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【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地市場(chǎng)；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；土地市場(chǎng)化配置

一、現(xiàn)行的二元制土地市場(chǎng)

我國土地權(quán)屬分為國家所有和集體所有，由于土地所有制性質(zhì)的不同而形成相互分離的城市土地市場(chǎng)和農(nóng)村土地市場(chǎng)，加上城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的分割，形成了二元制的土地市場(chǎng)。城市土地市場(chǎng)主要是土地使用權(quán)的交易，包括使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押等方式，相對(duì)來說，城市土地市場(chǎng)在土地市場(chǎng)體系中占據(jù)主導(dǎo)地位，已逐步走上較為規(guī)范成熟的發(fā)展道路；而農(nóng)村土地市場(chǎng)受到多方因素的限制和阻礙，發(fā)展緩慢。

在十八屆三中全會(huì)中提出要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”、“建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行”、“在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營?！庇纱丝梢娡晟妻r(nóng)村土地市場(chǎng)的方向，應(yīng)該是基于城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)籌，進(jìn)行土地的市場(chǎng)化配置，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地和城市國有土地產(chǎn)權(quán)平等化。

二、我國農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)展存在的問題與阻礙因素

當(dāng)前我國農(nóng)村土地屬于集體所有，由單個(gè)家庭實(shí)行承包經(jīng)營制度，這種個(gè)體經(jīng)營的方式已無法適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)配置土地資源的需要，存在諸多弊端。例如，集體土地所有權(quán)不完整，主體不明確；國家強(qiáng)制征收集體土地，給予的只是補(bǔ)償價(jià)值，而非交換價(jià)值；土地流轉(zhuǎn)制度不規(guī)范等使得土地流轉(zhuǎn)只能在小范圍進(jìn)行等。這些問題成為了阻礙農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)構(gòu)建的主要因素。

（一）農(nóng)村土地權(quán)屬不完整，所有權(quán)主體虛置：權(quán)屬明確是農(nóng)村土地市場(chǎng)形成的前提，目前我國農(nóng)村土地權(quán)屬仍存在一些問題。產(chǎn)權(quán)權(quán)能不完整，土地所有權(quán)至少有占有、使用、收益、處分四項(xiàng)權(quán)能， 而我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)人對(duì)自己所有土地只有占有、使用和收益的權(quán)能， 而沒有處分權(quán)能。集體土地不得出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)建設(shè)，農(nóng)民僅擁有土地使用權(quán)，不具備買賣權(quán)、抵押權(quán)、贈(zèng)予權(quán)等，對(duì)承包地、宅基地的流轉(zhuǎn)受到主體身份和地域的限制，而城市土地使用權(quán)及附著建筑卻可以自由買賣。所有權(quán)主體虛置，現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，而“農(nóng)民集體”并沒有清晰的界定，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民缺乏行使集體土地所有權(quán)的組織形式和程序，也就出現(xiàn)集體土地所有權(quán)主體虛置的現(xiàn)象，從而引起土地市場(chǎng)交易主體的混亂。對(duì)于國家征收土地后的補(bǔ)償在集體與農(nóng)民之間存在分配不均，損害了農(nóng)民的利益。因而不明確的集體土地所有權(quán)主體必然引起市場(chǎng)主體缺失，集體土地難以進(jìn)入市場(chǎng)。

（二）國家對(duì)農(nóng)村集體土地的單向強(qiáng)制征收權(quán)：農(nóng)村土地要轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，必須經(jīng)過政府征收或征用，由集體所有轉(zhuǎn)為國家所有，實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)一次性轉(zhuǎn)變后才能進(jìn)入土地市場(chǎng)。雖然法律規(guī)定給予農(nóng)民相應(yīng)的補(bǔ)償，但補(bǔ)償價(jià)值過低，相對(duì)城市中舊城改造涉及拆遷的土地是按房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，明顯對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償有失公允。由此可見，國家對(duì)農(nóng)村集體土地的征收制度，使得土地市場(chǎng)交易行為兩端是非對(duì)稱的，政府在向農(nóng)村集體征地時(shí)是進(jìn)行行政定價(jià)，而在出讓土地使用權(quán)時(shí)是屬于市場(chǎng)行為，其中的交易價(jià)格是非公平性的，也就造成政府對(duì)土地財(cái)政的長(zhǎng)期依賴，阻礙了集體土地與城市土地之間的直接聯(lián)系，不利于農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)展和完善。

（三）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度不完善：現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度缺乏專門的法律法規(guī)約束，對(duì)于流轉(zhuǎn)的具體形式、程序、價(jià)格、管理以及矛盾的處理在實(shí)際操作中還不規(guī)范，這也就導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)過程中往往會(huì)引發(fā)糾紛，阻礙農(nóng)村土地的順利流轉(zhuǎn)。還由于土地用途管制制度的限制，集體組織之間、城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的土地市場(chǎng)仍然是相對(duì)分割的，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)局限在較為封閉的小范圍內(nèi)，只能形成零散的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

三.完善農(nóng)村土地市場(chǎng)

土地市場(chǎng)化配置是土地資源有效配置的必經(jīng)之路，目前農(nóng)村土地市場(chǎng)相比城市土地市場(chǎng)發(fā)展較為滯后，因此要推進(jìn)城鄉(xiāng)土地要素流動(dòng)，激發(fā)農(nóng)村土地市場(chǎng)的活力，主要從農(nóng)村土地市場(chǎng)的兩方面來完善：集體農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、集體建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)。

（一）農(nóng)村集體所有農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

要完善農(nóng)村集體農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，首先是要明確各產(chǎn)權(quán)主體關(guān)系，使轉(zhuǎn)出和轉(zhuǎn)讓雙方明確交易的農(nóng)用地的產(chǎn)權(quán)狀況；其次要搞好農(nóng)用地分等定級(jí)和價(jià)格評(píng)估工作，為農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)雙方的公平交易提供科學(xué)依據(jù)；第三是要完善農(nóng)用地流轉(zhuǎn)監(jiān)管制度，流轉(zhuǎn)前要審查流轉(zhuǎn)雙方資格，檢查需要流轉(zhuǎn)的農(nóng)用地是否符合土地利用總體規(guī)劃，流轉(zhuǎn)時(shí)要針對(duì)農(nóng)用地是否進(jìn)行土地變更登記進(jìn)行審查；最后，要實(shí)施多種農(nóng)用地流轉(zhuǎn)形式，拓寬市場(chǎng)流轉(zhuǎn)渠道，逐漸開放農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

（二）農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)

由于長(zhǎng)期實(shí)行城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的土地市場(chǎng)，建設(shè)用地市場(chǎng)也被割裂開來，城市國有建設(shè)用地市場(chǎng)以“招拍掛”方式進(jìn)行土地出讓，而集體建設(shè)用地難以實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。在十八屆三中全會(huì)中提出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。擴(kuò)大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)?！边@指明了集體建設(shè)用地使用制度改革的方向，要賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地對(duì)等的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)集體土地與國有土地的“同地、同價(jià)、同權(quán)”，建立統(tǒng)一的地價(jià)體系，實(shí)行城鄉(xiāng)一體化的公平地價(jià)制度，將其作為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展的基礎(chǔ)。除此之外，還必須建立相應(yīng)的土地交易平臺(tái)，為建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供服務(wù)，通過土地交易有形市場(chǎng)建設(shè)，對(duì)集體建設(shè)用地交易的內(nèi)容、方式、流程等方面進(jìn)行規(guī)范，使之與城市國有建設(shè)用地市場(chǎng)相銜接。

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摘 要 由于我國缺乏健全的土地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)機(jī)制，農(nóng)村土地經(jīng)營仍然存在很多問題，導(dǎo)致了土地資源配置效率低下，既損害了農(nóng)民的利益，也不利于耕地的保護(hù)。那么探究我國農(nóng)村土地使用權(quán)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)機(jī)制顯得尤為重要。本文主要以供需機(jī)制為視角從市場(chǎng)組成、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)方面，集中討論了農(nóng)地使用權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的內(nèi)在機(jī)制缺陷。

關(guān)鍵詞 農(nóng)地使用權(quán) 市場(chǎng)化流轉(zhuǎn) 市場(chǎng)內(nèi)在條件缺陷

目前，我國的實(shí)際國情是以占世界7%的土地養(yǎng)活了占世界22%的人口。在人多地少、耕地后備資源不足的情況下，只能通過盤活土地資產(chǎn)，提高土地資源利用率來適應(yīng)我國對(duì)土地的基本需求，緩解人地關(guān)系緊張的矛盾。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是我國改革最終實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，它要求各種資源必須通過市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)配置上的高效率。而土地作為一大生產(chǎn)要素，也必須通過市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)自身的效益最大化。

我國農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的內(nèi)在條件缺陷――以供需機(jī)制為視角。

一、農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)組成缺陷

1．市場(chǎng)主體構(gòu)成“可怕的對(duì)稱性”

一定區(qū)域內(nèi)的農(nóng)戶無論是在家庭成員構(gòu)成和文化觀念上，還是在土地經(jīng)營規(guī)模、經(jīng)營技術(shù)方法和經(jīng)營理念上，亦或是在土地交易觀念、市場(chǎng)信息獲取途徑和信息分析能力上，具有相當(dāng)程度的一致性。由于這種一致性的程度極高，因而人們將這種一致性稱為“可怕的對(duì)稱性”。這種“可怕的對(duì)稱性”對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的危害主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是決定了農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)動(dòng)力不足，也就是需求和供給的主觀意愿難以形成。而市場(chǎng)上需求和供給的主觀意愿難以形成必然導(dǎo)致市場(chǎng)整體土地流轉(zhuǎn)動(dòng)力的不足；二是以農(nóng)戶作為基本構(gòu)成單元的各種高級(jí)形式的經(jīng)濟(jì)組織難以自發(fā)形成。這一方面決定了農(nóng)戶在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中始終無法取得有利地位，農(nóng)民沒有自己主動(dòng)的發(fā)言權(quán)，農(nóng)地市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)局面無法形成，農(nóng)戶的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)利益也就無法通過市場(chǎng)得到完整的實(shí)現(xiàn)。

2．市場(chǎng)交易產(chǎn)權(quán)邊界的模糊性

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)邊界的模糊性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是產(chǎn)權(quán)主體界定的模糊性。包括農(nóng)地所有權(quán)、農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)主體的界定均具有一定的模糊性。農(nóng)地所有權(quán)主體界定的模糊性主要表現(xiàn)為將鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織均作為有效的農(nóng)地所有權(quán)主體，這容易導(dǎo)致農(nóng)地所有權(quán)的實(shí)際界定和確認(rèn)過程中各主體之間的土地權(quán)利爭(zhēng)奪，特別是以上三類主體之間存在一定的等級(jí)隸屬關(guān)系的情況下，勢(shì)必導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)界定的成本增加。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)主體界定的模糊性主要體現(xiàn)為在當(dāng)前土地社會(huì)保障功能仍然存在的情況下，非集體成員獲得承包經(jīng)營權(quán)的不合理性。農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)主體界定的模糊性主要體現(xiàn)為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)范疇的模糊性和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)范疇限定的不合理性。

