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【關鍵詞】農(nóng)村土地市場；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；土地市場化配置

一、現(xiàn)行的二元制土地市場

我國土地權(quán)屬分為國家所有和集體所有，由于土地所有制性質(zhì)的不同而形成相互分離的城市土地市場和農(nóng)村土地市場，加上城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的分割，形成了二元制的土地市場。城市土地市場主要是土地使用權(quán)的交易，包括使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押等方式，相對來說，城市土地市場在土地市場體系中占據(jù)主導地位，已逐步走上較為規(guī)范成熟的發(fā)展道路；而農(nóng)村土地市場受到多方因素的限制和阻礙，發(fā)展緩慢。

在十八屆三中全會中提出要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”、“建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行”、“在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營?！庇纱丝梢娡晟妻r(nóng)村土地市場的方向，應該是基于城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)籌，進行土地的市場化配置，實現(xiàn)農(nóng)村集體土地和城市國有土地產(chǎn)權(quán)平等化。

二、我國農(nóng)村土地市場發(fā)展存在的問題與阻礙因素

當前我國農(nóng)村土地屬于集體所有，由單個家庭實行承包經(jīng)營制度，這種個體經(jīng)營的方式已無法適應市場經(jīng)濟配置土地資源的需要，存在諸多弊端。例如，集體土地所有權(quán)不完整，主體不明確；國家強制征收集體土地，給予的只是補償價值，而非交換價值；土地流轉(zhuǎn)制度不規(guī)范等使得土地流轉(zhuǎn)只能在小范圍進行等。這些問題成為了阻礙農(nóng)村土地市場發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場構(gòu)建的主要因素。

（一）農(nóng)村土地權(quán)屬不完整，所有權(quán)主體虛置：權(quán)屬明確是農(nóng)村土地市場形成的前提，目前我國農(nóng)村土地權(quán)屬仍存在一些問題。產(chǎn)權(quán)權(quán)能不完整，土地所有權(quán)至少有占有、使用、收益、處分四項權(quán)能， 而我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)人對自己所有土地只有占有、使用和收益的權(quán)能， 而沒有處分權(quán)能。集體土地不得出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)建設，農(nóng)民僅擁有土地使用權(quán)，不具備買賣權(quán)、抵押權(quán)、贈予權(quán)等，對承包地、宅基地的流轉(zhuǎn)受到主體身份和地域的限制，而城市土地使用權(quán)及附著建筑卻可以自由買賣。所有權(quán)主體虛置，現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，而“農(nóng)民集體”并沒有清晰的界定，現(xiàn)實中農(nóng)民缺乏行使集體土地所有權(quán)的組織形式和程序，也就出現(xiàn)集體土地所有權(quán)主體虛置的現(xiàn)象，從而引起土地市場交易主體的混亂。對于國家征收土地后的補償在集體與農(nóng)民之間存在分配不均，損害了農(nóng)民的利益。因而不明確的集體土地所有權(quán)主體必然引起市場主體缺失，集體土地難以進入市場。

（二）國家對農(nóng)村集體土地的單向強制征收權(quán)：農(nóng)村土地要轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設用地，必須經(jīng)過政府征收或征用，由集體所有轉(zhuǎn)為國家所有，實現(xiàn)土地所有權(quán)一次性轉(zhuǎn)變后才能進入土地市場。雖然法律規(guī)定給予農(nóng)民相應的補償，但補償價值過低，相對城市中舊城改造涉及拆遷的土地是按房地產(chǎn)市場價格進行補償，明顯對農(nóng)民的補償有失公允。由此可見，國家對農(nóng)村集體土地的征收制度，使得土地市場交易行為兩端是非對稱的，政府在向農(nóng)村集體征地時是進行行政定價，而在出讓土地使用權(quán)時是屬于市場行為，其中的交易價格是非公平性的，也就造成政府對土地財政的長期依賴，阻礙了集體土地與城市土地之間的直接聯(lián)系，不利于農(nóng)村土地市場的發(fā)展和完善。

（三）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度不完善：現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度缺乏專門的法律法規(guī)約束，對于流轉(zhuǎn)的具體形式、程序、價格、管理以及矛盾的處理在實際操作中還不規(guī)范，這也就導致土地流轉(zhuǎn)過程中往往會引發(fā)糾紛，阻礙農(nóng)村土地的順利流轉(zhuǎn)。還由于土地用途管制制度的限制，集體組織之間、城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的土地市場仍然是相對分割的，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)局限在較為封閉的小范圍內(nèi)，只能形成零散的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場。

三.完善農(nóng)村土地市場

土地市場化配置是土地資源有效配置的必經(jīng)之路，目前農(nóng)村土地市場相比城市土地市場發(fā)展較為滯后，因此要推進城鄉(xiāng)土地要素流動，激發(fā)農(nóng)村土地市場的活力，主要從農(nóng)村土地市場的兩方面來完善：集體農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場、集體建設用地使用權(quán)市場。

（一）農(nóng)村集體所有農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場

要完善農(nóng)村集體農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場，首先是要明確各產(chǎn)權(quán)主體關系，使轉(zhuǎn)出和轉(zhuǎn)讓雙方明確交易的農(nóng)用地的產(chǎn)權(quán)狀況；其次要搞好農(nóng)用地分等定級和價格評估工作，為農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場雙方的公平交易提供科學依據(jù)；第三是要完善農(nóng)用地流轉(zhuǎn)監(jiān)管制度，流轉(zhuǎn)前要審查流轉(zhuǎn)雙方資格，檢查需要流轉(zhuǎn)的農(nóng)用地是否符合土地利用總體規(guī)劃，流轉(zhuǎn)時要針對農(nóng)用地是否進行土地變更登記進行審查；最后，要實施多種農(nóng)用地流轉(zhuǎn)形式，拓寬市場流轉(zhuǎn)渠道，逐漸開放農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場。

（二）農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)市場

由于長期實行城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的土地市場，建設用地市場也被割裂開來，城市國有建設用地市場以“招拍掛”方式進行土地出讓，而集體建設用地難以實現(xiàn)其應有的經(jīng)濟價值。在十八屆三中全會中提出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場。”這指明了集體建設用地使用制度改革的方向，要賦予農(nóng)村集體建設用地與國有建設用地對等的權(quán)利，實現(xiàn)集體土地與國有土地的“同地、同價、同權(quán)”，建立統(tǒng)一的地價體系，實行城鄉(xiāng)一體化的公平地價制度，將其作為集體建設用地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展的基礎。除此之外，還必須建立相應的土地交易平臺，為建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供服務，通過土地交易有形市場建設，對集體建設用地交易的內(nèi)容、方式、流程等方面進行規(guī)范，使之與城市國有建設用地市場相銜接。

參考文獻：

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摘 要 由于我國缺乏健全的土地市場化流轉(zhuǎn)機制，農(nóng)村土地經(jīng)營仍然存在很多問題，導致了土地資源配置效率低下，既損害了農(nóng)民的利益，也不利于耕地的保護。那么探究我國農(nóng)村土地使用權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)機制顯得尤為重要。本文主要以供需機制為視角從市場組成、市場結(jié)構(gòu)方面，集中討論了農(nóng)地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)的內(nèi)在機制缺陷。

關鍵詞 農(nóng)地使用權(quán) 市場化流轉(zhuǎn) 市場內(nèi)在條件缺陷

目前，我國的實際國情是以占世界7%的土地養(yǎng)活了占世界22%的人口。在人多地少、耕地后備資源不足的情況下，只能通過盤活土地資產(chǎn)，提高土地資源利用率來適應我國對土地的基本需求，緩解人地關系緊張的矛盾。市場經(jīng)濟體制是我國改革最終實現(xiàn)的目標，它要求各種資源必須通過市場實現(xiàn)配置上的高效率。而土地作為一大生產(chǎn)要素，也必須通過市場實現(xiàn)自身的效益最大化。

我國農(nóng)村土地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)的內(nèi)在條件缺陷――以供需機制為視角。

一、農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場組成缺陷

1．市場主體構(gòu)成“可怕的對稱性”

一定區(qū)域內(nèi)的農(nóng)戶無論是在家庭成員構(gòu)成和文化觀念上，還是在土地經(jīng)營規(guī)模、經(jīng)營技術(shù)方法和經(jīng)營理念上，亦或是在土地交易觀念、市場信息獲取途徑和信息分析能力上，具有相當程度的一致性。由于這種一致性的程度極高，因而人們將這種一致性稱為“可怕的對稱性”。這種“可怕的對稱性”對市場機制的危害主要表現(xiàn)在兩個方面：一是決定了農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)動力不足，也就是需求和供給的主觀意愿難以形成。而市場上需求和供給的主觀意愿難以形成必然導致市場整體土地流轉(zhuǎn)動力的不足；二是以農(nóng)戶作為基本構(gòu)成單元的各種高級形式的經(jīng)濟組織難以自發(fā)形成。這一方面決定了農(nóng)戶在市場競爭中始終無法取得有利地位，農(nóng)民沒有自己主動的發(fā)言權(quán)，農(nóng)地市場的公平競爭局面無法形成，農(nóng)戶的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)利益也就無法通過市場得到完整的實現(xiàn)。

2．市場交易產(chǎn)權(quán)邊界的模糊性

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)邊界的模糊性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是產(chǎn)權(quán)主體界定的模糊性。包括農(nóng)地所有權(quán)、農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村非農(nóng)建設用地使用權(quán)主體的界定均具有一定的模糊性。農(nóng)地所有權(quán)主體界定的模糊性主要表現(xiàn)為將鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村內(nèi)集體經(jīng)濟組織均作為有效的農(nóng)地所有權(quán)主體，這容易導致農(nóng)地所有權(quán)的實際界定和確認過程中各主體之間的土地權(quán)利爭奪，特別是以上三類主體之間存在一定的等級隸屬關系的情況下，勢必導致產(chǎn)權(quán)界定的成本增加。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)主體界定的模糊性主要體現(xiàn)為在當前土地社會保障功能仍然存在的情況下，非集體成員獲得承包經(jīng)營權(quán)的不合理性。農(nóng)村非農(nóng)建設用地使用權(quán)主體界定的模糊性主要體現(xiàn)為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)范疇的模糊性和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)范疇限定的不合理性。

