導語：應急管理法制體系完善的思路探討一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:應急管理方面立法空白到如今逐漸完善的法制體系，從單一立法到綜合立法，從多部門管理到單一部門統(tǒng)籌協(xié)調，我國的應急管理體系走出了自身的特色。應急管理更加注重法制的完善，也更加要求應急管理在法治的軌道上展開。但是在突發(fā)事件的挑戰(zhàn)中，應急管理法制的問題也不斷暴露，常態(tài)和非常態(tài)社會狀態(tài)的轉換，突發(fā)事件應對法站位不足和私權利保障等問題需要在應急法制體系中進一步完善落實，期望在今后的應急管理領域不再因為法律的不完善帶來應急管理的一系列詬病。

關鍵詞:法制體系;突發(fā)事件;行政應急權;緊急狀態(tài)法

1當前應急法制體系凸顯的問題

1.1缺乏一部《緊急狀態(tài)法》

國家緊急狀態(tài)法律制度的目的則是為了保障國家緊急權行使的有效及合理;設置對國家緊急權力行使的限制和監(jiān)督制度，以克服或削弱權力濫用可能帶來的危險;最大限度地保障公民的自由權利。就是要把緊急狀態(tài)下的公權力限制在制度和法律的框架下，避免因為情況緊急而對公民權利的急劇削弱。我國關于緊急狀態(tài)的規(guī)定主要存在于《憲法》第六十七條和第八十九條，《憲法》規(guī)定了宣布進入緊急狀態(tài)的有權機關和范圍;另外，在《戒嚴法》和《國家安全法》等法律中也規(guī)定了緊急狀態(tài)，但《戒嚴法》和《國家安全法》中規(guī)定宣布緊急狀態(tài)的情形主要指危害國家統(tǒng)一、政治穩(wěn)定的情形，而不包括重大自然災害和突發(fā)公共衛(wèi)生事件等。在《突發(fā)事件應對法》第六十九條中規(guī)定了發(fā)生特別重大的突發(fā)事件需要宣布緊急狀態(tài)的，由全國人民代表大會常務委員會或者國務院依照憲法和其他有關法律規(guī)定的權限和程序決定。但具體何種情形可以宣布進入緊急狀態(tài)，緊急狀態(tài)的開始和結束，緊急狀態(tài)的持續(xù)期間，緊急狀態(tài)期間政府可以行使的權力和公民的權利保障和義務等。所以對于重大突發(fā)公共安全事件，我國是缺乏關于緊急狀態(tài)的規(guī)定的。在我國當前的應急法制體系中，《突發(fā)事件應對法》是非常態(tài)行政法律制度的基本法，但在我國憲法中并無“突發(fā)事件”的表述，只有緊急狀態(tài)的表述，造成立法逆位現(xiàn)象，上下位法之間的關系不協(xié)調。這就造成在新冠肺炎疫情時期，我國各地紛紛宣布進入一級響應狀態(tài)，理論上是達到了宣布緊急狀態(tài)的現(xiàn)實條件，但受制于“無法可依”的局限，無法宣布進入緊急狀態(tài)。所以，在這時急需一部能夠轉換社會狀態(tài)的法律，對緊急情況下的公權力行使條件和范圍給與規(guī)定，以免某些權力在緊急情況下缺少規(guī)制，處于游離狀態(tài)。

