導(dǎo)語：如何才能寫好一篇政府投資條例，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

第一條為規(guī)范政府投資行為，合理使用政府資金，建立健全科學(xué)的政府投資決策程序，完善投資責(zé)任制和風(fēng)險約束機(jī)制，保證工程質(zhì)量，提高投資效益，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》等有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本市實際，制定本辦法。

第二條本辦法適用于市本級項目投資總額100萬元（含100萬元）以上的政府投資項目。投資總額100萬元以下的政府投資項目由項目法人自行管理，接受市財政部門和審計機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

政府投資項目是指使用以下資金投資建設(shè)的項目：

（一）財政性資金(預(yù)算內(nèi)資金、政府性基金、非稅收入資金、各類專項建設(shè)資金);

（二）中央、省補(bǔ)助資金（含國債資金）；

（三）政府性投資公司承擔(dān)政府投資項目的融資建設(shè)資金；

（四）用財政性資金作為還款來源或還款擔(dān)保的借貸性資金(含國外貸款)；

（五）其他財政性資金。

第三條政府投資項目的主要范圍是公益性項目、公共基礎(chǔ)設(shè)施項目、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境項目、推進(jìn)科技進(jìn)步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化項目以及市政府確定的其他項目。

第四條政府投資項目根據(jù)資金來源、項目性質(zhì)和調(diào)控需要，可分別采取直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息等方式。

第五條政府投資應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，有利于履行政府職能，有利于資源優(yōu)化配置和結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與經(jīng)濟(jì)社會的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

第六條市發(fā)展和改革委員會是市政府投資綜合主管部門，具體負(fù)責(zé)政府投資項目儲備庫和年度計劃的編制、項目審批和計劃執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，并向市政府報告。

市財政部門對政府投資項目的資金使用、工程財務(wù)決算進(jìn)行審核、管理和監(jiān)督。市財政部門和政府性投資公司根據(jù)批準(zhǔn)的政府投資年度計劃負(fù)責(zé)籌集和安排資金。

市審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對政府投資項目前期準(zhǔn)備、概預(yù)算執(zhí)行、竣工決算等方面進(jìn)行審計監(jiān)督。

市建設(shè)、城市規(guī)劃、國土資源、環(huán)保、國有資產(chǎn)管理、工業(yè)經(jīng)濟(jì)、招標(biāo)采購監(jiān)管、行政監(jiān)察、統(tǒng)計等相關(guān)管理部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)對政府投資項目進(jìn)行管理和監(jiān)督。

第二章項目儲備和年度計劃

第七條政府投資項目實行項目儲備制度。

列入政府投資項目儲備庫的項目應(yīng)具備以下條件：

（一）符合市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃和城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及其他專項規(guī)劃；

（二）項目前期工作達(dá)到一定深度，有較明確的建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、擬建地點和投資估算。

第八條政府投資項目按照批準(zhǔn)的年度計劃組織實施。列入年度計劃的項目原則上應(yīng)從政府投資項目儲備庫中選取。

第九條列入市政府投資年度投資計劃的項目，需具備以下條件之一：

（一）上年度政府投資續(xù)建項目；

（二）新開工項目，已列入政府投資項目儲備庫或已列入市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃中急需建設(shè)的，并已完成初步設(shè)計和概算批復(fù)、具備開工條件的。

第十條市政府投資綜合主管部門于每年年底前，根據(jù)各部門提出的下一年度政府投資項目計劃建議，在廣泛聽取各方面的意見和建議的基礎(chǔ)上，會同市建設(shè)、交通、水利、財政、規(guī)劃、國土、政府性投資公司等部門和單位，擬定政府投資年度計劃，報市政府批準(zhǔn)。其中使用市本級財政性資金的，納入年度財政預(yù)算草案。

批準(zhǔn)后的政府投資年度計劃，由市政府投資綜合主管部門下達(dá)各行業(yè)主管部門組織實施。市財政部門或政府性投資公司根據(jù)投資計劃和工程進(jìn)度支付資金，資金實行直接支付制度.

政府投資年度計劃包括下列內(nèi)容：

（一）政府投資安排的總量及重點支持方向；

（二）年度投資項目的名稱、項目法人、用地規(guī)模、建設(shè)規(guī)模和內(nèi)容、建設(shè)期限、項目總投資和資金來源、年度投資額、年度建設(shè)內(nèi)容等；

（三）其他應(yīng)當(dāng)說明的情況。

第十一條政府投資年度計劃執(zhí)行過程中，原則上不得變更；確需調(diào)整年度計劃或增減新開工項目的，由有關(guān)行業(yè)主管部門提出意見，市政府投資綜合主管部門會同市財政等有關(guān)部門編制年度一次性調(diào)整方案，報市政府批準(zhǔn)；涉及財政預(yù)算調(diào)整的，按法定程序辦理。

第十二條政府投資年度計劃批準(zhǔn)后，市政府投資綜合主管部門會同有關(guān)部門根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需要，報請市政府同意后，向社會公布政府投資補(bǔ)助項目的條件和重點支持方向等。

第三章項目審批

第十三條政府投資項目采用直接投資和資本金注入方式投入的，審批項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計和概算；其中，總投資1000萬元以下的項目可合并審批項目建議書和可行性研究報告。采用投資補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息方式的，只審批資金申請報告。

按規(guī)定需要上報國家、省審批的項目，由市政府投資綜合主管部門初審并征求有關(guān)部門意見后上報。國家和省另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

第十四條擬申請政府采用直接投資和資本金注入方式投入的項目,項目單位應(yīng)采取競爭的方式委托符合資質(zhì)要求的咨詢機(jī)構(gòu)編制項目建議書，經(jīng)其主管部門審核后，報市政府投資綜合主管部門。

第十五條市政府投資綜合主管部門應(yīng)當(dāng)在收到項目建議書申請后3個工作日內(nèi)作出是否受理的決定。

市政府投資綜合主管部門根據(jù)申報項目的具體情況，征求有關(guān)部門對項目建議書的意見，并自受理之日起10個工作日內(nèi)按規(guī)定審批。對本市經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境有重大影響的項目，在審批前應(yīng)采取聽證會等方式廣泛征求公眾意見。

第十六條項目建議書批準(zhǔn)后，項目單位應(yīng)采取競爭的方式委托符合資質(zhì)要求的咨詢機(jī)構(gòu)編制項目可行性研究報告，經(jīng)其主管部門審核后，報市政府投資綜合主管部門，并提供以下材料：

（一）申請報告；

（二）可行性研究報告；

（三）市規(guī)劃部門的建設(shè)項目選址意見和規(guī)劃設(shè)計條件、市國土部門的用地預(yù)審意見文件、市環(huán)保部門的環(huán)境影響評價批復(fù)文件和其他所需材料。

第十七條市政府投資綜合主管部門應(yīng)當(dāng)在收到項目可行性研究報告申請后3個工作日內(nèi)作出是否受理的決定。

市政府投資綜合主管部門應(yīng)采取競爭的方式委托符合資質(zhì)要求的咨詢機(jī)構(gòu)對可行性研究報告進(jìn)行評估論證，并征求財政等有關(guān)部門意見，自受理之日起10個工作日內(nèi)作出是否批準(zhǔn)的決定。其中，委托評估論證的時間不計算在內(nèi)。

第十八條項目可行性研究報告批復(fù)后，項目單位應(yīng)采取競爭的方式委托符合資質(zhì)要求的設(shè)計單位組織編制初步設(shè)計和概算。設(shè)計單位應(yīng)根據(jù)批準(zhǔn)的可行性研究報告所確定的內(nèi)容、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按有關(guān)規(guī)范設(shè)計。初步設(shè)計和概算經(jīng)其主管部門審查

后，連同有關(guān)材料報市政府投資綜合主管部門。

項目投資概算應(yīng)包括征地、拆遷、建設(shè)等所需的一切費用。初步設(shè)計中的建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不得超過可行性研究報告批復(fù)的范圍，概算總投資不得超過可行性研究報告批復(fù)總投資的5%，超過5％的，可行性研究報告應(yīng)當(dāng)重新報批.

市政府投資綜合主管部門審批初步設(shè)計和概算，比照第十七條規(guī)定辦理。市政府投資綜合主管部門應(yīng)當(dāng)在審批前將概算抄送財政部門進(jìn)行評審。

第十九條項目單位根據(jù)批準(zhǔn)的初步設(shè)計和概算編制施工圖設(shè)計文件和工程預(yù)算，并將預(yù)算報送市財政部門。

第二十條擬申請政府采取投資補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸、貸款貼息方式投入的建設(shè)項目，項目單位應(yīng)編制資金申請報告，經(jīng)其主管部門初審后，報市政府投資綜合主管部門。

第二十一條市政府投資綜合主管部門對資金申請報告，應(yīng)征求財政等部門意見后提出審查意見報市政府。對市政府審定的資金申請項目,由市政府投資綜合主管部門批準(zhǔn)資金申請報告。

按規(guī)定需要上報國家、省審批的項目，由市政府投資綜合主管部門初審后上報。

第二十二條市規(guī)劃、國土資源、建設(shè)、財政、房地產(chǎn)、環(huán)保等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定和建設(shè)程序要求，采取有效措施，簡化審批手續(xù)，實施并聯(lián)辦理，提高辦事效率，在法定時限或承諾時限內(nèi)及時辦理政府投資項目建設(shè)有關(guān)行政許可手續(xù)。

第四章項目建設(shè)管理

第二十三條政府投資項目實行項目法人制、招標(biāo)投標(biāo)制、合同管理制和工程監(jiān)理制。

第二十四條政府投資的非經(jīng)營性項目、公益性項目推行代建制，即選擇專業(yè)化的項目管理單位負(fù)責(zé)項目的投資管理和建設(shè)組織實施工作，項目建成后交付使用單位。

代建制管理辦法出臺前，政府投資的非經(jīng)營性項目、公益性項目法人單位，可以是政府授權(quán)的具體承擔(dān)項目建設(shè)任務(wù)的責(zé)任單位，也可以是市本級財政建設(shè)支出預(yù)算安排的預(yù)算單位。

第二十五條經(jīng)營性政府投資項目，項目可行性研究報告批準(zhǔn)后，必須按規(guī)定組建項目法人，項目法人負(fù)責(zé)項目的策劃、資金籌措、建設(shè)實施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值增值。

第二十六條政府投資項目實行招標(biāo)投標(biāo)制。凡符合招標(biāo)條

件的，勘查、設(shè)計、施工、監(jiān)理、設(shè)備和材料的采購均應(yīng)當(dāng)依法實行招標(biāo)。所需設(shè)備和材料已納入政府采購范圍的，必須按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行政府采購。政府投資項目嚴(yán)禁轉(zhuǎn)包和違法分包。總承包單位進(jìn)行合同分包，按照《中華人民共和國建筑法》和《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第二十七條政府投資項目實行合同管理制。設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位按照合同要求對項目法人負(fù)責(zé)。

第二十八條政府投資項目實行監(jiān)理制。監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)工程建設(shè)的法律、法規(guī)、工程設(shè)計文件和施工、設(shè)備監(jiān)理合同以及工程建設(shè)合同，對工程建設(shè)進(jìn)行監(jiān)理。

第二十九條項目法人單位按照批準(zhǔn)的建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)組織項目實施。

因技術(shù)、水文、地質(zhì)等原因確需變更設(shè)計，不增加政府投資或增加政府投資不超過概算1％的，由原設(shè)計單位編制變更設(shè)計說明，報市政府投資綜合主管部門審核確定后，按照有關(guān)規(guī)定辦理有關(guān)手續(xù)；需要增加政府投資超過概算1％的，由有關(guān)行業(yè)主管部門提出意見，市政府投資綜合主管部門征求市財政等相關(guān)部門意見，報市政府批準(zhǔn)后，辦理調(diào)整手續(xù)。未經(jīng)批準(zhǔn)，嚴(yán)禁擅自提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、改變建設(shè)用途。

第五章項目竣工驗收和決算

第三十條政府投資項目竣工后，應(yīng)當(dāng)在3個月內(nèi)依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定組織驗收。

第三十一條政府投資項目竣工驗收合格后，項目法人應(yīng)當(dāng)及時按照有關(guān)規(guī)定辦理竣工決算和決算審計，并將竣工決算資料報市財政部門。

第三十二條審計機(jī)關(guān)對政府投資項目依法進(jìn)行審計監(jiān)督。

未經(jīng)竣工決算審計的，不得批準(zhǔn)財務(wù)決算。審計機(jī)關(guān)或?qū)徲嬛薪闄C(jī)構(gòu)對政府投資項目竣工決算出具的審計報告和作出的審計決定，應(yīng)當(dāng)抄送市財政部門，并作為項目竣工后財務(wù)結(jié)算和國有資產(chǎn)移交的依據(jù)。

第三十三條工程竣工決算批準(zhǔn)前，建設(shè)資金支付比例原則上不得超過合同總價款的90％。

第三十四條政府投資項目必須按規(guī)定辦理產(chǎn)權(quán)登記，并辦理資產(chǎn)、檔案移交手續(xù)。

第三十五條政府投資項目交付試用期滿后，市政府投資綜合主管部門可會同有關(guān)部門進(jìn)行項目后評價，評價結(jié)論報市政府。

第六章責(zé)任追究

第三十六條政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)公布舉報電話等投訴舉報方式，受理公民、法人和其他組織投訴、舉報政府投資項目審批和建設(shè)中的違法行為。

第三十七條市政府投資綜合主管部門未按相關(guān)規(guī)定審批或辦理時間超過本辦法規(guī)定時間的；其他有關(guān)行政管理部門未依法履行職責(zé)或未按本部門承諾規(guī)定辦理的，依法追究負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員的行政責(zé)任。

第三十八條項目法人單位有下列行為之一的，由市政府投資綜合主管部門等有關(guān)部門責(zé)令限期整改，依法追究單位負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人的行政責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任：

（一）未按程序辦理相關(guān)手續(xù)擅自開工建設(shè)的；

（二）未經(jīng)批準(zhǔn)擅自調(diào)整建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和投資規(guī)模的；

（三）未依法組織招標(biāo)的；

（四）轉(zhuǎn)移、侵占或者挪用建設(shè)資金的；

（五）未經(jīng)竣工驗收或者驗收不合格即交付使用的；

（六）其他違反有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的行為。

第三十九條參與政府投資項目建設(shè)的其他單位有下列情形之一的，由有關(guān)行政管理部門按職責(zé)分工將其列入不良行為記錄名單，3年內(nèi)不得承擔(dān)政府投資項目的相關(guān)工作；構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任：

（一）咨詢、審計、工程造價等中介機(jī)構(gòu)在咨詢評估、財務(wù)審計、造價審核等方面弄虛作假，或者評估、審計、審核等結(jié)論嚴(yán)重失實的；

（二）設(shè)計單位不按固定資產(chǎn)管理程序和批準(zhǔn)的可行性研究報告對政府投資項目進(jìn)行初步設(shè)計及施工圖設(shè)計，情節(jié)嚴(yán)重的；

（三）施工單位不按批準(zhǔn)的施工圖和有關(guān)建設(shè)規(guī)定組織施工，情節(jié)嚴(yán)重的；施工單位轉(zhuǎn)包或違法分包建設(shè)工程的；

（四）監(jiān)理單位不按國家有關(guān)規(guī)定履行職責(zé)，情節(jié)嚴(yán)重的；

（五）招標(biāo)機(jī)構(gòu)違背國家有關(guān)招標(biāo)規(guī)定的；

（六）建設(shè)管理機(jī)構(gòu)違背國家有關(guān)建設(shè)管理規(guī)定的。

第四十條政府投資項目發(fā)生重大責(zé)任和質(zhì)量事故的，依法追究建設(shè)、勘察設(shè)計、施工和監(jiān)理單位及其法定代表人和直接責(zé)任人的法律責(zé)任；同時依法追究有關(guān)人員在項目審批、執(zhí)行建設(shè)程序和工程建設(shè)監(jiān)督管理方面的行政責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第四十一條國家機(jī)關(guān)及有關(guān)單位的工作人員在政府投資項目建設(shè)過程中、、、索賄受賄的，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第七章附則