二是產(chǎn)權(quán)體系的模糊性和不完整性。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系的模糊性主要體現(xiàn)為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)與承包地使用權(quán)之間的界線不清。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系的不完整主要體現(xiàn)為農(nóng)地使用權(quán)作為獨立的財產(chǎn)權(quán)本應擁有的一些基本權(quán)利，如繼承權(quán)、贈與權(quán)、抵押權(quán)、質(zhì)押權(quán)等沒有在法律上賦予土地使用者。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系的模糊性和不完整性使作為市場貨品的農(nóng)地使用權(quán)的交易受到眾多的制約，權(quán)利穩(wěn)定性差和獲利能力不足，這也是農(nóng)村土地使用權(quán)市場流轉(zhuǎn)受阻的一個重要原因。

3．市場中介的缺失

市場信息的不完整性是市場機制的基本特征之一，由于市場信息的獲取需要成本，而不同主體的信息獲取和加工處理能力又有較大差異，各市場主體均希望以最小的成本獲得盡可能多的市場信息，正是這一要求使得專門進行市場信息收集、加工和處理的專業(yè)中介組織成為市場的一個重要組成部分。而我國主要為農(nóng)村居民服務的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場中介組織基本上是空白，農(nóng)地市場信息無法在更大范圍內(nèi)得到有效的傳輸，農(nóng)戶的土地供給和需求信息往往只能在很小的范圍內(nèi)傳遞，信息傳輸?shù)男蕮p失加大，這在一定程度上也制約了土地的供求平衡的實現(xiàn)。

二、農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場結(jié)構(gòu)缺陷

1．市場層次結(jié)構(gòu)相對簡單

目前的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場從層次結(jié)構(gòu)上來看，最多的僅有二個層次的市場，有的僅存在一個層次的市場，而且即使是二個層次的市場，不同層次之間的關系也不明顯，各層次市場本身也并不完善，如承包地的發(fā)包市場和使用權(quán)二次流轉(zhuǎn)市場，一級市場無法對二級市場起到應有的調(diào)控作用。這種相對簡單的層次結(jié)構(gòu)使各級市場之間的反饋和調(diào)節(jié)功能難以得到有效發(fā)揮，市場整體結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定，市場的自我組織和自我調(diào)節(jié)功能無法實現(xiàn)，供求機制無法正常發(fā)揮。

2．市場類型結(jié)構(gòu)相對單一

這與市場提供的可供交易的產(chǎn)權(quán)類別相對較少有關。從承包土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場來看，由于土地的社會保障功能，加之中國農(nóng)民特有的戀土情結(jié)，大規(guī)模的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場將無法形成。而由于產(chǎn)權(quán)界定的問題，承包地使用權(quán)抵押市場也不可能存在，因此當前在這一市場上交易的主要貨品實際上只有一種――承包地租賃權(quán)，而且大多數(shù)租賃權(quán)的期限較短。從非農(nóng)建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場來看，提供的貨品類型也只有兩種：土地使用權(quán)出讓和土地使用權(quán)出租，基本上不存在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押，而且其中的土地使用權(quán)出租大多數(shù)是由于房屋租賃行為導致的，單純的使用權(quán)出租極少。市場類型結(jié)構(gòu)的單一性決定了市場供消費者選擇的空間過于狹小，對于農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)無法帶來有效的需求。

參考文獻：

[1]劉書楷.土地經(jīng)濟學.北京:地質(zhì)出版社.2000:278.

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《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“家庭承包”承包方享有在承包地被依法征用時獲得相應補償?shù)臋?quán)利，“其他形式”承包則沒有。這就意味著“其他形式”承包方，并不享有獲得相應承包地補償款權(quán)利。但對“其他形式”承包中，承包方確實對承包地進行了改良投入，導致被征用土地價值增值的部分，應當予以必要補償。

2.耕地改養(yǎng)殖水面要辦轉(zhuǎn)用手續(xù)

1999年，國土資源部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《關于搞好農(nóng)用地管理促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整工作的通知》，規(guī)定禁止在基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)挖塘養(yǎng)魚、發(fā)展林果業(yè)；可以在基本農(nóng)田保護區(qū)外的農(nóng)用地挖塘發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖和種植多年生木本果樹等經(jīng)濟作物，但建造永久性農(nóng)業(yè)設施和配套設施，如畜禽養(yǎng)殖場、塘底已經(jīng)固化的水產(chǎn)養(yǎng)殖場、農(nóng)副產(chǎn)品倉庫、加工廠、集貿(mào)市場等，占用耕地的，要依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，并做到耕地“占一補一”。

3.超生子女同樣享有土地補償費

違反計劃生育行政法律法規(guī)超生，應由其父母承擔行政法律責任，而要求村委會分配土地補償款是民事法律關系。公民合法權(quán)益受法律保護，不因父母是否違反計劃生育政策而受到影響。況且他們出生申報戶籍時就落戶在當?shù)?，已具備該村集體經(jīng)濟組織成員資格，因此應得到補償。

4.土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。任何組織和個人侵害承包方土地承包經(jīng)營權(quán)的，都應當承擔相應的民事責任。

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。

5.土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式

土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，應當簽訂書面合同。采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應當經(jīng)發(fā)包方同意；采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應當報發(fā)包方備案。

6.農(nóng)村土地承包法對土地承包經(jīng)營權(quán)的保護規(guī)定

一是規(guī)定了在承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地；二是規(guī)定了在承包期內(nèi)，原則上發(fā)包方不得調(diào)整承包地；三是特別強調(diào)了對婦女承包經(jīng)營權(quán)的保護；四是對承包經(jīng)營權(quán)的繼承作出了規(guī)定。

7. 對婦女承包經(jīng)營權(quán)的保護規(guī)定

承包期內(nèi)婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地。

8.自行開墾的荒地是否受法律保護

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1、建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場能夠增強農(nóng)業(yè)參與市場競爭的能力

在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的當前，一家一戶的傳統(tǒng)土地耕作模式已經(jīng)束縛了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，存在較多弊端，主要表現(xiàn)在：生產(chǎn)規(guī)模小，效率低，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性低。通過建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，推行農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟組織，農(nóng)戶將土地參與流轉(zhuǎn)，一方面，改變了傳統(tǒng)的土地經(jīng)營方式，實現(xiàn)了由分散經(jīng)營，逐步向規(guī)模化、集約化方向的轉(zhuǎn)變，促進了農(nóng)民土地的有效集中和專業(yè)化生產(chǎn)，提高土地的產(chǎn)出率和收益率；另一方面，在各種合作組織的帶動下，土地集約經(jīng)營有了競爭力，能夠按照市場需求組織生產(chǎn)，減少了生產(chǎn)的盲目性和市場風險，增強了參與市場競爭的能力。

2、建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場是提高農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)濟效益的重要途徑

以土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為平臺，優(yōu)化資本組合，整合生產(chǎn)要素，大力發(fā)展農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟組織和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，把零星的土地從農(nóng)戶手中集中連片，按效率原則重新配置土地，進行適度規(guī)模經(jīng)營，不僅降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)新技術(shù)和新型農(nóng)具的推廣應用，極大地提高了土地生產(chǎn)率，而且解決了土地細碎化、土地利用率低和土地閑置等問題，改變了以往農(nóng)戶分散經(jīng)營的缺陷，使土地、資金、技術(shù)、勞動力等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素合理流動和優(yōu)化組合，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐步走上“專業(yè)化分工、規(guī)?；a(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”的發(fā)展道路，實現(xiàn)土地資源的充分利用，提高土地的高效率性、高收益性，加快農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

3、建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場是提高農(nóng)民收入的重要手段

通過土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，一是農(nóng)民轉(zhuǎn)出自己承包的土地，從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出來，改變原先“亦工亦農(nóng)、亦商亦農(nóng)”的兼業(yè)化狀態(tài)，從土地的束縛中解放出來，安心地從事其他二、三產(chǎn)業(yè)及外出務工。二是農(nóng)民以土地入股開展股份合作經(jīng)營，或以其他更有利于自身的方式參與土地流轉(zhuǎn)，獲得高收入。三是農(nóng)民可以在自己的承包地上打工，在參加分紅的同時，又有打工收入，從而提高農(nóng)民群眾的收入水平。

4、建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場能促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展

土地流轉(zhuǎn)使土地經(jīng)營權(quán)集中，有利于籌措資金，加大技術(shù)、信息、人才等方面的投資，實現(xiàn)土地綜合開發(fā)。有利于提高土地經(jīng)營的組織化程度，實現(xiàn)標準化生產(chǎn)、機械化作業(yè)；有利于修道路、興水利、建科研基地、生產(chǎn)基地和加工基地，保護生態(tài)環(huán)境，合理有效利用土地，從而促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

二、當前土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的主要問題

1、市場機制不健全妨礙了土地流轉(zhuǎn)

目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式以轉(zhuǎn)包為主，形式比較單一。流轉(zhuǎn)主要在鄰里和親戚之間進行，而且流轉(zhuǎn)的內(nèi)容簡單，流轉(zhuǎn)期短，流轉(zhuǎn)面積小，使經(jīng)營主體不敢在土地、機械、設施上做大的投入，不利于農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展。由此可見，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)還處于自發(fā)階段，土地流轉(zhuǎn)大多處于自發(fā)和無序狀態(tài)，土地流轉(zhuǎn)市場及鼓勵土地流轉(zhuǎn)的激勵機制尚未形成，各級政府引導和服務不到位，缺乏有效組織農(nóng)民“以地生財”的能力。農(nóng)村土地承包管理部門對土地流轉(zhuǎn)的管理和監(jiān)督職能也沒有完全落實到位，難以通過有效地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置。

2、觀念滯后影響土地流轉(zhuǎn)

由于農(nóng)民“戀土”情結(jié)及“守田為安”等傳統(tǒng)觀念根深蒂固，一些農(nóng)戶即使種不好土地，也不愿轉(zhuǎn)出其承包土地，土地經(jīng)濟效益較差。一些農(nóng)戶外出務工顧不上種地，就種植些低產(chǎn)、低效益、懶作物，有的甚至把土地撂荒閑置，造成土地資源的浪費。

