序法分成兩大部分，上半部分采取總括式，下半部分采取并列式。這種結(jié)構(gòu)的特征是兼采上述兩種方式，既作通則性規(guī)定，也作分則性規(guī)定，能統(tǒng)則統(tǒng)，不能統(tǒng)則分。我國(guó)行政程序法應(yīng)當(dāng)采用哪一種結(jié)構(gòu)方式，下面作一些更為深入的分析。

第一，并列式結(jié)構(gòu)不可取。這種結(jié)構(gòu)使行政程序法像一部各類行政行為程序法的“匯編”，由于各類行政行為的程序有許多共性，因而這種結(jié)構(gòu)使許多程序制度在同一部法律中大量重復(fù)，整個(gè)法律冗長(zhǎng)、拖沓。表面上看，這種結(jié)構(gòu)似乎有一個(gè)優(yōu)點(diǎn)，就是各類行政行為的程序自成一體，方便法律的實(shí)施。但這個(gè)優(yōu)點(diǎn)完全可能被法律的冗長(zhǎng)、拖沓抵銷掉。所以，世界各國(guó)行政程序法基本上都不采取這種結(jié)構(gòu)方式。

第二，總括式結(jié)構(gòu)也有不足。這種結(jié)構(gòu)對(duì)各類行政行為共有的程序制度進(jìn)行歸納重組，顯然能夠克服并列式結(jié)構(gòu)冗長(zhǎng)、重復(fù)的缺陷，使行政程序法結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)潔、條理清晰。但它不能兼顧各類行政行為特有的程序制度，為此，各類行政行為還需要另行制定程序性法律，使行政程序法仍然不能充分發(fā)揮作為行政程序法典的作用。

第三，總分式結(jié)構(gòu)是較好的選擇。其一，總分式結(jié)構(gòu)能夠充分體現(xiàn)制定集中系統(tǒng)的行政程序法的必要性。行政活動(dòng)復(fù)雜、多樣，為了實(shí)現(xiàn)行政法制的統(tǒng)一，應(yīng)當(dāng)力求使行政行為統(tǒng)一起來(lái)。由于在實(shí)體上實(shí)現(xiàn)行政行為的統(tǒng)一十分困難，各國(guó)主要謀求在程序上實(shí)現(xiàn)行政行為的統(tǒng)一。行政程序法擔(dān)負(fù)著這個(gè)重要使命，它要在程序上實(shí)現(xiàn)行政行為的統(tǒng)一性。采用總分式結(jié)構(gòu)，以通則性程序制度為主體，就能使行政程序法不負(fù)這一使命。其二，總分式結(jié)構(gòu)能夠較好地處理行政程序法與各類行政行為法的關(guān)系。行政程序法并不能取代各類行政行為法，因?yàn)楦黝愋姓袨榉ㄟ€需要規(guī)定各自的實(shí)體規(guī)范以及特有程序規(guī)范。如果行政程序法不能與各類行政行為法有機(jī)地銜接起來(lái)，整個(gè)行政法體系依然是松散的。總分式結(jié)構(gòu)通過適當(dāng)?shù)姆謩t性規(guī)定可以起到與各類行政行為法銜接的作用，使行政法體系形成一個(gè)有機(jī)整體。其三，從根本上講，總分式結(jié)構(gòu)是行政法體系對(duì)行政程序法的必然要求。行政程序法在行政法體系中處于基本法律的地位，它與各類行政行為法形成“扇形”結(jié)構(gòu)關(guān)系。體系的結(jié)構(gòu)關(guān)系必然影響法律內(nèi)部的結(jié)構(gòu)，處于基本法律地位的行政程序法因此而有必要采取總分式結(jié)構(gòu)。所以，總分式結(jié)構(gòu)被大多數(shù)國(guó)家的行政程序法所采用。

總體上認(rèn)識(shí)總分式結(jié)構(gòu)的合理性并不困難，但是，如何具體地構(gòu)建總分式結(jié)構(gòu)，還需要作進(jìn)一步研究。主要研究?jī)蓚€(gè)問題：