1.2一事一法的立法模式不能適應多變的突發(fā)事件和多部門協(xié)調的應急救援

由于長期以來，我國實行分工負責、議事協(xié)調機構和部際聯(lián)席會議負責協(xié)調的應急管理體制。所以在應急類立法時，也是按照突發(fā)事件的類型和分管部門的不同進行分類、分別立法，形成了一事一法的立法格局。如安全生產類的法律法規(guī)有47部;消防火災類的法律法規(guī)有6部;防汛抗旱類法律法規(guī)有7部;地質災害類法律法規(guī)有7部。所以從立法數(shù)量來說，我國的應急類法律法規(guī)是不少的，分類是完整的，涵蓋了可能發(fā)生突發(fā)事件的各個行業(yè)和領域。但是，從歷史經驗來看，這種立法模式產生的法律不能足夠應對重大突發(fā)事件帶來的危機，如發(fā)生地震后，《防震減災法》《破壞性地震應急條例》等專門性法律是不足以應對的，還需要結合其他部門法的規(guī)定，但這又會產生法律適用的沖突，所以造成最終“有法卻無所依”的局面。另外，在“一案三制”應急管理體制思想的指導下，我國還建立龐大的應急預案體系。國家有國家的應急預案，地方有地方的應急預案，部門有部門的應急預案，行業(yè)有行業(yè)的應急預案，到目前為止，我國已有的各類各級別的應急預案有550萬件。但應急預案是作為一種法律授權的具體應急實施辦法所存在，無法在應急管理過程中起到協(xié)調各方的作用?！耙皇乱环ā钡牧⒎Ｊ綄τ谝?guī)模較小的突發(fā)事件具有很好的作用，有利于提高應急效率，但一旦出現(xiàn)影響大、波及范圍廣的突發(fā)事件就難以勝任。因為一場突發(fā)事件的暴發(fā)，就如2020年新冠肺炎疫情的暴發(fā)，應對工作不僅涉及衛(wèi)生部門，還關系到交通、民政、教育、民航、外交、公安、軍隊等其他部門和廣大基層政府和部門，還需要廣大民眾的配合，這就需要一部科學、高效的綜合性法律予以應對。修訂《突發(fā)事件應對法》就顯得格外重要了，作為一步突發(fā)事件應對的龍頭性法律，應該是在突發(fā)事件中起到領導作用的，把不同突發(fā)事件中相通的地方像數(shù)學上提取公因式一樣規(guī)定在綜合性法律中，避免不同類型不同層級法律之間的沖突;對于不同突發(fā)事件的不同之處，可以在專項法律中予以規(guī)定，特事特辦。

2完善我國應急管理法制的構思

2.1制訂《緊急狀態(tài)法》

早在“非典”過后，緊急狀態(tài)立法就被列入了第十屆人大常委會的立法規(guī)劃，由于考慮到需要宣布緊急狀態(tài)的重大突發(fā)事件并不經常發(fā)生，面對一般突發(fā)事件頻頻發(fā)生的實際情況，我國更需要一部應對一般突發(fā)事件的《突發(fā)事件應對法》，而不是《緊急狀態(tài)法》，最終《緊急狀態(tài)法》被擱置，取而代之的是2007年出臺的《突發(fā)事件應對法》，但在經歷之后的數(shù)次重大突發(fā)事件就需要靈活應對，所以制訂緊急狀態(tài)法是當前我國應急法制建設亟須解決的問題。對于制訂緊急狀態(tài)法，對于如何制訂緊急狀態(tài)法是現(xiàn)在的重要問題。在理論界和實務界有不同的聲音。有人主張單獨制訂一部緊急狀態(tài)法，具體而言，依照憲法精神由全國人大制訂《國家緊急狀態(tài)法》，在該基本法之下再行完善《突發(fā)事件應對法》和《傳染病防治法》等非系統(tǒng)性風險預防和應急法。也有人主張在《突發(fā)事件應對法》的基礎上增加緊急狀態(tài)的規(guī)定，即通過這部法律一并解決緊急狀態(tài)的問題，這樣就無須單獨制訂《緊急狀態(tài)法》了。筆者建議應當單獨制定一部《緊急狀態(tài)法》;首先，在《憲法》第六十七條二十一款和八十九條十六款分別規(guī)定了全國人大常委會和國務院可以宣告緊急狀態(tài)，這為單獨制訂《緊急狀態(tài)法》提供了憲法依據(jù)。其次，在目前的法律中，還沒有一套完整的突發(fā)公共事件緊急狀態(tài)宣告、持續(xù)、結束等的程序，也沒有緊急狀態(tài)下行政緊應急權力行使限度的規(guī)范，所以單獨制訂一部緊急狀態(tài)法，把有關緊急狀態(tài)的規(guī)定系統(tǒng)化是當前應急法制的迫切需要。最后，制定《緊急狀態(tài)法》是應對重大突發(fā)公共事件的現(xiàn)實需要，在2003年“非典”時期，制定《緊急狀態(tài)法》就被提上日程，雖然后來被擱置，但從越發(fā)頻繁的重大突發(fā)公共事件以及國內外不穩(wěn)定風險來看，制定一部《緊急狀態(tài)法》確有必要，也是在2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)后，眾多專家學者的呼吁。