3、程序不規(guī)范制約了土地流轉(zhuǎn)

土地流轉(zhuǎn)在我國農(nóng)村雖早已存在，但大多數(shù)地區(qū)至今尚未建立起一套完整規(guī)范的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)程序。如有些農(nóng)戶進行土地流轉(zhuǎn)僅憑口頭協(xié)議，無任何書面合同，沒有規(guī)范和嚴格的土地流轉(zhuǎn)程序。

4、農(nóng)村社會保障制度滯后束縛著土地流轉(zhuǎn)

目前，農(nóng)村社會保障制度總體水平較低，絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)社會保障制度還處于完全空白。農(nóng)村社會保障制度的嚴重滯后，極大地束縛了農(nóng)村勞動力的流動，使農(nóng)民長期依賴土地，從而限制了土地的流轉(zhuǎn)。而土地流轉(zhuǎn)受到限制，在一定程度上阻礙了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化的速度也相對緩慢，最終農(nóng)民收入增長乏力，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程也相對緩慢。

三、促進土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)的對策及建議

1、完善社會保障，加快農(nóng)村土流轉(zhuǎn)的進程

一要在農(nóng)村通過建立與完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度、最低生活保障制度、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度等社會保障體系，減小農(nóng)民對農(nóng)用地的依賴性，使一部分有能力外出創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民從土地中解脫出來，為農(nóng)用地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。二要在城市逐步建立務工農(nóng)民社會保障制度，加快解決農(nóng)民工的子女上學、工傷、醫(yī)療和養(yǎng)老保障等問題。對進城農(nóng)民在農(nóng)村的承包土地、房屋、宅基地，要通過創(chuàng)新體制機制，完善資產(chǎn)處置辦法，幫助其完成進城落戶的資產(chǎn)積累。只有這樣，農(nóng)民進城后才不會有后顧之憂，才不會總想在農(nóng)村“留后路”，使其所經(jīng)營的農(nóng)用地能夠進入農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場。否則，農(nóng)村的存量土地無法盤活，土地規(guī)模經(jīng)營難以形成。三要適當考慮流出農(nóng)戶土地增值效益和長遠利益，鼓勵以村組織牽頭的股份合作流轉(zhuǎn)。四要政府牽頭、部門協(xié)作，加強經(jīng)營權(quán)流出者轉(zhuǎn)崗就業(yè)培訓，提高他們擇業(yè)競爭力。

篇5

某村李某于2008年考上了省里的大學。上學之后，由于學校的規(guī)定，需將戶口遷移至學校所在地。

李某遷移戶口之后的第二年，其所在村被納入了一條高速公路的征地范圍之內(nèi)。其后，村里決定將土地補償款按照人口和土地為標準分配。該分配方案規(guī)定，凡是戶口已經(jīng)遷出本村的就不再是本村村民，也將不參與分配。這樣，李某就沒有了分配的資格。

在外讀書的李某得知這個情況之后表示不服。雖然自己已經(jīng)將戶口遷出，但是事實上自己的生活來源依然是依靠村里的土地，并不能因為自己遵守了學校的管理規(guī)定就將自己排除在“村民”的范圍之外。而該村村委會則認為，村委會作為最基層的村民自治組織，在法律允許的范圍內(nèi)依法享有合法的自治權(quán)。征地款分配方案是經(jīng)過村民簽名同意的，因此堅決要求按照方案進行分配。

雙方多次協(xié)商無果后，李某訴至法院。法院審理后判決，李某有權(quán)要求參與補償款的分配。

分析

長期以來，某些大中專院校學生的戶口都是隨錄取通知書進入到大中專院校。由此產(chǎn)生了一個非?，F(xiàn)實的問題：對那些已經(jīng)將戶口遷出的大學生來說，他是否具有集體經(jīng)濟組織成員資格，換句話說，他還算不算是本村的“村民”。弄清楚這個問題，是解決本案中土地分配問題的關鍵。因為，如果李某具有本村的集體經(jīng)濟組織成員資格，那么他理應參與分配，否則，他將不能享有相應的權(quán)利。

其實，關于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格確定的標準問題，在我國現(xiàn)行法律上是個空白點。而在司法實踐當中，對于這個問題的確定，一般堅持兩個原則：一是按照戶籍來確定其資格，二是按照生產(chǎn)和生活等多方面的因素綜合考慮。

篇6

我市土地流轉(zhuǎn)主要采取轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓等方式。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，促進農(nóng)村發(fā)展的一項重要舉措。多年來，我們對農(nóng)戶之間自由流轉(zhuǎn)土地進行合理引導、有效扶持，使之向種糧大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社組織及龍頭企業(yè)進行流轉(zhuǎn)，提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，奠定了大科技、大農(nóng)機、大農(nóng)業(yè)的基礎，促進了農(nóng)業(yè)發(fā)展。我們的主要做法是：

力求“三個規(guī)范”。

“三個規(guī)范”：一是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。我們在全市22個農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個辦事處建立鄉(xiāng)級土地流轉(zhuǎn)大市場平臺，正確規(guī)范、合理引導農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)行為，為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地提供政策咨詢、法律援助、業(yè)務指導。二是規(guī)范合同簽訂。農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地必須簽訂正規(guī)的土地流轉(zhuǎn)合同，規(guī)定雙方權(quán)利義務，為農(nóng)民辦理土地承包經(jīng)營權(quán)手續(xù)。三是規(guī)范糾紛調(diào)處機制。在鄉(xiāng)、村建立糾紛調(diào)處工作組織，負責糾紛調(diào)處工作，市建立糾紛仲裁委員會，形成發(fā)生糾紛有人管各級分工負責的工作機制。農(nóng)村土地發(fā)生糾紛先由鄉(xiāng)村兩級進行調(diào)解，我市有95%以上土地流轉(zhuǎn)糾紛案件在鄉(xiāng)村經(jīng)過調(diào)解得到有效化解。調(diào)解不成進入司法程序進行仲裁或訴至法院解決。

力求“三個發(fā)揮”。

“三個發(fā)揮”：一是發(fā)揮種糧大戶引帶作用。鼓勵將土地流轉(zhuǎn)給種糧大戶，發(fā)揮種植之大戶懂科技、會經(jīng)營、善管理的優(yōu)勢。扶持種糧大戶進行標準化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，促進糧食增產(chǎn)。引導流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)，促進農(nóng)民增收。二是發(fā)揮專業(yè)合作組織示范作用。通過發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織，鼓勵農(nóng)民將土地以入股、出租等方式參加農(nóng)民專業(yè)合作社，發(fā)揮專業(yè)合作社資金雄厚、經(jīng)營規(guī)范、機制健全、科技水平高、市場化管理的優(yōu)勢。有效抗衡自然風險和市場風險促進農(nóng)民增收。如我市五里明鎮(zhèn)圍繞糧食增產(chǎn)農(nóng)民增收為核心，通過組建農(nóng)民專業(yè)合作社，推進土地規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)糧食增產(chǎn)、增收的目標，2010年獲得總書記的充分肯定，認為肇東的做法走出了一條組建農(nóng)民專業(yè)合作組織，提高糧食產(chǎn)量，發(fā)展現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)的路子。2010年農(nóng)民人均增收在2000元以上。三是發(fā)揮龍頭企業(yè)作用。鼓勵有實力的龍頭企業(yè)在農(nóng)村創(chuàng)辦集農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售于一體的現(xiàn)代企業(yè)，實行強弱聯(lián)合，大力發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)，促進農(nóng)民增收。

力求“三個結(jié)合”。

“三個結(jié)合”：一是土地流轉(zhuǎn)要和土地規(guī)模相結(jié)合。我們以增加農(nóng)民收入，提高糧食產(chǎn)量為目標按照政府引導、試點示范、穩(wěn)步推進的總體思路，充分發(fā)揮農(nóng)民主體地位，合理組織有效引導，以流轉(zhuǎn)促規(guī)模，以規(guī)模帶流轉(zhuǎn)，走出了土地良性流轉(zhuǎn)的路子，使農(nóng)民真正流得出，流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民收入真正得到提高，減少土地糾紛的發(fā)生。我市通過土地流轉(zhuǎn)，經(jīng)營規(guī)模超1000畝的單位和個人達300多家。二是土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化相結(jié)合。如我市五里明鎮(zhèn)實施公司化經(jīng)營，使市場主體由農(nóng)民自由人轉(zhuǎn)變?yōu)楣痉ㄈ?，整體提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化程度和市場談判能力，實現(xiàn)了項目、資金、市場、科技、土地等各類生產(chǎn)要素有效整合，集體投入。建立了龍頭企業(yè)、商業(yè)銀行、科研院校于農(nóng)業(yè)開發(fā)公司有機銜接的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈生產(chǎn)要素配置模式，特別是堅持用做工業(yè)的理念做農(nóng)業(yè)，用做項目的思維做糧食，順應全省實施糧食千億斤產(chǎn)能工程要求，以玉米噸田建設項目為載體，實現(xiàn)了生產(chǎn)要素優(yōu)化配置和有效整合，形成了做項目、強設施、促合作、上科技、奪高產(chǎn)、增收入的糧食生產(chǎn)現(xiàn)代化經(jīng)營格局。三是土地流轉(zhuǎn)要和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相結(jié)合。土地流轉(zhuǎn)必須立足于大農(nóng)業(yè)、大農(nóng)機、大科技，才能使流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民收入增加。使農(nóng)民土地土地流得出不發(fā)生土地糾紛。如我市五里明鎮(zhèn)玉米種植合作社以公司化經(jīng)營模式管理農(nóng)業(yè)，創(chuàng)辦兩個千萬元農(nóng)機合作社，保障玉米種植的機耕作業(yè)，聘請大專院校科研所的專家作為技術(shù)顧問，2736戶農(nóng)民將5萬畝土地流轉(zhuǎn)給玉米種植合作社，農(nóng)民土地入股保底收入每畝500元，年終分紅每畝100多遠，農(nóng)民打工收入人均達10000多元，大幅增加了農(nóng)民收入，糧食產(chǎn)量大幅提高，達每米2000斤，創(chuàng)造了中國糧食生產(chǎn)奇跡。