第一，如何設(shè)計(jì)通則性規(guī)定。從理論上講，通則性規(guī)定應(yīng)當(dāng)“跳出”各類行政行為，另行設(shè)計(jì)適用于各

類行政行為的程序制度。但是，在具體立法中，許多國(guó)家和地區(qū)的行政程序法卻以行政決定程序?yàn)橹骶€設(shè)計(jì)通則性規(guī)定，這應(yīng)當(dāng)引起我們的注意和思考。在各類行政行為程序中，行政決定程序最具代表性。一是它最具完整性，行政決定基本上涉及行政活動(dòng)的全過程；二是它具有終極性，行政決定能夠窮盡行政活動(dòng)所能做的行為；三是它具有具體性，行政決定能夠?qū)ο鄬?duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生具體的影響。所以，以行政決定程序作為通則性規(guī)定并不妨礙制定通則性規(guī)定的目的。而且，以行政決定程序作為通則性規(guī)定還可以避免在分則性規(guī)定中對(duì)行政決定程序再行規(guī)定，避免條文的重復(fù)。因此，以行政決定程序作為通則性規(guī)定是設(shè)計(jì)通則性規(guī)定應(yīng)當(dāng)考慮的一個(gè)重要方案。當(dāng)然，這種通則性規(guī)定只能是各類行政主體在作出行政決定時(shí)都應(yīng)遵循的最基本的程序制度。或者是各類行政主體在作出行政決定時(shí)的最低程序要求。簡(jiǎn)單說，這也就是正當(dāng)程序的基本要求，任何行政決定都不得違反正當(dāng)程序要求。

第二，如何把握分則性規(guī)定的限度。行政程序法要包含行政規(guī)范、行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等各類行政行為的程序制度，作為行政程序法的分則性規(guī)定。但是，這些行政行為有的已經(jīng)制定相關(guān)的專門法律，有的將來(lái)可能制定專門的法律，行政程序法對(duì)這些行政行為的程序不能不規(guī)定，但又不能規(guī)定得過多，否則就會(huì)與專門的法律重復(fù)，這就需要把握一定的限度。從各國(guó)行政程序法的經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)其他法律處理類似問題的做法來(lái)看，可以以三種規(guī)定為限。一是原則性規(guī)定，即在行政程序法中規(guī)定可作為專門法律的基本原則的規(guī)定；二是接口性規(guī)定，即在行政程序法中規(guī)定引據(jù)性條款，作為與專門法律的銜接；三是補(bǔ)缺性規(guī)定，即在行政程序法中只對(duì)一些需要法律作出規(guī)定，但又不可能制定單行法的重大的基本程序制度作出規(guī)定，其他程序制度則由專門法律規(guī)定。

四、內(nèi)部程序的外化與外部程序的內(nèi)化

從是否涉及相對(duì)人程序性權(quán)利義務(wù)的角度，行政程序分為內(nèi)部程序和外部程序。內(nèi)部程序不涉及相對(duì)人程序性權(quán)利義務(wù)，僅對(duì)行政機(jī)關(guān)適用；外部程序涉及相對(duì)人程序性權(quán)利義務(wù)的規(guī)范，適用于行政主體與相對(duì)人雙方。行政程序法除了規(guī)定外部程序以外，要不要規(guī)定內(nèi)部程序？目前，不少學(xué)者認(rèn)為行政程序法應(yīng)當(dāng)規(guī)定內(nèi)部程序，[⑤]而且迄今沒有看到與此相反的意見。

分析其他國(guó)家和地區(qū)行政程序法是否規(guī)定內(nèi)部程序的做法，可概括為兩種情況。一種是“外部程序型”，只規(guī)定外部程序不規(guī)定內(nèi)部程序。采用這種類型的國(guó)家比較少，主要是美國(guó)、日本和瑞士。另一種是“外部與內(nèi)部并存型”，既規(guī)定外部程序，也規(guī)定內(nèi)部程序。采用這種類型的國(guó)家有德國(guó)、奧地利、西班牙、葡萄牙、我國(guó)澳門地區(qū)和臺(tái)灣地區(qū)等。[⑥]由此看來(lái)，在行政程序法中規(guī)定內(nèi)部程序的做法占多數(shù)。