二是產(chǎn)權(quán)體系的模糊性和不完整性。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系的模糊性主要體現(xiàn)為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)與承包地使用權(quán)之間的界線不清。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系的不完整主要體現(xiàn)為農(nóng)地使用權(quán)作為獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)本應(yīng)擁有的一些基本權(quán)利，如繼承權(quán)、贈(zèng)與權(quán)、抵押權(quán)、質(zhì)押權(quán)等沒有在法律上賦予土地使用者。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系的模糊性和不完整性使作為市場(chǎng)貨品的農(nóng)地使用權(quán)的交易受到眾多的制約，權(quán)利穩(wěn)定性差和獲利能力不足，這也是農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)受阻的一個(gè)重要原因。

3．市場(chǎng)中介的缺失

市場(chǎng)信息的不完整性是市場(chǎng)機(jī)制的基本特征之一，由于市場(chǎng)信息的獲取需要成本，而不同主體的信息獲取和加工處理能力又有較大差異，各市場(chǎng)主體均希望以最小的成本獲得盡可能多的市場(chǎng)信息，正是這一要求使得專門進(jìn)行市場(chǎng)信息收集、加工和處理的專業(yè)中介組織成為市場(chǎng)的一個(gè)重要組成部分。而我國主要為農(nóng)村居民服務(wù)的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中介組織基本上是空白，農(nóng)地市場(chǎng)信息無法在更大范圍內(nèi)得到有效的傳輸，農(nóng)戶的土地供給和需求信息往往只能在很小的范圍內(nèi)傳遞，信息傳輸?shù)男蕮p失加大，這在一定程度上也制約了土地的供求平衡的實(shí)現(xiàn)。

二、農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)缺陷

1．市場(chǎng)層次結(jié)構(gòu)相對(duì)簡(jiǎn)單

目前的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)從層次結(jié)構(gòu)上來看，最多的僅有二個(gè)層次的市場(chǎng)，有的僅存在一個(gè)層次的市場(chǎng)，而且即使是二個(gè)層次的市場(chǎng)，不同層次之間的關(guān)系也不明顯，各層次市場(chǎng)本身也并不完善，如承包地的發(fā)包市場(chǎng)和使用權(quán)二次流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，一級(jí)市場(chǎng)無法對(duì)二級(jí)市場(chǎng)起到應(yīng)有的調(diào)控作用。這種相對(duì)簡(jiǎn)單的層次結(jié)構(gòu)使各級(jí)市場(chǎng)之間的反饋和調(diào)節(jié)功能難以得到有效發(fā)揮，市場(chǎng)整體結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定，市場(chǎng)的自我組織和自我調(diào)節(jié)功能無法實(shí)現(xiàn)，供求機(jī)制無法正常發(fā)揮。

2．市場(chǎng)類型結(jié)構(gòu)相對(duì)單一

這與市場(chǎng)提供的可供交易的產(chǎn)權(quán)類別相對(duì)較少有關(guān)。從承包土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)來看，由于土地的社會(huì)保障功能，加之中國農(nóng)民特有的戀土情結(jié)，大規(guī)模的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)將無法形成。而由于產(chǎn)權(quán)界定的問題，承包地使用權(quán)抵押市場(chǎng)也不可能存在，因此當(dāng)前在這一市場(chǎng)上交易的主要貨品實(shí)際上只有一種――承包地租賃權(quán)，而且大多數(shù)租賃權(quán)的期限較短。從非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)來看，提供的貨品類型也只有兩種：土地使用權(quán)出讓和土地使用權(quán)出租，基本上不存在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押，而且其中的土地使用權(quán)出租大多數(shù)是由于房屋租賃行為導(dǎo)致的，單純的使用權(quán)出租極少。市場(chǎng)類型結(jié)構(gòu)的單一性決定了市場(chǎng)供消費(fèi)者選擇的空間過于狹小，對(duì)于農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)無法帶來有效的需求。

參考文獻(xiàn)：

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《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“家庭承包”承包方享有在承包地被依法征用時(shí)獲得相應(yīng)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，“其他形式”承包則沒有。這就意味著“其他形式”承包方，并不享有獲得相應(yīng)承包地補(bǔ)償款權(quán)利。但對(duì)“其他形式”承包中，承包方確實(shí)對(duì)承包地進(jìn)行了改良投入，導(dǎo)致被征用土地價(jià)值增值的部分，應(yīng)當(dāng)予以必要補(bǔ)償。

2.耕地改養(yǎng)殖水面要辦轉(zhuǎn)用手續(xù)

1999年，國土資源部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于搞好農(nóng)用地管理促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整工作的通知》，規(guī)定禁止在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)挖塘養(yǎng)魚、發(fā)展林果業(yè)；可以在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)外的農(nóng)用地挖塘發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖和種植多年生木本果樹等經(jīng)濟(jì)作物，但建造永久性農(nóng)業(yè)設(shè)施和配套設(shè)施，如畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、塘底已經(jīng)固化的水產(chǎn)養(yǎng)殖場(chǎng)、農(nóng)副產(chǎn)品倉庫、加工廠、集貿(mào)市場(chǎng)等，占用耕地的，要依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，并做到耕地“占一補(bǔ)一”。

3.超生子女同樣享有土地補(bǔ)償費(fèi)

違反計(jì)劃生育行政法律法規(guī)超生，應(yīng)由其父母承擔(dān)行政法律責(zé)任，而要求村委會(huì)分配土地補(bǔ)償款是民事法律關(guān)系。公民合法權(quán)益受法律保護(hù)，不因父母是否違反計(jì)劃生育政策而受到影響。況且他們出生申報(bào)戶籍時(shí)就落戶在當(dāng)?shù)?，已具備該村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，因此應(yīng)得到補(bǔ)償。

4.土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。任何組織和個(gè)人侵害承包方土地承包經(jīng)營權(quán)的，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有，任何組織和個(gè)人不得擅自截留、扣繳。

5.土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式

土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同。采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意；采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案。

6.農(nóng)村土地承包法對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)規(guī)定

一是規(guī)定了在承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地；二是規(guī)定了在承包期內(nèi)，原則上發(fā)包方不得調(diào)整承包地；三是特別強(qiáng)調(diào)了對(duì)婦女承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)；四是對(duì)承包經(jīng)營權(quán)的繼承作出了規(guī)定。

7. 對(duì)婦女承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)規(guī)定

承包期內(nèi)婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地。

8.自行開墾的荒地是否受法律保護(hù)

篇4

1、建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)能夠增強(qiáng)農(nóng)業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力

在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的當(dāng)前，一家一戶的傳統(tǒng)土地耕作模式已經(jīng)束縛了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，存在較多弊端，主要表現(xiàn)在：生產(chǎn)規(guī)模小，效率低，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性低。通過建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，推行農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)戶將土地參與流轉(zhuǎn)，一方面，改變了傳統(tǒng)的土地經(jīng)營方式，實(shí)現(xiàn)了由分散經(jīng)營，逐步向規(guī)模化、集約化方向的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了農(nóng)民土地的有效集中和專業(yè)化生產(chǎn)，提高土地的產(chǎn)出率和收益率；另一方面，在各種合作組織的帶動(dòng)下，土地集約經(jīng)營有了競(jìng)爭(zhēng)力，能夠按照市場(chǎng)需求組織生產(chǎn)，減少了生產(chǎn)的盲目性和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)了參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力。

2、建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)效益的重要途徑

以土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為平臺(tái)，優(yōu)化資本組合，整合生產(chǎn)要素，大力發(fā)展農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，把零星的土地從農(nóng)戶手中集中連片，按效率原則重新配置土地，進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營，不僅降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)新技術(shù)和新型農(nóng)具的推廣應(yīng)用，極大地提高了土地生產(chǎn)率，而且解決了土地細(xì)碎化、土地利用率低和土地閑置等問題，改變了以往農(nóng)戶分散經(jīng)營的缺陷，使土地、資金、技術(shù)、勞動(dòng)力等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素合理流動(dòng)和優(yōu)化組合，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐步走上“專業(yè)化分工、規(guī)模化生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”的發(fā)展道路，實(shí)現(xiàn)土地資源的充分利用，提高土地的高效率性、高收益性，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3、建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是提高農(nóng)民收入的重要手段

通過土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，一是農(nóng)民轉(zhuǎn)出自己承包的土地，從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出來，改變?cè)取耙喙ひ噢r(nóng)、亦商亦農(nóng)”的兼業(yè)化狀態(tài)，從土地的束縛中解放出來，安心地從事其他二、三產(chǎn)業(yè)及外出務(wù)工。二是農(nóng)民以土地入股開展股份合作經(jīng)營，或以其他更有利于自身的方式參與土地流轉(zhuǎn)，獲得高收入。三是農(nóng)民可以在自己的承包地上打工，在參加分紅的同時(shí)，又有打工收入，從而提高農(nóng)民群眾的收入水平。

4、建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)能促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展

土地流轉(zhuǎn)使土地經(jīng)營權(quán)集中，有利于籌措資金，加大技術(shù)、信息、人才等方面的投資，實(shí)現(xiàn)土地綜合開發(fā)。有利于提高土地經(jīng)營的組織化程度，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、機(jī)械化作業(yè)；有利于修道路、興水利、建科研基地、生產(chǎn)基地和加工基地，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，合理有效利用土地，從而促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

二、當(dāng)前土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的主要問題

1、市場(chǎng)機(jī)制不健全妨礙了土地流轉(zhuǎn)

目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式以轉(zhuǎn)包為主，形式比較單一。流轉(zhuǎn)主要在鄰里和親戚之間進(jìn)行，而且流轉(zhuǎn)的內(nèi)容簡(jiǎn)單，流轉(zhuǎn)期短，流轉(zhuǎn)面積小，使經(jīng)營主體不敢在土地、機(jī)械、設(shè)施上做大的投入，不利于農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展。由此可見，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)還處于自發(fā)階段，土地流轉(zhuǎn)大多處于自發(fā)和無序狀態(tài)，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)及鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)的激勵(lì)機(jī)制尚未形成，各級(jí)政府引導(dǎo)和服務(wù)不到位，缺乏有效組織農(nóng)民“以地生財(cái)”的能力。農(nóng)村土地承包管理部門對(duì)土地流轉(zhuǎn)的管理和監(jiān)督職能也沒有完全落實(shí)到位，難以通過有效地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置。

2、觀念滯后影響土地流轉(zhuǎn)

由于農(nóng)民“戀土”情結(jié)及“守田為安”等傳統(tǒng)觀念根深蒂固，一些農(nóng)戶即使種不好土地，也不愿轉(zhuǎn)出其承包土地，土地經(jīng)濟(jì)效益較差。一些農(nóng)戶外出務(wù)工顧不上種地，就種植些低產(chǎn)、低效益、懶作物，有的甚至把土地撂荒閑置，造成土地資源的浪費(fèi)。

3、程序不規(guī)范制約了土地流轉(zhuǎn)

土地流轉(zhuǎn)在我國農(nóng)村雖早已存在，但大多數(shù)地區(qū)至今尚未建立起一套完整規(guī)范的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)程序。如有些農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)僅憑口頭協(xié)議，無任何書面合同，沒有規(guī)范和嚴(yán)格的土地流轉(zhuǎn)程序。