結(jié)合我市土地流轉(zhuǎn)的實際情況，我們認為應該加強領導，轉(zhuǎn)變觀念，規(guī)范運作，使我市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)步入市場服務體系的長效機制。

1、解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，切實解決好思想認識問題。土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，解決好農(nóng)民的思想問題至關重要。要引導農(nóng)民打破傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟意識，牢固樹立發(fā)展的觀念、創(chuàng)新的觀念、市場的觀念、效益的觀念。同時，政府要切實轉(zhuǎn)變觀念，把土地流轉(zhuǎn)放在推進農(nóng)業(yè)化經(jīng)營和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟大局中來認識，正確引導規(guī)范，強化服務意識，改進工作方法，切實將農(nóng)民的積極性保護好、發(fā)揮好、引導好。

2、加強引導，規(guī)范提高，切實解決好土地流轉(zhuǎn)的管理機制、服務機制的問題。要抓好土地流轉(zhuǎn)市場建設，加強信息服務、科技服務，為農(nóng)民提供準確的市場信息和科技信息，主動做好政策法律咨詢的指導調(diào)解工作。要加強土地流轉(zhuǎn)軟硬環(huán)境建設，對運用土地流轉(zhuǎn)進行優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和新型產(chǎn)業(yè)立項開發(fā)的，給予資金、技術(shù)、稅費等方面的傾斜，讓農(nóng)民、業(yè)主有想頭、有干頭。

3、科學規(guī)劃、統(tǒng)籌安排，切實解決土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模問題。要做好現(xiàn)有耕地，特別是機動地、水面、草原等資源的調(diào)查統(tǒng)計，完善土地承包經(jīng)營機制，對土地規(guī)模經(jīng)營進行科學安排，統(tǒng)一規(guī)劃，加快土地流轉(zhuǎn)速度，促進土地合理、有序流轉(zhuǎn)，體現(xiàn)規(guī)模效應。

篇7

關鍵詞：農(nóng)村土地銀行；風險分析；發(fā)展策略

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）07-1392-04

DOI：10.14088/ki.issn0439-8114.2017.07.049

Risk Analysis and Development Strategies for Rural Land Banks in China

REN Yuan1，CAI Sheng-cheng2

（1.School of Public Administration，Hohai University，Nanjing 211100，China；2.Jiangsu Broadcasting Corporation，Nanjing 210000，China）

Abstract： from the current situation of China rural land bank development，analyzes the main risks of current rural land bank is facing the lack of operating funds， land ownership is not complete，the rural social security system is not perfect， the loan of local identity fuzzy and weak awareness of farmers' capital. It puts forward the development of rural land banking，night land management mortgage system，broaden rural land bank financing，urban and rural land policy，and with the eyes of farmers and promote and implement capital “two rights” ten work to promote rural land bank anti stable development strategy.

Key words： rural land banks； risk analysis； development strategy

在推M“三農(nóng)”發(fā)展和新農(nóng)村建設的過程當中，土地作為最重要的資源與生產(chǎn)要素，一直受到政府與市場的廣泛重視。在城鄉(xiāng)土地制度二元化逐漸消弱以及多地區(qū)進行了土地銀行試點運行的背景下，嘗試建立中國的農(nóng)村土地銀行體系，可以促進農(nóng)民將自己無意耕種的土地存入土地銀行，定期收取存地利息；土地銀行對土地進行整合、平整、改良，進而將土地作為一種產(chǎn)業(yè)資本進行對外出租；種糧大戶或農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)的上游企業(yè)進行貸地活動，對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)上游企業(yè)展開貸地活動，以此實現(xiàn)土地集中使用、創(chuàng)造財富。政府可以通過土地銀行對第一產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動進行調(diào)整。由此構(gòu)建起中國的土地銀行體系，進而推動土地市場的建設與發(fā)展、盤活農(nóng)村經(jīng)濟，推進市場全要素經(jīng)濟發(fā)展[1]。然而，在土地銀行試點和發(fā)展過程中，如何有效控制風險，提升土地銀行的運行效率與經(jīng)營效益，就成為當前農(nóng)村土地銀行建設、運行中亟待解決的問題。

1 中國農(nóng)村土地銀行發(fā)展概況

雖然中國是城鄉(xiāng)二元的土地所有制結(jié)構(gòu)，但是為了確保經(jīng)濟水平建設的進一步提高，人民銀行和銀監(jiān)會在2009年了92號文件，文件指出：應進一步加大涉農(nóng)的信貸投放，引導更多資金流向農(nóng)村。有條件的地方可以探索土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。這個文件從制度層面上來說是放松了對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的限制，但卻還不足以使農(nóng)民將自己手上的土地承包經(jīng)營權(quán)用來向銀行進行抵押貸款，雖然這與國外的農(nóng)地銀行以及成熟的農(nóng)村土地金融體系還有較大的差距，但也是一種農(nóng)村土地銀行雛形的漸進式探索。當土地這一資本真正能夠在要素市場上流轉(zhuǎn)起來的時候，才能發(fā)揮土地真正的經(jīng)濟作用――農(nóng)民由于缺乏生產(chǎn)資金而用土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押物向銀行貸款，可將貸來的資金用來購買農(nóng)機和平整土地等來促進自身農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的提高。

由于土地是在中國城鄉(xiāng)二元制度的背景中存在的，農(nóng)村土地在過去長達幾十年的時間里都是作為種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的踐行地，權(quán)利主體不明確，流轉(zhuǎn)制度較混亂，所以建立合作社為主的土地銀行大多扮演中介服務組織的角色，設立的目標多為促進土地流轉(zhuǎn)和增加農(nóng)民收入。雖然在中國有一些農(nóng)村土地銀行的試點，但這些試點一般來說并沒有脫離中國銀行和銀監(jiān)會92號文件規(guī)定的范疇：寧夏平羅縣的土地信用社成立于2006年，主要功能是經(jīng)營土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和將土地適度集中規(guī)模經(jīng)營，在這個過程中并不開展土地抵押貸款和土地集中整理的業(yè)務，該土地銀行并不具備政策性金融機構(gòu)的職能，它的身份是土地流轉(zhuǎn)的中介[2]；湖南永州伊塘的土地銀行成立于2010年，其運作模式是將農(nóng)民閑置的土地集中起來然后租賃給種糧大戶，通過利息差進行持續(xù)運作，規(guī)范土地資源、增加農(nóng)民收入。2009年浙江省寧波市江北區(qū)正式開始實行“兩權(quán)一房”的抵押貸款，將在農(nóng)村擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶劃定為服務對象，由市區(qū)信用合作社對江北區(qū)內(nèi)的符合申請“兩權(quán)一房”貸款的申請人發(fā)放貸款，發(fā)放的資金將用作生產(chǎn)和經(jīng)營；2008年重慶市成立了農(nóng)村土地信用所，2年之后重慶在年度政府工作報告中提出，進一步開展和深化農(nóng)村土地和林權(quán)等生產(chǎn)要素的抵押貸款工作，切實推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的實質(zhì)性進展。這一系列的舉措都直接表明了對農(nóng)戶對土地處分權(quán)的尊重，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的可抵押性提供了保障[3]。土地市場的可持續(xù)運作依靠土地產(chǎn)權(quán)制度的明晰界定、土地產(chǎn)權(quán)處分保障機制的完善以及土地權(quán)利流通市場的健全[4]。

從目前中國農(nóng)村土地銀行試點發(fā)展的情況看，土地銀行的一般運行過程中的利益相關者主要有農(nóng)村土地銀行、貸地方、農(nóng)戶，三者之間的關系如圖1所示。這里面存在三對雙向關系，一支單向關系。單向關系是指外部監(jiān)管部門對農(nóng)村銀行的各項業(yè)務開展外部獨立監(jiān)督，保證土地銀行體系運轉(zhuǎn)的公平、公正、公開。三對雙向關系里首先是農(nóng)戶和土地銀行之間的關系。農(nóng)戶將自己不愿意耕種的承包地的使用權(quán)在土地銀行進行登記，銀行根據(jù)農(nóng)戶土地的大小、土地土壤的質(zhì)量、土地的地理位置以及土地的存放時間長短等因素用統(tǒng)一的標準進行評估，根據(jù)價值評估的標準來確定土地存放的利息，并開具相關存地證明交給農(nóng)戶；其次是土地銀行和貸地方之間的關系，土地銀行將收取的土地進行歸類整理、編號，并用統(tǒng)一的技術(shù)標準對收取的土地進行規(guī)范化整理，如土地平整、土壤質(zhì)量改造、相鄰土地之間合并等。等貸地方來進行土地租賃洽談時就可以將整合好的土地以資本的形式來進行展示和建議，在這個過程中，必須明確貸地方的身份特征（是否具有政府認可的土地使用資歷、土地的用途、租地資產(chǎn)的審核等）。貸地方根據(jù)租地時間的長短、土地的質(zhì)量等方面支付土地的利息給銀行，銀行的收益就是來自于由貸地方和農(nóng)戶之間的利息差；最后一對關系是農(nóng)戶和貸地方之間的關系，農(nóng)戶可以作為應聘者去貸地方（大型種植園和農(nóng)產(chǎn)品加工的上游單位）提供勞務，貸地方向農(nóng)戶提供相應的薪酬，兩者建立起來一種勞動雇傭關系。土地作為一種活躍的資本在市場上進行流動時就可以創(chuàng)造大量的社會財富，拉動區(qū)域經(jīng)濟增長，構(gòu)建完善的農(nóng)村土地金融體系。

2 農(nóng)村土地銀行風險分析

2.1 缺乏配套充足的運行資金

國外的土地銀行資金來源是十分廣泛的，其背后絕大部分是政府財政支持，還有一部分是自身可以發(fā)行債券和股票，通過上市的方式來融聚資金，銀行是農(nóng)戶和貸地方之間的紐帶，沒有大量穩(wěn)定的資金是沒有辦法維持其高效運轉(zhuǎn)的。中國的農(nóng)村土地銀行規(guī)模大都很小，一般都是地方政府財政撥款或者是集體出資，在這樣的情況下土地銀行很難擴大業(yè)務規(guī)模，所經(jīng)營的業(yè)務也只能局限在農(nóng)村的小塊土地交易中，從長遠來看很難在全國范圍內(nèi)形成健全的土地金融市場。