應(yīng)該說，行政程序法規(guī)定內(nèi)部程序是必要的。其一，從總體上講，內(nèi)部程序是外部程序的前提或基礎(chǔ)，不規(guī)定內(nèi)部程序，外部程序無(wú)法展開。比如，行政程序的啟動(dòng)有兩種情況，一種是行政主體依相對(duì)人的申請(qǐng)啟動(dòng)，一種是行政主體依自己的職權(quán)啟動(dòng)。無(wú)論哪一種方式，都要以行政主體的存在為前提或基礎(chǔ)。而很多行政主體是通過內(nèi)部程序建立的，沒有關(guān)于行政主體成立的內(nèi)部程序，外部程序便沒有前提或基礎(chǔ)。所以，正如民法要對(duì)民事主體作出規(guī)定一樣，行政程序法也要對(duì)行政主體作出規(guī)定。其二，內(nèi)部程序和外部程序并無(wú)嚴(yán)格的界限，它們常常隨著具體情況發(fā)生轉(zhuǎn)化或滲透，內(nèi)部程序可能轉(zhuǎn)化外部程序，外部程序可能滲透到內(nèi)部程序中去。比如行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的會(huì)議紀(jì)要，從理論上似應(yīng)屬于內(nèi)部程序，但在有關(guān)行政信息公開的程序制度中，或者在有關(guān)制定行政規(guī)范的程序中，很可能屬于涉及相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的“外部”程序。又如調(diào)查，一般來(lái)說屬于影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的外部程序，但它顯然會(huì)滲透到行政主體內(nèi)部，比如對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行調(diào)查時(shí)的人數(shù)作出規(guī)定。其三，許多內(nèi)部程序都存在著間接涉及相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的可能性。比如，行政機(jī)關(guān)之間的相互關(guān)系對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)就有影響，如果行政機(jī)關(guān)之間不能很好地協(xié)調(diào)，互相推諉或者互相爭(zhēng)搶管轄權(quán)，就可能對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生不利影響。因此，在行政程序法中應(yīng)當(dāng)對(duì)內(nèi)部行政程序加以規(guī)定。

但是，行政程序法對(duì)內(nèi)部程序應(yīng)當(dāng)規(guī)定到什么程度？是不是要把行政組織法的內(nèi)容都規(guī)定到行政程序法中來(lái)？這個(gè)問題應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步研究。對(duì)此，似應(yīng)從以下兩個(gè)方面把握：

第一，注意外部程序的內(nèi)化。這是行政程序法需要規(guī)定內(nèi)部程序的第一種情況，為了外部程序的有效進(jìn)行而規(guī)定內(nèi)部程序。前面已經(jīng)提到，外部程序在許多情況下需要以內(nèi)部程序作為前提或基礎(chǔ)，。行政程序法關(guān)于行政主體的規(guī)定基本上屬于這種情況，主要包括行政機(jī)關(guān)的設(shè)置、合議機(jī)關(guān)的合議制度、行政機(jī)關(guān)相互間的關(guān)系、行政機(jī)關(guān)的管轄權(quán)、行政授權(quán)、行政委托等。行政程序法對(duì)這些內(nèi)容加以規(guī)定以后，這些內(nèi)容在性質(zhì)上并不改變，依然屬于內(nèi)部程序，它們只是因?yàn)橥獠砍绦虻男枰谛姓绦蚍ㄖ屑右砸?guī)定，是外部程序向內(nèi)部程序提出的規(guī)范要求。有些內(nèi)容純屬行政組織法的范疇，不應(yīng)當(dāng)在政程序法中規(guī)定，比如行政機(jī)關(guān)的編制等級(jí)和編制員額、內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置、內(nèi)部呈批程序、公務(wù)員制度等。這些內(nèi)容要不要規(guī)定到行政程序法中來(lái)，在立法時(shí)比較容易把握，較難把握的主要是行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍。實(shí)際上，行政程序法不應(yīng)當(dāng)規(guī)定具體行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，它只應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政機(jī)關(guān)不得超越職權(quán)進(jìn)行管轄，為了防止行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)，可以進(jìn)一步規(guī)定相對(duì)人有權(quán)合理懷疑行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)，有權(quán)通過一定的程序?qū)崿F(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)是否超越職權(quán)的監(jiān)督。

