摘要：土地經(jīng)營(yíng)是城市治理市場(chǎng)化條件下政府加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理的新理念。其實(shí)質(zhì)就是要運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段，對(duì)土地資產(chǎn)實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，從而實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)的價(jià)值。一方面，城市土地管理機(jī)制的轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造了條件；另一方面，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)城市土地管理提出新的挑戰(zhàn)，兩者相互影響、互為促進(jìn)。

關(guān)鍵詞：土地經(jīng)營(yíng)；土地市場(chǎng)；城市土地管理；民營(yíng)經(jīng)濟(jì)

土地經(jīng)營(yíng)是城市治理市場(chǎng)化條件下政府加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理的新理念。其實(shí)質(zhì)就是要運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段，對(duì)土地資產(chǎn)實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，從而實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)的價(jià)值。從資源管理型轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型，這是我國城市土地管理改革的必然選擇與現(xiàn)實(shí)取向。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，如何做大做強(qiáng)對(duì)全國經(jīng)濟(jì)的快速健康發(fā)展起著重要作用。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，無疑會(huì)受到城市土地管理制度的影響。

一、城市土地管理：從資源管理到資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)變

1.單一的行政主導(dǎo)型管理模式及成因分析

建國后，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國城市土地管理模式基本上是單一的行政主導(dǎo)型。其特征主要表現(xiàn)為：（1）從管理主體看，其主體是城市政府及相應(yīng)的職能部門，市民力量（包括社區(qū)）未被充分發(fā)揮；（2）從管理方式看，主要采用行政手段和無償使用的辦法；（3）從管理職能看，過于寬泛和粗糙，承擔(dān)了本該由社區(qū)和社會(huì)中介組織承擔(dān)的社會(huì)職能，而該管的公共職能卻未管好。那么，是什么原因造成這種僵化、低效、無序的城市土地管理模式呢？

為進(jìn)一步增強(qiáng)我市中間城區(qū)地盤治理，促進(jìn)城市建立和經(jīng)濟(jì)社會(huì)開展，依據(jù)《中華人民共和疆土地治理法、《中華人民共和國城鎮(zhèn)房地產(chǎn)治理法》《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有地盤運(yùn)用權(quán)出讓和讓渡暫行條例》《地盤儲(chǔ)藏治理方法》等司法律例，連系我市中間城區(qū)地盤治理任務(wù)實(shí)踐，特提出如下意見：

一、進(jìn)步看法，實(shí)在增強(qiáng)中間城區(qū)地盤治理

增強(qiáng)地盤治理，是樹立和完美社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系體例，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)繼續(xù)、疾速、安康開展的客觀要求；是樹立集中一致的地盤買賣市場(chǎng)，科學(xué)合理供給地盤，蘊(yùn)蓄城市建立資金，促進(jìn)城市建立開展的客觀需求；是城市人民當(dāng)局增強(qiáng)對(duì)城市規(guī)劃區(qū)地盤市場(chǎng)微觀調(diào)控，充沛發(fā)揚(yáng)市場(chǎng)裝備地盤資本效果的主要伎倆。當(dāng)前我市中間城區(qū)地盤治理的近況，已極不順應(yīng)城市建立和經(jīng)濟(jì)社會(huì)開展要求。因而，各級(jí)各有關(guān)部分要充沛看法進(jìn)一步增強(qiáng)中間城區(qū)地盤治理的主要性和需要性，緊緊環(huán)繞“三新一強(qiáng)”計(jì)謀和“構(gòu)建20萬生齒的中間城區(qū)，建立與知名度和影響力相當(dāng)?shù)某鞘小钡哪康?，容身集中一致，增?qiáng)組織指導(dǎo)，嚴(yán)厲依法行政，實(shí)在做到維護(hù)資本愈加有用，保證開展愈加有力，節(jié)省資本愈加凸起，依法治理愈加落實(shí)，有力促進(jìn)我市城市建立和經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快開展。

二、強(qiáng)化統(tǒng)籌，執(zhí)行中間城區(qū)地盤治理“五一致”

市人民當(dāng)局對(duì)中間城區(qū)地盤執(zhí)行“五一致”治理，即一致規(guī)劃、一致儲(chǔ)藏、一致開拓、一致出讓、一致收益。

（一）一致規(guī)劃。市規(guī)劃行政治理部分一致?lián)沃虚g城區(qū)城市規(guī)劃區(qū)局限內(nèi)各類建立用地的規(guī)劃。