2.2 尚未完成土地確權(quán)

中國農(nóng)村土地是集體所有制，法律雖然規(guī)定土地是歸集體所有，但是并沒有明確是何主體可以支配土地的所有權(quán)，這個權(quán)利主體可以是村民自治組織也可以是村黨支部還可以是經(jīng)濟合作社。這種權(quán)利主體的模糊性導致了產(chǎn)權(quán)界定的盲目性[5]。相較于西方資本主義國家的土地私有制，中國農(nóng)民的土地權(quán)利是模糊的，這就直接導致了名義上的權(quán)利使用者開始有了尋租行為，進而產(chǎn)生了土地的腐敗問題。農(nóng)村土地銀行利益相關者農(nóng)民和銀行的關系是建立在農(nóng)民土地確權(quán)的基礎之上，這樣農(nóng)民和銀行之間才能進行利益的博弈。如果缺失了這一對關系，中國土地金融市場的建立無從談起。

2.3 農(nóng)村社會保障制度尚不完善

在農(nóng)民的傳統(tǒng)思想中，土地是自己最大的保障，至少可以保證家庭食物的供給，所以他們幾乎不會把自己手中的土地轉(zhuǎn)讓出去，土地是農(nóng)民的依靠，至少在社會保障制度不完善的情況下是這樣的。醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等方面在農(nóng)村還沒有建立起完善的體系，在這樣的背景之下，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的意愿不夠強烈。即使是外出務工的農(nóng)民也不愿意將自己手中的土地流轉(zhuǎn)出去，在他們的意識里“有地才有家”，他們在外務工的重要原因之一就是家里有地，待年老之后可以落葉歸根安度晚年。如果農(nóng)民的生活可以不依賴于土地，那將會增強其土地流轉(zhuǎn)的意愿，因此完善社會保障也是當務之急。

2.4 貸地方身份的模糊性

在沒有明確的土地規(guī)章制度之下，貸地方的身份不會受到嚴格的審查，這就造成了許多農(nóng)村地區(qū)土地被亂占亂用，耕地資源受到嚴重破壞，土地資源利用無法實現(xiàn)最大價值化。流轉(zhuǎn)了土地卻不能創(chuàng)造財富，愈發(fā)嚴重影響了農(nóng)民的日常生活，并致使權(quán)力尋租的行為發(fā)生，最終導致了土地腐敗的問題[6]。中國農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)和使用有嚴格的規(guī)定，但依然有些村集體和不規(guī)范的土地信用所借著土地流轉(zhuǎn)的名義對農(nóng)村耕地資源造成了破壞。

2.5 農(nóng)民的“資本意識”薄弱

農(nóng)民市場意識薄弱，主要表現(xiàn)在農(nóng)民參與市場的意識不足，或者說只知“市場化”之字，不知“市場化”之意。這種市場意識的嚴重缺乏導致了農(nóng)民只是把土地作為養(yǎng)家糊口的“小糧庫”，它僅僅是為了滿足生存發(fā)展的一種存在。雖然部分地區(qū)存在著農(nóng)村土地交易的小市場，但是這種市場的的交易主體一般是本村的小經(jīng)營者或是親屬，僅通過一個簡單的書面契約就認為完成了一項交易的思想甚是常見。農(nóng)村的社會保障機制雖然在近年來有了較大的改觀，但是放眼全國，這種“社會溫飽體系”很難從根本上為廣大農(nóng)民建立起完善的保障體系。在以上的幾點綜合作用下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體系呈現(xiàn)出從骨子里的孱弱，或者說是一種主觀意識的嚴重缺位導致的無力。農(nóng)村銀行的建立過程中一旦缺乏了農(nóng)民的支持和理解，那么農(nóng)村金融體系的建立就是一紙空文。

3 中國農(nóng)村土地銀行發(fā)展策略

3.1 拓展農(nóng)村土地銀行的業(yè)務面

中國農(nóng)村未來的經(jīng)濟領域中，主要內(nèi)容是建立起完善的土地金融w系，而土地銀行則是這個金融體系中至關重要的一環(huán)，中國農(nóng)村金融市場構(gòu)建成功的關鍵也在于此。土地銀行作為銀行的一種，其本身就具備融資的功能，土地在建國初期的主要身份是一種生產(chǎn)要素，伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，土地也由生產(chǎn)要素逐漸轉(zhuǎn)化為一種吸納資本的工具，土地銀行應該逐漸將土地轉(zhuǎn)化為一種融資工具。農(nóng)民將土地的使用權(quán)存入土地銀行本身就是解除了土地對農(nóng)民自身的束縛。存地利息的獲得也使農(nóng)民得到了更為豐富的遷移選擇和擇業(yè)空間，這為農(nóng)民遷移、創(chuàng)業(yè)等提供了資金上的支持。生產(chǎn)合作社和大型種植戶也可以將獲得的資金用來購買農(nóng)機、化肥等農(nóng)資產(chǎn)品，促進農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)。為促使農(nóng)村土地銀行經(jīng)營的多元化，可以將土地納入債券業(yè)務，即把土地作為擔保物，將土地和資本進行有機結(jié)合，使農(nóng)村的開發(fā)過程對社會資本產(chǎn)生更大的吸引力。農(nóng)村經(jīng)濟的增長離不開農(nóng)村土地銀行業(yè)務的開展，多元化的經(jīng)營業(yè)務不僅可以刺激農(nóng)村土地銀行的創(chuàng)新力，而且作為可以吸收大量勞動力的服務型行業(yè)，土地銀行可以在一定程度上緩解社會就業(yè)難的現(xiàn)狀。農(nóng)村土地銀行作為金融機構(gòu)就決定了其業(yè)務的多元化，這也是土地資本化、土地融資的內(nèi)在需求[7]。

3.2 完善土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的配套資源體系

土地經(jīng)營抵押權(quán)的配套資源包括法律法規(guī)、組織保障和產(chǎn)權(quán)制度。任何組織的建立都需要完備的法律體系作為支撐，土地銀行在中國尚處在萌芽階段，盡快完善土地銀行的實施準則，加快健全將土地銀行由試點推廣到全國的政策準備。根據(jù)實際要求盡快修訂《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》，只有真正公布和實施可操作性強的法律，農(nóng)村土地市場才會按照秩序運行，降低農(nóng)村土地市場的風險，降低各方違約的成本、減弱各利益方之間的博弈。在有法可依方面，市場健康運行的根本性保障由法律法規(guī)的完備性和可量化性決定。制定完備、明確、可操作性強的市場交易規(guī)則，將土地交易的自力交給農(nóng)民。在有法必依法方面，嚴格保證相關法律法規(guī)的落實，使農(nóng)地交易的過程陽光透明[8]。從執(zhí)法必嚴層面上來說，政府相關部門要在土地流轉(zhuǎn)的過程中嚴格按制規(guī)章制度辦事，自覺接受監(jiān)管部門的監(jiān)督，成立土地專家小組對土地市場的運行狀況進行監(jiān)測和預判，及時糾正由于市場調(diào)節(jié)帶來的問題。從違法必究的層面上來講，對“灰色的土地流轉(zhuǎn)”采取嚴厲措施進行控制，凈化土地流轉(zhuǎn)市場。農(nóng)村土地市場的流轉(zhuǎn)還應該建立健全土地規(guī)劃體系，要制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用的總體規(guī)劃，對各類用地做出合理安排[9]。守住中國耕地的基本線，劃定基本農(nóng)田保護區(qū)，正確處理好農(nóng)用地和非農(nóng)用地之間的關系，調(diào)整各個利益主體之間的關系，構(gòu)建和諧土地市場。

良好的組織保障體系是農(nóng)村銀行建立的根基，建立農(nóng)村土地銀行可以以中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)村信用社為依托，與這兩者進行業(yè)務上的結(jié)合，聯(lián)合開展農(nóng)村土地的存貸業(yè)務、土地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務、土地流轉(zhuǎn)信息庫業(yè)務等[10]。還應該建立土地仲裁服務部門，由專業(yè)人員來處理土地流轉(zhuǎn)過程中可能產(chǎn)生的糾紛，保證土地流轉(zhuǎn)的公正、公平、公開。加快推進土地確權(quán)的步伐，對國家、集體和農(nóng)民的土地所有權(quán)進行明確地界定，強化農(nóng)民的土地所有權(quán)以及產(chǎn)權(quán)意識，建立多元化的產(chǎn)權(quán)制度。

各地應根據(jù)實際情況出臺相關法律法規(guī)，明確地界定土地到底歸誰所有，必須從當前的土地制度上進行細化改革。明確土地產(chǎn)權(quán)還包括土地的所有權(quán)和使用權(quán)主體、土地使用的年限，為農(nóng)村土地市場建立一個穩(wěn)定的交易環(huán)境。明確產(chǎn)權(quán)主體就是明確交易主體，只有安全可轉(zhuǎn)讓的土地使用權(quán)才能促進農(nóng)民的收益，并且降低了收益的不確定性。放寬農(nóng)村土地使用范圍的規(guī)定，放松土地交易對象和限制范圍，先構(gòu)架區(qū)域性的土地交易平臺，進而構(gòu)建全國性的土地交易平臺，使“看不見的手”發(fā)揮配置資源的最大功能，優(yōu)化資源的每一次配置，使農(nóng)民真正參與到市場經(jīng)濟中，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

3.3 拓寬農(nóng)村土地銀行資金來源

加大政府的財政支持力度，拓展土地銀行資金來源，如發(fā)行土地銀行債券、土地銀行股票等。農(nóng)村土地銀行一般來說只是提供農(nóng)業(yè)性的貸款，這種貸款的時間一般都比較長、利息也比較低，這就使得農(nóng)村土地銀行不能像其他商業(yè)銀行一樣通過吸收存款的方式來匯集資金。所以發(fā)行土地債券和依靠財政支持是十分重要的途徑?？梢詫r(nóng)村信用社進行投資改造，拓展其業(yè)務渠道，這一項可以先在經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)進行試點，在試點的過程中找出存在的問題，解決問題并推廣。