第二，注意內(nèi)部程序的外化。即當(dāng)內(nèi)部程序影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)時(shí)，行政程序法應(yīng)當(dāng)對(duì)這種內(nèi)部程序加以規(guī)定。比如，行政機(jī)關(guān)派出執(zhí)行調(diào)查的人數(shù)，看起來(lái)是一個(gè)內(nèi)部程序，但是由于這種內(nèi)部程序涉及相對(duì)人權(quán)利義務(wù)，便應(yīng)當(dāng)在行政程序法加以規(guī)定。再比如，聽證主持人的確定，看起來(lái)也是一個(gè)內(nèi)部程序，但它對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的影響很大，因而各國(guó)行政程序法都對(duì)此予以規(guī)定。在規(guī)定外部程序制度時(shí)，會(huì)在許多環(huán)節(jié)上涉及到內(nèi)部程序，由于外部程序的需要，有關(guān)的內(nèi)部程序便外化為外部程序。這些內(nèi)容在行政程序法中規(guī)定之后，其性質(zhì)發(fā)生了變化，從內(nèi)部程序轉(zhuǎn)化為外部程序。發(fā)生轉(zhuǎn)化的原因是因?yàn)樗鼈冇绊懙较鄬?duì)人的權(quán)利義務(wù)。在制定行政程序法時(shí)，顯然應(yīng)當(dāng)時(shí)時(shí)注意這個(gè)問題。實(shí)踐中，內(nèi)部程序外化最嚴(yán)重的情況發(fā)生在我國(guó)的審批程序中。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部各處室的分工，常常轉(zhuǎn)化為對(duì)外的獨(dú)立審批權(quán)，要相對(duì)人自己逐個(gè)蓋章；一級(jí)政府內(nèi)的各個(gè)職能部門，更是各爭(zhēng)自己的審批權(quán)。內(nèi)部程序外部化的結(jié)果，就使一項(xiàng)許可經(jīng)常要蓋幾十以至幾百個(gè)章，嚴(yán)重影響公民權(quán)利，也影響行政效率。不過這要通過行政許可法解決。

五、實(shí)體規(guī)范與程序規(guī)范的互相依托

行政程序法除了規(guī)定程序規(guī)范外，要不要規(guī)定實(shí)體規(guī)范？這也是制定行政程序法應(yīng)當(dāng)研究的基本問題。其他國(guó)家和地區(qū)的行政程序法在這個(gè)問題上做法不一，大致分為兩種類型。一類是“程序型”，行政程序法只規(guī)定程序規(guī)范，不規(guī)定實(shí)體規(guī)范。屬于這種類型的國(guó)家主要有美國(guó)、瑞士、日本、韓國(guó)等。另一類是“程序與實(shí)體并存型”，行政程序法不僅規(guī)定程序規(guī)范，還規(guī)定實(shí)體規(guī)范。屬于這種類型的以聯(lián)邦德國(guó)為代表，包括奧地利、西

班牙、荷蘭、葡萄牙、我國(guó)澳門地區(qū)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等國(guó)家和地區(qū)。[⑦]

有的學(xué)者闡述了行政程序法應(yīng)當(dāng)規(guī)定實(shí)體規(guī)范的理由。一是認(rèn)為，程序法中規(guī)定實(shí)體規(guī)范的做法在我國(guó)立法實(shí)踐已有先例，比如《中華人民共和國(guó)立法法》、《中華人民共和國(guó)行政處罰法》等，屬于程序法，但其中也不乏實(shí)體規(guī)范。二是認(rèn)為，實(shí)體規(guī)范作為程序法的補(bǔ)充，不但不會(huì)改變程序法的根本屬性，反而更有利于程序法價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。三是認(rèn)為，行政實(shí)體法有很多重要原則和內(nèi)容來(lái)不及立法，這些原則和內(nèi)容是行政程序法起碼的前置內(nèi)容或先決條件，若不在行政程序法中作出規(guī)定，行政程序法就得不到應(yīng)有的支撐。由此得出結(jié)論，行政程序法主要規(guī)定程序規(guī)范，但同時(shí)還要規(guī)定一些必要的實(shí)體規(guī)范。[⑧]