當(dāng)前中國土地管理面臨的形勢(shì)與問題

中國現(xiàn)行土地管理制度建立至今這段時(shí)期，正值中國實(shí)施改革開放戰(zhàn)略，走中國特色社會(huì)主義發(fā)展道路，中國經(jīng)濟(jì)取得奇跡般的增長(zhǎng)。自1978年改革開放以來，國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）持續(xù)以10%左右的速度增長(zhǎng)，2011年中國GDP總量為47.16萬億元，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，GDP占全球的份額由1979年的0.98%增至2011年的8.4%。與此同時(shí)，中國步入了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期。中3國城鎮(zhèn)化水平由1978年的17.9%增至2011年51.27%，城鎮(zhèn)人口數(shù)千年以來首次超過農(nóng)村人口。面對(duì)中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大好形勢(shì)，中國土地管理工作始終處于兩難境地。一方面，中國是一個(gè)人口大國，理應(yīng)將保障國家糧食安全，解決13億人口吃飯以及子孫后代的生存與發(fā)展問題作為頭等大事對(duì)待，“保護(hù)耕地就是保護(hù)我們的生命線”。這是中國土地管理要處理好的第一要?jiǎng)?wù)；另一方面，“發(fā)展才是硬道理”，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化發(fā)展的必由之路。土地是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的物質(zhì)載體，各項(xiàng)建設(shè)不可避免地要占用一部分土地其中包括耕地，保護(hù)資源與保障發(fā)展，是我國今天和今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)需要認(rèn)真研究和破解的兩難問題，處理好這一對(duì)矛盾，是對(duì)中國土地管理制度和中國人民智慧與能力的嚴(yán)峻考驗(yàn)。當(dāng)今中國土地管理實(shí)踐中出現(xiàn)了一些問題，引起學(xué)術(shù)界對(duì)中國現(xiàn)行土地管理制度的反思和對(duì)現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)及其執(zhí)行效率的質(zhì)疑。中國實(shí)行世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，實(shí)際上耕地面積逐年急劇減少，1996—2011年15年間減少1.24億畝，減幅為6.4%。1996—2005年各類建設(shè)用地占用耕地面積達(dá)178.36萬公頃，占這段時(shí)期耕地減少總量的15.26%。按照土地管理法規(guī)定嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量，實(shí)際上城鄉(xiāng)建設(shè)用地逐年擴(kuò)展，1996—2009年13年間擴(kuò)展3.8萬平方公里，增幅為13.33%。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，政策期望農(nóng)村人口減少伴隨農(nóng)村居民點(diǎn)用地減少，實(shí)際上城市用地增長(zhǎng)速度快于人口增長(zhǎng)速度和農(nóng)村人地逆向變化，2005年城市用地人口彈性系數(shù)為2.09（合理限1.12），1997-2008年12年農(nóng)村人口減少13%，農(nóng)村居民點(diǎn)用地增加4%。出臺(tái)閑置土地管理辦法，實(shí)際上大量閑置土地依然存在，2011年底全國閑置土地17.9萬畝，2011年全國未開工房地產(chǎn)用地為21.3萬公頃，和未竣工房地產(chǎn)用地45.5萬公頃，按1.5容積率計(jì)，可建32億平方米和68億平方米的房屋。村莊用地?zé)o法流轉(zhuǎn)，全國閑置村莊用地達(dá)7萬平方公里（1億畝）。在中國實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，實(shí)際上開發(fā)區(qū)用地?zé)o序擴(kuò)張，2009年全國開發(fā)區(qū)用地面積3.86萬平方公里，已超過全國存量城市建設(shè)用地3.40萬平方公里，土地低效利用，2008年全國每?jī)|GDP占用2281公頃，是世界平均水平的1.89倍。1992年中央和地方分稅制施行以后，突顯現(xiàn)行土地管理制度的“賣地機(jī)制”，造成城市化對(duì)土地財(cái)政的嚴(yán)重依賴，2010年全國土地出讓收入2.9萬億元，占全國財(cái)政收入的71.6%。地方政府存在巨大的金融分險(xiǎn)，2011年土地金融達(dá)11萬億元，為當(dāng)年地方財(cái)政收入的3倍，為當(dāng)年全國財(cái)政收入的1.6倍。面對(duì)上述總總政策執(zhí)行中事以愿為的現(xiàn)象不得不引起人們的反思，是有關(guān)制度與政策設(shè)計(jì)出了問題，還是由于政府執(zhí)行力有誤而違背其設(shè)計(jì)初衷，中國現(xiàn)行土地管理制度面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，對(duì)其改革的討論自然地被提上了議事日程。目前我國學(xué)術(shù)界對(duì)我國現(xiàn)行土地管理制度改革取向存在三種不同意見：（1）實(shí)行土地管理的市場(chǎng)決定制。充分發(fā)揮土地市場(chǎng)在土地配置中的主導(dǎo)作用，政府發(fā)揮輔導(dǎo)作用。（2）實(shí)行土地管理的委托制。中央政府作為委托人將全國大部分土地下放給地方政府（作為人）代管，地方政府每年向中央政府交納“土地占有稅”。（3）實(shí)行土地管理中央集權(quán)制。從中央到地方各級(jí)政府土地管理系統(tǒng)實(shí)行單線、垂直、封閉式管理。作者認(rèn)為上述三種改革取向各有利弊，但以在現(xiàn)行土地管理制度框架內(nèi)實(shí)行改革為上。以下就是本人關(guān)于中國現(xiàn)行土地管理制度改革內(nèi)容的思考。