3.4 在包容性市場機制下統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地政策

建立包容性的市場要使市場信息透明化、建立寬松的競爭環(huán)境，降低農(nóng)民參與市場的機會成本，有效的市場機制會更加有力地推動包容性市場的發(fā)展。建立包容性的土地流轉(zhuǎn)機制需要從市場價格、市場平臺、市場規(guī)劃、市場組織四個角度出發(fā)。首先需要劃定明確的土地流轉(zhuǎn)數(shù)量，使土地市場的需求和供給符合農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展的訴求。搭建農(nóng)村土地交易合法平臺，拓寬農(nóng)民進入市場的多元化渠道，實現(xiàn)農(nóng)村土地的價值，不斷刺激和提高農(nóng)民參與市場交易的積極性。地方政府和有關部門應該建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體系的領導小組和中介組織，從農(nóng)民的角度出發(fā)，切實提高農(nóng)村土地的市場競爭力，維護農(nóng)民的利益。在這個過程中還應該建立土地市場督查小組，對每項土地交易進行監(jiān)管和核查，避免土地尋租行為，從源頭上杜絕土地腐敗。

3.5 加大農(nóng)村現(xiàn)代化建設投入，培養(yǎng)資本農(nóng)民

廣大農(nóng)民群眾的思想意識水平現(xiàn)代化也是農(nóng)村現(xiàn)代化建設的關鍵，可以通過專家講座的形式舉辦培訓班來強化農(nóng)民的市場意識和維權(quán)意識，輸入市場經(jīng)濟條件下的土地產(chǎn)權(quán)思想，這對農(nóng)村土地制度的深化和健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體系有重要的意義，有利于土地市場的形成和發(fā)育，提高土地資本的流轉(zhuǎn)效率，加強農(nóng)地經(jīng)濟在市場經(jīng)濟中的競爭力。相對于單純的減免農(nóng)業(yè)稅來說，強化農(nóng)民現(xiàn)代化市場意識是提高農(nóng)民收入、保障農(nóng)民長遠利益的更為治本的方法。切實提高農(nóng)民的市場意識，真正使其理解市場化的含義，在接受教育的基礎之上鼓勵農(nóng)民摒棄過去簡易的土地交易行為，鼓勵其參與農(nóng)村土地建設的新航道。從根本上來說，就是要提升農(nóng)民的主體意識和市場意識，培養(yǎng)資本農(nóng)民。

3.6 進一步推廣和落實“兩權(quán)”試點工作

黨的十八屆五中全會對深化農(nóng)村經(jīng)濟改革做出了重要部署，其中鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)積極探索、開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務，對于盤活農(nóng)村資產(chǎn)，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展都具有重要意義。賦予“兩權(quán)”抵押融資的功能，維護農(nóng)民土地權(quán)益；推進農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務方式創(chuàng)新，加強農(nóng)村金融服務；建立抵押物處置機制，做好風險保障；完善配套措施，提供基礎支撐；加大扶持和配合力度，增強試點效果。緊緊抓住“兩權(quán)”試點工作的機會，在工作過程中總結(jié)經(jīng)驗，在失敗中不斷探索建立中國農(nóng)村金融體系的路徑，抓住機遇激活農(nóng)村土地市場，增強農(nóng)村土地的資源效能，推進農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務方式的創(chuàng)新，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

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2　嚴格保護耕地，嚴守耕地“紅線”耕地是農(nóng)業(yè)最重要的生產(chǎn)資料和農(nóng)民最基本的生活保障。嚴格保護耕地特別是基本農(nóng)田，是提高糧食生產(chǎn)能力、保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必然要求，是對新農(nóng)村建設最大的支持。國土資源部門應進一步落實《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》，嚴格落實地方政府對規(guī)劃確定的本行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量和基本農(nóng)田行政負責制，堅持實行最嚴格的耕地保護制度，嚴格落實耕地占補平衡制度，鼓勵被占用耕地表土剝離利用，新開墾的耕地要充分利用剝離的耕作層土壤，確?；巨r(nóng)田總量不減少、質(zhì)量不降低，防止以新農(nóng)村建設等名義盲目圈占、違法批占土地特別是農(nóng)用地，切實保護好耕地尤其是基本農(nóng)田。

3　推進土地整治，挖掘潛力農(nóng)村中的邊角地和閑置宅基地等空閑地為土地整治提供了很好的機遇。土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的部分和新增建設用地土地有償使用費安排的土地開發(fā)整理項目，血向糧食主產(chǎn)區(qū)、基本農(nóng)田保護區(qū)和土地整理重大項目工程傾斜，主要用于高標準基本農(nóng)田建設，并將小型農(nóng)田水利建設作為重要內(nèi)容，推進田、水、路、林、村的綜合整治，努力提高耕地質(zhì)量、增加有效耕地面積、增強耕地排灌能力、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。同時，切實加強對土地整理項目的指導和監(jiān)督檢查，不斷規(guī)范和完善管理制度，確保資金?？顚Ｓ?、項目工程保質(zhì)保量如期完成，為新農(nóng)村建設服務。

4　嚴格農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收管理全面落實《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》及其他法律、法規(guī)關于征地改革和管理的各項政策措施，切實維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收的審查報批中，嚴格控制征地數(shù)量和范圍，進一步規(guī)范征地程序，認真執(zhí)行征地告知、確認、聽證、公告、登記等規(guī)定程序，在經(jīng)批準公布實施的征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價的基礎上，向村民公開征地補償標準、宅基地審批程序等，加強對征地補償標準、被征地農(nóng)民安置措施的審核，維護被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申述權(quán)，接受群眾監(jiān)督。對補償標準不合法、安置措施不落實，實行征地補償準備金制度等有效辦法，確保征地補償費用及時足額到位，在工作作風和方式方法上密切聯(lián)系群眾、嚴格規(guī)范征地拆遷、規(guī)范有序推進土地整治和置換掛鉤、加快農(nóng)村集體土地確權(quán)登記頒證、認真做好嚴厲打擊損害群眾利益行為。

5　加強農(nóng)村地質(zhì)災害預防在地質(zhì)災害易發(fā)多發(fā)自的農(nóng)村，在科學調(diào)查、合理規(guī)劃的基礎上，及時提出地質(zhì)災害防災避讓的意見和建議。按照“誰破壞、誰治理”的厲則，加強地質(zhì)災害隱患點的治理，建立健全和完善地質(zhì)災害群測群防體系，為新農(nóng)村建設提供安全的地質(zhì)條件。

6　明確和完善土地所有權(quán)即使在土地所有權(quán)和使用權(quán)分離時，也應保證土地所有權(quán)的完整性和穩(wěn)定性，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場，并使其所有權(quán)在經(jīng)濟上得以合理的實現(xiàn)。首先，應明確土地所有權(quán)主體，應該在有關法律和規(guī)范上，明確規(guī)定農(nóng)村土地除由國家另有特殊規(guī)定的以外均屬村一級的農(nóng)民集體所有，其主體為基層社區(qū)合作經(jīng)濟組織或暫為村民自治組織(在經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)尚未實行政企分設時，可由村民委員會代行土地所有權(quán))。其次，要明晰土地集體所有權(quán)的完整內(nèi)容，使集體土地所有者依法可以對土地行使相應的占有、使用f經(jīng)營1、收益和處分權(quán)。依法規(guī)和政策通過對土地的發(fā)包、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押入股等形式，實現(xiàn)其所有權(quán)。其三、在法制上明確土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移應由國家管理和約束，規(guī)定土地所有權(quán)的車轉(zhuǎn)移只能在集體之間，集體和國家之間進行，以保證公有制土地的合理分配與高效利用。

7　健全農(nóng)村土地市場運行機制

(1)價格機制。價格是市場的精髓，尤其是土地市場地域性、層次性明顯，只有合理的價格才能使不同層次及同一層次市場之間的關系協(xié)調(diào)化、比例化，并形成一個有機的整體，從而優(yōu)化土地資源配置和土地市場的運行。在農(nóng)村，所有權(quán)的流動需要一個適當?shù)牡貎r，保障農(nóng)民的生存與發(fā)展，保證土地所有者的合法權(quán)益，包括平等交易和受尊重的權(quán)利，征地補償費不能同市場形成兩個價位，影響未來收益。使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，如土地適度規(guī)模經(jīng)營過程中，跨行政區(qū)的連片承包轉(zhuǎn)包，以土地聯(lián)營為條件獲得程金分成，股份合作制把土地的實物占有轉(zhuǎn)變?yōu)閮r值占有并且按股分紅等。同等條件的土地理論上要求它價格一致，實際操作過程中地價客觀上也必須一致，這樣就要建立一個公平、公開、公正的價格機制，規(guī)范農(nóng)村土地市場。

(2)競爭機制。農(nóng)村土地資源有效流轉(zhuǎn)的主要機制就是競爭機制，市場競爭是經(jīng)濟發(fā)展的動力之一，土地市場的競爭機制不同于一般市場，土地供給數(shù)量有限且位置固定，土地的需求會隨著經(jīng)濟的發(fā)展而不斷增加，導致土地競爭越來越強烈，通過競爭來優(yōu)化配置土地資源，實現(xiàn)土地最大的經(jīng)濟效益。

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【關鍵詞】農(nóng)村土地；土地流轉(zhuǎn)；對策分析

中圖分類號：F32 文獻標識碼：A 文章編號：1006-0278（2013）08-066-01

一、引言

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指在農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬和農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變的情況下，將土地使用權(quán)（經(jīng)營權(quán)）從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶或經(jīng)營者，其實質(zhì)就是農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)機制是否適應現(xiàn)代經(jīng)濟的市場化發(fā)展，將對國民經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生深遠的影響。因此，搞活農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的必然趨勢，是解決三農(nóng)問題的關鍵環(huán)節(jié)。