我同意行政程序法應(yīng)當(dāng)規(guī)定實(shí)體規(guī)范的主張，但上述有些理由不盡妥當(dāng)。我認(rèn)為，在行政程序法中規(guī)定實(shí)體規(guī)范，并不是作為程序法的補(bǔ)充，也不是作為權(quán)宜之計(jì)，而是作為行政程序法應(yīng)有的組成部分；行政程序法中的實(shí)體規(guī)范具有特定的性質(zhì)和一定的范圍，在制定行政程序法時(shí)要認(rèn)真把握。

首先，要正確區(qū)分程序規(guī)范和實(shí)體規(guī)范，不要誤將程序規(guī)范當(dāng)作實(shí)體規(guī)范。一些論說中把關(guān)于行政行為、行政合同效力的規(guī)定稱為實(shí)體規(guī)范，這就擴(kuò)大了實(shí)體規(guī)范的范圍，誤將一部分程序規(guī)范當(dāng)成了實(shí)體規(guī)范。比如說，在行政程序法中很可能規(guī)定這樣兩個(gè)條文：一是“行政決定自行政決定書送達(dá)當(dāng)事人之日起發(fā)生效力”；另一個(gè)是“行政決定的履行構(gòu)成犯罪的，行政決定無(wú)效”。這兩條規(guī)定都是關(guān)于行政行為效力的，但并非都屬于實(shí)體規(guī)范，只有后一條才是實(shí)體規(guī)范，而前一條應(yīng)當(dāng)屬于程序規(guī)范。區(qū)分程序規(guī)范與實(shí)體規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)在一般情況下比較容易掌握，程序規(guī)范是關(guān)于行政主體和相對(duì)人在行政活動(dòng)過程中的權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，實(shí)體規(guī)范是關(guān)于行政主體和相對(duì)人在行政活動(dòng)發(fā)生前或完成后的權(quán)利義務(wù)的規(guī)定。但是，當(dāng)一條規(guī)范所規(guī)定的內(nèi)容在時(shí)間上剛好處在行政活動(dòng)過程的開始或結(jié)束處，就比較難以認(rèn)定它是程序規(guī)范還是實(shí)體規(guī)范。這時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)慎重對(duì)待，仔細(xì)鑒別。

其次，行政程序法中的實(shí)體規(guī)范與其他行政管理法律中的實(shí)體規(guī)范在性質(zhì)上有重大區(qū)別，不能混為一談。在治安管理法、土地管理法、森林管理法、交通管理法等各類行政管理法律中有許多實(shí)體規(guī)范，這些實(shí)體規(guī)范所針對(duì)的對(duì)象是相對(duì)人的行為，所規(guī)范的內(nèi)容是相對(duì)人應(yīng)受管理行為的構(gòu)成要件。即使在行政處罰法這樣的在很大程度上也對(duì)行政行為本身進(jìn)行規(guī)范的法律中，針對(duì)相對(duì)人行為、對(duì)相對(duì)人行為的構(gòu)成要件作出規(guī)定的實(shí)體規(guī)范也占很大比例。而行政程序法則不同，它完全不規(guī)定針對(duì)相對(duì)人行為的實(shí)體規(guī)范，只規(guī)定關(guān)于行政行為本身構(gòu)成要件的實(shí)體規(guī)范。這樣的實(shí)體規(guī)范如果另行制定法律加以規(guī)定，既沒有必要，也不符合邏輯，它們完全應(yīng)該是行政程序法的組成部分。