2.2修訂《突發(fā)事件應對法》

《突發(fā)事件應對法》于2007年頒布施行，在施行過程中，也漸漸暴露了諸多問題，歷經14年之久，但從未修訂過。長期以來，人們都認為法律效力是與其安定性成正比的，效力越高的法律文件，安定性越高，越不能頻繁修改。然而，在應急領域，對于不特定、無規(guī)律的突發(fā)事件往往需要總結經驗，修改法律。如日本，其《災害對策基本法》自1961年頒布以來，六十年間已修改60余次，到今天依然適用。我們應該更新立法模式，既要重視綜合性立法的重要性，也不能忽視“一事一法”的作用，畢竟各突發(fā)事件的特點是不一樣的。修改《突發(fā)事件應對法》工作已經于2020年4月啟動，但是怎么修改是關鍵之所在。首先，隨著應急管理部的成立，在領導機構方面，要強化應急管理部對應急管理統(tǒng)一領導的法律支撐。特別是發(fā)生重大自然災害時，涉及跨市、跨省的突發(fā)事件，地方政府權力之間必然會相互碰撞，這就需要應急管理部發(fā)揮“老大哥”的作用，發(fā)揮統(tǒng)一領導、指揮協(xié)調的作用;提高反應能力，隨時做好準備，改變以往遇到災情就匆忙成立各類領導小組的做法。其次，更新應急管理理念。黨的十八大以來，隨著習近平特色社會主義法治思想的發(fā)展，在應急管理領域也形成了成熟的應急管理重要思想。這是指導新時代中國應急管理發(fā)展的重要科學理論。如堅持總體國家安全觀，堅持安全發(fā)展的紅線意識(人命關天，發(fā)展不能以犧牲人的生命為代價。這必須作為一條不可逾越的紅線)至上，堅持以人民為中心，弘揚生命至上，安全第一的思想，“兩個堅持、三個轉變”的災害管理新理念等，這些新思想、新理念都需要在新修的《突發(fā)事件應對法》中以及其他部門法中予以落實。最后，總結經驗，補充完善應急法律措施。此次修改《突發(fā)事件應對法》是該法頒布以來首次修改，在歷時14年以來，在數(shù)次的重大突發(fā)事件中也暴露了許多問題，修改的方面也非常之多?？偟膩碚f有這幾個方面，但不全面，一是災情信息和公民知情權的問題;二是應急管理保障的問題，包括物資保障和救援力量保障;三是應急財物處置和征用補償問題;四是公民基本權利和行政應急權沖突問題;五是應急責任落實及獎懲制度問題;六是應急救援人員權利保障問題。當然，《突發(fā)事件應對法》需要修改的內容遠遠不止于此，這只是一部分較為突出的問題。

2.3加強對公民個人的權利保護立法

在突發(fā)事件中，公民往往處于弱勢的一方，易受到突發(fā)事件的侵害，保障公民權利變得尤為重要，保障公民權利，維護公民人身財產安全也是也是應急管理的重要目標。首先是公民基本權利的保護。在應急管理過程中，公權力的擴張和私權利的限縮，使得公權利侵害私權利的現(xiàn)象時有發(fā)生。如新冠肺炎疫情期間出現(xiàn)的有些地方無差別的一律對外來人員仇視、勸返，對確診病例和疑似病例同等對待，對隔離人員實施“封門看守”的強硬措施，許多措施明顯超出了必要限度，嚴重侵犯公民的健康權和人身自由權利。在今后的立法過程中，要加強公民基本權利的保護，這也是應急法制應遵循的原則。其次是財產權利的保護。一是應急下對公民財產的處置;二是應急行政征用。在突發(fā)事件發(fā)生后的應急過程中，往往會涉及對公民合法財產的處置，如疫情后各地啟動的銷毀“野味”動物，非洲“豬瘟”疫情中銷毀家養(yǎng)豬的辦法，是否得到了合理的補償?以及如何補償?補償?shù)臉藴适鞘裁?都沒有統(tǒng)一的法律法規(guī)作為參考。

3結語

應急管理法制是在“刺激———反應”的模式下不斷完善的。當前的應急管理法制體系亟須完善是不爭的事實，至于如何完善也不是一蹴而就。制定一部緊急狀態(tài)法，區(qū)分常態(tài)和非常態(tài)社會秩序是完善當前應急法制體系的重中之重，為非常態(tài)社會秩序下的行政應急權力行使提供合法的空間。修改突發(fā)事件應對法，使之更加符合實際的需要，把綜合性救援和私權利保障統(tǒng)一起來，使一切應急活動都能在法律框架下進行。

作者：蒲健 紀星星 單位：三峽大學法學與公共管理學院