二、對我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的分析

（一）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明晰的問題

產(chǎn)權(quán)明晰是市場經(jīng)濟的客觀要求，也是農(nóng)村土地流動的前提和基礎。但我國目前的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度中，不僅所有權(quán)主體及其法人代表模糊不清，而且土地的占有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)也都缺乏明確的內(nèi)涵，經(jīng)常變動未形成規(guī)范。因此，農(nóng)戶還不是真正意義上的土地使用權(quán)主體，無法完全根據(jù)家庭人口、勞力、就業(yè)收入情況和自身情況做出選擇。相關研究表明，作為各地農(nóng)村的土地承包方的家庭農(nóng)戶，對土地承包經(jīng)營權(quán)的認識有很大的差距。對把承包地轉(zhuǎn)租給其他村民具有較高的認同，但針對戶口發(fā)生變化或進行土地抵押、轉(zhuǎn)讓等權(quán)利的認識卻不到50%，大多數(shù)家庭認為沒有。

（二）農(nóng)村土地市場發(fā)育不完善的問題

這主要表現(xiàn)在：1.缺乏中介服務組織，農(nóng)村土地使用權(quán)的交易特別是農(nóng)業(yè)內(nèi)部交易規(guī)模偏小，而且程序不規(guī)范，導致效益損失，從而延緩了農(nóng)村土地市場的發(fā)育，不利于土地的快速流轉(zhuǎn)和土地的增值；2.土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育情況不佳，中介組織信息靈活度不夠，導致農(nóng)戶有轉(zhuǎn)讓土地的意向卻找不到合適的承包方，需要土地的人卻找不到令人滿意的轉(zhuǎn)讓者，影響了土地資源的合理流動和優(yōu)化配置；3.由于缺乏客觀、公正的中介組織或交易平臺，流轉(zhuǎn)雙方不了解土地的價格，也沒辦法為土地使用權(quán)入股、轉(zhuǎn)讓進行評估和監(jiān)督，進而影響了農(nóng)地交易；4.建立土地流轉(zhuǎn)中介服務組織和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易信息網(wǎng)絡，是避免市場交易主體利益受到侵犯，提高土地流轉(zhuǎn)交易成功率的重要手段。

（三）相關法律法規(guī)不完善

現(xiàn)行法律法規(guī)不完善具體體現(xiàn)在：1.現(xiàn)行的法律框架中對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實然規(guī)定與政策預期存在一定的差異，理性的立法和制度選擇能夠推動我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的完善；2.土地流轉(zhuǎn)的相關法律不健全、不協(xié)調(diào)，導致產(chǎn)權(quán)界定不明晰，從根本上損害了廣大農(nóng)民的流轉(zhuǎn)利益，而產(chǎn)權(quán)明晰是所有市場交易和流轉(zhuǎn)的前提；3.我國目前的集體土地流轉(zhuǎn)法律制度具有規(guī)定的不完備性及滯后性、集體土地所有權(quán)的單向流出性及限制的不嚴格性和家庭承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的不完整性，導致我國農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)很不規(guī)范，造成很嚴重的社會經(jīng)濟問題；4.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的必然，而且勢必隨著農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展不斷加快，政策扶持、法律規(guī)范和引導是當務之急；5.多年來我國民事立法單純依靠債權(quán)制度保護土地承包經(jīng)營權(quán)的做法并不能對承包經(jīng)營人提供充分的補救，不利于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)更好的流轉(zhuǎn)，因此完善和加強土地流轉(zhuǎn)的立法對穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟、保護農(nóng)民的合法權(quán)益具有重要的意義。

三、對我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對策分析

（一）明晰土地產(chǎn)權(quán)

明確承包土地的財產(chǎn)權(quán)，為農(nóng)村土地規(guī)?；玫於▓詫嵉闹贫然A。實現(xiàn)農(nóng)村土地資源的市場化配置需要在法律上確認土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。我國法律已確認，土地所有權(quán)與使用權(quán)可以分離，土地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓，這有助于農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。但實際上農(nóng)村土地并沒有得以有效、有序合理地流動，其中的重要原因就是對農(nóng)民承包土地的性質(zhì)認識不清。因此，加強對土地產(chǎn)權(quán)的明晰是解決我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要步驟。這也需要相關法律法規(guī)予以配合。

（二）運用市場機制，促進土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

規(guī)范的農(nóng)村土地市場是土地健康流轉(zhuǎn)的前提，積極培育第三方農(nóng)地托管公司，組建和發(fā)展土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)，促進土地市場的完善發(fā)育是關鍵。應該允許農(nóng)村土地在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，并通過市場機制形成合理的土地轉(zhuǎn)讓價格。

篇10

一個好的農(nóng)地制度能使不愛農(nóng)業(yè)的人干好農(nóng)業(yè)，一個壞的農(nóng)地制度能使熱愛農(nóng)業(yè)的人干不好農(nóng)業(yè)；好的農(nóng)民能使差的土地增產(chǎn)，不好的農(nóng)民能使優(yōu)質(zhì)的土地減產(chǎn)；好的農(nóng)地制度能夠產(chǎn)生優(yōu)秀的農(nóng)場主和家庭農(nóng)場，優(yōu)秀的農(nóng)場主和家庭農(nóng)場能夠培育出優(yōu)秀的職業(yè)農(nóng)民，優(yōu)秀的職業(yè)農(nóng)民能夠產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品并提供優(yōu)質(zhì)服務，優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)服務能給農(nóng)民帶來高額的回報。所以說，建立一套科學合理的農(nóng)地制度非常重要。

2016年3月25日，央行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、財政部和農(nóng)業(yè)部再次聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》和《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》。這兩個暫行辦法的，意味著我國原有的農(nóng)村土地制度與農(nóng)村金融體制將被“打破”，而賦予“兩權(quán)”的融資功能則是增強農(nóng)村土地資源效能，提高農(nóng)民貸款的可獲得性。這意味著農(nóng)村土地制度改革與深化農(nóng)村金融改革迎來更實際的突破。

西北農(nóng)林科技大學經(jīng)濟管理學院副院長李錄堂教授，多年來在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)研究領域做著不懈的探索。近日，本刊記者走訪了李錄堂教授，就如何讓農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)起來等話題，聽取了李教授的一番解讀。

土地流轉(zhuǎn)亟待制度的完善

據(jù)相關資料顯示，我國農(nóng)村估算有可流轉(zhuǎn)的土地價值約100萬億元，其中耕地約40萬億元，林地20萬億元，宅基地40萬億元。如此巨額的一筆沉睡資本，隨著國家土地流轉(zhuǎn)政策的逐步明確，將被激活釋放出來。

去年8月，國務院印發(fā)《關于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導意見》（以下簡稱《意見》），明確了開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)（以下統(tǒng)稱“兩權(quán)”）抵押貸款試點，堅持依法有序、自主自愿、穩(wěn)妥推進、風險可控的原則，按照所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有關要求，以落實農(nóng)村土地的用益物權(quán)、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利為出發(fā)點，深化農(nóng)村金融改革創(chuàng)新，穩(wěn)妥有序開展“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務，有效盤活農(nóng)村資源、資金、資產(chǎn)，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中長期和規(guī)?；?jīng)營的資金投入，為穩(wěn)步推進農(nóng)村土地制度改革提供經(jīng)驗和模式，促進農(nóng)民增收致富和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展。

在李錄堂教授看來，這又是一次國家層面的農(nóng)村改革探索，值得肯定和支持，也符合“試驗、試驗又試驗；探索、探索再探索”的中央精神。他說，農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點在全國多個地方早就有人在做局部試驗，此次中央將其提升到國家層面，說明中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展著實需要金融資本的推動?！叭欢鴨栴}在于此次試點是在農(nóng)村土地市場尚未形成的情況下展開的，抵押融資與抵押要素市場二者缺一不可，這就勢必使本次試點帶有一定的局限性?！崩钿浱谜f。

在李錄堂看來，在我國現(xiàn)有的農(nóng)村啟動“兩權(quán)”抵押貸款，首先會面臨一個法律的所屬權(quán)問題：宅基地歸農(nóng)村集體所有，而不歸農(nóng)戶家庭所有，因此宅基地的所有權(quán)不能被農(nóng)戶用作抵押，只有宅基地的使用權(quán)可以被用作抵押。但就目前現(xiàn)狀而言，很多農(nóng)房根本沒有房產(chǎn)證，很多宅基地也沒有土地證或者土地使用證，這自然面臨農(nóng)戶如何將住房和宅基地使用權(quán)用于抵押的問題？這就使得一旦出現(xiàn)貸款違約，銀行或者信用社就難以回收貸款，以及將住房或者宅基地使用權(quán)進一步轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)。

李錄堂分析認為：《意見》的頒布從某些方面來說有利于盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，激活農(nóng)村金融。“比如說在政府行政擔?；蛸N息擔保等條件下，以及農(nóng)民有了完整的社會保障條件下，土地的“兩權(quán)”抵押融資功能就會發(fā)揮一定的積極作用?！?/p>

然而，就目前現(xiàn)狀而言，首先，在集體與農(nóng)戶之間的土地產(chǎn)權(quán)數(shù)量關系不清，且土地和農(nóng)村房產(chǎn)市場沒有形成的情況下，農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點，對銀行而言意味著一定的風險。雖說《意見》中也提到了“兩權(quán)”抵押風險的防范問題，但具體如何防范并沒有說明。其次，對土地集體所有者而言，有的農(nóng)民在還不上貸款時，他的承包土地經(jīng)營權(quán)或住房財產(chǎn)權(quán)可能會被銀行出售，而買入者又不一定是原集體土地所有者，這就意味著土地集體所有者會因抵押風險而改變。怎么辦？第三，由于農(nóng)村土地市場沒有形成，土地不能自由地轉(zhuǎn)換成貨幣，貨幣也不能自由地轉(zhuǎn)換成土地。所以，農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款，從商業(yè)融資功能上說幾乎無法發(fā)揮作用；加之我國銀行的誰放貸誰收回的責任制度，使“兩權(quán)”抵押商業(yè)貸款在現(xiàn)實中變得不可能。