再次，程序規(guī)范與實(shí)體規(guī)范有時(shí)十分緊密地聯(lián)系在一起，這時(shí)，如果在立法上人為地把它們割裂開來(lái)，反而有害。比如，行政程序法很可能作這樣的規(guī)定：“具有下列情形之一的，行政決定無(wú)效：（一）行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)作出該行政決定的；（二）行政決定嚴(yán)重違反法定程序的；（三）行政決定的內(nèi)容不可能實(shí)現(xiàn)的；（四）行政決定的履行構(gòu)成犯罪的；（五）行政決定的內(nèi)容違背公共秩序與善良風(fēng)俗的?！逼渲星皟身?xiàng)是程序性的，后三項(xiàng)是實(shí)體性的，它們十分緊密地聯(lián)系在一起，如果把它們分開，硬把后三項(xiàng)規(guī)定到其他法律中去，其結(jié)果之荒唐可想而知。

以上分析表明，在一定范圍內(nèi)的特定性質(zhì)的實(shí)體規(guī)范是行政程序法的必要組成部分，制定行政程序法時(shí)必須將之置于我們的視野之內(nèi)。

六、行政程序與復(fù)審程序的有機(jī)銜接

行政復(fù)議和行政訴訟都是相對(duì)人在對(duì)行政行為不服時(shí)尋求救濟(jì)所遵循的程序，可以將其統(tǒng)稱為“行政復(fù)審”。絕大多數(shù)有關(guān)行政行為的法律都要考慮行政行為與行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系，行政程序法作為規(guī)范行政行為程序的基本法律，更應(yīng)當(dāng)處理好行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系。

各國(guó)行政程序法處理行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系有兩種做法，一是把行政復(fù)議和行政訴訟的程序制度直接規(guī)定在行政程序法中，不再另行制定行政復(fù)議法和行政訴訟法；二是另行制定行政復(fù)議法和行政訴訟法，行政程序法只規(guī)定行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟相銜接的條款。采取第一種做法的主要是美國(guó)行政程序法，其他大多數(shù)國(guó)家的行政程序法都采取第二種做法。我國(guó)行政程序法不宜采用第一種做法，而應(yīng)借鑒第二種做法，主要理由是：第一，我國(guó)已經(jīng)制定了行政復(fù)議法和行政訴訟法，沒有必要因?yàn)橹贫ㄐ姓绦蚍ǘ鴱U止這兩部行之有效的法律；第二，行政程序法與行政復(fù)議法和行政訴訟法分開，更符合我國(guó)的情況。我國(guó)法律體系的建構(gòu)與大陸法系相似，比較注重對(duì)法律關(guān)系的分析，根據(jù)法律關(guān)系的不同而制定不同的法律。行政復(fù)議和行政訴訟同行政程序在法律關(guān)系上有明顯不同，不宜規(guī)定在同一部法律中。這樣，銜接好行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系便成為我國(guó)制定行政程序法需要考慮的一個(gè)重要問題。

行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的銜接主要有兩個(gè)方面：第一，程序起止上的銜接。行政程序法的有關(guān)規(guī)定可以成為行政復(fù)議和行政訴訟開始的條件，比如行政復(fù)議機(jī)關(guān)在何種情況下可以啟動(dòng)復(fù)議程序，法院在何種情況下可以受理行政案件，需要依據(jù)行政程序法的有關(guān)規(guī)定。關(guān)于這種條件的規(guī)定就成為行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的銜接處。第二，判定依據(jù)上的銜接。行政程序法的規(guī)定成為行政復(fù)議和行政訴訟中對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行判定的依據(jù)，比如在行政復(fù)議或行政訴訟中判定一個(gè)行政行為有效還是無(wú)效，需要依據(jù)行政程序法的有關(guān)規(guī)定。這樣，行政程序法中影響到行政行為有效性的各種規(guī)定實(shí)際上都有可能影響行政復(fù)議和行政訴訟，這些規(guī)定實(shí)際上也就成為行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的“寬泛”的接口。