第四十二條國務(wù)院、省政府及其部門對使用中央和省財政補(bǔ)助資金的政府投資項目另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

第四十三條各縣（市）、區(qū)政府投資項目管理可參照本辦法執(zhí)行。

篇2

要提升中關(guān)村園區(qū)的競爭力，沒有良好的法治環(huán)境是不行的，與此同時《中關(guān)村科技園區(qū)條例》的頒布與實施，為園區(qū)向著良性的方向發(fā)展注入了一支生命劑?！稐l例》是一部由北京市人大批準(zhǔn)頒布的地方性法規(guī)。它不是以規(guī)定園區(qū)的管理機(jī)構(gòu)和優(yōu)惠政策為主要內(nèi)容，而是以規(guī)范包括政府在內(nèi)的相關(guān)主體的權(quán)利，義務(wù)，行為規(guī)則和法律責(zé)任為主要內(nèi)容。不僅是園區(qū)的高新技術(shù)企業(yè)適用本《條例》。凡是園區(qū)的組織和個人以及其它主體的相關(guān)活動都平等的，無一例外的適用本條例?！吨嘘P(guān)村科技園區(qū)條例》以知識市場經(jīng)濟(jì)為主題，以高新技術(shù)為關(guān)鍵，從中關(guān)村實際出發(fā)，走向國際。它包括行政、民商、經(jīng)濟(jì)、科技、社區(qū)、文化、涉外、人事、執(zhí)法等方方面面內(nèi)容?！稐l例》顯示出立法機(jī)關(guān)、決策人物、專家三方面較好的結(jié)合?！稐l例》的核心實質(zhì)是把體制改革、制度創(chuàng)新的成果最終通過法律體系固定下來。這部法規(guī)出臺的宗旨是為了營造有利于園區(qū)高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展的市場經(jīng)濟(jì)和法治環(huán)境，同時加快園區(qū)與國際的接軌。

首先,讓我們來了解《中關(guān)村科技園區(qū)條例》是個什么樣的法：①《條例》是一個區(qū)域法而不是產(chǎn)業(yè)法。其更側(cè)重于把園區(qū)作為一個特區(qū)，通過立法在園區(qū)內(nèi)營造一個與國際接軌的市場經(jīng)濟(jì)平臺，而不是像以往的慣例，通過立法為企業(yè)爭取到更好的優(yōu)惠的政策。②《條例》是一個超前法不是現(xiàn)實法。所謂超前法是在立法時對中關(guān)村科技園區(qū)的發(fā)展趨勢做出判斷，為園區(qū)未來的發(fā)展留下較大的空間。而現(xiàn)實法旨在企業(yè)現(xiàn)實中遇到的問題。③《條例》是個創(chuàng)新法而不是集錦法。創(chuàng)新法是對先行法律制度尚未涉及的空間領(lǐng)域進(jìn)行立法，為園區(qū)的發(fā)展提供一種新的制度安排。而集錦法只是將適用園區(qū)的現(xiàn)行有效的法規(guī)，政策匯集起來。④《條例》是一個框架法而不是個操作法。它著眼點是對中關(guān)村科技園區(qū)的建設(shè)發(fā)展構(gòu)件一個性的制度框架，為園區(qū)提供一個法治平臺。

今年實施的《條例》，在中關(guān)村科技園區(qū)的發(fā)展有重要的意義。從法律上，首先確定了園區(qū)作為一個特定領(lǐng)域，受到特別法律調(diào)整的地位。在此之前，國家對園區(qū)的發(fā)展出臺了一系列的政策。主要體現(xiàn)在稅收優(yōu)惠以及工商管理領(lǐng)域，對于中關(guān)村的發(fā)展起到積極的促進(jìn)作用。但是《條例》則對園區(qū)的整體法制規(guī)劃,提出了建設(shè)科技園區(qū)的全方位法制環(huán)境:：第一是政府服務(wù)環(huán)境。.《條例》中表現(xiàn)強(qiáng)烈的政府為經(jīng)濟(jì)服務(wù)的特色.，這一點對于中關(guān)村的發(fā)展至關(guān)重要；第二，政府行為的透明度得到加強(qiáng)。公開執(zhí)法，聽取意見，接受監(jiān)督，是《條例》中政府執(zhí)法的重要要求；第三，使市場交易環(huán)境更加寬松，明確確立了交易的自主性和當(dāng)事人意志的決定性；第四，投資環(huán)境得到改善。投資的形式，投資條件以及投資的保護(hù)都給予明確的規(guī)定。比較其他相關(guān)的法律規(guī)定，《條例》在約束投資的條件上放寬，而在保護(hù)投資上則加強(qiáng)力度；最后是人才流動環(huán)境。人才問題是中關(guān)村科技園區(qū)的核心問題，人才的自由流動，涉及到國家的戶籍管理制度，勞動管理制度，福利保障制度等各個方面的問題，一直是阻礙園區(qū)發(fā)展的一個重要因素，《條例》在這方面做了最大的努力，規(guī)定了一系列的重要原則，保障人才的流動性。

《條例》為高科技企業(yè)創(chuàng)造了更為寬松的法治環(huán)境。它其中的一些條款在國家宏觀的法律框架下也進(jìn)行了大膽的突破和創(chuàng)新，具有鮮明的特色。下面將對于這些特色和創(chuàng)新結(jié)合條文進(jìn)行分析：

⑴以從事法律，法規(guī)和規(guī)章沒有明文禁止的活動，但損害社會公共利益，擾亂社會經(jīng)濟(jì)秩序，違公德的行為除外。”這是世界各國法律所普遍遵循的一條基本原則。其意思是說，任何在法律規(guī)范調(diào)整下的公民或組織，所實施的行為只要在法律上沒有明文規(guī)定為禁止的，都是合法有效的。這條原則在我國的法律中還是第一次出現(xiàn)，這也是此次園區(qū)立法突破最大的一點，第三款后面的但書（屬于排除形式的但書）對于三種最基本的損害社會，公民的行為，做出了排除。說明，“法無名文不為過”是在一定限度下的“不為過”。

⑵企業(yè)設(shè)立時可以不設(shè)立經(jīng)營范圍《條例》第九條規(guī)定，在中關(guān)村設(shè)立企業(yè)，辦理工商登記時，工商機(jī)關(guān)對其經(jīng)營范圍不作具體核定。這表明中關(guān)村有關(guān)方面在企業(yè)登記注冊方面將擺脫審批制，向核準(zhǔn)制邁進(jìn)。這是在企業(yè)登記注冊方面的一項重大改革，是向著市場化目標(biāo)和國際慣例邁出的一大步。

⑶明文規(guī)定保護(hù)創(chuàng)業(yè)者投資者的合法權(quán)益。《條例》第七條第二款明確規(guī)定：“組織和個人在中關(guān)村科技園區(qū)投資的資產(chǎn)、收益等財產(chǎn)權(quán)利以及其他合法權(quán)益受到法律保護(hù)。任何組織或者個人不得非法占有或者實施其它侵害行為。這為靠知識創(chuàng)造財富而使自己富裕起來的投資者和創(chuàng)造者解除了后顧之憂。這一條是符合條例的立法宗旨的。

⑷規(guī)定了我國法律體系中從來沒有過的一種新的企業(yè)形式-——有限合伙有限合伙是一種較為古老的企業(yè)、商業(yè)組織形態(tài)。他的產(chǎn)生和發(fā)展是為了適應(yīng)不同投資者的要求。德國商法典規(guī)定了有限合伙，根據(jù)德國商法典第171條和172條的規(guī)定，有限合伙是為了在某一商號的名義下從事商事營業(yè)而建立的一種商事合伙。有限合伙中包括兩種合伙人，即至少一個無限責(zé)任合伙人和一個有限責(zé)任合伙人。有限責(zé)任合伙人在其出資范圍內(nèi)對合伙的債權(quán)人承擔(dān)責(zé)任。而英美法則把以合伙存在的有限合伙和兩合公司一起統(tǒng)稱為有限合伙。根據(jù)美國《統(tǒng)一有限合伙法》的規(guī)定，有限合伙是指在按照某一州的法律由兩個或者兩個以上的人組成的合伙。其中包括一個或一個以上的普通合伙人和一個或者一個以上的有限合伙人。這與德國商法典的有限合伙的概念基本相同。我國在1997年頒布的合伙法中沒有規(guī)定有限合伙的形式，其中第五條規(guī)定：“合伙企業(yè)在其名稱中不得使用有限或者有限責(zé)任的字樣?！痹谖覈逗匣锲髽I(yè)法》起草時曾有專門的有關(guān)“有限合伙”的一章，但是在最后審查通過時被刪除了，其中的一個理由是我國目前沒有這種企業(yè)形態(tài)的實踐，似乎也沒有這種企業(yè)形態(tài)的需求。既無實踐經(jīng)驗，也無立法需求，所以就這樣被刪掉了。該法第九條還規(guī)定：“合伙人具有完全民事行為能力的人?！边@一限制也不合理，有限合伙是投資的組合，為了促進(jìn)風(fēng)險投資，還應(yīng)該允許“機(jī)構(gòu)”充當(dāng)合伙人，使之與國際慣例接軌。風(fēng)險投資機(jī)構(gòu)采取有限合伙的形式，可以防止過度賭博，投資者可以預(yù)測到自己受到的最大損失，作到量力而行。

長期以來，一直存在一個誤區(qū)即對合伙實行雙重征稅。對合伙不應(yīng)征企業(yè)所得稅，只在利潤回報個人的時候?qū)ζ湔魇諅€人所得稅，這是國際慣例，有利于促進(jìn)風(fēng)險投資。要解決有限合伙在我國存在的雙重征稅問題，就得突破現(xiàn)行《企業(yè)所得稅暫行條例》和《企業(yè)所得稅暫行條例實施細(xì)則》的有關(guān)規(guī)定?！稐l例》中對有限合伙做了肯定，明確規(guī)定：“風(fēng)險投資機(jī)構(gòu)可以以有限合伙的形式。”并且規(guī)定：“有限合伙的所得稅由合伙人分別交納。屬于自然人的合伙人，其投資所得交納個人所得稅；屬于法人的合伙人，其投資所得交納企業(yè)所得稅?！薄稐l例》的這項規(guī)定，可以防止重復(fù)征稅，為投資者和經(jīng)營者創(chuàng)造了更好的經(jīng)營環(huán)境。

⑸明文規(guī)定中關(guān)村科技園區(qū)內(nèi)的學(xué)校教師學(xué)生兼職創(chuàng)業(yè)合法《條例》規(guī)定：“高等學(xué)校，科研機(jī)構(gòu)的教師和科研人可以離崗或者兼職在中關(guān)村科技園區(qū)創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)。凡離崗創(chuàng)業(yè)的，經(jīng)所在單位與本人以合同約定，在約定期限內(nèi)可以保留其在原單位的人事關(guān)系，并可以回原單位重新競爭上崗。十五條第二款又規(guī)定：“高等學(xué)校，科研機(jī)構(gòu)的學(xué)生可以在中關(guān)村科技園區(qū)創(chuàng)辦高新技術(shù)企業(yè)，或者在企業(yè)從事技術(shù)開發(fā)和科研成果轉(zhuǎn)化工作。需要保留學(xué)籍的，經(jīng)所在單位同意，可以保留一定期限的學(xué)籍；保留學(xué)籍的期限，由所在學(xué)校或者科研機(jī)構(gòu)與學(xué)生與合同約定。”

⑹為引進(jìn)人才突破了制度障礙條例明確規(guī)定，北京市行政區(qū)域內(nèi)的高?？蒲袡C(jī)構(gòu)應(yīng)屆畢業(yè)生受聘于園區(qū)內(nèi)高新技術(shù)企業(yè)，可以直接辦理本市常住戶口；引進(jìn)園區(qū)發(fā)展所需的留學(xué)人員，外省市科技和管理人才，可按規(guī)定辦理《工作寄往證》或常住戶口，不受進(jìn)京指標(biāo)限制。這一條是對人才市場的開放的規(guī)定。其中“按照本市有關(guān)規(guī)定辦理《工作寄往證》或常住戶口，不受進(jìn)京指標(biāo)限制，”可以算是一個進(jìn)步，它是條例的核心制度，起到瓶頸作用。

⑺明文規(guī)定了反壟斷第二十三條規(guī)定“政府及其所屬部門應(yīng)當(dāng)采取措施制止壟斷行為，維護(hù)市場公平競爭秩序，不得濫用行政權(quán)力限制正常的商業(yè)秩序?！皦艛唷敝高`反國家法律、法規(guī)、政策和社會利益，通過合謀性協(xié)議安排或協(xié)同行動，或濫用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢地位，排斥或控制他人正當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)活動，在某一生產(chǎn)或流通領(lǐng)域?qū)嵸|(zhì)上限制競爭的行為。就廣義而言壟斷就是一種不正當(dāng)競爭行為?！稐l例》以明文的形式規(guī)定了反壟斷，為中關(guān)村地區(qū)經(jīng)營者，投資者建立一套自由、公正、有效、統(tǒng)一的市場競爭機(jī)制。使資源配置達(dá)到合理，最大限度的發(fā)揮經(jīng)濟(jì)潛力。充分利用中關(guān)村的科技與資源，創(chuàng)造最佳的市場經(jīng)濟(jì)體制。

⑻明確具體地對保護(hù)商業(yè)秘密和競業(yè)限制進(jìn)行了規(guī)定本《條例》四十二，四十三，四十四條逐條對保護(hù)企業(yè)商業(yè)秘密方面進(jìn)行規(guī)定。對企業(yè)與員工簽訂保密合同、員工承擔(dān)保密義務(wù)、訂立專門競業(yè)限制合同等一些做出了具體的，專門規(guī)定。

⑼建立了信用擔(dān)保準(zhǔn)備金制度和財政有限補(bǔ)償擔(dān)保代償損失制度企業(yè)和其他市場主體，在中關(guān)村科技園區(qū)依法設(shè)立信用擔(dān)保制度，為中小企業(yè)提供以融資擔(dān)保為主的信用擔(dān)保。

⑽規(guī)范土地一級開發(fā)明確了“政府壟斷土地一級開發(fā)”的原則，解決中關(guān)村房地產(chǎn)價格過高的問題。眾所周知，中關(guān)村一帶房地產(chǎn)價格過高，這與它作為一級的科技園區(qū)是不相適應(yīng)的。有關(guān)專家學(xué)者早就提出，要運用立法的形式改變中關(guān)村房地產(chǎn)價格過高的泡沫狀況，使之適應(yīng)價值規(guī)律。本條例規(guī)定的這一規(guī)則為這一狀況提供了很好的解決辦法。

⑾增設(shè)了園區(qū)企業(yè)的投訴渠道除了現(xiàn)有的，復(fù)議和訴訟等渠道，《條例》規(guī)定企業(yè)和其他市場主體可以向園區(qū)管理機(jī)構(gòu)投訴。

⑿我國法律中首次設(shè)專章規(guī)范政府機(jī)構(gòu)《中關(guān)村科技園區(qū)條例》在第五章以整章篇幅規(guī)定了規(guī)范政府機(jī)構(gòu)。這是條例的一個亮點，是第一次專章對政府行為做出法律規(guī)范。并且第一次明確的，系統(tǒng)的規(guī)定了政府聽證制度，雖然限定的范圍過窄，但就同步來講已是實屬不易了。

⒀對政府“不作為”的法律責(zé)任進(jìn)行了明文規(guī)定政府不按照法律法規(guī)的規(guī)定履行職責(zé)造成企業(yè)和其他市場主體不能享受應(yīng)有的權(quán)利和利益時，將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

以上是筆者總結(jié)出的15項創(chuàng)新或特色。除此之外，《中關(guān)村科技園區(qū)條例》在立法原理、理論框架、結(jié)構(gòu)模式上也有許多值得借鑒的地方，在這就不一一列舉了。