如何讓“兩權(quán)”走出現(xiàn)有制度的瓶頸，實實在在地維護農(nóng)民的土地權(quán)益，顯然是一道艱難的命題。

創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)試驗新模式

“兩權(quán)”抵押貸款取得成功的關鍵，在于允許土地承包權(quán)和住房財產(chǎn)權(quán)的自由流轉(zhuǎn)。這就意味著政府需要解除某些與《意見》精神相悖的規(guī)定，為房地產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)以及宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓提供便利條件，農(nóng)民的所有集體資產(chǎn)和私人資產(chǎn)均應得到確權(quán)，并盡快向確權(quán)人頒布具體的權(quán)益證書；及時修改與《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》和《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》相違背的法律法規(guī)條款，建立和完善農(nóng)村房產(chǎn)交易市場和土地流轉(zhuǎn)市場，只有這樣，才能保證“兩權(quán)”抵押貸款取得成功。

近年來，李錄堂教授堅持不懈地從多方位探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的可能性，并在陜西省藍田縣董嶺村建立起試驗基地。李教授向記者介紹說，他的創(chuàng)新來自于七個方面：一是在試驗村進行土地所有制創(chuàng)新，建立“土地以集體公有為主，非集體（農(nóng)民）土地所有為輔”的土地集體所有制新形式，簡稱為“51U49 式土地集體所有制”。二是確定轉(zhuǎn)出土地者和轉(zhuǎn)入土地者，讓他們達成土地比例化市場交易，且都能感受到雙重保障型農(nóng)地市場流轉(zhuǎn)機制的好處。三是形成新的集體成員資格條件和新型土地承包關系。四是建立土地社會保障基金。五是建立土地規(guī)?；e金。六是實行土地規(guī)?；e金抵押貸款和土地長期抵押貸款。七是形成農(nóng)村土地市場和適度農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體，通過集體土地產(chǎn)權(quán)比例化市場自由買賣，逐步建立健全以家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)為載體的適度農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體。

采訪中，李教授向記者詳細解讀了該試驗的內(nèi)容：根據(jù)國家現(xiàn)行法律法規(guī)對農(nóng)地的三項要求（土地集體公有制性質(zhì)不變；土地承包關系不變；土地用途不變）和農(nóng)民對農(nóng)地的三項要求（農(nóng)民對土地在國家和集體層面的貨幣化社會保障要求；農(nóng)民利用土地實現(xiàn)生存就業(yè)和發(fā)展就業(yè)的要求；農(nóng)民利用土地作為商品實現(xiàn)其財產(chǎn)收入的要求），我們的試驗提出了建立農(nóng)地產(chǎn)權(quán)比例化市場流轉(zhuǎn)機制的創(chuàng)新思路。這一思路遵照“以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟成分并存”的《憲法》原則，借鑒國有企業(yè)劃分國有股、企業(yè)股和企業(yè)全員持股的經(jīng)驗及城鎮(zhèn)住房公積金改革的做法，將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)（農(nóng)地承包使用權(quán)等）在集體和農(nóng)民之間按集體占51%、農(nóng)民占49%的比例分配，然后再市場化流轉(zhuǎn)。

當然，該比例劃分不是絕對的，也可借鑒“金股”制度等靈活性處理?！拔覀冎鲝埣w所占農(nóng)地產(chǎn)權(quán)及收益總額的51%主要用于農(nóng)民土地社會保障金和農(nóng)地規(guī)?；e金，以解決農(nóng)地市場流轉(zhuǎn)過程中失地失業(yè)農(nóng)民的生存和就業(yè)保障問題，其余49%的收益歸農(nóng)民個人所有，進而形成既能保證農(nóng)地集體所有制主導地位，又具有雙重保障和穩(wěn)定性的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場流轉(zhuǎn)機制（參見圖表），最終科學解決人多地少條件下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場化所產(chǎn)生的社會震蕩問題，及農(nóng)地產(chǎn)權(quán)自由進入和退出問題，探索一種集體土地市場化和規(guī)?；男峦緩?。該試驗還將對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)比例市場流轉(zhuǎn)所需的配套措施，如農(nóng)民利用土地實現(xiàn)社會保障和就業(yè)保障、農(nóng)地金融支持等方面進行系統(tǒng)性的綜合探討?！崩钿浱谜f。

走出土地流轉(zhuǎn)的悖論瓶頸

新西部：李教授，近年來許多研究農(nóng)村土地股份制、土地流轉(zhuǎn)問題的學者似乎都走入了死胡同，我國土地是公有制形態(tài)，在土地所屬權(quán)問題難以明確的情況下談土地市場化流轉(zhuǎn)，是否真的可行？

李錄堂：現(xiàn)在人們一談土地市場化，就要首先否定土地集體所有；一談堅持土地集體公有制，土地似乎就無法市場化。實際上是可以在“土地以集體公有為主，非集體（農(nóng)民）土地所有為輔”的《憲法》框架內(nèi)探索出一種新形式的，然后讓土地產(chǎn)權(quán)比例化自由買賣。也就是說，本著《憲法》為主導，既堅持了土地集體所有制的主體地位，又實現(xiàn)了集體土地市場化，這樣，一切問題就都會迎刃而解。

新西部：這就是您最近一直在做的“51U49”式土地集體公有制試驗嗎？按照您設計的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)集體占51%，農(nóng)民占49%的比例進行自由買賣，會不會致使土地變相私有化呢？

李錄堂：這個問題我必須回答，否則總會有人和你一樣懷疑的。這決不是變相私有化，為什么？因為從靜態(tài)看，該“51U49”式土地集體公有制完全符合《憲法》，毋庸贅述。從動態(tài)交易過程看，轉(zhuǎn)出或賣出土地的農(nóng)民，獲得了49%的土地貨幣收入，集體得到了51%的可用于農(nóng)民將來生存保障和就業(yè)保障的貨幣收入，這部分收入農(nóng)民會因為永遠離開農(nóng)村而轉(zhuǎn)移接續(xù)至城鎮(zhèn)社?；鸹蛲诵葑罱K拿走。也許有人會據(jù)此懷疑這部分正是土地變相私有化所在，其實這是一種誤解，是把土地貨幣化的社會保障理解成了私有化。接下來可以從轉(zhuǎn)入或買進實物性土地者的角度清晰地看到，他所買入的土地產(chǎn)權(quán)，他只能占該實物土地產(chǎn)權(quán)的49%，集體仍然占該實物性土地產(chǎn)權(quán)的51%。也就是說該土地以集體公有為主的格局沒有任何改變。因此，不管農(nóng)地買賣多少次，“土地以集體公有為主，非集體（農(nóng)民）土地所有為輔”的土地集體所有制永遠不會變。

新西部：您致力于土地流轉(zhuǎn)研究是基于怎樣一種考量？

李錄堂：一部分是來自于我的本職和興趣，另一部分是出于一種悲憫情懷吧。一個好的農(nóng)地制度能使不愛農(nóng)業(yè)的人干好農(nóng)業(yè)，一個壞的農(nóng)地制度能使熱愛農(nóng)業(yè)的人干不好農(nóng)業(yè)；好的農(nóng)民能使差的土地增產(chǎn)，不好的農(nóng)民能使優(yōu)質(zhì)的土地減產(chǎn)；好的農(nóng)地制度能夠產(chǎn)生優(yōu)秀的農(nóng)場主和家庭農(nóng)場，優(yōu)秀的農(nóng)場主和家庭農(nóng)場能夠培育出優(yōu)秀的職業(yè)農(nóng)民，優(yōu)秀的職業(yè)農(nóng)民能夠產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品和提供優(yōu)質(zhì)服務，優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)服務能給農(nóng)民帶來高額的回報。所以說，建立一套科學合理的農(nóng)地制度非常重要。

新西部：那么當下我們以農(nóng)地家庭聯(lián)產(chǎn)承包為基礎的農(nóng)村雙層經(jīng)營制度存在著哪些弊端呢？

李錄堂：規(guī)模太小。規(guī)模小不利于現(xiàn)代科技使用，不利于良種化和機械化，不利于農(nóng)藝技術(shù)與機械技術(shù)結(jié)合；不利于農(nóng)業(yè)專業(yè)化和標準化，不利于農(nóng)民增產(chǎn)增收，不利于農(nóng)村勞動力向非農(nóng)轉(zhuǎn)移；這些弊端顯而易見，無需太多的論證。更大的弊端在于產(chǎn)權(quán)不清，糾紛不斷。

新西部：就您的土地集體所有制流轉(zhuǎn)新形式，聽起來十分誘人，目前所遭遇的實踐難題有哪些？

李錄堂：就農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不清而言，農(nóng)地為集體所有，但其所有的具體內(nèi)容是什么？是僅僅為實物性的土地，還是土地上的各種具體功能？不清楚。農(nóng)地集體所有的主體邊界在哪里？近年來討論較多，但無定論。如果有邊界，該邊界是靜態(tài)的，還是動態(tài)的？幾乎沒人研究。實行農(nóng)地集體所有，據(jù)此相關法律法規(guī)從定性的角度規(guī)定集體擁有農(nóng)地統(tǒng)一經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民擁有農(nóng)地承包經(jīng)營使用權(quán)，如果把這兩種權(quán)力都理解為財產(chǎn)權(quán)利，那么，它們兩者之間是否有科學合理的數(shù)量比例關系？仍有待研究。

黨的十八屆三中全會后，不少人主張土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分立，同理，這三者之間是否有科學合理的數(shù)量比例關系？這三種產(chǎn)權(quán)各自的具體內(nèi)容和功能又是什么？則無人回答。所有這些不清楚、無人回答和待研究的問題，都成為現(xiàn)實中土地糾紛的根源，尤其是成為城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民土地權(quán)益被屢屢侵害的根源。我的研究就是試圖回答和找到解決這些問題的途徑。

新西部：如何真正有效地維護好農(nóng)民的利益？

李錄堂：在一段時間的調(diào)查研究中我們發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點以來，有的農(nóng)民可能會面臨還不上貸款的問題，他們的承包土地經(jīng)營權(quán)或住房財產(chǎn)權(quán)就可能會被出售。這時，農(nóng)民該向何處去呢？我們提出的“51U49”式改革主張簡便易行，農(nóng)民容易理解實行（目前還在試驗中）。此項改革既堅持了土地以集體公有為主，又能實現(xiàn)集體土地市場化，使“兩權(quán)”抵押融資成為現(xiàn)實，能徹底盤活農(nóng)村沉睡的土地資本。如果一畝地融資按5000元計算，那么20億畝耕地就是10萬億元，這對推動農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化將是多么巨大的力量。