4、農(nóng)村社會(huì)保障制度滯后束縛著土地流轉(zhuǎn)

目前，農(nóng)村社會(huì)保障制度總體水平較低，絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障制度還處于完全空白。農(nóng)村社會(huì)保障制度的嚴(yán)重滯后，極大地束縛了農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)，使農(nóng)民長(zhǎng)期依賴土地，從而限制了土地的流轉(zhuǎn)。而土地流轉(zhuǎn)受到限制，在一定程度上阻礙了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化的速度也相對(duì)緩慢，最終農(nóng)民收入增長(zhǎng)乏力，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程也相對(duì)緩慢。

三、促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)的對(duì)策及建議

1、完善社會(huì)保障，加快農(nóng)村土流轉(zhuǎn)的進(jìn)程

一要在農(nóng)村通過建立與完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度、最低生活保障制度、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等社會(huì)保障體系，減小農(nóng)民對(duì)農(nóng)用地的依賴性，使一部分有能力外出創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民從土地中解脫出來，為農(nóng)用地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。二要在城市逐步建立務(wù)工農(nóng)民社會(huì)保障制度，加快解決農(nóng)民工的子女上學(xué)、工傷、醫(yī)療和養(yǎng)老保障等問題。對(duì)進(jìn)城農(nóng)民在農(nóng)村的承包土地、房屋、宅基地，要通過創(chuàng)新體制機(jī)制，完善資產(chǎn)處置辦法，幫助其完成進(jìn)城落戶的資產(chǎn)積累。只有這樣，農(nóng)民進(jìn)城后才不會(huì)有后顧之憂，才不會(huì)總想在農(nóng)村“留后路”，使其所經(jīng)營的農(nóng)用地能夠進(jìn)入農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。否則，農(nóng)村的存量土地?zé)o法盤活，土地規(guī)模經(jīng)營難以形成。三要適當(dāng)考慮流出農(nóng)戶土地增值效益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，鼓勵(lì)以村組織牽頭的股份合作流轉(zhuǎn)。四要政府牽頭、部門協(xié)作，加強(qiáng)經(jīng)營權(quán)流出者轉(zhuǎn)崗就業(yè)培訓(xùn)，提高他們擇業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

篇5

某村李某于2008年考上了省里的大學(xué)。上學(xué)之后，由于學(xué)校的規(guī)定，需將戶口遷移至學(xué)校所在地。

李某遷移戶口之后的第二年，其所在村被納入了一條高速公路的征地范圍之內(nèi)。其后，村里決定將土地補(bǔ)償款按照人口和土地為標(biāo)準(zhǔn)分配。該分配方案規(guī)定，凡是戶口已經(jīng)遷出本村的就不再是本村村民，也將不參與分配。這樣，李某就沒有了分配的資格。

在外讀書的李某得知這個(gè)情況之后表示不服。雖然自己已經(jīng)將戶口遷出，但是事實(shí)上自己的生活來源依然是依靠村里的土地，并不能因?yàn)樽约鹤袷亓藢W(xué)校的管理規(guī)定就將自己排除在“村民”的范圍之外。而該村村委會(huì)則認(rèn)為，村委會(huì)作為最基層的村民自治組織，在法律允許的范圍內(nèi)依法享有合法的自治權(quán)。征地款分配方案是經(jīng)過村民簽名同意的，因此堅(jiān)決要求按照方案進(jìn)行分配。

雙方多次協(xié)商無果后，李某訴至法院。法院審理后判決，李某有權(quán)要求參與補(bǔ)償款的分配。

分析

長(zhǎng)期以來，某些大中專院校學(xué)生的戶口都是隨錄取通知書進(jìn)入到大中專院校。由此產(chǎn)生了一個(gè)非?，F(xiàn)實(shí)的問題：對(duì)那些已經(jīng)將戶口遷出的大學(xué)生來說，他是否具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，換句話說，他還算不算是本村的“村民”。弄清楚這個(gè)問題，是解決本案中土地分配問題的關(guān)鍵。因?yàn)?，如果李某具有本村的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，那么他理應(yīng)參與分配，否則，他將不能享有相應(yīng)的權(quán)利。

其實(shí)，關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確定的標(biāo)準(zhǔn)問題，在我國現(xiàn)行法律上是個(gè)空白點(diǎn)。而在司法實(shí)踐當(dāng)中，對(duì)于這個(gè)問題的確定，一般堅(jiān)持兩個(gè)原則：一是按照戶籍來確定其資格，二是按照生產(chǎn)和生活等多方面的因素綜合考慮。

篇6

我市土地流轉(zhuǎn)主要采取轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓等方式。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措。多年來，我們對(duì)農(nóng)戶之間自由流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行合理引導(dǎo)、有效扶持，使之向種糧大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社組織及龍頭企業(yè)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，奠定了大科技、大農(nóng)機(jī)、大農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展。我們的主要做法是：

力求“三個(gè)規(guī)范”。

“三個(gè)規(guī)范”：一是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。我們?cè)谌?2個(gè)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個(gè)辦事處建立鄉(xiāng)級(jí)土地流轉(zhuǎn)大市場(chǎng)平臺(tái)，正確規(guī)范、合理引導(dǎo)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)行為，為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地提供政策咨詢、法律援助、業(yè)務(wù)指導(dǎo)。二是規(guī)范合同簽訂。農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地必須簽訂正規(guī)的土地流轉(zhuǎn)合同，規(guī)定雙方權(quán)利義務(wù)，為農(nóng)民辦理土地承包經(jīng)營權(quán)手續(xù)。三是規(guī)范糾紛調(diào)處機(jī)制。在鄉(xiāng)、村建立糾紛調(diào)處工作組織，負(fù)責(zé)糾紛調(diào)處工作，市建立糾紛仲裁委員會(huì)，形成發(fā)生糾紛有人管各級(jí)分工負(fù)責(zé)的工作機(jī)制。農(nóng)村土地發(fā)生糾紛先由鄉(xiāng)村兩級(jí)進(jìn)行調(diào)解，我市有95%以上土地流轉(zhuǎn)糾紛案件在鄉(xiāng)村經(jīng)過調(diào)解得到有效化解。調(diào)解不成進(jìn)入司法程序進(jìn)行仲裁或訴至法院解決。

力求“三個(gè)發(fā)揮”。

“三個(gè)發(fā)揮”：一是發(fā)揮種糧大戶引帶作用。鼓勵(lì)將土地流轉(zhuǎn)給種糧大戶，發(fā)揮種植之大戶懂科技、會(huì)經(jīng)營、善管理的優(yōu)勢(shì)。扶持種糧大戶進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，促進(jìn)糧食增產(chǎn)。引導(dǎo)流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民增收。二是發(fā)揮專業(yè)合作組織示范作用。通過發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織，鼓勵(lì)農(nóng)民將土地以入股、出租等方式參加農(nóng)民專業(yè)合作社，發(fā)揮專業(yè)合作社資金雄厚、經(jīng)營規(guī)范、機(jī)制健全、科技水平高、市場(chǎng)化管理的優(yōu)勢(shì)。有效抗衡自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)促進(jìn)農(nóng)民增收。如我市五里明鎮(zhèn)圍繞糧食增產(chǎn)農(nóng)民增收為核心，通過組建農(nóng)民專業(yè)合作社，推進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)、增收的目標(biāo)，2010年獲得總書記的充分肯定，認(rèn)為肇東的做法走出了一條組建農(nóng)民專業(yè)合作組織，提高糧食產(chǎn)量，發(fā)展現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)的路子。2010年農(nóng)民人均增收在2000元以上。三是發(fā)揮龍頭企業(yè)作用。鼓勵(lì)有實(shí)力的龍頭企業(yè)在農(nóng)村創(chuàng)辦集農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售于一體的現(xiàn)代企業(yè)，實(shí)行強(qiáng)弱聯(lián)合，大力發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民增收。

力求“三個(gè)結(jié)合”。

“三個(gè)結(jié)合”：一是土地流轉(zhuǎn)要和土地規(guī)模相結(jié)合。我們以增加農(nóng)民收入，提高糧食產(chǎn)量為目標(biāo)按照政府引導(dǎo)、試點(diǎn)示范、穩(wěn)步推進(jìn)的總體思路，充分發(fā)揮農(nóng)民主體地位，合理組織有效引導(dǎo)，以流轉(zhuǎn)促規(guī)模，以規(guī)模帶流轉(zhuǎn)，走出了土地良性流轉(zhuǎn)的路子，使農(nóng)民真正流得出，流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民收入真正得到提高，減少土地糾紛的發(fā)生。我市通過土地流轉(zhuǎn)，經(jīng)營規(guī)模超1000畝的單位和個(gè)人達(dá)300多家。二是土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化相結(jié)合。如我市五里明鎮(zhèn)實(shí)施公司化經(jīng)營，使市場(chǎng)主體由農(nóng)民自由人轉(zhuǎn)變?yōu)楣痉ㄈ?，整體提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化程度和市場(chǎng)談判能力，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目、資金、市場(chǎng)、科技、土地等各類生產(chǎn)要素有效整合，集體投入。建立了龍頭企業(yè)、商業(yè)銀行、科研院校于農(nóng)業(yè)開發(fā)公司有機(jī)銜接的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈生產(chǎn)要素配置模式，特別是堅(jiān)持用做工業(yè)的理念做農(nóng)業(yè)，用做項(xiàng)目的思維做糧食，順應(yīng)全省實(shí)施糧食千億斤產(chǎn)能工程要求，以玉米噸田建設(shè)項(xiàng)目為載體，實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)要素優(yōu)化配置和有效整合，形成了做項(xiàng)目、強(qiáng)設(shè)施、促合作、上科技、奪高產(chǎn)、增收入的糧食生產(chǎn)現(xiàn)代化經(jīng)營格局。三是土地流轉(zhuǎn)要和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相結(jié)合。土地流轉(zhuǎn)必須立足于大農(nóng)業(yè)、大農(nóng)機(jī)、大科技，才能使流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民收入增加。使農(nóng)民土地土地流得出不發(fā)生土地糾紛。如我市五里明鎮(zhèn)玉米種植合作社以公司化經(jīng)營模式管理農(nóng)業(yè)，創(chuàng)辦兩個(gè)千萬元農(nóng)機(jī)合作社，保障玉米種植的機(jī)耕作業(yè)，聘請(qǐng)大專院?？蒲兴膶＜易鳛榧夹g(shù)顧問，2736戶農(nóng)民將5萬畝土地流轉(zhuǎn)給玉米種植合作社，農(nóng)民土地入股保底收入每畝500元，年終分紅每畝100多遠(yuǎn)，農(nóng)民打工收入人均達(dá)10000多元，大幅增加了農(nóng)民收入，糧食產(chǎn)量大幅提高，達(dá)每米2000斤，創(chuàng)造了中國糧食生產(chǎn)奇跡。

結(jié)合我市土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際情況，我們認(rèn)為應(yīng)該加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，轉(zhuǎn)變觀念，規(guī)范運(yùn)作，使我市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)步入市場(chǎng)服務(wù)體系的長(zhǎng)效機(jī)制。