篇3

一、制定地方性審計法規(guī)的必要性

《審計法》和《審計法實施條例》頒布實施以來，各級審計機(jī)關(guān)緊緊圍繞發(fā)展大局，依法開展審計監(jiān)督工作，審計領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，審計內(nèi)容逐步深化，審計質(zhì)量和效果有了顯著提高。同時，隨著經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展，審計監(jiān)督工作的任務(wù)越來越重，要求越來越高，雖然國家分別于2006年和2010年對審計法和審計法實施條例進(jìn)行了修訂，對審計監(jiān)督的職責(zé)、權(quán)限、程序和審計監(jiān)督機(jī)制等作了進(jìn)一步規(guī)范，但其中有些規(guī)定仍較原則，尚不能完全解決審計工作中的一些具體問題，還需要通過地方立法作進(jìn)一步補(bǔ)充和細(xì)化。因此，根據(jù)審計法和審計法實施條例等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合地方實際，制定一部關(guān)于審計方面的地方性法規(guī)，對保障審計機(jī)關(guān)依法履行審計監(jiān)督職責(zé)，充分發(fā)揮審計監(jiān)督的作用，顯得十分必要。為此，早在2001年，我省就開始醞釀制定《條例》，有針對性開展了調(diào)研論證工作。2010年審計法實施條例修改后，我們正式啟動《條例》的立法工作，并于2012年9月27日由江西省第十一屆人大常委會第三十三次會議于通過，自2013年1月1日起施行。《條例》是全省審計機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職責(zé)、開展審計工作的重要法規(guī)依據(jù)，對加強(qiáng)審計監(jiān)督、規(guī)范審計行為、維護(hù)財政經(jīng)濟(jì)秩序和社會公共利益，提高財政資金使用效益，促進(jìn)廉政建設(shè)，更好地發(fā)揮審計保障國家經(jīng)濟(jì)社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”功能，有著十分重要的意義。

1.《條例》的頒布實施，是進(jìn)一步健全江西地方審計法規(guī)體系的需要。

我省審計機(jī)關(guān)成立近30年，尚未有一部專門規(guī)范審計工作的地方性法規(guī)?！稐l例》的制定，以審計法及其實施條例的相關(guān)規(guī)定為基礎(chǔ)，全面總結(jié)江西審計實踐長期積累的成功經(jīng)驗，系統(tǒng)借鑒兄弟省市審計法規(guī)的成熟做法，充分體現(xiàn)江西經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對審計工作的新要求，充實和完善了江西地方審計法規(guī)體系，為江西審計工作有法可依提供了重要保障。

2.《條例》的頒布實施，是新形勢下強(qiáng)化審計監(jiān)督，貫徹實施審計法和審計法實施條例的需要。

隨著服務(wù)于國家治理和發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能等審計目標(biāo)的確立，新形勢下審計監(jiān)督的廣度和深度也隨之增加，社會關(guān)注度也越來越高。2006年和2010年修訂出臺的審計法和審計法實施條例為審計機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)創(chuàng)造了良好的條件，但是，其部分規(guī)定還比較原則。如：對財政、政府投資建設(shè)項目、公眾資金、企業(yè)事業(yè)和金融機(jī)構(gòu)等領(lǐng)域的審計監(jiān)督內(nèi)容沒有明確規(guī)定;對審計機(jī)關(guān)開展績效審計、資源環(huán)境審計、跟蹤審計和聯(lián)網(wǎng)審計沒有明確規(guī)定;對審計整改的檢查、督查沒有明確規(guī)定。這些都需要通過地方立法進(jìn)行細(xì)化、補(bǔ)充和完善，以滿足我省審計監(jiān)督工作的需要。

3.《條例》的頒布實施，是適應(yīng)新情況，全面保障審計機(jī)關(guān)依法履職的需要。

近年來，隨著財政資金、國有資產(chǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大和資金流向范圍的更加廣泛，審計工作面臨著許多新情況、新問題。如：對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、民辦企業(yè)、民辦學(xué)校和私立醫(yī)院等經(jīng)濟(jì)組織使用財政資金情況如何加強(qiáng)審計，對資產(chǎn)涉及社會公眾利益的組織和項目如何加強(qiáng)審計，對政府投資建設(shè)項目審計結(jié)果的效力如何認(rèn)定，等等。這些問題在審計法和審計法實施條例中均沒有相應(yīng)的具體規(guī)定，但審計實踐又急需加以認(rèn)真研究和解決。與此同時，我省審計機(jī)關(guān)在審計監(jiān)督工作中一些行之有效的做法，急需通過地方性法規(guī)固定下來。因此，為提升審計監(jiān)督工作的質(zhì)量和水平，有必要結(jié)合我省實際，制定《條例》。

4.《條例》的頒布實施，是促進(jìn)被審計單位加強(qiáng)財務(wù)管理，規(guī)范審計行為的需要。

加強(qiáng)審計監(jiān)督，是維護(hù)正常的財政經(jīng)濟(jì)秩序、保障財政資金安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展的重要保證?！稐l例》的制定，既是被審計單位加強(qiáng)財務(wù)管理、提高依法理財水平的需要，同時也是審計機(jī)關(guān)規(guī)范審計行為、提高依法審計水平的需要。

二、地方審計法規(guī)的立法原則

立法原則是指立法主體據(jù)以進(jìn)行立法活動的重要準(zhǔn)繩，是立法指導(dǎo)思想在立法實踐中的重要體現(xiàn)。立法遵循一定的原則，便有助于立法者采取有效的方式把一定的意志升為國家政權(quán)意志，使所立之法有效地實現(xiàn)立法者的目的。從《條例》的整個立法實踐來看，我們認(rèn)為地方審計立法要把握以下幾個基本原則：

1.依據(jù)審計法及其實施條例和《江西省立法條例》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行，并注意保持與相關(guān)法律及國家審計準(zhǔn)則的銜接。

審計法是我國審計監(jiān)督工作的基本法律，明確規(guī)定了我國審計監(jiān)督的基本原則、審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制、審計職責(zé)、審計權(quán)限、審計程序和法律責(zé)任等國家審計基本制度。審計法實施條例是國務(wù)院為執(zhí)行審計法而制定的配套法規(guī)，是審計法的下位法，其主要作用是對審計法的相關(guān)規(guī)定予以進(jìn)一步明確、細(xì)化和補(bǔ)充，推動審計法的貫徹落實。《江西省立法條例》作為地方性法規(guī)，其效力均低于法律和行政法規(guī)。因此，制定《條例》，必須遵守審計法及其實施條例的有關(guān)規(guī)定?！督魇×⒎l例》規(guī)定了立法的相應(yīng)權(quán)限、程序和原則，《條例》的制定必須遵守其有關(guān)規(guī)定。同時，《條例》注重與相關(guān)法律和國家審計準(zhǔn)則的銜接，發(fā)揮其他法律和國家審計準(zhǔn)則的依據(jù)作用、借鑒意義和參考價值。如，在第四十二條中，注意與《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第十九條“情況緊急，需要當(dāng)場實施行政強(qiáng)制措施的，行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)在二十四小時內(nèi)向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報告，并補(bǔ)辦批準(zhǔn)手續(xù)。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)采取行政強(qiáng)制措施的，應(yīng)當(dāng)立即解除”的規(guī)定相銜接，在第三十四條、第四十七條分別按照國家審計準(zhǔn)則對專項審計調(diào)查和專題報告進(jìn)行規(guī)定。通過對相關(guān)法律和國家審計準(zhǔn)則的借鑒、參考和完善，體現(xiàn)《條例》的權(quán)威性、實效性和全面性。

2.按照建設(shè)法治政府要求，進(jìn)一步規(guī)范審計執(zhí)法，促進(jìn)依法行政。

依法行政的本質(zhì)要求是依法規(guī)范和制約行政權(quán)力，建設(shè)法治政府的關(guān)鍵是擺正政府與行政相對人的關(guān)系、權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系。制定《條例》，既要加強(qiáng)審計監(jiān)督，建立健全審計整改督查機(jī)制，又要規(guī)范審計執(zhí)法，設(shè)定必要的限制和程序要求，防止行政權(quán)力的濫用，依法保障被審計單位的知情權(quán)、陳述申辯權(quán)和法律救濟(jì)權(quán);既要規(guī)定被審計單位的救濟(jì)渠道，也要規(guī)定審計機(jī)關(guān)自身的糾錯機(jī)制;既要明確被審計單位違反審計法應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，也要明確審計人員違反審計法應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。如《條例》第五十四條規(guī)定了審計人員、、等違法行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，體現(xiàn)了《條例》對審計人員的執(zhí)法行為和職業(yè)素養(yǎng)的規(guī)范性要求。

3.適應(yīng)地方社會經(jīng)濟(jì)和審計工作發(fā)展的需要，及時總結(jié)各地審計工作經(jīng)驗。

《審計法》頒布實施以來，我省社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步完善，社會經(jīng)濟(jì)形勢也不斷發(fā)展，審計客觀環(huán)境發(fā)生了變化，對審計工作提出了新的更高的要求。同時，全省各級審計機(jī)關(guān)和廣大審計人員在審計工作中探索形成了一些實踐證明是成熟的經(jīng)驗和做法，需要及時總結(jié)固定下來。如，近年來在跟蹤審計、政府投資項目審計、民辦高校審計、農(nóng)村集體組織審計等方面，我省各級審計機(jī)關(guān)都取得了較好的效果。因此，制定《條例》必須適應(yīng)我省社會經(jīng)濟(jì)和審計工作發(fā)展的需要，并將成熟的經(jīng)驗以法律形式確定下來。

4.研究和借鑒外省審計立法的有益經(jīng)驗，逐步完善江西特色的審計監(jiān)督制度。

雖然基于不同的經(jīng)濟(jì)條件，各省的省情不盡相同，在制度安排上也有相應(yīng)的差異。但有一點是共同的，就是各省都注重運用法律制度來規(guī)范和保障審計監(jiān)督活動，而且這些審計法律制度具有很多地方審計的共性特征。如對政府投資建設(shè)項目的審計、對公眾資金的審計、對地方金融機(jī)構(gòu)的審計等。這些共性特征，對于我省審計制度的完善，具有一定的啟示和借鑒意義。因此，制定《條例》要研究和借鑒外省審計立法的有益經(jīng)驗，逐步探索和完善既符合上位法、又具有江西特色的審計監(jiān)督制度。

5.地方審計立法既要從立足于地方實際，又要兼顧適當(dāng)?shù)那罢靶浴?/p>

地方審計立法既要立足于現(xiàn)實，突出地方特色，又要體現(xiàn)事物發(fā)展的趨勢，增強(qiáng)立法工作的預(yù)見性和超前性。為配合鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，江西省各級審計機(jī)關(guān)進(jìn)一步突出和加強(qiáng)資源環(huán)境事項審計，有力地促進(jìn)了環(huán)境保護(hù)工作。為使資源環(huán)境審計工作規(guī)范化、制度化，《條例》特別對資源環(huán)境審計的對象和主要內(nèi)容作了規(guī)定，從法規(guī)層面上推進(jìn)和深化我省的資源環(huán)境審計工作，為積極服務(wù)于鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)增添動力。除地方特色外，《條例》為順應(yīng)審計工作發(fā)展趨勢和方向，還制定了一些前瞻性條款?？冃徲嬜鳛閷徲嬑磥戆l(fā)展方向和工作重點，近年來正日益受到重視。目前，我省績效審計在審計項目中所占的比重正在逐步加大?！稐l例》對績效審計的范圍、內(nèi)涵作了原則性的規(guī)定，從地方法規(guī)的高度將績效審計法制化，要求審計機(jī)關(guān)著手這項工作，盡快為評價標(biāo)準(zhǔn)、方法和技術(shù)等的確定積累經(jīng)驗。同時規(guī)定了“績效審計結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為政府及有關(guān)部門考核、評價、獎勵或者行政問責(zé)的依據(jù)?！睘檫m應(yīng)信息處理的電算化和網(wǎng)絡(luò)化，聯(lián)網(wǎng)審計等新型的審計方式在未來的審計工作中將發(fā)揮越來越重要的作用。為此，《條例》第三十八條明確，審計機(jī)關(guān)在政府預(yù)算執(zhí)行、稅收、社會保險等重要領(lǐng)域?qū)嵤┞?lián)網(wǎng)審計，被審計單位不得拒絕。

三、地方審計立法的經(jīng)驗與體會

立法是一件既嚴(yán)肅又嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ?，立法的過程充滿著艱辛和汗水，立法的過程也是各部門利益博弈的過程。從2011年5月啟動立法進(jìn)程到2012年9月正式通過，《條例》能夠在短短一年多時間順利出臺，并在社會上產(chǎn)生強(qiáng)烈反響，得益于如下經(jīng)驗和做法。

一是領(lǐng)導(dǎo)重視，每個階段親自過問并參與立法調(diào)研。省政府、省人大當(dāng)年的立法項目主要以修改法規(guī)為主，在廳長的親自協(xié)調(diào)下，我廳報送的《條例》作為特例被予以安排，其他32件地方性法規(guī)仍然在繼續(xù)排隊等待條件成熟再提請省人大常委會審議。廳領(lǐng)導(dǎo)還參加了省政府法制辦、省人大組織的立法調(diào)研和座談，并及時對《條例》的修改提出指導(dǎo)性意見。

二是耐心溝通，上門做好有關(guān)部門的協(xié)調(diào)工作。《條例》的出臺，必然涉及相關(guān)行政管理部門，立法的過程，實際上是部門利益博弈的過程。省財政廳、省發(fā)改委、省農(nóng)業(yè)廳等有關(guān)部門對《條例》有關(guān)經(jīng)費、政府投資建設(shè)項目審計、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審計等條款持反對意見或不同看法，我們積極主動上門作耐心、細(xì)致、反復(fù)的宣傳、解釋和溝通。同時，我們認(rèn)真查找相關(guān)法律依據(jù)和外省立法資料，將有關(guān)條款的立法依據(jù)和理由提供給省人大常委會法工委，獲得了省人大常委會的理解和支持，最終使相關(guān)條款得以順利通過。

三是反復(fù)修改，積極配合省政府法制辦、省人大財經(jīng)委、法工委對《條例》的修改和審查工作?！稐l例》從立法前期調(diào)研到列入省政府、省人大立項，從起草送審稿到提交省政府法制辦審查，從省政府常務(wù)會通過到省人大常委會兩次審議和最后的表決通過，期間經(jīng)過反復(fù)的調(diào)研論證，廣泛的征求意見，逐字逐句的斟酌推敲，先后召開各種座談會二十余次，前后修改達(dá)四十余稿，一些重要的條款和語句經(jīng)過多次立法博弈才達(dá)成共識。我們放棄雙休日和集中休假時間，平時更是加班加點，使得《條例》立法進(jìn)程穩(wěn)步推進(jìn)。

篇4

在公眾對收費公路的批評質(zhì)疑聲中，公路管理機(jī)構(gòu)在收費期限方面的普遍違規(guī)成為了關(guān)注焦點。無論是媒體批評，還是政府審計，均是以收費條例為準(zhǔn)來對收費公路管理進(jìn)行分析評價的?，F(xiàn)行的制度設(shè)計僅適用于收費公路在路網(wǎng)中比例很低的情況，并不符合高等級路網(wǎng)普遍收費時的融資要求。法規(guī)把通行費定位于補(bǔ)償建設(shè)投資成本來設(shè)定期限、費率，而未對收費期結(jié)束后正常運營期內(nèi)的道路養(yǎng)護(hù)資金支出、因改建擴(kuò)容增加投資等做出長遠(yuǎn)的制度安排。制度缺陷導(dǎo)致違反法規(guī)和規(guī)避法規(guī)問題在行業(yè)內(nèi)普遍存在。通過條例修改來完善制度，從根本上解決收費公路問題，已經(jīng)成為各級政府交通主管部門的共識。這次條例的修訂根據(jù)當(dāng)前和今后融資實踐的要求，進(jìn)行了調(diào)整。最引人關(guān)注之處在于第十四條增加的兩項關(guān)于改擴(kuò)建和養(yǎng)護(hù)的收費期限設(shè)定條款:“(三)高速公路因改建擴(kuò)容增加投資需調(diào)整收費年限的，可依據(jù)本條例有關(guān)規(guī)定重新核定。(四)還貸、經(jīng)營期滿后，除由公共財政承擔(dān)養(yǎng)護(hù)費用的以外，高速公路可按滿足基本養(yǎng)護(hù)管理支出需求的原則收取通行費，收費年限可按照公路的兩個大修周期進(jìn)行核準(zhǔn)?！备臄U(kuò)建、養(yǎng)護(hù)等資金需求是行業(yè)發(fā)展和正常運行所必需的。過去當(dāng)收費政策僅限于零星路段時，這些路段停止收費后安排養(yǎng)路費或燃油稅作為養(yǎng)護(hù)資金也未嘗不可。但是當(dāng)高速公路普遍依賴收費政策時，該設(shè)想已不現(xiàn)實。交通運輸部正在構(gòu)建“兩個公路體系”，即統(tǒng)籌發(fā)展以政府主導(dǎo)的高速公路為主的低收費、高效率收費公路體系和以普通公路為主的體現(xiàn)政府普遍服務(wù)的非收費公路體系。那么依據(jù)改擴(kuò)建和養(yǎng)護(hù)資金需求來調(diào)整高速公路收費規(guī)則同“兩個公路體系”建設(shè)的要求也是相一致的。因此，通過條例修改來為公路長遠(yuǎn)發(fā)展建立可持續(xù)發(fā)展的資金渠道，具有合理性。