根據(jù)以上分析，在制定行政程序法時(shí)一定要從行政復(fù)議和行政訴訟的角度對(duì)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審視，考察行政程序法的有關(guān)規(guī)定是否有利于行政程序同行政復(fù)議和行政訴訟的銜接，既要避免從行政程序進(jìn)入行政復(fù)議和行政訴訟時(shí)出現(xiàn)不應(yīng)有的障礙，影響對(duì)相對(duì)人權(quán)利的保護(hù)；也要避免過早從行政程序進(jìn)入行政復(fù)議和行政訴訟，影響行政主體充分行使行政職權(quán)；還要避免行政復(fù)議和行政訴訟中缺乏行政程序法應(yīng)當(dāng)提供的判案標(biāo)準(zhǔn)?？傊訌?qiáng)法律之間的協(xié)調(diào)性，使行政法制形成一個(gè)“統(tǒng)一場(chǎng)”。

七、結(jié)語(yǔ)

制定行政程序法需要考慮的問題很多，除了上面探討的這些問題以外，還有許多重要問題有待研討，比如聽證制度、行政程序法律責(zé)任制度、各類行政行為的主要程序制度等。但是上述探討的幾個(gè)問題是影響這一立法活動(dòng)全局的、首要的基本問題?？紤]這些問題，一要借鑒外國(guó)有益的做法；二要以我國(guó)的情況為基礎(chǔ)；三要注意理論創(chuàng)新。各國(guó)現(xiàn)有的行政程序法基本上可以分為兩類，一類以美國(guó)為代表，一類以德國(guó)為代表。這兩類行政程序法有共性，有許多共同的原則和制度，但是兩者的區(qū)別也比較大。我國(guó)的行政程序法在總體上不宜仿照美國(guó)行政程序法，因?yàn)閺奈覈?guó)國(guó)情看，沒有英美法系的法律文化傳統(tǒng)、制度環(huán)境和社會(huì)心理環(huán)境。我們總體上適宜借鑒大陸法系國(guó)家的行政程序法

，但同時(shí)也要博采眾長(zhǎng)，借鑒美國(guó)行政程序法對(duì)我國(guó)有益的制度，比如聽證制度。制定行政程序法是推進(jìn)我國(guó)行政法制建設(shè)的重大立法活動(dòng)，在這一立法活動(dòng)中，行政程序法理論一定會(huì)同時(shí)得到深入發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[①]例如，1925年，奧地利國(guó)會(huì)通過《普通行政程序法》，對(duì)歐洲大陸生產(chǎn)了重大影響。1928年捷克公布有關(guān)行政程序的行政命令，波蘭制定行政程序法。1930年，南斯拉夫制定行政程序法。德國(guó)當(dāng)時(shí)雖然沒有制定行政程序法，但各邦掀起了制定行政程序法的熱潮。見應(yīng)松年主編：《行政程序法立法研究》，北京：中國(guó)法制出版社，2001年3月版，第29頁(yè)。

[②]根據(jù)我國(guó)學(xué)者現(xiàn)有的研究，行政程序法的興起和發(fā)展有三次：第一次是20世紀(jì)20年代至二戰(zhàn)；第二次是二戰(zhàn)至20世紀(jì)90年代；第三次是20世紀(jì)90年代至今。參見同上，第203頁(yè)。

[③]學(xué)者提及的行政程序法立法目的通常有三個(gè)，一是保障公民權(quán)利，二是提高行政效率，三是防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力。其中第三個(gè)目的在邏輯上和實(shí)踐中均可以被前兩個(gè)目的吸收，因而提兩個(gè)目的就足矣。所以，學(xué)者們?cè)谶M(jìn)一步討論立法目的之間的關(guān)系時(shí)，通常把第三個(gè)目的放在一邊，只討論前兩個(gè)目的之間的關(guān)系。參見同上，第156—176頁(yè)。

[④]姜明安：《我國(guó)行政程序立法模式選擇》，載《中國(guó)法學(xué)》（京）1996第5期。

[⑤]邢鴻飛：《行政程序立法中的三組關(guān)系》，載《法學(xué)》（滬）2002第9期。

[⑥]王萬(wàn)華著：《行政程序法研究》，北京：中國(guó)法制出版社，2000年版，第143—147頁(yè)。