1、解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，切實(shí)解決好思想認(rèn)識(shí)問題。土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，解決好農(nóng)民的思想問題至關(guān)重要。要引導(dǎo)農(nóng)民打破傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)，牢固樹立發(fā)展的觀念、創(chuàng)新的觀念、市場(chǎng)的觀念、效益的觀念。同時(shí)，政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，把土地流轉(zhuǎn)放在推進(jìn)農(nóng)業(yè)化經(jīng)營和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)大局中來認(rèn)識(shí)，正確引導(dǎo)規(guī)范，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，改進(jìn)工作方法，切實(shí)將農(nóng)民的積極性保護(hù)好、發(fā)揮好、引導(dǎo)好。

2、加強(qiáng)引導(dǎo)，規(guī)范提高，切實(shí)解決好土地流轉(zhuǎn)的管理機(jī)制、服務(wù)機(jī)制的問題。要抓好土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)，加強(qiáng)信息服務(wù)、科技服務(wù)，為農(nóng)民提供準(zhǔn)確的市場(chǎng)信息和科技信息，主動(dòng)做好政策法律咨詢的指導(dǎo)調(diào)解工作。要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)軟硬環(huán)境建設(shè)，對(duì)運(yùn)用土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和新型產(chǎn)業(yè)立項(xiàng)開發(fā)的，給予資金、技術(shù)、稅費(fèi)等方面的傾斜，讓農(nóng)民、業(yè)主有想頭、有干頭。

3、科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排，切實(shí)解決土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模問題。要做好現(xiàn)有耕地，特別是機(jī)動(dòng)地、水面、草原等資源的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，完善土地承包經(jīng)營機(jī)制，對(duì)土地規(guī)模經(jīng)營進(jìn)行科學(xué)安排，統(tǒng)一規(guī)劃，加快土地流轉(zhuǎn)速度，促進(jìn)土地合理、有序流轉(zhuǎn)，體現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。

篇7

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地銀行；風(fēng)險(xiǎn)分析；發(fā)展策略

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0439-8114（2017）07-1392-04

DOI：10.14088/ki.issn0439-8114.2017.07.049

Risk Analysis and Development Strategies for Rural Land Banks in China

REN Yuan1，CAI Sheng-cheng2

（1.School of Public Administration，Hohai University，Nanjing 211100，China；2.Jiangsu Broadcasting Corporation，Nanjing 210000，China）

Abstract： from the current situation of China rural land bank development，analyzes the main risks of current rural land bank is facing the lack of operating funds， land ownership is not complete，the rural social security system is not perfect， the loan of local identity fuzzy and weak awareness of farmers' capital. It puts forward the development of rural land banking，night land management mortgage system，broaden rural land bank financing，urban and rural land policy，and with the eyes of farmers and promote and implement capital “two rights” ten work to promote rural land bank anti stable development strategy.

Key words： rural land banks； risk analysis； development strategy

在推M“三農(nóng)”發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的過程當(dāng)中，土地作為最重要的資源與生產(chǎn)要素，一直受到政府與市場(chǎng)的廣泛重視。在城鄉(xiāng)土地制度二元化逐漸消弱以及多地區(qū)進(jìn)行了土地銀行試點(diǎn)運(yùn)行的背景下，嘗試建立中國的農(nóng)村土地銀行體系，可以促進(jìn)農(nóng)民將自己無意耕種的土地存入土地銀行，定期收取存地利息；土地銀行對(duì)土地進(jìn)行整合、平整、改良，進(jìn)而將土地作為一種產(chǎn)業(yè)資本進(jìn)行對(duì)外出租；種糧大戶或農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)的上游企業(yè)進(jìn)行貸地活動(dòng)，對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)上游企業(yè)展開貸地活動(dòng)，以此實(shí)現(xiàn)土地集中使用、創(chuàng)造財(cái)富。政府可以通過土地銀行對(duì)第一產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行調(diào)整。由此構(gòu)建起中國的土地銀行體系，進(jìn)而推動(dòng)土地市場(chǎng)的建設(shè)與發(fā)展、盤活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)市場(chǎng)全要素經(jīng)濟(jì)發(fā)展[1]。然而，在土地銀行試點(diǎn)和發(fā)展過程中，如何有效控制風(fēng)險(xiǎn)，提升土地銀行的運(yùn)行效率與經(jīng)營效益，就成為當(dāng)前農(nóng)村土地銀行建設(shè)、運(yùn)行中亟待解決的問題。

1 中國農(nóng)村土地銀行發(fā)展概況

雖然中國是城鄉(xiāng)二元的土地所有制結(jié)構(gòu)，但是為了確保經(jīng)濟(jì)水平建設(shè)的進(jìn)一步提高，人民銀行和銀監(jiān)會(huì)在2009年了92號(hào)文件，文件指出：應(yīng)進(jìn)一步加大涉農(nóng)的信貸投放，引導(dǎo)更多資金流向農(nóng)村。有條件的地方可以探索土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。這個(gè)文件從制度層面上來說是放松了對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的限制，但卻還不足以使農(nóng)民將自己手上的土地承包經(jīng)營權(quán)用來向銀行進(jìn)行抵押貸款，雖然這與國外的農(nóng)地銀行以及成熟的農(nóng)村土地金融體系還有較大的差距，但也是一種農(nóng)村土地銀行雛形的漸進(jìn)式探索。當(dāng)土地這一資本真正能夠在要素市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)起來的時(shí)候，才能發(fā)揮土地真正的經(jīng)濟(jì)作用――農(nóng)民由于缺乏生產(chǎn)資金而用土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押物向銀行貸款，可將貸來的資金用來購買農(nóng)機(jī)和平整土地等來促進(jìn)自身農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的提高。

由于土地是在中國城鄉(xiāng)二元制度的背景中存在的，農(nóng)村土地在過去長(zhǎng)達(dá)幾十年的時(shí)間里都是作為種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的踐行地，權(quán)利主體不明確，流轉(zhuǎn)制度較混亂，所以建立合作社為主的土地銀行大多扮演中介服務(wù)組織的角色，設(shè)立的目標(biāo)多為促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和增加農(nóng)民收入。雖然在中國有一些農(nóng)村土地銀行的試點(diǎn)，但這些試點(diǎn)一般來說并沒有脫離中國銀行和銀監(jiān)會(huì)92號(hào)文件規(guī)定的范疇：寧夏平羅縣的土地信用社成立于2006年，主要功能是經(jīng)營土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和將土地適度集中規(guī)模經(jīng)營，在這個(gè)過程中并不開展土地抵押貸款和土地集中整理的業(yè)務(wù)，該土地銀行并不具備政策性金融機(jī)構(gòu)的職能，它的身份是土地流轉(zhuǎn)的中介[2]；湖南永州伊塘的土地銀行成立于2010年，其運(yùn)作模式是將農(nóng)民閑置的土地集中起來然后租賃給種糧大戶，通過利息差進(jìn)行持續(xù)運(yùn)作，規(guī)范土地資源、增加農(nóng)民收入。2009年浙江省寧波市江北區(qū)正式開始實(shí)行“兩權(quán)一房”的抵押貸款，將在農(nóng)村擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶劃定為服務(wù)對(duì)象，由市區(qū)信用合作社對(duì)江北區(qū)內(nèi)的符合申請(qǐng)“兩權(quán)一房”貸款的申請(qǐng)人發(fā)放貸款，發(fā)放的資金將用作生產(chǎn)和經(jīng)營；2008年重慶市成立了農(nóng)村土地信用所，2年之后重慶在年度政府工作報(bào)告中提出，進(jìn)一步開展和深化農(nóng)村土地和林權(quán)等生產(chǎn)要素的抵押貸款工作，切實(shí)推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。這一系列的舉措都直接表明了對(duì)農(nóng)戶對(duì)土地處分權(quán)的尊重，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的可抵押性提供了保障[3]。土地市場(chǎng)的可持續(xù)運(yùn)作依靠土地產(chǎn)權(quán)制度的明晰界定、土地產(chǎn)權(quán)處分保障機(jī)制的完善以及土地權(quán)利流通市場(chǎng)的健全[4]。

從目前中國農(nóng)村土地銀行試點(diǎn)發(fā)展的情況看，土地銀行的一般運(yùn)行過程中的利益相關(guān)者主要有農(nóng)村土地銀行、貸地方、農(nóng)戶，三者之間的關(guān)系如圖1所示。這里面存在三對(duì)雙向關(guān)系，一支單向關(guān)系。單向關(guān)系是指外部監(jiān)管部門對(duì)農(nóng)村銀行的各項(xiàng)業(yè)務(wù)開展外部獨(dú)立監(jiān)督，保證土地銀行體系運(yùn)轉(zhuǎn)的公平、公正、公開。三對(duì)雙向關(guān)系里首先是農(nóng)戶和土地銀行之間的關(guān)系。農(nóng)戶將自己不愿意耕種的承包地的使用權(quán)在土地銀行進(jìn)行登記，銀行根據(jù)農(nóng)戶土地的大小、土地土壤的質(zhì)量、土地的地理位置以及土地的存放時(shí)間長(zhǎng)短等因素用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)價(jià)值評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)來確定土地存放的利息，并開具相關(guān)存地證明交給農(nóng)戶；其次是土地銀行和貸地方之間的關(guān)系，土地銀行將收取的土地進(jìn)行歸類整理、編號(hào)，并用統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)收取的土地進(jìn)行規(guī)范化整理，如土地平整、土壤質(zhì)量改造、相鄰?fù)恋刂g合并等。等貸地方來進(jìn)行土地租賃洽談時(shí)就可以將整合好的土地以資本的形式來進(jìn)行展示和建議，在這個(gè)過程中，必須明確貸地方的身份特征（是否具有政府認(rèn)可的土地使用資歷、土地的用途、租地資產(chǎn)的審核等）。貸地方根據(jù)租地時(shí)間的長(zhǎng)短、土地的質(zhì)量等方面支付土地的利息給銀行，銀行的收益就是來自于由貸地方和農(nóng)戶之間的利息差；最后一對(duì)關(guān)系是農(nóng)戶和貸地方之間的關(guān)系，農(nóng)戶可以作為應(yīng)聘者去貸地方（大型種植園和農(nóng)產(chǎn)品加工的上游單位）提供勞務(wù)，貸地方向農(nóng)戶提供相應(yīng)的薪酬，兩者建立起來一種勞動(dòng)雇傭關(guān)系。土地作為一種活躍的資本在市場(chǎng)上進(jìn)行流動(dòng)時(shí)就可以創(chuàng)造大量的社會(huì)財(cái)富，拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，構(gòu)建完善的農(nóng)村土地金融體系。

2 農(nóng)村土地銀行風(fēng)險(xiǎn)分析

2.1 缺乏配套充足的運(yùn)行資金

國外的土地銀行資金來源是十分廣泛的，其背后絕大部分是政府財(cái)政支持，還有一部分是自身可以發(fā)行債券和股票，通過上市的方式來融聚資金，銀行是農(nóng)戶和貸地方之間的紐帶，沒有大量穩(wěn)定的資金是沒有辦法維持其高效運(yùn)轉(zhuǎn)的。中國的農(nóng)村土地銀行規(guī)模大都很小，一般都是地方政府財(cái)政撥款或者是集體出資，在這樣的情況下土地銀行很難擴(kuò)大業(yè)務(wù)規(guī)模，所經(jīng)營的業(yè)務(wù)也只能局限在農(nóng)村的小塊土地交易中，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看很難在全國范圍內(nèi)形成健全的土地金融市場(chǎng)。