二、建設(shè)投資與債務(wù)的發(fā)展問題

條例在第3條增加了關(guān)于收費公路融資的原則性規(guī)定，“收費公路以高速公路為主體，其發(fā)展資金除公共財政投入外，可利用社會融資方式籌集，通過收取的車輛通行費償還?！币研纬傻拇媪總鶆?wù)和未來發(fā)展的融資壓力正是影響收費公路政策的更直接和更關(guān)鍵因素。債務(wù)融資是支撐高速公路建設(shè)投資的主要渠道。2011年11月，全國有收費公路的所有省份均公布收費公路調(diào)查摸底結(jié)果后，近2.3萬億元的收費公路債務(wù)更加受人關(guān)注。鑒于中央和地方都制定了“十二五”期間和中長期公路發(fā)展規(guī)劃，新建項目的交通流量增長下降和建設(shè)成本逐漸提高從整體上降低了高速公路網(wǎng)的財務(wù)效益，未來籌措建設(shè)資金依然是我國高速公路建設(shè)中需要面對的主要困難和重大挑戰(zhàn)，公路債務(wù)規(guī)模只增不減也成為必然的結(jié)果。條例修改不能回避發(fā)展債務(wù)問題，相反應(yīng)該實事求是、一分為二地分析應(yīng)對。一方面，條例完全按照項目單元的定價機(jī)制，僅適應(yīng)于收費公路規(guī)模不大的發(fā)展初期階段。當(dāng)收費公路政策成為路網(wǎng)發(fā)展高度依賴的融資政策時，再沿襲完全按照項目單元的定價機(jī)制，明顯不能滿足路網(wǎng)整體融資要求。目前全國大多數(shù)省、區(qū)、市的收費公路還款機(jī)制實際上是通過統(tǒng)貸統(tǒng)還、借新還舊等方式進(jìn)行的。這同條例按照項目收入?？顚Ｓ脕碓O(shè)定收費期限是相矛盾的。就融資而言，這次條例修改依然沒有觸及具有再分配性質(zhì)的統(tǒng)貸統(tǒng)還問題。因此，從過去項目單元轉(zhuǎn)為區(qū)域路網(wǎng)整體來評價公路的融資可持續(xù)性，是當(dāng)前條例修改的關(guān)鍵性難題，不容回避。另一方面，作為高等級公路發(fā)展的法規(guī)制度，《收費公路管理條例》本質(zhì)上就是發(fā)展所遵循的金融財務(wù)規(guī)則。即使依據(jù)改擴(kuò)建、養(yǎng)護(hù)管理、免費補(bǔ)償來延長收費期限的立法通過，我們也必須承認(rèn)借助收費公路政策進(jìn)行市場化融資是有限度的。本來收費最根本的問題是公路建設(shè)本身的債務(wù)償還問題，這一根本問題沒有理清解決思路就考慮改擴(kuò)建、養(yǎng)護(hù)管理以及免費補(bǔ)償多種因素，無疑會使局面更趨復(fù)雜化。龐大的建設(shè)投資和債務(wù)壓力必然轉(zhuǎn)化成收費規(guī)模大、期限長和費率高等公眾非常敏感的問題上面來。一直以來，在宣傳公路交通所取得的輝煌成就時，政府很自然把收費融資與建設(shè)發(fā)展相互聯(lián)系起來，肯定收費公路政策的資金保障作用。當(dāng)面對公眾批評質(zhì)疑時，卻沒有從發(fā)展角度來認(rèn)識目前困境成因。本次條例修改實質(zhì)上回避了發(fā)展債務(wù)問題。如果要使《收費公路管理條例》成為公路發(fā)展所遵循的規(guī)則，就需要討論是否增加關(guān)于融資能力標(biāo)準(zhǔn)的條款。

三、通行費的基本定位調(diào)整

篇5

《杭州市科學(xué)技術(shù)普及條例》（以下簡稱條例），已經(jīng)杭州市第十二屆人大常委會第二十二次會議審議通過。根據(jù)立法法和地方組織法的有關(guān)規(guī)定，報請省人大常委會審議批準(zhǔn)?，F(xiàn)就本條例的有關(guān)問題作一說明。

一、條例制定的必要性和經(jīng)過

普及科學(xué)技術(shù)，提高全民科學(xué)素質(zhì)，是激勵科技創(chuàng)新、建設(shè)創(chuàng)新型城市的內(nèi)在要求，也是營造創(chuàng)新環(huán)境、培育創(chuàng)新人才的基礎(chǔ)工程。黨的十報告明確提出了“普及科學(xué)知識，弘揚科學(xué)精神，提高全民科學(xué)素質(zhì)”的要求，體現(xiàn)了科學(xué)素質(zhì)建設(shè)的重要性。據(jù)我市第五次公民科學(xué)素質(zhì)抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，2013年我市公民具備基本科學(xué)素質(zhì)的比例為8.62%，高于全國、全省的平均水平，但與北京、天津等地相比仍存在差距，且公民具備基本科學(xué)素質(zhì)的比例在重點人群、城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間存在不平衡現(xiàn)象，公眾整體的科學(xué)文化素質(zhì)仍然不高。為推動社會各界參與科普事業(yè)發(fā)展，明確政府及有關(guān)社會團(tuán)體在科普工作中的職責(zé)，發(fā)揮科普組織和個人的積極性，有必要制定地方性法規(guī)，保障我市科普事業(yè)的發(fā)展和公民科學(xué)素質(zhì)的提升。

條例是杭州市人大常委會2014年立法正式項目。2014年8月，市第十二屆人大常委會第十九次會議審議了市人民政府提請的條例草案。會后，市人大法制委員會將條例草案在杭州人大網(wǎng)登載，公開向社會征求意見。同時，還分別征求了省人大常委會法工委、市人大常委會立法咨詢委員會、市人大代表及各區(qū)、縣（市）人大常委會的意見，并通過召開座談會等形式聽取各方面意見。在此基礎(chǔ)上，法制委員會對條例草案進(jìn)行了統(tǒng)一審議，形成條例草案修改稿，提請市十二屆人大常委會第二十二次會議審議通過。

二、條例的主要內(nèi)容

條例共五章三十七條，分為總則、組織實施、社會責(zé)任、保障措施、附則。

（一）關(guān)于科普的定義及活動?？破漳苡行У种朴廾撩孕?、偽科學(xué)，減少等活動對社會管理帶來的危害。條例明確科普不僅包含自然科學(xué)知識和社會科學(xué)知識的普及，還包含科學(xué)方法、科學(xué)思想、科學(xué)精神以及科學(xué)技術(shù)的推廣，將科普界定為“以公眾易于理解、接受、參與的方式，普及自然科學(xué)和社會科學(xué)知識，倡導(dǎo)科學(xué)方法，傳播科學(xué)思想，弘揚科學(xué)精神，推廣科學(xué)技術(shù)的活動?！?/p>

為了推進(jìn)科普活動的開展，條例規(guī)定“每年5月的第三周為杭州市科技活動周，每年9月的第三周為杭州市科普宣傳周，每年10月的第三周為杭州市社會科學(xué)普及周?！蓖瑫r規(guī)定，在科技活動周、科普宣傳周、社科普及周期間，各級人民政府應(yīng)當(dāng)組織開展各項主題科普活動，且政府投資建設(shè)的科普場館應(yīng)當(dāng)免費向公眾開放。

（二）關(guān)于科普的組織實施。在科普的組織實施方面，條例明確了政府主管部門在科普工作中的職責(zé)，規(guī)定“市和區(qū)、縣（市）人民政府應(yīng)當(dāng)將科普和公民科學(xué)素質(zhì)提升工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃?！辈⒁?guī)定科學(xué)技術(shù)行政部門負(fù)責(zé)本區(qū)域科普工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促檢查和統(tǒng)計調(diào)查。

科協(xié)作為社會團(tuán)體，承擔(dān)了我市科學(xué)技術(shù)普及方面的具體工作。條例結(jié)合我市實際，明確其工作職責(zé)，規(guī)定“科學(xué)技術(shù)協(xié)會是科普工作的主要力量，協(xié)助制定科普工作規(guī)劃和年度計劃，為政府科普工作決策提供建議?？茖W(xué)技術(shù)協(xié)會應(yīng)當(dāng)組織開展群眾性、社會性、經(jīng)常性的科普活動，支持有關(guān)社會組織和企業(yè)事業(yè)單位開展科普活動，并受政府委托組織本區(qū)域公民科學(xué)素質(zhì)水平監(jiān)測評估?！蓖瑫r規(guī)定，針對社會上出現(xiàn)的重大事件以及公眾關(guān)注的熱點問題，科協(xié)可以組織專家學(xué)者和專門機(jī)構(gòu)開展專題科普活動。

此外，條例規(guī)定了教育、人力社保、農(nóng)業(yè)、林水、文化、廣播電視、新聞出版等行政主管部門以及社科聯(lián)在科普工作中的具體職責(zé)。

（三）關(guān)于科普的社會責(zé)任?？破帐侨鐣墓餐蝿?wù)，科普事業(yè)的發(fā)展離不開社會各界的參與。條例設(shè)專章對基層組織、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、群眾團(tuán)體、教育及科研機(jī)構(gòu)、科技場館、傳播媒體、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和組織應(yīng)當(dāng)履行的社會科普責(zé)任進(jìn)行規(guī)定。為了提高社會主體履行科普責(zé)任的自覺性，形成社會各界積極組織和參與科普活動的良好氛圍，條例還設(shè)定了定期評估制度，規(guī)定由科協(xié)根據(jù)工作需要，結(jié)合實際情況，定期選擇一定數(shù)量的企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和組織，對其履行科普責(zé)任的情況進(jìn)行評估，并向社會公布評估結(jié)果。此外，條例對科普組織、科普工作者參與科普活動享有的權(quán)利作出了規(guī)定。

篇6

清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究所所長傅濤表示，排水行業(yè)應(yīng)該有一個自己的法律文本。他認(rèn)為，供水和排水屬于公共服務(wù)，《條例》更應(yīng)從服務(wù)角度來談管理。

中國水協(xié)排水委員會主任、原北京排水集團(tuán)總經(jīng)理楊向平也提出，城鎮(zhèn)排水與污水處理是政府的公益事業(yè)，《條例》的出臺具有四方面的功能：一，進(jìn)一步加強(qiáng)城鎮(zhèn)排水與污水處理的管理；二，防治城鎮(zhèn)內(nèi)澇災(zāi)害；三，加強(qiáng)城鎮(zhèn)衛(wèi)生安全保障；四，強(qiáng)化再生水資源的有效利用。

排水與污水處理

政府是責(zé)任主體

城鎮(zhèn)排水與污水處理是市政公用事業(yè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要組成部分。近年來，我國城鎮(zhèn)排水與污水處理事業(yè)取得較大發(fā)展，但也存在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，“重地上、輕地下”，運營管理水平不高等突出問題。

對此，傅濤強(qiáng)調(diào)，《條例》的關(guān)鍵是要明確幾方面責(zé)任關(guān)系――明確中央和地方的關(guān)系；明確地方政府和運營單位的關(guān)系；明確排水部門和環(huán)保部門的銜接關(guān)系；明確污泥處理、再生水和污水處理的銜接問題。

《條例》提出，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)城鎮(zhèn)排水與污水處理規(guī)劃的要求，加大對城鎮(zhèn)排水與污水處理設(shè)施建設(shè)和維護(hù)的投入?！稐l例》的出臺，將城鎮(zhèn)排水與污水處理納入法制軌道。

楊向平表示，《條例》中明確了地方政府的責(zé)任，在政府與運營單位之間，政府始終是責(zé)任主體。

吸引社會資金

優(yōu)化工作質(zhì)量

《條例》明確地提出國家要鼓勵采取特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等多種形式，吸引社會資金參與投資、建設(shè)和運營城鎮(zhèn)排水與污水處理設(shè)施。

傅濤表示，政府購買公共服務(wù)，為環(huán)境產(chǎn)業(yè)帶來三大好處：一是政府可以把短期、大規(guī)模的一次性投入，轉(zhuǎn)化為長期、穩(wěn)定的服務(wù)采購，解決政府資金短期投入不足的問題，引導(dǎo)更大規(guī)模的社會資金進(jìn)入；二是采購環(huán)境服務(wù)是面向效果付費，使環(huán)保投入與環(huán)境效果的聯(lián)系更加緊密；三是有利于提高產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化程度和效率。

楊向平也指出，“政府購買服務(wù)”的提出，是政策上一個重大的提升。將污水處理引入市場機(jī)制，使得污水處理的運作形式更多樣，通過社會的參與優(yōu)化工作質(zhì)量。

規(guī)范污水處理費用

滿足事業(yè)發(fā)展需要

據(jù)2012年調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，我國36個重點城市中仍有13個城市的污水處理費低于2005年確定的每噸0.8元的定價原則，城市污水處理費平均只有每噸0.79元。治污經(jīng)費不足是導(dǎo)致這些污水處理廠治污設(shè)施運行不正常的關(guān)鍵因素。

傅濤分析：“國家指定的每噸0.8元的標(biāo)準(zhǔn)是基數(shù)，只是反映了污水處理的成本，還不包括污泥處理等在內(nèi)，如果算上全成本，污水處理費要漲50%左右才能滿足需求?！?/p>

篇7

國務(wù)院《財政違法行為處罰處分條例》 已于2004年11月公布,并即將于2005年2月1日開始施行,1987年國務(wù)院的《國務(wù)院關(guān)于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》 將同時廢止?！稐l例》對《暫行規(guī)定》在財政違法行為的范圍、內(nèi)容、執(zhí)法機(jī)關(guān)、審查程序等方面都作了較大調(diào)整。而作為對行政處罰、行政處分進(jìn)行規(guī)范的法律文件,《條例》與《暫行規(guī)定》的核心即在于對作出違法行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任與違法行為產(chǎn)生的法律后果的規(guī)范。本文將集中分析、比較《條例》與《暫行規(guī)定》對于財政違法行為的責(zé)任與法律后果的規(guī)定,討論其思路與依據(jù),并指出《條例》存在的一些問題。

二、財政違法行為的責(zé)任

法律責(zé)任主要由兩方面要素構(gòu)成,即責(zé)任主體與責(zé)任方式 ,也就是由什么主體來承擔(dān)責(zé)任、如何承擔(dān)。

與《暫行規(guī)定》相類似,〈條例〉中規(guī)定的責(zé)任主體主要是兩類,即實施了財政違法行為的“單位”及其“責(zé)任人員”。由單位和個人作為承擔(dān)違法行為責(zé)任的主體,首先源于財政違法行為本身的特性。財政行為的作出大多以國家公權(quán)力為基礎(chǔ),從廣義上來說屬于國家行為 ,因而財政違法行為通常是以代表公權(quán)力的國家機(jī)關(guān)的名義作出的,如財政收入執(zhí)收單位、國庫機(jī)構(gòu)、財政預(yù)決算的編制部門和預(yù)算執(zhí)行部門等,這決定了這些單位是承擔(dān)違法行為責(zé)任的主體。另外,《條例》中將企業(yè)、事業(yè)單位的某些行為也歸入調(diào)整范圍 ,但同樣這些行為也是以法人的名義作出的,單位自身應(yīng)當(dāng)是責(zé)任主體的一部分。