中國現(xiàn)行土地管理制度未來改革取向

1.重新確立政府角色定位，充分發(fā)揮土地管理主體的作用《中華人民共和國憲法》第十條第一款規(guī)定：“城市土地屬國家所有?！?998年8月29日修訂通過的《中華人民共和國土地管理法》第二條第二款規(guī)定：“全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使?！蔽覈F(xiàn)行法律明確指出，國務(wù)院是國有土地所有權(quán)的代表行使主體（而非所有主體），是典型機(jī)制下的執(zhí)行主體。實(shí)際上由于我國地域遼闊，各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，由國務(wù)院直接行使土地所有權(quán)是不現(xiàn)實(shí)的，于是國務(wù)院要用分級(jí)機(jī)制，委托省、地（市）、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府行使土地所有權(quán)。從法律上講，各地方政府不具有代表國家行使土地所有權(quán)的資格，但具有代表國務(wù)院行使具體的土地管理職能。值得指出的是，由于我國現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)與管理制度，使得我國政府在一定程度上集所有、經(jīng)營(yíng)和管理三者于一身，在職能或權(quán)益上表現(xiàn)出重疊特征，但三者的利益并不重合，這就是我國現(xiàn)行土地管理制度種種弊端之根源所在。由于中央政府考慮的是國家整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，而地方政府行為則多強(qiáng)調(diào)地方局部和當(dāng)前利益，這就是常說的中央政府和地方政府的管理目標(biāo)函數(shù)不一致。現(xiàn)實(shí)生活中保護(hù)耕地是中央政府的政策目標(biāo)，而地方政府則以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為其目標(biāo)，這也就是嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的執(zhí)行結(jié)果是耕地面積逐年減少的根源之所在，這就是我們常說的中央和地方政府之間的博弈。正是因?yàn)樗?、?jīng)營(yíng)和管理三種權(quán)益的重疊和沖突，在土地管理實(shí)踐中不可避免地出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)者利益為導(dǎo)向，所有者的權(quán)益被忽略，管理者的職能被弱化。按照委托—制運(yùn)作分析，委托人（中央政府）追求土地所有權(quán)益最大化，而人（各級(jí)地方政府）卻尋求在滿足一定所有權(quán)益要求的條件下實(shí)現(xiàn)自我收益的最大化?？墒沁@兩個(gè)最大化的不重疊，其目標(biāo)與政策導(dǎo)向是不一致的，在信息不對(duì)稱的條件下，最終必將以損失土地所有者權(quán)益而告終。這就是許多中央政府出臺(tái)的政策無法按設(shè)計(jì)初衷得以執(zhí)行或采取所謂的“下有對(duì)策”限度內(nèi)執(zhí)行，甚至冠以實(shí)行“差別化管理”的真實(shí)原因。重新確立政府角色定位，除去要確立中央政府和地方政府權(quán)利邊界以外，主要突顯政府的管理者功能，要充分發(fā)揮政府作為土地管理主體的作用。具體改革指向是政府不參與土地經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交給國務(wù)院授權(quán)的國有地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)，地方政府的財(cái)政收入可以通過開征不動(dòng)產(chǎn)稅來解決。實(shí)踐證明，政府經(jīng)營(yíng)土地制度，實(shí)際上使政府扮演了“經(jīng)營(yíng)者”的角色，政府既是“運(yùn)動(dòng)員”，又是“裁判員”，這就決定了政府管理者功能的缺失。尤其是自1992年分稅制建立以來，政府作為土地經(jīng)營(yíng)者的角色得到進(jìn)一步強(qiáng)化，現(xiàn)行土地使用權(quán)出讓制度的弊端導(dǎo)向是土地出讓面積愈多，政府獲得土地出讓金愈多，地方財(cái)政收入越豐，最終形成了一個(gè)以出讓土地為中心的有地就有錢，要錢就賣地，土地經(jīng)營(yíng)至上的怪圈，而使政府作為所有者和管理者的角色形同虛設(shè)。