2.2 尚未完成土地確權(quán)

中國農(nóng)村土地是集體所有制，法律雖然規(guī)定土地是歸集體所有，但是并沒有明確是何主體可以支配土地的所有權(quán)，這個(gè)權(quán)利主體可以是村民自治組織也可以是村黨支部還可以是經(jīng)濟(jì)合作社。這種權(quán)利主體的模糊性導(dǎo)致了產(chǎn)權(quán)界定的盲目性[5]。相較于西方資本主義國家的土地私有制，中國農(nóng)民的土地權(quán)利是模糊的，這就直接導(dǎo)致了名義上的權(quán)利使用者開始有了尋租行為，進(jìn)而產(chǎn)生了土地的腐敗問題。農(nóng)村土地銀行利益相關(guān)者農(nóng)民和銀行的關(guān)系是建立在農(nóng)民土地確權(quán)的基礎(chǔ)之上，這樣農(nóng)民和銀行之間才能進(jìn)行利益的博弈。如果缺失了這一對(duì)關(guān)系，中國土地金融市場(chǎng)的建立無從談起。

2.3 農(nóng)村社會(huì)保障制度尚不完善

在農(nóng)民的傳統(tǒng)思想中，土地是自己最大的保障，至少可以保證家庭食物的供給，所以他們幾乎不會(huì)把自己手中的土地轉(zhuǎn)讓出去，土地是農(nóng)民的依靠，至少在社會(huì)保障制度不完善的情況下是這樣的。醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等方面在農(nóng)村還沒有建立起完善的體系，在這樣的背景之下，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的意愿不夠強(qiáng)烈。即使是外出務(wù)工的農(nóng)民也不愿意將自己手中的土地流轉(zhuǎn)出去，在他們的意識(shí)里“有地才有家”，他們?cè)谕鈩?wù)工的重要原因之一就是家里有地，待年老之后可以落葉歸根安度晚年。如果農(nóng)民的生活可以不依賴于土地，那將會(huì)增強(qiáng)其土地流轉(zhuǎn)的意愿，因此完善社會(huì)保障也是當(dāng)務(wù)之急。

2.4 貸地方身份的模糊性

在沒有明確的土地規(guī)章制度之下，貸地方的身份不會(huì)受到嚴(yán)格的審查，這就造成了許多農(nóng)村地區(qū)土地被亂占亂用，耕地資源受到嚴(yán)重破壞，土地資源利用無法實(shí)現(xiàn)最大價(jià)值化。流轉(zhuǎn)了土地卻不能創(chuàng)造財(cái)富，愈發(fā)嚴(yán)重影響了農(nóng)民的日常生活，并致使權(quán)力尋租的行為發(fā)生，最終導(dǎo)致了土地腐敗的問題[6]。中國農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)和使用有嚴(yán)格的規(guī)定，但依然有些村集體和不規(guī)范的土地信用所借著土地流轉(zhuǎn)的名義對(duì)農(nóng)村耕地資源造成了破壞。

2.5 農(nóng)民的“資本意識(shí)”薄弱

農(nóng)民市場(chǎng)意識(shí)薄弱，主要表現(xiàn)在農(nóng)民參與市場(chǎng)的意識(shí)不足，或者說只知“市場(chǎng)化”之字，不知“市場(chǎng)化”之意。這種市場(chǎng)意識(shí)的嚴(yán)重缺乏導(dǎo)致了農(nóng)民只是把土地作為養(yǎng)家糊口的“小糧庫”，它僅僅是為了滿足生存發(fā)展的一種存在。雖然部分地區(qū)存在著農(nóng)村土地交易的小市場(chǎng)，但是這種市場(chǎng)的的交易主體一般是本村的小經(jīng)營者或是親屬，僅通過一個(gè)簡(jiǎn)單的書面契約就認(rèn)為完成了一項(xiàng)交易的思想甚是常見。農(nóng)村的社會(huì)保障機(jī)制雖然在近年來有了較大的改觀，但是放眼全國，這種“社會(huì)溫飽體系”很難從根本上為廣大農(nóng)民建立起完善的保障體系。在以上的幾點(diǎn)綜合作用下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體系呈現(xiàn)出從骨子里的孱弱，或者說是一種主觀意識(shí)的嚴(yán)重缺位導(dǎo)致的無力。農(nóng)村銀行的建立過程中一旦缺乏了農(nóng)民的支持和理解，那么農(nóng)村金融體系的建立就是一紙空文。

3 中國農(nóng)村土地銀行發(fā)展策略

3.1 拓展農(nóng)村土地銀行的業(yè)務(wù)面

中國農(nóng)村未來的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中，主要內(nèi)容是建立起完善的土地金融w系，而土地銀行則是這個(gè)金融體系中至關(guān)重要的一環(huán)，中國農(nóng)村金融市場(chǎng)構(gòu)建成功的關(guān)鍵也在于此。土地銀行作為銀行的一種，其本身就具備融資的功能，土地在建國初期的主要身份是一種生產(chǎn)要素，伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地也由生產(chǎn)要素逐漸轉(zhuǎn)化為一種吸納資本的工具，土地銀行應(yīng)該逐漸將土地轉(zhuǎn)化為一種融資工具。農(nóng)民將土地的使用權(quán)存入土地銀行本身就是解除了土地對(duì)農(nóng)民自身的束縛。存地利息的獲得也使農(nóng)民得到了更為豐富的遷移選擇和擇業(yè)空間，這為農(nóng)民遷移、創(chuàng)業(yè)等提供了資金上的支持。生產(chǎn)合作社和大型種植戶也可以將獲得的資金用來購買農(nóng)機(jī)、化肥等農(nóng)資產(chǎn)品，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)。為促使農(nóng)村土地銀行經(jīng)營的多元化，可以將土地納入債券業(yè)務(wù)，即把土地作為擔(dān)保物，將土地和資本進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，使農(nóng)村的開發(fā)過程對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生更大的吸引力。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)離不開農(nóng)村土地銀行業(yè)務(wù)的開展，多元化的經(jīng)營業(yè)務(wù)不僅可以刺激農(nóng)村土地銀行的創(chuàng)新力，而且作為可以吸收大量勞動(dòng)力的服務(wù)型行業(yè)，土地銀行可以在一定程度上緩解社會(huì)就業(yè)難的現(xiàn)狀。農(nóng)村土地銀行作為金融機(jī)構(gòu)就決定了其業(yè)務(wù)的多元化，這也是土地資本化、土地融資的內(nèi)在需求[7]。

3.2 完善土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的配套資源體系

土地經(jīng)營抵押權(quán)的配套資源包括法律法規(guī)、組織保障和產(chǎn)權(quán)制度。任何組織的建立都需要完備的法律體系作為支撐，土地銀行在中國尚處在萌芽階段，盡快完善土地銀行的實(shí)施準(zhǔn)則，加快健全將土地銀行由試點(diǎn)推廣到全國的政策準(zhǔn)備。根據(jù)實(shí)際要求盡快修訂《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》，只有真正公布和實(shí)施可操作性強(qiáng)的法律，農(nóng)村土地市場(chǎng)才會(huì)按照秩序運(yùn)行，降低農(nóng)村土地市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，降低各方違約的成本、減弱各利益方之間的博弈。在有法可依方面，市場(chǎng)健康運(yùn)行的根本性保障由法律法規(guī)的完備性和可量化性決定。制定完備、明確、可操作性強(qiáng)的市場(chǎng)交易規(guī)則，將土地交易的自力交給農(nóng)民。在有法必依法方面，嚴(yán)格保證相關(guān)法律法規(guī)的落實(shí)，使農(nóng)地交易的過程陽光透明[8]。從執(zhí)法必嚴(yán)層面上來說，政府相關(guān)部門要在土地流轉(zhuǎn)的過程中嚴(yán)格按制規(guī)章制度辦事，自覺接受監(jiān)管部門的監(jiān)督，成立土地專家小組對(duì)土地市場(chǎng)的運(yùn)行狀況進(jìn)行監(jiān)測(cè)和預(yù)判，及時(shí)糾正由于市場(chǎng)調(diào)節(jié)帶來的問題。從違法必究的層面上來講，對(duì)“灰色的土地流轉(zhuǎn)”采取嚴(yán)厲措施進(jìn)行控制，凈化土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。農(nóng)村土地市場(chǎng)的流轉(zhuǎn)還應(yīng)該建立健全土地規(guī)劃體系，要制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地利用的總體規(guī)劃，對(duì)各類用地做出合理安排[9]。守住中國耕地的基本線，劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，正確處理好農(nóng)用地和非農(nóng)用地之間的關(guān)系，調(diào)整各個(gè)利益主體之間的關(guān)系，構(gòu)建和諧土地市場(chǎng)。

良好的組織保障體系是農(nóng)村銀行建立的根基，建立農(nóng)村土地銀行可以以中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)村信用社為依托，與這兩者進(jìn)行業(yè)務(wù)上的結(jié)合，聯(lián)合開展農(nóng)村土地的存貸業(yè)務(wù)、土地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)、土地流轉(zhuǎn)信息庫業(yè)務(wù)等[10]。還應(yīng)該建立土地仲裁服務(wù)部門，由專業(yè)人員來處理土地流轉(zhuǎn)過程中可能產(chǎn)生的糾紛，保證土地流轉(zhuǎn)的公正、公平、公開。加快推進(jìn)土地確權(quán)的步伐，對(duì)國家、集體和農(nóng)民的土地所有權(quán)進(jìn)行明確地界定，強(qiáng)化農(nóng)民的土地所有權(quán)以及產(chǎn)權(quán)意識(shí)，建立多元化的產(chǎn)權(quán)制度。

各地應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，明確地界定土地到底歸誰所有，必須從當(dāng)前的土地制度上進(jìn)行細(xì)化改革。明確土地產(chǎn)權(quán)還包括土地的所有權(quán)和使用權(quán)主體、土地使用的年限，為農(nóng)村土地市場(chǎng)建立一個(gè)穩(wěn)定的交易環(huán)境。明確產(chǎn)權(quán)主體就是明確交易主體，只有安全可轉(zhuǎn)讓的土地使用權(quán)才能促進(jìn)農(nóng)民的收益，并且降低了收益的不確定性。放寬農(nóng)村土地使用范圍的規(guī)定，放松土地交易對(duì)象和限制范圍，先構(gòu)架區(qū)域性的土地交易平臺(tái)，進(jìn)而構(gòu)建全國性的土地交易平臺(tái)，使“看不見的手”發(fā)揮配置資源的最大功能，優(yōu)化資源的每一次配置，使農(nóng)民真正參與到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.3 拓寬農(nóng)村土地銀行資金來源