但同時,盡管我國立法實務(wù)中采用法人的獨立人格論,認(rèn)定法人可以獨立承擔(dān)民事責(zé)任, 但行政處罰、處分的性質(zhì)與普通的債務(wù)、侵權(quán)責(zé)任等民事責(zé)任不同。民事責(zé)任基于主體之間的平等,以對價或補(bǔ)償損失為原則,目的在于實現(xiàn)對等的利益或恢復(fù)原狀,責(zé)任的承擔(dān)方式最終歸于財產(chǎn);而違法行為的責(zé)任則帶有追究性質(zhì),以懲罰、警誡為目的,責(zé)任的承擔(dān)不僅以財產(chǎn)為基礎(chǔ),更重要的是精神的懲戒。因而民事責(zé)任可以由單位獨立承擔(dān),而行政處罰、處分的責(zé)任則要歸于以單位名義作出違法行為的個人。

但具體分析,《條例》對責(zé)任主體的規(guī)定與《暫行規(guī)定》又有著根本的變化。《暫行規(guī)定》中認(rèn)定的財政違法行為基本上均屬于國家行為,除公務(wù)員非法占有公共財物一項外,均為特別的國家財政機(jī)關(guān)才能實施的行為。而《條例》中則增加了很多普通企業(yè)、事業(yè)單位的也可能從事違反國家財政法律法規(guī)的行為。其中比較典型的是第十七條規(guī)定的“單位和個人違反財務(wù)管理的規(guī)定,私存私放財政資金或者其他公款的”,即所謂的“小金庫”問題,另外還有企事業(yè)單位不繳或者少繳財政收入、騙取財政資金、違反財政收入票據(jù)管理規(guī)定等行為。應(yīng)當(dāng)說,將這些行為一并規(guī)定在《條例》中,適用同樣的審計、監(jiān)察制度,對于加強(qiáng)對此類的行為的監(jiān)察強(qiáng)度有相當(dāng)?shù)囊嫣帯?/p>

對于承擔(dān)責(zé)任的方式,《條例》和《暫行規(guī)定》均混合使用了行政處罰和行政處分兩種手段。具體說來,《條例》較《暫行規(guī)定》在單位的在單位的責(zé)任方面基本一致,行政處分主要是警告或通報批評,行政處罰為罰款;而對個人則很大的轉(zhuǎn)變?！稌盒幸?guī)定》對個人的行政處分分為記過以下處分和記過以上處分,分別適用于同類違法行為的不同嚴(yán)重程度,同時處以相當(dāng)于若干月工資的行政罰款。而《條例》則將個人的違法財政行為分為兩類。

一類是作為國家機(jī)關(guān)作出違法行為的直接負(fù)責(zé)的主管人員和直接責(zé)任人,這一類個人由于并不直接從違法行為中獲利,因而只處以行政處分,通常規(guī)定為“給予記大過處分;情節(jié)較重的,給予降級或者撤職處分;情節(jié)嚴(yán)重的,給予開除處分”。另一類則是在企業(yè)、事業(yè)單位從事違法行為或個人從違法行為中獲利的,對這一類個人則只處以行政處罰并直接規(guī)定罰幅,如果同時是公務(wù)員則并處行政處分。這樣的區(qū)分顯然比《暫行條例》要明晰科學(xué),盡管國家公務(wù)員以國家機(jī)關(guān)名義從事財政違法行為必然是為獲得某種利益,但畢竟不是通過其行為本身直接獲得而是通過其他途經(jīng)收受非法財產(chǎn),應(yīng)當(dāng)以其他規(guī)范公務(wù)員行為的法律法規(guī)加以調(diào)整,而不應(yīng)與財政違法行為混淆處理。

三、財政違法行位的法律后果

《暫行規(guī)定》的一個嚴(yán)重漏洞在于,只規(guī)定了財政違法行為的責(zé)任而沒有規(guī)定這種行為導(dǎo)致怎樣的法律后果,也就說,規(guī)定了如何處罰違法者而沒有考慮如何處理違法行為造成的問題。

《條例》在這一方面作出了重要的補(bǔ)充,對于各項財政違法行為均規(guī)定了事后處理的方法。如對于違反國家財政收入管理規(guī)定的行為之一的,要“責(zé)令改正,補(bǔ)收應(yīng)當(dāng)收取的財政收入,限期退還違法所得” ,對違反規(guī)定使用、騙取財政資金的行為之一的,要“責(zé)令改正,調(diào)整有關(guān)會計賬目,追回有關(guān)財政資金,限期退還違法所得” ,違反有關(guān)投資建設(shè)項目規(guī)定的,要“責(zé)令改正,調(diào)整有關(guān)會計賬目,追回被截留、挪用、騙取的國家建設(shè)資金,沒收違法所得,核減或者停止撥付工程投資” 等。

盡管《條例》對每項違法行為均作出了規(guī)定,相對《暫行規(guī)定》無疑是巨大的進(jìn)步,但《條例》的規(guī)定還是存在重要的弊端。問題在于,《條例》只規(guī)定了追回、退還國家被非法侵占、使用的財產(chǎn),而沒有考慮這些財產(chǎn)于發(fā)現(xiàn)違法行為時所處的狀態(tài),更進(jìn)一步說,考慮了違法行違法者與國家兩方的問題,而沒有考慮潛在的第三人。

例如,《條例》第八條規(guī)定“國家機(jī)關(guān)及其工作人員違反國有資產(chǎn)管理的規(guī)定,擅自占有、使用、處置國有資產(chǎn)的”,要“限期退還違法所得和被侵占的國有資產(chǎn)”,卻沒有考慮,如果已經(jīng)有第三人善意的取得了該“被侵占的國有資產(chǎn)”又該如何處理?國家或者該違法行為人是否有權(quán)向第三人主張該財產(chǎn)的返還?善意第三人的利益如何得到保障

? 又如《條例》第十條規(guī)定,國家機(jī)關(guān)及其工作人員“擅自提供擔(dān)保的”,要“責(zé)令改正,沒收違法所得”,卻沒有規(guī)定該擔(dān)保是否有效?現(xiàn)實中已經(jīng)出現(xiàn)了類似的案例,企業(yè)出于對政府信用的信任才接受其擔(dān)保作出投資決定,事后發(fā)現(xiàn)該擔(dān)保行為屬超越職權(quán),投資的企業(yè)利益得不到保障。行政法強(qiáng)調(diào)信賴保護(hù)原則,政府作出的行為即使存在錯誤也不能輕易改變,即使因重大的公共利益而改變也要給予相對人以合理補(bǔ)償。 而由于法律法規(guī)往往有意無意忽視第三人這個重要的問題,只規(guī)定國家追回財產(chǎn)的絕對的權(quán)力,而不規(guī)定對第三人的補(bǔ)償方法,實際上造成第三人因政府的過錯行為而遭受損害卻又無法通過復(fù)議、訴訟的方式來維護(hù)自己的權(quán)益。

篇8

第一條為了加強(qiáng)對旅行社的管理，保障旅游者和旅行社的合法權(quán)益，維護(hù)旅游市場秩序，促進(jìn)旅游業(yè)的健康發(fā)展，制定本條例。

第二條本條例適用中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的旅行社和外國旅行社在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的常駐機(jī)構(gòu)（以下簡稱外國旅行社常駐機(jī)構(gòu)）。

第三條本條例所稱旅行社，是指有營利目的，從事旅游業(yè)務(wù)的企業(yè)。本條例所稱旅游業(yè)務(wù)，是指為旅游者代辦出境、入境和簽證手續(xù)，招徠、接待旅游者，為旅游者安排食宿等有償服務(wù)的經(jīng)營活動。

第四條國務(wù)院旅游行政主管部門負(fù)責(zé)全國旅行社的監(jiān)督管理工作?？h級以上地方人民政府管理旅游工作的部門按照職責(zé)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的旅行社的監(jiān)督管理工作。本條第一款、第二款規(guī)定的部門統(tǒng)稱旅游行政管理部門。

第五條旅行社按照經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍，分為國際旅行社和國內(nèi)旅行社。本條例另有特別規(guī)定的，依照規(guī)定。國際旅行社的經(jīng)營范圍包括入境旅游業(yè)務(wù)、出境旅游業(yè)務(wù)、國內(nèi)旅游業(yè)務(wù)。國內(nèi)旅行社的經(jīng)營范圍僅限于國內(nèi)旅游業(yè)務(wù)。

第二章----旅行社設(shè)立

第六條設(shè)立旅行社，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：

（一）有固定的營業(yè)場所；

（二）有必要的營業(yè)設(shè)施；

（三）有經(jīng)培訓(xùn)并持有省、自治區(qū)、直轄市以上人民政府旅游行政管理部門頒發(fā)的資格證書的經(jīng)營人員；

（四）有符合本條例第七條、第八條規(guī)定的注冊資本和質(zhì)量保證金。

第七條旅行社的注冊資本，應(yīng)當(dāng)符合下列要求：

（一）國際旅行社，注冊資本不得少于150萬元人民幣；

（二）國內(nèi)旅行社，注冊資本不得少于30萬元人民幣；

第八條申請設(shè)立旅行社，應(yīng)當(dāng)按照下列標(biāo)準(zhǔn)向旅游行政管理部門交納質(zhì)量保證金：

（一）國際旅行社經(jīng)營入境旅游業(yè)務(wù)的，交納60萬元人民幣；經(jīng)營出境旅游業(yè)務(wù)的，交納100萬元人民幣。

（二）國內(nèi)旅行社，交納10萬元人民幣。質(zhì)量保證金及其在旅游行政管理部門負(fù)責(zé)管理期間產(chǎn)生的利息，屬于旅行社所有；旅游行政管理部門按照國家有關(guān)規(guī)定，可以從利息中提取一定比例的管理費。

第九條申請設(shè)立國際旅行社，應(yīng)當(dāng)向所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理旅游工作的部門提出申請；省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理旅游工作的部門審查同意后，報國務(wù)院旅游行政主管部門審核批準(zhǔn)。申請設(shè)立國內(nèi)旅行社，應(yīng)當(dāng)向所在地的省、自治區(qū)、直轄市管理旅游工作的部門申請批準(zhǔn)。

第十條申請設(shè)立旅行社，應(yīng)當(dāng)提交下列文件：

（一）設(shè)立申請書；

（二）設(shè)立旅行社可行性研究報告；

（三）旅行社章程；

（四）旅行社經(jīng)理、副經(jīng)理履歷表和本條例第六條第三項規(guī)定的資格證書；

（五）開戶銀行出具有的資金信用證明、注冊會計師及其會計師事務(wù)所或者審計師事務(wù)所出具的驗資報告；

（六）經(jīng)營場所證明；

（七）經(jīng)營設(shè)備情況證明。

第十一條旅游行政管理部門收到申請書后，根據(jù)下列原則進(jìn)行審核：

（一）符合旅游業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃；

（二）符合旅游市場需要；

（三）具備本條例第六條規(guī)定的條件。

旅游行政管理部門應(yīng)當(dāng)自收到申請書之日起30日內(nèi)，作出批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)的決定，并通知申請人。

第十二條旅游行政管理部門應(yīng)當(dāng)向經(jīng)審核批準(zhǔn)的申請人頒發(fā)《旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證》，申請人持《旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證》向工商行政管理機(jī)關(guān)領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照。

第十三條旅行社變更經(jīng)營范圍的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)原審批的旅游行政管理部門審核批準(zhǔn)后，到工商行政管理機(jī)關(guān)辦理變更登記手續(xù)。旅行社變更名稱、經(jīng)營場所、法定代表人等或者停業(yè)、歇業(yè)的，應(yīng)當(dāng)?shù)焦ど绦姓芾頇C(jī)關(guān)辦理相應(yīng)的變更登記或者注銷登記，并向原審核批準(zhǔn)的旅游行政管理部門備案。

第十四條旅游行政管理部門對旅行社實行公告制度。公告包括開業(yè)公告、變更名稱公告、變更經(jīng)營范圍公告、停業(yè)公告、吊銷許可證公告。

第十五條旅行社每年接待旅游者10萬人次以上的，可以設(shè)立不具有法人資格的分社（以下簡稱分社）。國際旅行社每設(shè)立一個分社，應(yīng)當(dāng)增加注冊資本75萬元人民幣，增交質(zhì)量保證金30萬元人民幣；國內(nèi)旅行社每設(shè)立一個分社，應(yīng)當(dāng)增加注冊資本15萬元人民幣，增交質(zhì)量保證金5萬元人民幣.旅行社同其設(shè)立的分社應(yīng)當(dāng)實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一財務(wù)、統(tǒng)一招徠、統(tǒng)一接待。旅行社設(shè)立的分社，應(yīng)當(dāng)接受所在地的縣級以上地方人民政府管理旅游工作的部門的監(jiān)督管理。

第十六條外國旅行社在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立常駐機(jī)構(gòu)，必須經(jīng)國務(wù)院旅游行政主管部門批準(zhǔn)。外國旅行社常駐機(jī)構(gòu)只能從事旅游咨詢、聯(lián)絡(luò)、宣傳活動，不得經(jīng)營旅游業(yè)務(wù)。

第三章----旅行社經(jīng)營

第十七條旅行社應(yīng)當(dāng)按照核定的經(jīng)營范圍開展經(jīng)營活動。旅行社在經(jīng)營活動中應(yīng)當(dāng)遵循自愿、平等、公平、誠實信用的原則，遵守商業(yè)道德。

第十八條旅行社不得采用下列不正當(dāng)手段從事旅游業(yè)務(wù)，損害競爭對手：

（一）假冒其他旅行社的注冊商標(biāo)；

（二）擅自使用其他旅行社的名稱；

（三）抵毀其他旅行社的名譽(yù)；

（四）委托非旅行社的單位和個人經(jīng)營旅游業(yè)務(wù)；

（五）擾亂旅游市場秩序的其他行為。

第十九條旅行社與其聘用的經(jīng)營人員，應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，約定雙方的權(quán)利、義務(wù)。

經(jīng)營人員未經(jīng)旅行社同意，不得披露、使用或者允許他人使用其所掌握的旅行社商業(yè)秘密。

第二十條旅行社應(yīng)當(dāng)維護(hù)旅游者的合法權(quán)益。

旅行社向旅游者提供的旅游服務(wù)信息必須真實可靠，不得作虛假宣傳。

第二十一條旅行社組織旅游，應(yīng)當(dāng)為旅游者辦理旅游意外保險，并保證所提供的服務(wù)符合保障旅游者人身、財物安全的要求；對可能危及旅游人身、財物安全的事宜，應(yīng)當(dāng)向旅游者作出真實的說明和明確的警示，并采取防止危害發(fā)生的措施。

第二十二條旅行社對旅游者提供的旅行服務(wù)項目，按照國家規(guī)定收費；旅行中增加服務(wù)項目需要加收費用的，應(yīng)當(dāng)事先征得旅游者的同意。

旅行社提供有償服務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定向旅游者出具服務(wù)章?lián)?/p>

第二十三條因下列情形之一，給旅游者造成損失的，旅游者有權(quán)向旅游行政管理部門投訴：

（一）旅行社因身過錯未達(dá)到合同約定的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的；

（二）旅行社服務(wù)未達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的；

（三）旅行社破產(chǎn)造成旅游者預(yù)交旅行費損失的。

旅游行政管理部門受理旅游者的投訴，應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定處理。

第二十四條旅行社為接待旅游者聘用的導(dǎo)游和為組織旅游者出境旅游聘用的領(lǐng)隊，應(yīng)當(dāng)持有省、自治區(qū)、直轄市以上人民政府旅游行政管理部門頒發(fā)的資格證書。

第二十五條旅行社組織旅游者出境旅游，應(yīng)當(dāng)選擇有關(guān)國家和地區(qū)依法設(shè)立的、信譽(yù)良好的旅行社，并與之簽訂書面協(xié)議后，方可委托其承擔(dān)接待工作。

因境外旅行社違約，使旅游者權(quán)益受到損害的，組織出境旅游的境內(nèi)旅行社應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，然后再向違約的境外旅行社追償。

第二十六條旅行社招徠、接待旅游者，應(yīng)當(dāng)制作完整記錄，保存有關(guān)文件、資料，以備旅游行政管理部門核查。

第四章----外商投資旅行社的特別規(guī)定

第二十七條外商投資旅行社適用本章規(guī)定；本章沒有規(guī)定的，適用本條例其他有關(guān)規(guī)定。

前款所稱外商投資旅行社，包括外國旅游營者同中國投資者依法共同投資設(shè)立的中外合資經(jīng)營旅行社和中外合作經(jīng)營旅行社。

第二十八條中外合資經(jīng)營旅行社的注冊資本最低限額為人民幣400萬元。中外合資經(jīng)營旅行社的注冊資本最低限額可以進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整期限由國務(wù)院旅游行政主管部門會同國務(wù)院對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門確定。

第二十九條外商投資旅行社的中國投資者應(yīng)當(dāng)符合下列條件：

（一）是依法設(shè)立的公司；

（二）最近3年無違法或者重大違規(guī)記錄；

（三）符合國務(wù)院旅游行政主管部門規(guī)定的審慎的和特定行業(yè)的要求。

第三十條外商投資旅行社的外國旅游經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)符合下列條件：

（一）是旅行社或者主要從事旅游經(jīng)營業(yè)務(wù)的企業(yè)；

（二）年旅游經(jīng)營總額4000萬美元以上；

（三）是本國旅游行業(yè)協(xié)會的會員。

第三十一條設(shè)立外商投資旅行社，由中國投資者向國務(wù)院旅游行政主管部門提出申請，并提交本條例第十條規(guī)定的文件和符合本條例第三十條規(guī)定條件的證明文件。國務(wù)院旅游行政主管部門應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起60日內(nèi)對申請審查完畢，作出批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)的決定。予以批準(zhǔn)的，頒發(fā)《外商投資旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可審定意見書》；不予批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)書面通知申請人并說明理由。申請人持《外商投資旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可審定意見書》以及投資各方簽訂的合同、章程向國務(wù)院對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門提出設(shè)立外商投資企業(yè)的申請。國務(wù)院對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起在有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的時間內(nèi)，對擬設(shè)立外商投資旅行社的合同、章程審查完畢，作出批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)的決定。予以批準(zhǔn)的，頒發(fā)《外商投資企業(yè)批準(zhǔn)證書》，并通知申請人向國務(wù)院旅游行政主管部門領(lǐng)取《旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證》；不予批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)書面通知申請人并說明理由。申請人憑《旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證》和《外商投資企業(yè)批準(zhǔn)證書》向工商行政管理機(jī)關(guān)辦理外商投資旅行社的注冊登記手續(xù)。

第三十二條外商投資旅行社可以經(jīng)營入境旅游業(yè)務(wù)和國內(nèi)旅游業(yè)務(wù)。外商投資旅行社不得設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。

第三十三條外商投資旅行社不得經(jīng)營中國公民出國旅游業(yè)務(wù)以及中國其他地區(qū)的人赴香港特別行政區(qū)，澳門特別行政區(qū)和臺灣地區(qū)旅游的業(yè)務(wù)。

第五章----監(jiān)督檢查

第三十四條旅游行政管理部門應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)對旅行社和外國旅行社常駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，維護(hù)旅游市場秩序。

第三十五條旅行社應(yīng)當(dāng)按受旅游行政管理部門對其服務(wù)質(zhì)量、旅游安全、對外報價、財務(wù)帳目、外匯收支等經(jīng)營情況的監(jiān)督檢查。旅游行政管理部門工作人員執(zhí)行監(jiān)督職責(zé)時，應(yīng)當(dāng)出示證件。

第三十六條旅游行政管理部門對施行社每年進(jìn)行一次年度檢查。旅行社應(yīng)當(dāng)按照旅游行政管理部門的規(guī)定，提交年檢報告書、資產(chǎn)狀況表、財務(wù)報表以及其他有關(guān)文件、材料。

第三十七條旅游行政管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對質(zhì)量保證金的財務(wù)管理，并按照國家有關(guān)規(guī)定將質(zhì)量保證金用于賠償旅游者的經(jīng)濟(jì)損失。任何單位和個人不得挪用質(zhì)量保證金。

第六章----罰則

第三十八條違反本條例第十二條第二款、第十六條第二款規(guī)定的，由旅游行政管理部門責(zé)令停止非法經(jīng)營，沒收違法所得，并處人民幣1萬元以上5萬元以下的罰款。

第三十九條違反本條例第十七條第一款、第二十一條、第二十二條第一款、第二十四條、第二十五條第一款、第三十二條、第三十三條規(guī)定的，由旅游行政管理部門責(zé)令限期改正；有違法所得的，沒收違法所得；逾期不改正的,責(zé)令停業(yè)整頓15天至30天，可以并處人民幣5000元以上2萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的,還可以吊銷《旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證》。

第四十條違反本條例第十八條、第二十條第二款規(guī)定的，依照《中華人民共和國商標(biāo)法》、《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》的有關(guān)規(guī)定處罰。

第四十一條違反本條例第二十六條、第三十五條第一款規(guī)定的，由旅游行政管理部門責(zé)令限期改正，給予警告；逾期不改正的，責(zé)令停業(yè)整頓3天至15天，可以并處人民幣3000元以上1萬元以下的罰款。

第四十二條旅行社被吊銷《旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證》的，由工商行政管理部門相應(yīng)吊銷營業(yè)執(zhí)照。

第四十三條旅游行政管理部門受理本條例第二十三條規(guī)定的投訴，經(jīng)調(diào)查情況屬實的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)旅游者的實際損失責(zé)令旅行社予以賠償；旅行社拒不承擔(dān)或者無力承擔(dān)賠償責(zé)任時，旅游行政管理部門可以從該旅行社的質(zhì)量保證金中劃撥。

第四十四條旅游行政管理部門或者外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門違反本條例規(guī)定，有下列情形之一的，對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分：

（一）對符合條件的申請人應(yīng)當(dāng)頒發(fā)《旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證》或者《外商投資企業(yè)批準(zhǔn)證書》而不予頒發(fā)的。

篇9

 

關(guān)鍵詞：期貨市場  期貨法  法律制度

一、其他國家或地區(qū)期貨市場法律及對我國的啟示

(一)美國期貨市場立法過程

當(dāng)芝加哥期貨交易所(CBOT)最早于1848年成立時，美國并沒有相關(guān)的規(guī)范期貨交易的法令，這些市場僅僅依靠交易所自定交易規(guī)則。由于長期缺乏監(jiān)督管理，一度導(dǎo)致市場局面混亂，囤積現(xiàn)貨、炒作期貨價格、非法交易及欺詐等事件層出不窮，于是美國政府1916年通過《棉花期貨法》試圖改善市場環(huán)境，但該法僅就棉花等級加以規(guī)范，對期貨交易行為未作規(guī)定。

1921年，第一個涉及期貨交易的《期貨交易法》應(yīng)運而i，但1922年5月美國最高法院確定該法案的個別條款因賦稅問題而被宣布為違憲而失效，此法后重新修訂并改名為《谷物期貨法》，以管理當(dāng)時境內(nèi)九家期貨交易所。《谷物期貨法》于1922年9月21日正式頒布，這也是美國期貨交易法正式存存的開始，該法要求所有期貨交易應(yīng)在規(guī)范的交易所內(nèi)進(jìn)行，交易所應(yīng)公開更多的信息及限制市場壟斷的數(shù)量。所以該法最終還是約束了交易所本身。

由于受到1929年股市崩盤及經(jīng)濟(jì)蕭條等事件的影響，以及為與1933年、1934年證券法配套，于1936年，1922年的《谷物期貨法》被修訂為《商品期貨交易法》，此后就存在的問題多次進(jìn)行小規(guī)模修改。進(jìn)入70年代以來，美國的期貨市場已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，國會根據(jù)新的市場條件，對1936年《商品交易法》進(jìn)行了較大的修改，并將新法規(guī)定名為《商品期貨交易委員會法》。1983年被修改為《期貨交易法》，1986年又被修改為《商品期貨交易法》。1992年由于《商品期貨交易法》在修改中較多的引入了一《期貨交易實踐法》的草案內(nèi)容，所以又稱為《期貨交易實踐法》。此外，鑒于當(dāng)時商品期貨交易委員會的管理規(guī)范煩瑣、缺乏彈性，導(dǎo)致期貨商及期貨交易所喪失海外交易和柜臺市場業(yè)務(wù)的競爭優(yōu)勢，美國于1998年開始修訂《商品期貨交易現(xiàn)代化法》，該法案并于2000年12月ll目正式通過，其又被稱為~2000年商品期貨交易現(xiàn)代化法》，需要注意的是，該部法律名稱定義仍為《期貨交易法》。

(二)臺灣地區(qū)期貨市場立法過程

臺灣期貨業(yè)的發(fā)展，特別體現(xiàn)了臺灣對待市場開放的態(tài)度。與世界上許多國家的期貨市場的發(fā)展順序相反，臺灣先開放外國期貨市場的交易，再設(shè)立本地的期貨市場。l993年1月10日，”境外期貨交易法”正式開始實施，為境內(nèi)投資者提供參與境外期貨交易通道，臺灣的期貨交易進(jìn)入了一個新局面，但島內(nèi)期貨市場的立法和交易所的籌設(shè)卻遲遲未能如期完成。

1997年1月9日，新加坡國際金融交易所和美國芝加哥商業(yè)交易所分別推出”摩根·斯坦利臺灣股票指數(shù)期貨”和”道·瓊斯臺灣股票指數(shù)期貨”，在這種彤勢下，臺灣期貨市場的建立取得了突破性的進(jìn)展。繼1993年臺灣”境外期貨交易法”通過生效后，規(guī)范島內(nèi)外期貨交易的基本大法”期貨交易法”， 1997年3月26日公布并丁-同年6月1日起正式施行，取代了主要調(diào)整期貨經(jīng)紀(jì)商行為的”境外期貨交易法”。1997年9月正式成立臺灣期貨交易所，隨后開始進(jìn)行境內(nèi)期貨交易。臺灣”期貨交易法”的頒布和實施，不僅預(yù)示著臺灣期貨交易法律制度初具規(guī)模，而且也有助于島內(nèi)期貨交易制度的建立和規(guī)范運作，同時為確保投資者的合法權(quán)益提供了法律依據(jù)。臺灣這種獨特的經(jīng)驗，對于大陸期貨市場的開放和發(fā)展，有很大參考借鑒意義。為保障證券和期貨投資者的利益，臺灣于2002年7月17曰公布了”證券投資人及期貨交易人保護(hù)法”并于2003年1月1日開始施行。

(三)香港地區(qū)期貨市場立法過程

香港政府一貫采取不十預(yù)的經(jīng)濟(jì)政策，基于這個政策，在上世紀(jì)70年代中期以前，香港政府對證券及商品i場幾乎沒有任何形式的監(jiān)管，而在1973年至1974年間發(fā)生的股災(zāi)，促使政府開始逐步推行系列監(jiān)管市場和保護(hù)投資者的措施。1973年香港政府頒布的《商品交易所條例》，禁止開設(shè)及經(jīng)營新的商品交易所：l975年香港立法局原則上贊同在香港成立一個商品交易所的建議，其后當(dāng)局制定《商品交易條例》，使交易所可以在香港依法成立。1982年香港政府對《商品交易條例》進(jìn)行了適當(dāng)修改，加強(qiáng)對期貨交易所的監(jiān)管?！渡唐方灰讞l例》作為政府管理期貨市場的法規(guī)，對期貨市場政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)一商品交易事務(wù)監(jiān)察委員會的組成、職責(zé)和義務(wù)、期貨交易所的成立及管理、交易商的資格和管制以及期貨交易的慣例都作了詳盡的規(guī)定，為期貨市場具體管理措施的實施奠定了基礎(chǔ)。

目前，香港的證券及期貨業(yè)根據(jù)《證券及期貨條例》進(jìn)行監(jiān)管。《證券及期貨條例》整合及革新了10條規(guī)管證券及期貨業(yè)的條例，其主要及附屬條例均已于2003年4月1日正式生效。

(四)國外及其他地區(qū)期貨市場法律演變的啟示

縱觀國際期貨市場的歷史，各國都根據(jù)自己的國情走出了自己的立法道路，比較而言，期貨市場立法的主要模式可以概括為：1．”先有期貨市場，后有國家立法，先產(chǎn)生期貨市場規(guī)則，后在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生國家性的法律”。這些國家在商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，自然產(chǎn)生了期貨市場，進(jìn)而‘步步的產(chǎn)生了期貨市場的運行規(guī)則，當(dāng)規(guī)則發(fā)展到一定的階段，期貨逐漸成為一個產(chǎn)業(yè)后，國家才有了立法。2．”先有國家立法，再依法產(chǎn)生市場，國家法律與期貨市場的規(guī)則同步產(chǎn)生?！边@種模式的產(chǎn)生要求這些國家和地區(qū)的國際化程度較高，其本國或地區(qū)經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)是一體化的，而這些國家與期貨發(fā)達(dá)國家又處于不同的時區(qū)。

二、我國期貨市場法律發(fā)展演變

在我國，1991年鄭州第一個期貨合約掛牌交易，標(biāo)志著我國期貨市場的開端，至今已經(jīng)過10多年風(fēng)雨歷程。在期貨市場不斷發(fā)展的進(jìn)程中，我國逐步建立起了以1999年6月國務(wù)院頒布的《期貨交易管理暫行條例》為基礎(chǔ)的期貨法律制度。但期貨市場發(fā)展至今，這些”條例”、”辦法”早已不能適應(yīng)曰新月異的市場現(xiàn)狀，期貨法律制度的不完善，已成為中國期貨市場發(fā)展前進(jìn)的障礙。

篇10

三《條例》限制賠償政策的事實根據(jù)論―答記者問見解的問題性

(一)“特殊立法政策”的內(nèi)容和事實根據(jù)

(二)“特殊立法政策”的事實根據(jù)論的問題性

(三) 對其他相關(guān)問題的評論

四 放棄現(xiàn)行法律適用原則的必要性和解決法律適用問題的代替方案

(一) 放棄“區(qū)分不同案件分別適用法律”原則的必要性

(二) 解決醫(yī)療侵權(quán)賠償案件法律適用問題的代替方案

結(jié)論

三 《條例》限制賠償政策的事實根據(jù)論―答記者問見解的問題性[44]

如前所述，答記著問強(qiáng)調(diào)， 條例“體現(xiàn)了國家對醫(yī)療事故處理及其損害賠償?shù)奶厥饬⒎ㄕ摺薄Ｄ敲矗?答記者問所說的特殊立法政策的內(nèi)容是什么呢? 在損害賠償問題的處理上， 條例所體現(xiàn)的立法政策與民法通則所體現(xiàn)的立法政策有什么不同呢? 條例所體現(xiàn)的特殊立法政策又是以什么事實為根據(jù)的呢? 被作為根據(jù)的那些“事實”是否符合客觀現(xiàn)實呢? 即便符合客觀現(xiàn)實， 以這些事實為根據(jù)， 是否能夠證明條例對醫(yī)療事故損害賠償?shù)南拗菩砸?guī)定具有政策上的合理性呢? 這些就是本節(jié)要檢討的問題。

(一) 條例所體現(xiàn)的特殊立法政策的內(nèi)容及該政策的事實根據(jù)