加大政府的財(cái)政支持力度，拓展土地銀行資金來源，如發(fā)行土地銀行債券、土地銀行股票等。農(nóng)村土地銀行一般來說只是提供農(nóng)業(yè)性的貸款，這種貸款的時(shí)間一般都比較長(zhǎng)、利息也比較低，這就使得農(nóng)村土地銀行不能像其他商業(yè)銀行一樣通過吸收存款的方式來匯集資金。所以發(fā)行土地債券和依靠財(cái)政支持是十分重要的途徑。可以對(duì)農(nóng)村信用社進(jìn)行投資改造，拓展其業(yè)務(wù)渠道，這一項(xiàng)可以先在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，在試點(diǎn)的過程中找出存在的問題，解決問題并推廣。

3.4 在包容性市場(chǎng)機(jī)制下統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地政策

建立包容性的市場(chǎng)要使市場(chǎng)信息透明化、建立寬松的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，降低農(nóng)民參與市場(chǎng)的機(jī)會(huì)成本，有效的市場(chǎng)機(jī)制會(huì)更加有力地推動(dòng)包容性市場(chǎng)的發(fā)展。建立包容性的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制需要從市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)平臺(tái)、市場(chǎng)規(guī)劃、市場(chǎng)組織四個(gè)角度出發(fā)。首先需要?jiǎng)澏鞔_的土地流轉(zhuǎn)數(shù)量，使土地市場(chǎng)的需求和供給符合農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的訴求。搭建農(nóng)村土地交易合法平臺(tái)，拓寬農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)的多元化渠道，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的價(jià)值，不斷刺激和提高農(nóng)民參與市場(chǎng)交易的積極性。地方政府和有關(guān)部門應(yīng)該建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體系的領(lǐng)導(dǎo)小組和中介組織，從農(nóng)民的角度出發(fā)，切實(shí)提高農(nóng)村土地的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，維護(hù)農(nóng)民的利益。在這個(gè)過程中還應(yīng)該建立土地市場(chǎng)督查小組，對(duì)每項(xiàng)土地交易進(jìn)行監(jiān)管和核查，避免土地尋租行為，從源頭上杜絕土地腐敗。

3.5 加大農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)投入，培養(yǎng)資本農(nóng)民

廣大農(nóng)民群眾的思想意識(shí)水平現(xiàn)代化也是農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵，可以通過專家講座的形式舉辦培訓(xùn)班來強(qiáng)化農(nóng)民的市場(chǎng)意識(shí)和維權(quán)意識(shí)，輸入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的土地產(chǎn)權(quán)思想，這對(duì)農(nóng)村土地制度的深化和健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體系有重要的意義，有利于土地市場(chǎng)的形成和發(fā)育，提高土地資本的流轉(zhuǎn)效率，加強(qiáng)農(nóng)地經(jīng)濟(jì)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的競(jìng)爭(zhēng)力。相對(duì)于單純的減免農(nóng)業(yè)稅來說，強(qiáng)化農(nóng)民現(xiàn)代化市場(chǎng)意識(shí)是提高農(nóng)民收入、保障農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的更為治本的方法。切實(shí)提高農(nóng)民的市場(chǎng)意識(shí)，真正使其理解市場(chǎng)化的含義，在接受教育的基礎(chǔ)之上鼓勵(lì)農(nóng)民摒棄過去簡(jiǎn)易的土地交易行為，鼓勵(lì)其參與農(nóng)村土地建設(shè)的新航道。從根本上來說，就是要提升農(nóng)民的主體意識(shí)和市場(chǎng)意識(shí)，培養(yǎng)資本農(nóng)民。

3.6 進(jìn)一步推廣和落實(shí)“兩權(quán)”試點(diǎn)工作

黨的十八屆五中全會(huì)對(duì)深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革做出了重要部署，其中鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)積極探索、開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，對(duì)于盤活農(nóng)村資產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展都具有重要意義。賦予“兩權(quán)”抵押融資的功能，維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益；推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新，加強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)；建立抵押物處置機(jī)制，做好風(fēng)險(xiǎn)保障；完善配套措施，提供基礎(chǔ)支撐；加大扶持和配合力度，增強(qiáng)試點(diǎn)效果。緊緊抓住“兩權(quán)”試點(diǎn)工作的機(jī)會(huì)，在工作過程中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在失敗中不斷探索建立中國農(nóng)村金融體系的路徑，抓住機(jī)遇激活農(nóng)村土地市場(chǎng)，增強(qiáng)農(nóng)村土地的資源效能，推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式的創(chuàng)新，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

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篇8

2　嚴(yán)格保護(hù)耕地，嚴(yán)守耕地“紅線”耕地是農(nóng)業(yè)最重要的生產(chǎn)資料和農(nóng)民最基本的生活保障。嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田，是提高糧食生產(chǎn)能力、保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必然要求，是對(duì)新農(nóng)村建設(shè)最大的支持。國土資源部門應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，嚴(yán)格落實(shí)地方政府對(duì)規(guī)劃確定的本行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量和基本農(nóng)田行政負(fù)責(zé)制，堅(jiān)持實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡制度，鼓勵(lì)被占用耕地表土剝離利用，新開墾的耕地要充分利用剝離的耕作層土壤，確?；巨r(nóng)田總量不減少、質(zhì)量不降低，防止以新農(nóng)村建設(shè)等名義盲目圈占、違法批占土地特別是農(nóng)用地，切實(shí)保護(hù)好耕地尤其是基本農(nóng)田。

3　推進(jìn)土地整治，挖掘潛力農(nóng)村中的邊角地和閑置宅基地等空閑地為土地整治提供了很好的機(jī)遇。土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的部分和新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)安排的土地開發(fā)整理項(xiàng)目，血向糧食主產(chǎn)區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和土地整理重大項(xiàng)目工程傾斜，主要用于高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，并將小型農(nóng)田水利建設(shè)作為重要內(nèi)容，推進(jìn)田、水、路、林、村的綜合整治，努力提高耕地質(zhì)量、增加有效耕地面積、增強(qiáng)耕地排灌能力、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。同時(shí)，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)土地整理項(xiàng)目的指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，不斷規(guī)范和完善管理制度，確保資金專款專用、項(xiàng)目工程保質(zhì)保量如期完成，為新農(nóng)村建設(shè)服務(wù)。

4　嚴(yán)格農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收管理全面落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》及其他法律、法規(guī)關(guān)于征地改革和管理的各項(xiàng)政策措施，切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收的審查報(bào)批中，嚴(yán)格控制征地?cái)?shù)量和范圍，進(jìn)一步規(guī)范征地程序，認(rèn)真執(zhí)行征地告知、確認(rèn)、聽證、公告、登記等規(guī)定程序，在經(jīng)批準(zhǔn)公布實(shí)施的征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)的基礎(chǔ)上，向村民公開征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、宅基地審批程序等，加強(qiáng)對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、被征地農(nóng)民安置措施的審核，維護(hù)被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申述權(quán)，接受群眾監(jiān)督。對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合法、安置措施不落實(shí)，實(shí)行征地補(bǔ)償準(zhǔn)備金制度等有效辦法，確保征地補(bǔ)償費(fèi)用及時(shí)足額到位，在工作作風(fēng)和方式方法上密切聯(lián)系群眾、嚴(yán)格規(guī)范征地拆遷、規(guī)范有序推進(jìn)土地整治和置換掛鉤、加快農(nóng)村集體土地確權(quán)登記頒證、認(rèn)真做好嚴(yán)厲打擊損害群眾利益行為。

5　加強(qiáng)農(nóng)村地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防在地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)多發(fā)自的農(nóng)村，在科學(xué)調(diào)查、合理規(guī)劃的基礎(chǔ)上，及時(shí)提出地質(zhì)災(zāi)害防災(zāi)避讓的意見和建議。按照“誰破壞、誰治理”的厲則，加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)的治理，建立健全和完善地質(zhì)災(zāi)害群測(cè)群防體系，為新農(nóng)村建設(shè)提供安全的地質(zhì)條件。

6　明確和完善土地所有權(quán)即使在土地所有權(quán)和使用權(quán)分離時(shí)，也應(yīng)保證土地所有權(quán)的完整性和穩(wěn)定性，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，并使其所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得以合理的實(shí)現(xiàn)。首先，應(yīng)明確土地所有權(quán)主體，應(yīng)該在有關(guān)法律和規(guī)范上，明確規(guī)定農(nóng)村土地除由國家另有特殊規(guī)定的以外均屬村一級(jí)的農(nóng)民集體所有，其主體為基層社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織或暫為村民自治組織(在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)尚未實(shí)行政企分設(shè)時(shí)，可由村民委員會(huì)代行土地所有權(quán))。其次，要明晰土地集體所有權(quán)的完整內(nèi)容，使集體土地所有者依法可以對(duì)土地行使相應(yīng)的占有、使用f經(jīng)營1、收益和處分權(quán)。依法規(guī)和政策通過對(duì)土地的發(fā)包、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押入股等形式，實(shí)現(xiàn)其所有權(quán)。其三、在法制上明確土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移應(yīng)由國家管理和約束，規(guī)定土地所有權(quán)的車轉(zhuǎn)移只能在集體之間，集體和國家之間進(jìn)行，以保證公有制土地的合理分配與高效利用。

7　健全農(nóng)村土地市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制

(1)價(jià)格機(jī)制。價(jià)格是市場(chǎng)的精髓，尤其是土地市場(chǎng)地域性、層次性明顯，只有合理的價(jià)格才能使不同層次及同一層次市場(chǎng)之間的關(guān)系協(xié)調(diào)化、比例化，并形成一個(gè)有機(jī)的整體，從而優(yōu)化土地資源配置和土地市場(chǎng)的運(yùn)行。在農(nóng)村，所有權(quán)的流動(dòng)需要一個(gè)適當(dāng)?shù)牡貎r(jià)，保障農(nóng)民的生存與發(fā)展，保證土地所有者的合法權(quán)益，包括平等交易和受尊重的權(quán)利，征地補(bǔ)償費(fèi)不能同市場(chǎng)形成兩個(gè)價(jià)位，影響未來收益。使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，如土地適度規(guī)模經(jīng)營過程中，跨行政區(qū)的連片承包轉(zhuǎn)包，以土地聯(lián)營為條件獲得程金分成，股份合作制把土地的實(shí)物占有轉(zhuǎn)變?yōu)閮r(jià)值占有并且按股分紅等。同等條件的土地理論上要求它價(jià)格一致，實(shí)際操作過程中地價(jià)客觀上也必須一致，這樣就要建立一個(gè)公平、公開、公正的價(jià)格機(jī)制，規(guī)范農(nóng)村土地市場(chǎng)。

(2)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。農(nóng)村土地資源有效流轉(zhuǎn)的主要機(jī)制就是競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力之一，土地市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不同于一般市場(chǎng)，土地供給數(shù)量有限且位置固定，土地的需求會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷增加，導(dǎo)致土地競(jìng)爭(zhēng)越來越強(qiáng)烈，通過競(jìng)爭(zhēng)來優(yōu)化配置土地資源，實(shí)現(xiàn)土地最大的經(jīng)濟(jì)效益。

篇9

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地；土地流轉(zhuǎn)；對(duì)策分析

中圖分類號(hào)：F32 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-0278（2013）08-066-01