條例第1條規(guī)定，制定條例的目的是“正確處理醫(yī)療事故，保護(hù)患者和醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其醫(yī)務(wù)人員的合法權(quán)益，維護(hù)醫(yī)療秩序，保障醫(yī)療安全，促進(jìn)醫(yī)學(xué)科學(xué)的發(fā)展”。條例起草者衛(wèi)生部的匯報指出， 修改辦法的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度的原則是“既要使受損害的患者得到合理賠償，也要有利于我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)和醫(yī)學(xué)科學(xué)的健康發(fā)展”[45]。答記者問的表述與衛(wèi)生部匯報的見解基本相同， 但更為直截了當(dāng)。它指出， 條例之所以要對賠償金額作出限制， 就是“為了推動醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展和醫(yī)療技術(shù)的進(jìn)步”， 換言之， 如果不對醫(yī)療事故的賠償范圍和標(biāo)準(zhǔn)作出現(xiàn)行條例所作出的限制， 如果法院對醫(yī)療事故引起的賠償案件適用體現(xiàn)了實際賠償原則的民法通則的規(guī)定， 那么， 我國醫(yī)療事業(yè)的發(fā)展和醫(yī)療技術(shù)的進(jìn)步就會受到不利的影響[46]。由此可見， 答記者問所強(qiáng)調(diào)的特殊立法政策的“特殊”之處， 亦即在賠償政策上條例與民法通則的不同之處，在于條例以保障和促進(jìn)醫(yī)療事業(yè)的發(fā)展這一公共利益來限制患者或其遺屬原本根據(jù)民法通則所體現(xiàn)的實際賠償原則所可能得到的賠償這一個別利益。筆者在此將該政策簡稱為“公益限制賠償政策”。

根據(jù)答記者問的說明， 條例所體現(xiàn)的公益限制賠償政策是以下述被政策制定者所認(rèn)定的四項事實為根據(jù)的。① 醫(yī)療行為具有較高的風(fēng)險性， ② 我國醫(yī)療行業(yè)具有公共福利性， ③ 我國醫(yī)療機(jī)構(gòu)的承受能力有限， ④ 我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低。對照條例起草者衛(wèi)生部的匯報可以發(fā)現(xiàn)， 答記者問所提出的事實根據(jù)論，除了其中的第①項似乎是答記者問自己的看法(筆者不知道衛(wèi)生部是否在其他正式場合表達(dá)過這樣的見解)以外，基本上反映了衛(wèi)生部在匯報中所表達(dá)的見解[47]。

以下， 筆者對“公益限制賠償政策”的事實根據(jù)論進(jìn)行分析和評論。

(二) “公益限制賠償政策”的事實根據(jù)論的問題性

1． 醫(yī)療行為的高風(fēng)險性不能說明條例限制賠償?shù)恼?dāng)性。

答記者問沒有說明醫(yī)療行為的高風(fēng)險性與限制賠償?shù)降子泻侮P(guān)系。筆者在此姑且作出兩種推測[48]，然后分別加以評論。

(1) 答記者問也許是想說: 高風(fēng)險性這一客觀因素的存在， 降低了過失這一醫(yī)療侵權(quán)的主觀因素在賠償責(zé)任構(gòu)成中的意義。人們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)以下兩個事實， ① 在醫(yī)療過程中， 即使醫(yī)務(wù)人員充分履行了注意義務(wù)， 也未必能夠完全回避診療的失敗及由此引起的患者人身損害的發(fā)生; ② 即使醫(yī)務(wù)人員在實施醫(yī)療行為方面確實存在過失， 損害后果的發(fā)生也往往在一定程度上與該項醫(yī)療行為固有的風(fēng)險性存在一定的關(guān)系。因此， 在設(shè)計醫(yī)療事故損害賠償制度時， 應(yīng)當(dāng)考慮到醫(yī)療風(fēng)險這一客觀因素在損害形成中所起的作用， 不應(yīng)當(dāng)把在客觀上應(yīng)當(dāng)歸因于醫(yī)療風(fēng)險的那部分損失也算在醫(yī)療機(jī)構(gòu)的頭上。條例對賠償數(shù)額作出限制反映了醫(yī)療事故損害與醫(yī)療風(fēng)險之間存在一定程度的關(guān)系這一事實， 因此是合情合理的，是正當(dāng)?shù)摹?/p>

筆者基于下述理由認(rèn)為， 上述推論是不能成立的。① 醫(yī)療行為具有較高的風(fēng)險性這一事實認(rèn)定本身不能反映現(xiàn)實中的醫(yī)療行為與醫(yī)療風(fēng)險的關(guān)系的多樣性。現(xiàn)實情況是，醫(yī)療行為不僅種類極其繁多而且存在于醫(yī)療過程的各個階段各個環(huán)節(jié)，有的可能具有高度的風(fēng)險( 比如確診率極低的沒有典型早期癥狀的某些疾病的早期診斷， 成功率極低的涉及人體某一重要器官的復(fù)雜手術(shù)，對搶救患者生命雖然必要但嚴(yán)重副作用的發(fā)生可能性極高的急救措施)，有的則可能幾乎沒有風(fēng)險（比如在遵守操作規(guī)范的情況下的一般注射，常規(guī)檢驗，醫(yī)療器械消毒，藥房配藥，病房發(fā)藥等）② 這種推論誤解了醫(yī)療風(fēng)險與醫(yī)療事故民事責(zé)任的關(guān)系， 因而是根本說不通的。眾所周知， 我國的醫(yī)療侵權(quán)責(zé)任制度實行過錯責(zé)任原則， 而非嚴(yán)格責(zé)任原則。既然如此， 那么在醫(yī)療損害的發(fā)生被證明為與醫(yī)療過錯和醫(yī)療風(fēng)險(特指與醫(yī)療過錯無關(guān)的風(fēng)險)[49] 二者都有關(guān)系的場合， 醫(yī)療機(jī)構(gòu)只應(yīng)承擔(dān)與其醫(yī)療過錯在損害形成中所起的作用相應(yīng)的賠償責(zé)任。在醫(yī)療侵權(quán)法上， 風(fēng)險因素與民事責(zé)任不是成正比而是成反比， 風(fēng)險因素對損害的形成所起的作用越大， 醫(yī)療機(jī)構(gòu)因其醫(yī)療過錯所承擔(dān)的賠償責(zé)任就越小。醫(yī)療行為的高風(fēng)險性不是增加而是可能減輕醫(yī)療機(jī)構(gòu)民事責(zé)任的因素。只有在適用嚴(yán)格責(zé)任原則的侵權(quán)領(lǐng)域， 高風(fēng)險性才可能成為增加民事責(zé)任的因素。

(2) 答記者問也許是想說， 如果事先不通過制定法(比如條例)對賠償范圍和數(shù)額作出必要的限制， 那么醫(yī)療機(jī)構(gòu)就會因害怕承擔(dān)其不愿意承擔(dān)或難以承擔(dān)的高額賠償責(zé)任而指示其醫(yī)務(wù)人員以風(fēng)險的有無或大小作為選擇治療方案的主要標(biāo)準(zhǔn)，盡可能選擇無風(fēng)險或較小風(fēng)險的治療方案; 醫(yī)務(wù)人員在治療患者時就會縮手縮腳，不敢為了搶救患者的生命而冒必要的風(fēng)險， 患者的生命健康利益因此就可能得不到原本應(yīng)當(dāng)?shù)玫降尼t(yī)療保障。所以， 條例限制賠償標(biāo)準(zhǔn)，有助于調(diào)動醫(yī)師救死扶傷的職業(yè)積極性， 最終將有利于患者疾病的救治。筆者認(rèn)為， 這是一個似是而非的、嚴(yán)重脫離實際的推論， 因而也是沒有說服力的。

① 在對賠償數(shù)額不作限制(尤其是不作低標(biāo)準(zhǔn)限制)， 實行實際賠償原則的情況下，醫(yī)師果真會從積極變?yōu)橄麡O， 對患者該治的不治， 該救的不救， 該冒的險不敢冒嗎? 限制了賠償數(shù)額，醫(yī)師果真就會因此而積極工作， 勇于擔(dān)負(fù)起治病救人的重任嗎? 這一推論符合醫(yī)療侵權(quán)的實際狀況嗎? 依筆者之見， 在適用民法通則的實際賠償原則或賠償標(biāo)準(zhǔn)高于條例的人身損害賠償解釋的情況下， 醫(yī)師未必會因害怕出差錯承擔(dān)較高的賠償責(zé)任而該治的不敢治， 該救的不敢救， 該冒的險不敢冒。因為在許多場合， 采取這種消極回避態(tài)度反而會導(dǎo)致醫(yī)療不作為或不完全作為所構(gòu)成的侵權(quán)。不僅如此， 因為這種消極態(tài)度可能具有放任的性質(zhì)， 因而在其導(dǎo)致的侵權(quán)的違法性程度上也許比工作馬虎或醫(yī)術(shù)不良所引起的延誤診療致人損害的侵權(quán)更為嚴(yán)重。② 醫(yī)療的宗旨是治病救人， 因而是不考慮風(fēng)險違規(guī)亂干不行， 顧忌風(fēng)險違規(guī)不干也不行的典型行業(yè)。醫(yī)師必須遵循診療規(guī)范，充分履行注意義務(wù)，盡善管理。③ 限制或降低賠償標(biāo)準(zhǔn)， 就算可能有調(diào)動醫(yī)師積極性減少消極行醫(yī)的效果， 也免不了產(chǎn)生降低醫(yī)師的責(zé)任感， 縱容違規(guī)亂干的嚴(yán)重副作用。④ 按照風(fēng)險論的邏輯， 條例規(guī)定的賠償制度還不如辦法規(guī)定的一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度; 對廣大患者而言， 他們的生命健康利益獲得醫(yī)療保障的程度在條例時代反而會降低， 因為醫(yī)務(wù)人員的救死扶傷的積極性由于條例( 較之辦法)加重醫(yī)療事故賠償責(zé)任而降低了。

2． 即使我國醫(yī)療行業(yè)具有公共福利性質(zhì)， 以此為據(jù)限制賠償也是根本沒有說服力的。

答記者問沒有(衛(wèi)生部匯報也沒有)具體說明我國醫(yī)療行業(yè)的公共福利性有何含意， 更未具體說明醫(yī)療行業(yè)的公共福利性與條例的限制賠償政策之間有何關(guān)系。筆者在此參考有關(guān)的政策法規(guī)文件和一些文章中的議論[50]， 分別對這兩個問題的內(nèi)容作出以下的推測。

(1) 我國醫(yī)療行業(yè)的公共福利性主要表現(xiàn)在以下幾個方面。① 在我國醫(yī)療服務(wù)體系中占主導(dǎo)地位的公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)，是非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)，是公益事業(yè)單位，它們所提供的醫(yī)療服務(wù)對患者而言， 具有一定的福利性質(zhì)。② 政府對公共醫(yī)療事業(yè)的財政投入將隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐年增加。政府的財政投入為公共醫(yī)療事業(yè)的發(fā)展和醫(yī)療技術(shù)的進(jìn)步， 從而為廣大患者能夠享受到更好的醫(yī)療服務(wù)創(chuàng)造了一定的物質(zhì)條件。政府對非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)實行稅收優(yōu)惠和合理補(bǔ)助的政策，為這些機(jī)構(gòu)的福利性醫(yī)療服務(wù)提供了一定的支持。③ 政府為了增進(jìn)廣大人民群眾的醫(yī)療福利， 減輕患者個人的醫(yī)療費用負(fù)擔(dān)， 在城鎮(zhèn)為職工建立作為社會保障的基本醫(yī)療保險制度， 在農(nóng)村推行和資助合作醫(yī)療制度， 邦助越來越多的農(nóng)村居民在當(dāng)?shù)匾材艿玫交镜尼t(yī)療服務(wù)。④ 政府考慮到廣大人民群眾的負(fù)擔(dān)能力， 對醫(yī)藥品市場價格和非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)療服務(wù)價格進(jìn)行適當(dāng)?shù)目刂啤?/p>

(2) 醫(yī)療行業(yè)具有公共福利性這一事實， 決定了因醫(yī)療事故而發(fā)生的醫(yī)患之間的法律關(guān)系具有以下的特點。① 它是在非自愿( 公共醫(yī)療服務(wù)的提供者在法律上有義務(wù)向需要的患者提供醫(yī)療服務(wù)， 無正當(dāng)理由不得拒絕)的并且是非完全等價( 公共醫(yī)療服務(wù)的提供不以完全的等價有償為原則 ) 的基礎(chǔ)上進(jìn)行利益交換( 患者仍需支付一定的醫(yī)療費用) 的當(dāng)事者之間發(fā)生的賠償關(guān)系， 不同于在完全自愿等價有償?shù)幕A(chǔ)上進(jìn)行利益交換的當(dāng)事人即通常的民事活動當(dāng)事人之間發(fā)生的賠償關(guān)系。② 它是提供醫(yī)療服務(wù)利益的醫(yī)療機(jī)構(gòu)和接受醫(yī)療服務(wù)利益的患者之間因前者的利益提供行為發(fā)生錯誤導(dǎo)致后者受到損失而引起的賠償關(guān)系， 換言之， 是好心人辦錯事引起的賠償關(guān)系， 不同于通常的侵犯他人合法權(quán)利所引起的賠償關(guān)系。③ 它在事實上又是以作為公共醫(yī)療的投資者的政府為第三人( 賠償問題不僅可能影響到政府投資的效益，而且可能使政府投資本身受到損失)同時以利用該醫(yī)療機(jī)構(gòu)的廣大患者為第三人( 賠償問題可能影響到該醫(yī)療機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力，從而影響到利用該醫(yī)療機(jī)構(gòu)的廣大患者的利益)的賠償關(guān)系， 不同于僅僅涉及當(dāng)事者雙方利益或至多涉及特定私人第三者利益的賠償關(guān)系。

(3) 正是因為醫(yī)療行業(yè)具有公共福利性這一事實決定了因醫(yī)療事故而引起的醫(yī)患之間的賠償關(guān)系具有不同于通常的債務(wù)不履行或通常的侵權(quán)所引起的賠償關(guān)系的特征， 所以條例起草者才將該事實作為調(diào)整這種賠償關(guān)系的特殊政策的依據(jù)之一。如果不考慮醫(yī)療行業(yè)的公共福利性， 如果不以該事實為依據(jù)制定特殊的賠償政策， 而是完全根據(jù)或照搬民法通則所體現(xiàn)的實際賠償原則， 那么， 醫(yī)療事故賠償?shù)慕Y(jié)果， 不僅對于賠償義務(wù)人醫(yī)療機(jī)構(gòu)可能是不公正或不公平的， 而且會使國家利益和廣大患者群眾的利益受到不應(yīng)有的損害。

筆者認(rèn)為， 上述見解（假定確實存在）， 根本不能說明條例限制賠償政策的合理性。

(1) 答記者問在論證限制賠償政策具有合理性時， 只提“我國醫(yī)療行業(yè)具有公共福利性”這一“事實”，不提我國的醫(yī)療行業(yè)和醫(yī)療服務(wù)在相當(dāng)范圍和相當(dāng)程度上已經(jīng)市場化和商品化， 我國的絕大多數(shù)公民還得不到醫(yī)療費負(fù)擔(dān)方面的最基本的社會保障這兩個有目共睹的現(xiàn)實。這種論法很難說是實事求是的?！拔覈t(yī)療行業(yè)具有公共福利性”這一事實認(rèn)定，本身就是非常片面的; 這一“事實”作為答記者問所支持的條例限制賠償政策的前提之一， 本身就是在很大程度上難以成立的。