一、引言

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指在農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬和農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變的情況下，將土地使用權(quán)（經(jīng)營權(quán)）從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶或經(jīng)營者，其實(shí)質(zhì)就是農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)機(jī)制是否適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化發(fā)展，將對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。因此，搞活農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的必然趨勢(shì)，是解決三農(nóng)問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

二、對(duì)我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的分析

（一）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明晰的問題

產(chǎn)權(quán)明晰是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求，也是農(nóng)村土地流動(dòng)的前提和基礎(chǔ)。但我國目前的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度中，不僅所有權(quán)主體及其法人代表模糊不清，而且土地的占有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)也都缺乏明確的內(nèi)涵，經(jīng)常變動(dòng)未形成規(guī)范。因此，農(nóng)戶還不是真正意義上的土地使用權(quán)主體，無法完全根據(jù)家庭人口、勞力、就業(yè)收入情況和自身情況做出選擇。相關(guān)研究表明，作為各地農(nóng)村的土地承包方的家庭農(nóng)戶，對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的認(rèn)識(shí)有很大的差距。對(duì)把承包地轉(zhuǎn)租給其他村民具有較高的認(rèn)同，但針對(duì)戶口發(fā)生變化或進(jìn)行土地抵押、轉(zhuǎn)讓等權(quán)利的認(rèn)識(shí)卻不到50%，大多數(shù)家庭認(rèn)為沒有。

（二）農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)育不完善的問題

這主要表現(xiàn)在：1.缺乏中介服務(wù)組織，農(nóng)村土地使用權(quán)的交易特別是農(nóng)業(yè)內(nèi)部交易規(guī)模偏小，而且程序不規(guī)范，導(dǎo)致效益損失，從而延緩了農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)育，不利于土地的快速流轉(zhuǎn)和土地的增值；2.土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育情況不佳，中介組織信息靈活度不夠，導(dǎo)致農(nóng)戶有轉(zhuǎn)讓土地的意向卻找不到合適的承包方，需要土地的人卻找不到令人滿意的轉(zhuǎn)讓者，影響了土地資源的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置；3.由于缺乏客觀、公正的中介組織或交易平臺(tái)，流轉(zhuǎn)雙方不了解土地的價(jià)格，也沒辦法為土地使用權(quán)入股、轉(zhuǎn)讓進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)督，進(jìn)而影響了農(nóng)地交易；4.建立土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易信息網(wǎng)絡(luò)，是避免市場(chǎng)交易主體利益受到侵犯，提高土地流轉(zhuǎn)交易成功率的重要手段。

（三）相關(guān)法律法規(guī)不完善

現(xiàn)行法律法規(guī)不完善具體體現(xiàn)在：1.現(xiàn)行的法律框架中對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)然規(guī)定與政策預(yù)期存在一定的差異，理性的立法和制度選擇能夠推動(dòng)我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的完善；2.土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律不健全、不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)界定不明晰，從根本上損害了廣大農(nóng)民的流轉(zhuǎn)利益，而產(chǎn)權(quán)明晰是所有市場(chǎng)交易和流轉(zhuǎn)的前提；3.我國目前的集體土地流轉(zhuǎn)法律制度具有規(guī)定的不完備性及滯后性、集體土地所有權(quán)的單向流出性及限制的不嚴(yán)格性和家庭承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的不完整性，導(dǎo)致我國農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)很不規(guī)范，造成很嚴(yán)重的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題；4.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然，而且勢(shì)必隨著農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展不斷加快，政策扶持、法律規(guī)范和引導(dǎo)是當(dāng)務(wù)之急；5.多年來我國民事立法單純依靠債權(quán)制度保護(hù)土地承包經(jīng)營權(quán)的做法并不能對(duì)承包經(jīng)營人提供充分的補(bǔ)救，不利于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)更好的流轉(zhuǎn)，因此完善和加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的立法對(duì)穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益具有重要的意義。

三、對(duì)我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)策分析

（一）明晰土地產(chǎn)權(quán)

明確承包土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)，為農(nóng)村土地規(guī)?；玫於▓?jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的市場(chǎng)化配置需要在法律上確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。我國法律已確認(rèn)，土地所有權(quán)與使用權(quán)可以分離，土地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓，這有助于農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。但實(shí)際上農(nóng)村土地并沒有得以有效、有序合理地流動(dòng)，其中的重要原因就是對(duì)農(nóng)民承包土地的性質(zhì)認(rèn)識(shí)不清。因此，加強(qiáng)對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的明晰是解決我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要步驟。這也需要相關(guān)法律法規(guī)予以配合。

（二）運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

規(guī)范的農(nóng)村土地市場(chǎng)是土地健康流轉(zhuǎn)的前提，積極培育第三方農(nóng)地托管公司，組建和發(fā)展土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)，促進(jìn)土地市場(chǎng)的完善發(fā)育是關(guān)鍵。應(yīng)該允許農(nóng)村土地在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，并通過市場(chǎng)機(jī)制形成合理的土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格。

篇10

一個(gè)好的農(nóng)地制度能使不愛農(nóng)業(yè)的人干好農(nóng)業(yè)，一個(gè)壞的農(nóng)地制度能使熱愛農(nóng)業(yè)的人干不好農(nóng)業(yè)；好的農(nóng)民能使差的土地增產(chǎn)，不好的農(nóng)民能使優(yōu)質(zhì)的土地減產(chǎn)；好的農(nóng)地制度能夠產(chǎn)生優(yōu)秀的農(nóng)場(chǎng)主和家庭農(nóng)場(chǎng)，優(yōu)秀的農(nóng)場(chǎng)主和家庭農(nóng)場(chǎng)能夠培育出優(yōu)秀的職業(yè)農(nóng)民，優(yōu)秀的職業(yè)農(nóng)民能夠產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品并提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)服務(wù)能給農(nóng)民帶來高額的回報(bào)。所以說，建立一套科學(xué)合理的農(nóng)地制度非常重要。

2016年3月25日，央行、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部再次聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》和《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》。這兩個(gè)暫行辦法的，意味著我國原有的農(nóng)村土地制度與農(nóng)村金融體制將被“打破”，而賦予“兩權(quán)”的融資功能則是增強(qiáng)農(nóng)村土地資源效能，提高農(nóng)民貸款的可獲得性。這意味著農(nóng)村土地制度改革與深化農(nóng)村金融改革迎來更實(shí)際的突破。

西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副院長(zhǎng)李錄堂教授，多年來在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)研究領(lǐng)域做著不懈的探索。近日，本刊記者走訪了李錄堂教授，就如何讓農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)起來等話題，聽取了李教授的一番解讀。

土地流轉(zhuǎn)亟待制度的完善

據(jù)相關(guān)資料顯示，我國農(nóng)村估算有可流轉(zhuǎn)的土地價(jià)值約100萬億元，其中耕地約40萬億元，林地20萬億元，宅基地40萬億元。如此巨額的一筆沉睡資本，隨著國家土地流轉(zhuǎn)政策的逐步明確，將被激活釋放出來。

去年8月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），明確了開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（以下統(tǒng)稱“兩權(quán)”）抵押貸款試點(diǎn)，堅(jiān)持依法有序、自主自愿、穩(wěn)妥推進(jìn)、風(fēng)險(xiǎn)可控的原則，按照所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)要求，以落實(shí)農(nóng)村土地的用益物權(quán)、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)，深化農(nóng)村金融改革創(chuàng)新，穩(wěn)妥有序開展“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)，有效盤活農(nóng)村資源、資金、資產(chǎn)，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中長(zhǎng)期和規(guī)?；?jīng)營的資金投入，為穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革提供經(jīng)驗(yàn)和模式，促進(jìn)農(nóng)民增收致富和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展。

在李錄堂教授看來，這又是一次國家層面的農(nóng)村改革探索，值得肯定和支持，也符合“試驗(yàn)、試驗(yàn)又試驗(yàn)；探索、探索再探索”的中央精神。他說，農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)在全國多個(gè)地方早就有人在做局部試驗(yàn)，此次中央將其提升到國家層面，說明中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展著實(shí)需要金融資本的推動(dòng)?！叭欢鴨栴}在于此次試點(diǎn)是在農(nóng)村土地市場(chǎng)尚未形成的情況下展開的，抵押融資與抵押要素市場(chǎng)二者缺一不可，這就勢(shì)必使本次試點(diǎn)帶有一定的局限性。”李錄堂說。

在李錄堂看來，在我國現(xiàn)有的農(nóng)村啟動(dòng)“兩權(quán)”抵押貸款，首先會(huì)面臨一個(gè)法律的所屬權(quán)問題：宅基地歸農(nóng)村集體所有，而不歸農(nóng)戶家庭所有，因此宅基地的所有權(quán)不能被農(nóng)戶用作抵押，只有宅基地的使用權(quán)可以被用作抵押。但就目前現(xiàn)狀而言，很多農(nóng)房根本沒有房產(chǎn)證，很多宅基地也沒有土地證或者土地使用證，這自然面臨農(nóng)戶如何將住房和宅基地使用權(quán)用于抵押的問題？這就使得一旦出現(xiàn)貸款違約，銀行或者信用社就難以回收貸款，以及將住房或者宅基地使用權(quán)進(jìn)一步轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)。

李錄堂分析認(rèn)為：《意見》的頒布從某些方面來說有利于盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，激活農(nóng)村金融。“比如說在政府行政擔(dān)?；蛸N息擔(dān)保等條件下，以及農(nóng)民有了完整的社會(huì)保障條件下，土地的“兩權(quán)”抵押融資功能就會(huì)發(fā)揮一定的積極作用?！?/p>

然而，就目前現(xiàn)狀而言，首先，在集體與農(nóng)戶之間的土地產(chǎn)權(quán)數(shù)量關(guān)系不清，且土地和農(nóng)村房產(chǎn)市場(chǎng)沒有形成的情況下，農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)，對(duì)銀行而言意味著一定的風(fēng)險(xiǎn)。雖說《意見》中也提到了“兩權(quán)”抵押風(fēng)險(xiǎn)的防范問題，但具體如何防范并沒有說明。其次，對(duì)土地集體所有者而言，有的農(nóng)民在還不上貸款時(shí)，他的承包土地經(jīng)營權(quán)或住房財(cái)產(chǎn)權(quán)可能會(huì)被銀行出售，而買入者又不一定是原集體土地所有者，這就意味著土地集體所有者會(huì)因抵押風(fēng)險(xiǎn)而改變。怎么辦？第三，由于農(nóng)村土地市場(chǎng)沒有形成，土地不能自由地轉(zhuǎn)換成貨幣，貨幣也不能自由地轉(zhuǎn)換成土地。所以，農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款，從商業(yè)融資功能上說幾乎無法發(fā)揮作用；加之我國銀行的誰放貸誰收回的責(zé)任制度，使“兩權(quán)”抵押商業(yè)貸款在現(xiàn)實(shí)中變得不可能。

如何讓“兩權(quán)”走出現(xiàn)有制度的瓶頸，實(shí)實(shí)在在地維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，顯然是一道艱難的命題。

創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)試驗(yàn)新模式

“兩權(quán)”抵押貸款取得成功的關(guān)鍵，在于允許土地承包權(quán)和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的自由流轉(zhuǎn)。這就意味著政府需要解除某些與《意見》精神相悖的規(guī)定，為房地產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)以及宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓提供便利條件，農(nóng)民的所有集體資產(chǎn)和私人資產(chǎn)均應(yīng)得到確權(quán)，并盡快向確權(quán)人頒布具體的權(quán)益證書；及時(shí)修改與《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》和《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》相違背的法律法規(guī)條款，建立和完善農(nóng)村房產(chǎn)交易市場(chǎng)和土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，只有這樣，才能保證“兩權(quán)”抵押貸款取得成功。

近年來，李錄堂教授堅(jiān)持不懈地從多方位探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的可能性，并在陜西省藍(lán)田縣董嶺村建立起試驗(yàn)基地。李教授向記者介紹說，他的創(chuàng)新來自于七個(gè)方面：一是在試驗(yàn)村進(jìn)行土地所有制創(chuàng)新，建立“土地以集體公有為主，非集體（農(nóng)民）土地所有為輔”的土地集體所有制新形式，簡(jiǎn)稱為“51U49 式土地集體所有制”。二是確定轉(zhuǎn)出土地者和轉(zhuǎn)入土地者，讓他們達(dá)成土地比例化市場(chǎng)交易，且都能感受到雙重保障型農(nóng)地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制的好處。三是形成新的集體成員資格條件和新型土地承包關(guān)系。四是建立土地社會(huì)保障基金。五是建立土地規(guī)?；e金。六是實(shí)行土地規(guī)模化公積金抵押貸款和土地長(zhǎng)期抵押貸款。七是形成農(nóng)村土地市場(chǎng)和適度農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體，通過集體土地產(chǎn)權(quán)比例化市場(chǎng)自由買賣，逐步建立健全以家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)為載體的適度農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體。

采訪中，李教授向記者詳細(xì)解讀了該試驗(yàn)的內(nèi)容：根據(jù)國家現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)農(nóng)地的三項(xiàng)要求（土地集體公有制性質(zhì)不變；土地承包關(guān)系不變；土地用途不變）和農(nóng)民對(duì)農(nóng)地的三項(xiàng)要求（農(nóng)民對(duì)土地在國家和集體層面的貨幣化社會(huì)保障要求；農(nóng)民利用土地實(shí)現(xiàn)生存就業(yè)和發(fā)展就業(yè)的要求；農(nóng)民利用土地作為商品實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)收入的要求），我們的試驗(yàn)提出了建立農(nóng)地產(chǎn)權(quán)比例化市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制的創(chuàng)新思路。這一思路遵照“以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)成分并存”的《憲法》原則，借鑒國有企業(yè)劃分國有股、企業(yè)股和企業(yè)全員持股的經(jīng)驗(yàn)及城鎮(zhèn)住房公積金改革的做法，將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)（農(nóng)地承包使用權(quán)等）在集體和農(nóng)民之間按集體占51%、農(nóng)民占49%的比例分配，然后再市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。

當(dāng)然，該比例劃分不是絕對(duì)的，也可借鑒“金股”制度等靈活性處理?！拔覀冎鲝埣w所占農(nóng)地產(chǎn)權(quán)及收益總額的51%主要用于農(nóng)民土地社會(huì)保障金和農(nóng)地規(guī)模化公積金，以解決農(nóng)地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)過程中失地失業(yè)農(nóng)民的生存和就業(yè)保障問題，其余49%的收益歸農(nóng)民個(gè)人所有，進(jìn)而形成既能保證農(nóng)地集體所有制主導(dǎo)地位，又具有雙重保障和穩(wěn)定性的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制（參見圖表），最終科學(xué)解決人多地少條件下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化所產(chǎn)生的社會(huì)震蕩問題，及農(nóng)地產(chǎn)權(quán)自由進(jìn)入和退出問題，探索一種集體土地市場(chǎng)化和規(guī)?；男峦緩?。該試驗(yàn)還將對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)比例市場(chǎng)流轉(zhuǎn)所需的配套措施，如農(nóng)民利用土地實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障和就業(yè)保障、農(nóng)地金融支持等方面進(jìn)行系統(tǒng)性的綜合探討。”李錄堂說。

走出土地流轉(zhuǎn)的悖論瓶頸

新西部：李教授，近年來許多研究農(nóng)村土地股份制、土地流轉(zhuǎn)問題的學(xué)者似乎都走入了死胡同，我國土地是公有制形態(tài)，在土地所屬權(quán)問題難以明確的情況下談土地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，是否真的可行？

李錄堂：現(xiàn)在人們一談土地市場(chǎng)化，就要首先否定土地集體所有；一談堅(jiān)持土地集體公有制，土地似乎就無法市場(chǎng)化。實(shí)際上是可以在“土地以集體公有為主，非集體（農(nóng)民）土地所有為輔”的《憲法》框架內(nèi)探索出一種新形式的，然后讓土地產(chǎn)權(quán)比例化自由買賣。也就是說，本著《憲法》為主導(dǎo)，既堅(jiān)持了土地集體所有制的主體地位，又實(shí)現(xiàn)了集體土地市場(chǎng)化，這樣，一切問題就都會(huì)迎刃而解。

新西部：這就是您最近一直在做的“51U49”式土地集體公有制試驗(yàn)嗎？按照您設(shè)計(jì)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)集體占51%，農(nóng)民占49%的比例進(jìn)行自由買賣，會(huì)不會(huì)致使土地變相私有化呢？

李錄堂：這個(gè)問題我必須回答，否則總會(huì)有人和你一樣懷疑的。這決不是變相私有化，為什么？因?yàn)閺撵o態(tài)看，該“51U49”式土地集體公有制完全符合《憲法》，毋庸贅述。從動(dòng)態(tài)交易過程看，轉(zhuǎn)出或賣出土地的農(nóng)民，獲得了49%的土地貨幣收入，集體得到了51%的可用于農(nóng)民將來生存保障和就業(yè)保障的貨幣收入，這部分收入農(nóng)民會(huì)因?yàn)橛肋h(yuǎn)離開農(nóng)村而轉(zhuǎn)移接續(xù)至城鎮(zhèn)社?；鸹蛲诵葑罱K拿走。也許有人會(huì)據(jù)此懷疑這部分正是土地變相私有化所在，其實(shí)這是一種誤解，是把土地貨幣化的社會(huì)保障理解成了私有化。接下來可以從轉(zhuǎn)入或買進(jìn)實(shí)物性土地者的角度清晰地看到，他所買入的土地產(chǎn)權(quán)，他只能占該實(shí)物土地產(chǎn)權(quán)的49%，集體仍然占該實(shí)物性土地產(chǎn)權(quán)的51%。也就是說該土地以集體公有為主的格局沒有任何改變。因此，不管農(nóng)地買賣多少次，“土地以集體公有為主，非集體（農(nóng)民）土地所有為輔”的土地集體所有制永遠(yuǎn)不會(huì)變。

新西部：您致力于土地流轉(zhuǎn)研究是基于怎樣一種考量？

李錄堂：一部分是來自于我的本職和興趣，另一部分是出于一種悲憫情懷吧。一個(gè)好的農(nóng)地制度能使不愛農(nóng)業(yè)的人干好農(nóng)業(yè)，一個(gè)壞的農(nóng)地制度能使熱愛農(nóng)業(yè)的人干不好農(nóng)業(yè)；好的農(nóng)民能使差的土地增產(chǎn)，不好的農(nóng)民能使優(yōu)質(zhì)的土地減產(chǎn)；好的農(nóng)地制度能夠產(chǎn)生優(yōu)秀的農(nóng)場(chǎng)主和家庭農(nóng)場(chǎng)，優(yōu)秀的農(nóng)場(chǎng)主和家庭農(nóng)場(chǎng)能夠培育出優(yōu)秀的職業(yè)農(nóng)民，優(yōu)秀的職業(yè)農(nóng)民能夠產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品和提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)服務(wù)能給農(nóng)民帶來高額的回報(bào)。所以說，建立一套科學(xué)合理的農(nóng)地制度非常重要。

新西部：那么當(dāng)下我們以農(nóng)地家庭聯(lián)產(chǎn)承包為基礎(chǔ)的農(nóng)村雙層經(jīng)營制度存在著哪些弊端呢？

李錄堂：規(guī)模太小。規(guī)模小不利于現(xiàn)代科技使用，不利于良種化和機(jī)械化，不利于農(nóng)藝技術(shù)與機(jī)械技術(shù)結(jié)合；不利于農(nóng)業(yè)專業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化，不利于農(nóng)民增產(chǎn)增收，不利于農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)轉(zhuǎn)移；這些弊端顯而易見，無需太多的論證。更大的弊端在于產(chǎn)權(quán)不清，糾紛不斷。

新西部：就您的土地集體所有制流轉(zhuǎn)新形式，聽起來十分誘人，目前所遭遇的實(shí)踐難題有哪些？

李錄堂：就農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不清而言，農(nóng)地為集體所有，但其所有的具體內(nèi)容是什么？是僅僅為實(shí)物性的土地，還是土地上的各種具體功能？不清楚。農(nóng)地集體所有的主體邊界在哪里？近年來討論較多，但無定論。如果有邊界，該邊界是靜態(tài)的，還是動(dòng)態(tài)的？幾乎沒人研究。實(shí)行農(nóng)地集體所有，據(jù)此相關(guān)法律法規(guī)從定性的角度規(guī)定集體擁有農(nóng)地統(tǒng)一經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民擁有農(nóng)地承包經(jīng)營使用權(quán)，如果把這兩種權(quán)力都理解為財(cái)產(chǎn)權(quán)利，那么，它們兩者之間是否有科學(xué)合理的數(shù)量比例關(guān)系？仍有待研究。

黨的十八屆三中全會(huì)后，不少人主張土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分立，同理，這三者之間是否有科學(xué)合理的數(shù)量比例關(guān)系？這三種產(chǎn)權(quán)各自的具體內(nèi)容和功能又是什么？則無人回答。所有這些不清楚、無人回答和待研究的問題，都成為現(xiàn)實(shí)中土地糾紛的根源，尤其是成為城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民土地權(quán)益被屢屢侵害的根源。我的研究就是試圖回答和找到解決這些問題的途徑。

新西部：如何真正有效地維護(hù)好農(nóng)民的利益？

李錄堂：在一段時(shí)間的調(diào)查研究中我們發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)以來，有的農(nóng)民可能會(huì)面臨還不上貸款的問題，他們的承包土地經(jīng)營權(quán)或住房財(cái)產(chǎn)權(quán)就可能會(huì)被出售。這時(shí)，農(nóng)民該向何處去呢？我們提出的“51U49”式改革主張簡(jiǎn)便易行，農(nóng)民容易理解實(shí)行（目前還在試驗(yàn)中）。此項(xiàng)改革既堅(jiān)持了土地以集體公有為主，又能實(shí)現(xiàn)集體土地市場(chǎng)化，使“兩權(quán)”抵押融資成為現(xiàn)實(shí)，能徹底盤活農(nóng)村沉睡的土地資本。如果一畝地融資按5000元計(jì)算，那么20億畝耕地就是10萬億元，這對(duì)推動(dòng)農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化將是多么巨大的力量。