① 眾所周知， 在條例起草和出臺之時， 更不用說在答記者問發(fā)表之時， 我國的醫(yī)療行業(yè)已經(jīng)在相當(dāng)范圍內(nèi)和相當(dāng)程度上實現(xiàn)了市場化。第一， 從我國醫(yī)療行業(yè)的主體來看， 被官方文件定性為“非營利性公益事業(yè)”[51] 單位的公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)，在我國醫(yī)療服務(wù)體系中確實依然占據(jù)主導(dǎo)地位，它們所提供的基本醫(yī)療服務(wù)項目， 據(jù)說因其價格受到政府的控制， 所以對接受該服務(wù)的患者而言，具有一定程度的福利性。但是，在我國的醫(yī)療行業(yè)， 非公立的完全營利性的醫(yī)療機(jī)構(gòu)早已出現(xiàn)， 其數(shù)量以及其提供的醫(yī)療服務(wù)所占有的市場分額均有明顯的增長趨勢; 民間資本或外資與公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的各種形式的合資經(jīng)營也已經(jīng)成為常見的現(xiàn)象。它們擴(kuò)大了完全商品化的醫(yī)療服務(wù)市場。由于它們所提供的醫(yī)療服務(wù)， 在價格上是放開的， 所以對接受其服務(wù)的患者而言， 沒有福利性 ( 除非將來有一天把這類醫(yī)療服務(wù)也納入作為社會保障的醫(yī)療保險的范圍)。此外， 只有非營利性公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)才是中央或地方財政投入及有關(guān)的財稅優(yōu)惠政策的實施對象。營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)當(dāng)然是自籌資金、完全自負(fù)盈虧的企業(yè)[52] 。第二， 從公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供的醫(yī)療服務(wù)的價格來看， 首先， 公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)配售給患者的藥品和消耗性材料的價格往往高于或明顯高于市場零售價(換言之，實際上往往高于或明顯高于醫(yī)院采購成本和管理成本的總和)， 具有明顯的營利性(據(jù)說其目的在于“以藥養(yǎng)醫(yī)”); 盡管醫(yī)療機(jī)構(gòu)所采購的一定范圍的藥品的市場價格受到政府價格政策的控制(以政府定價或政府指導(dǎo)價的方式)， 但這種控制是為了保證基本醫(yī)藥商品的質(zhì)價相符， 防止生產(chǎn)或銷售企業(yè)設(shè)定虛高價格 (明顯高于生產(chǎn)經(jīng)營成本和合理利潤的總和的價格即暴利價格) 謀取不適當(dāng)?shù)母哳~利潤[53]。因此這種政府控制價格與計劃經(jīng)濟(jì)時代的計劃價格有本質(zhì)的不同， 并非像有些人所說的那樣是低于市場價格的價格即所謂“低價”， 而是比較合理的市場價格。所以， 這種價格控制， 雖然有利于消費者或患者正當(dāng)利益的保障， 但并沒有任何意義上的福利性。其次， 基本診療服務(wù)項目( 比如普通門診和急診; 一定范圍的檢驗和手術(shù); 普通病房等一定范圍的醫(yī)療設(shè)施及設(shè)備的利用)的價格， 雖然在一定程度上受到政府價格政策的控制， 因而也許可以被認(rèn)為具有一定程度的福利性， 但具有明顯的收益性或營利性( 即所謂創(chuàng)收 )的醫(yī)保對象外的五花八門的高收費醫(yī)療服務(wù)( 比如高級專家門診、特約診療卡服務(wù)、特需病房、外賓病房等)在較高等級的許多公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)（尤其是三級甲等醫(yī)院）中早已出現(xiàn)并有擴(kuò)大的趨勢。此外， 在許多醫(yī)療機(jī)構(gòu)中， 原本屬于護(hù)理業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的一部分工作也已經(jīng)由完全按市場價格向患者收費的護(hù)工服務(wù)所替代。所以， 被官方定性為非營利性公益事業(yè)單位的公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)，在事實上正在愈益廣泛地向患者提供沒有福利性的甚至完全收益性或營利性的醫(yī)療服務(wù)。

② 從患者負(fù)擔(dān)醫(yī)療費用的情況來看，第一， 加入了基本醫(yī)保的患者，一般除了必須自付一定比例的醫(yī)療費用外，還須支付超出其醫(yī)保限額的醫(yī)療費用。他們選擇醫(yī)保定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)所提供的醫(yī)保對象外的醫(yī)療服務(wù)，或選擇定點醫(yī)保醫(yī)療機(jī)構(gòu)以外的醫(yī)療機(jī)構(gòu)（包括營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)）所提供的醫(yī)療服務(wù)，因而完全自付醫(yī)療費的情況并不少見。同樣是享受醫(yī)保的患者，其享受醫(yī)保的程度即自付醫(yī)療費占實際醫(yī)療費的比例可能不同; 符合特殊條件的一小部分患者，則可能基本上或完全免付遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于一般醫(yī)保患者所能免付的范圍的醫(yī)療費[54]。第二， 更為重要的事實是， 我國所建立的社會基本醫(yī)保制度，不是以全體居民為對象的醫(yī)療保險制度(比如日本的國民健康保險制度)，而是僅僅以城鎮(zhèn)的職工(城鎮(zhèn)中的所有用人單位的職工)本人為對象的醫(yī)保制度[55]，加入者的人數(shù)至今還不滿我國總?cè)丝诘氖种籟56]。換言之， 我國城鎮(zhèn)的相當(dāng)數(shù)量的居民和農(nóng)村的所有居民是不能享受基本醫(yī)保的(即完全自費的或幾乎完全自費的)社會群體(除非加入了商業(yè)醫(yī)保，但商業(yè)醫(yī)保不具有福利性)。政府雖然已決定在農(nóng)村建立由農(nóng)民個人繳費集體扶持政府資助的合作醫(yī)療制度，但由于種種原因，且不說這一制度才剛剛開始進(jìn)行個別的試點(更不用說在一些貧困地區(qū)，甚至連最基本的醫(yī)療服務(wù)設(shè)施也不存在)，就是全面鋪開，它為廣大農(nóng)村居民所可能提供的醫(yī)療保障的程度也是極其微薄的[57]。要言之， 答記者問和衛(wèi)生部匯報所強(qiáng)調(diào)的醫(yī)療行業(yè)的公共福利性，對于我國的絕大多數(shù)居民來說， 即使在某種意義上(比如公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的部分診療服務(wù)的價格受到政府的控制)也許可以被理解為存在，也只是非常有限的，微不足道的。

筆者之所以強(qiáng)調(diào)上述兩個方面的事實， 并非為了批評現(xiàn)行的醫(yī)療福利政策， 而僅僅是為了指出以下兩個多樣性的存在。第一個多樣性是醫(yī)療行業(yè)或醫(yī)療服務(wù)與醫(yī)療福利的關(guān)系的多樣性。醫(yī)療行業(yè)既存在福利因素又存在非福利因素， 既存在公益因素又存在營利因素; 有的醫(yī)療服務(wù)具有福利性，有的醫(yī)療服務(wù)則沒有福利性; 有的醫(yī)療服務(wù)具有較高程度的福利性， 有的醫(yī)療服務(wù)只有較低程度的福利性。第二個多樣性是患者與醫(yī)療福利政策的關(guān)系的多樣性。有的患者能夠享受較多的醫(yī)療福利， 有的患者則只能享受較少的醫(yī)療福利， 有的患者則完全不能享受醫(yī)療福利; 能夠享受醫(yī)療福利的患者既有可能選擇具有福利性的醫(yī)療服務(wù)， 也有可能選擇沒有福利性的醫(yī)療服務(wù); 享受基本醫(yī)保的不同患者所享受的醫(yī)保利益又可能存在種種差別甚至是巨大的差別。據(jù)此， 我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)， 支持醫(yī)療事故賠償限制政策的公共福利論無視這兩個方面的多樣性， 嚴(yán)重脫離了現(xiàn)實， 因而沒有充分的說服力。

(2) 即使醫(yī)療行業(yè)所具有的公共福利性能夠成為限制福利性醫(yī)療服務(wù)享受者的醫(yī)療事故賠償請求權(quán)的正當(dāng)理由之一， 現(xiàn)行條例關(guān)于醫(yī)療事故賠償?shù)囊?guī)定， 由于沒有反映以上筆者所指出的患者與醫(yī)療福利政策的關(guān)系的多樣性這一有目共睹的客觀事實， 所以它不僅違反了條例起草者衛(wèi)生部所主張的公共福利論的邏輯， 而且從公共福利論的觀點看， 它又是顯失公正和公平的。

① 根據(jù)公共福利論的邏輯， 條例原本應(yīng)當(dāng)將患者所接受的引起醫(yī)療事故的醫(yī)療服務(wù)與醫(yī)療福利的關(guān)系(即是否具有福利性， 具有多少程度的福利性)作為確定醫(yī)療事故的具體賠償數(shù)額的考慮因素之一， 原本應(yīng)當(dāng)采取賠償數(shù)額與自費程度成正比與福利程度成反比的原則，使得自費程度較低的被害人較之自費程度較高的被害人，部分自費的被害人較之完全自費的被害人，在其他條件同等的情況下，獲得較低比例的賠償數(shù)額。換言之， 使后者能夠獲得較高比例的賠償數(shù)額。令人感到難以理解的是，條例竟然沒有作出這樣的規(guī)定(條例僅將醫(yī)療事故等級、醫(yī)療過失行為在醫(yī)療事故損害后果中的責(zé)任程度、醫(yī)療事故損害后果與患者原有疾病狀況之間的關(guān)系作為確定具體賠償金額時應(yīng)當(dāng)考慮的因素(第49條第1款))。

② 公正性是良好的法律制度的基本標(biāo)準(zhǔn)之一。如果答記者問和衛(wèi)生部匯報所主張的公共福利論， 從所謂“患者能夠獲得的賠償數(shù)額與該患者自付的醫(yī)療費用應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)某種程度的等價性”的觀點看， 確實還帶有那么點“公正性或公平性”的意味的話， 那么， 衛(wèi)生部在以我國醫(yī)療具有公共福利性為事實根據(jù)之一設(shè)計醫(yī)療事故的賠償制度時， 就應(yīng)當(dāng)充分注意患者與醫(yī)療服務(wù)福利性的關(guān)系的多樣性， 所設(shè)計的賠償制度就應(yīng)當(dāng)能夠保證各個醫(yī)療事故的被害患者都有可能按照所謂“等價性”原則獲得相應(yīng)數(shù)額的賠償。很可惜， 現(xiàn)行條例的賠償規(guī)定在這個問題上犯了嚴(yán)重的一刀切的錯誤。說的極端一點， 它使得醫(yī)療費用自付率百分之百的患者， 在其他條件相同的情況下， 只能獲得醫(yī)療費用自付率幾乎接近于零的患者所能夠獲得的賠償數(shù)額。

③ 從立法技術(shù)論上看， 衛(wèi)生部的失誤在于， 她將醫(yī)療服務(wù)的福利性這個因案而異極具多樣化和個別化的事實，因而只能在各個案件的處理或裁判時才可能確定的事實，當(dāng)作她在制定統(tǒng)一適用的賠償標(biāo)準(zhǔn)時所依據(jù)的事實即所謂“立法事實”(具有一般性或唯一性并且在立法之時能夠確定或預(yù)見的事實)。衛(wèi)生部顯然沒有分清什么樣的事實屬于立法事實，可以被選擇作為立法的依據(jù)， 什么樣的事實不屬于立法事實， 因而不應(yīng)當(dāng)被作為立法的依據(jù)，只能被選擇作為法的實施機(jī)關(guān)在將法規(guī)范適用于特定案件時認(rèn)定或考慮的事實。混淆二者，是立法上的大忌。如果將后者作為前者加以利用而不是作為一個因素或情節(jié)指示法的實施機(jī)關(guān)在處理具體案件時加以認(rèn)定或考慮， 那么，制定出來的法就不僅會因其事實根據(jù)的不可靠而可能成為脫離實際的有片面性的法， 而且在其適用中可能成為不公正的法。如前所述，為了避免條例制定的賠償標(biāo)準(zhǔn)在適用中引起明顯的不公正后果， 衛(wèi)生部原本(如果她認(rèn)為在政策上確實有此必要的話)應(yīng)當(dāng)將涉及福利性的問題作為醫(yī)療事故處理機(jī)關(guān)在具體確定賠償數(shù)額時應(yīng)當(dāng)考慮的因素之一，同醫(yī)療事故等級等因素一起，在條例第49條第1款中加以規(guī)定。 (3) 即使我國醫(yī)療行業(yè)具有相當(dāng)高度的、相當(dāng)廣泛的、對不同的患者而言相當(dāng)均等的福利性( 比如達(dá)到了日本或一些歐州國家的程度)， 以其為據(jù)限制醫(yī)療事故賠償也是沒有說服力的。

① 生命健康權(quán)是人的最基本的權(quán)利， 理所當(dāng)然地受到現(xiàn)行憲法和一系列相關(guān)法律的保護(hù)。充分保障這一權(quán)利， 建立具有適當(dāng)程度的公共福利性的醫(yī)療制度和社會保障制度， 使每一位居民， 不論其經(jīng)濟(jì)能力如何， 都能得到相當(dāng)質(zhì)量的必要的醫(yī)療服務(wù)， 是政府在憲法上的責(zé)任。我國醫(yī)療行業(yè)保留一定范圍和一定程度的公共福利性，政府從財政上給予醫(yī)療事業(yè)必要的支持， 應(yīng)當(dāng)被理解為是人民權(quán)利的要求， 是政府對其憲法責(zé)任的履行， 而不應(yīng)當(dāng)被看成是政府對人民的恩惠。財政對醫(yī)療事業(yè)的投入， 并非來自政府自己的腰包， 而是人民自己創(chuàng)造的財富。在筆者看來， 以醫(yī)療行業(yè)的公共福利性為理由的醫(yī)療事故賠償限制論， 似乎缺少人民的憲法權(quán)利和政府的憲法義務(wù)這一基本的憲法意識， 自覺或不自覺地把醫(yī)療行業(yè)的公共福利性看成是政府通過醫(yī)療機(jī)構(gòu)的服務(wù)對百姓患者實施的恩惠。

② 如果說社會福利在有些資本主義國家(比如美國)的一個時期內(nèi)， 曾被僅僅視為國家對社會的弱勢群體的特殊照顧或恩惠(不是被視為福利享受者的法律上的權(quán)利)的話， 那么就應(yīng)當(dāng)說在社會主義國家，它當(dāng)然應(yīng)當(dāng)被首先理解為國家性質(zhì)的必然要求。我國只要還堅持宣告自己是社會主義性質(zhì)的國家， 就必須堅持這種理解。以醫(yī)療行業(yè)的公共福利性為理由的醫(yī)療事故賠償限制論， 似乎缺少鮮明的社會主義觀念， 自覺或不自覺地把醫(yī)療福利僅僅理解為政府所采取的一種愛民利民政策。

③ 任何社會福利政策，只有獲得了完全意義上的法律保障才可能真正為人民帶來切實可靠的福利。筆者在此所說的完全意義上的法律保障是指，不僅福利的提供要有法律保障， 而且在福利的享受者因福利的具體提供者的過錯而受到損害的情況下也要有充分的法律救濟(jì)的保障。 否則， 提供福利的法律保障就失去了充分的現(xiàn)實意義， 人民享受的福利就只能是殘缺不全的福利。以醫(yī)療行業(yè)的公共福利性為理由的醫(yī)療事故賠償限制論， 似乎缺少全面法律保障的觀點， 它弱化了法律救濟(jì)的機(jī)能， 使本來就程度很低范圍很窄的醫(yī)療福利退化為殘缺不全的福利。

④ 治病救人是醫(yī)療行業(yè)的根本宗旨， 嚴(yán)格遵守醫(yī)療規(guī)范、盡職盡責(zé)為患者服務(wù)、關(guān)愛患者、 救死扶傷是醫(yī)務(wù)人員的神圣職責(zé)和法定義務(wù)(執(zhí)業(yè)醫(yī)師法第3條，第22條)?；颊咄懈督o醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員的是他們作為人的最為寶貴的健康和生命的命運。醫(yī)療事故恰恰是起因于醫(yī)療機(jī)構(gòu)或醫(yī)務(wù)人員的違規(guī)失職， 恰恰是背離了患者的期待和信賴， 恰恰是危害了患者的健康或生命。對性質(zhì)在總體上如此嚴(yán)重的侵權(quán)損害， 如果認(rèn)為有必要設(shè)定賠償?shù)姆秶驑?biāo)準(zhǔn)的話， 毫無疑問， 至少不應(yīng)當(dāng)在范圍上小于、在標(biāo)準(zhǔn)上低于其它侵權(quán)損害賠償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)。筆者百思不得其解的是， 醫(yī)療事故賠償限制論怎么會如此的“理性”， 理性到無視醫(yī)療事故侵權(quán)在總體上的嚴(yán)重性質(zhì)， 理性到搬出諸如醫(yī)療的公共福利性、醫(yī)療服務(wù)的不等價性之類的似是而非的理論( 無論是土產(chǎn)的還是進(jìn)口的)。這些理論又怎么能夠證明限制醫(yī)療事故賠償?shù)暮侠硇曰蛘?dāng)性呢?