這種制度安排使市場(chǎng)秩序混亂，管理過程不透明和企業(yè)行為扭曲，大量國有資產(chǎn)流失，同時(shí)為熱衷于以權(quán)謀私的政府官員提供尋租機(jī)會(huì)。土地管理部門不參與土地經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，其建立初期就已經(jīng)明確。當(dāng)時(shí)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革辦公室對(duì)土地管理部門的定位就是國家行政管理體系中的執(zhí)法部門和監(jiān)督部門，同時(shí)是國有土地產(chǎn)權(quán)代表，承擔(dān)著保護(hù)國家土地資源，防治國有資產(chǎn)流失的責(zé)任，不參與土地經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。2.盡快出臺(tái)土地根本法律，構(gòu)建良好的土地管理的法制環(huán)境至今我國僅頒布實(shí)行《中華人民共和國土地管理法》，在土地管理過程中常常遇到該法與《草原法》《森林法》《農(nóng)業(yè)法》《土地承包法》《漁業(yè)法》《城市房地產(chǎn)管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律如何協(xié)調(diào)和銜接問題，在操作層面上未得到解決導(dǎo)致土地管理政策受制于現(xiàn)行土地法律框架而無法執(zhí)行。究其原因就是土地上位法律缺失所造成的。作為土地管理客體的土地，既包括城市土地，又包括農(nóng)村土地；既包括農(nóng)用6地，又包括建設(shè)用地和未利用地；既包括耕地，又包括林地、草地和水地。這里所指的土地是廣義的概念，不同時(shí)代的學(xué)者和相關(guān)法律由于其研究的出發(fā)點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)不同，使“土地”這一核心概念及其特征的認(rèn)識(shí)極不統(tǒng)一，見仁見智，這就造成我國土地立法上存在核心概念上的“硬傷”。1986年頒布《中華人民共和國民法通則》第七十四條規(guī)定，“集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等是勞動(dòng)群眾集體組織的財(cái)產(chǎn)，屬于勞動(dòng)群眾集體所有”。之后頒布的《土地管理法》、《物權(quán)法》等均采用此種土地概念，其弊端將土地母概念及其子概念混為一談，試想管理客體尚未明晰、權(quán)利邊界尚未劃定的土地管理制度在實(shí)踐中如何執(zhí)行？于是就出現(xiàn)了《土地管理法》在規(guī)定對(duì)林地、草原、水面、灘涂確權(quán)時(shí)，應(yīng)按照《森林法》、《草原法》和《漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理也就不奇怪了。在《土地管理法》86條款中僅有4條款涉及城市土地，實(shí)難據(jù)其對(duì)城市土地實(shí)行科學(xué)管理。試問《土地管理法》中“土地”兩字是指什么土地？依其既不能管理城市土地，又不能管理非耕地的其他農(nóng)用地，由此得出的最終結(jié)論是《土地管理法》的法律作用僅限于耕地，難怪有人稱謂《土地管理法》為“農(nóng)業(yè)土地管理法”或“耕地管理法”。有限的法律效率的《土地管理法》怎能肩負(fù)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理的重任，又為管理全部土地提供法律保障？土地是由各類用地包括耕地、林地、牧地、水域、建設(shè)用地、未利用地所組成。各類用地之間存在著彼此消長(zhǎng)關(guān)系。既然是土地管理法就要管理農(nóng)用地又要管理建設(shè)用地了。只管理農(nóng)用地不管理建設(shè)用地，農(nóng)用地是無法管理好的。為了明確土地管理制度的法律邊界，必須明晰土地管理的客體，構(gòu)建良好的土地管理法律環(huán)境，盡快頒布實(shí)施《中華人民共和國土地法》。這是中國現(xiàn)行土地管理制度改革的呼喚，也是多年來中國政府和學(xué)術(shù)界為之努力的至今尚未實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。據(jù)我所知，1986年《土地管理法》文本在向人大常委會(huì)提交審議時(shí)的名稱為《中華人民共和國土地法》，正式頒布卻增加“管理”兩字。1986年3月黨中央、國務(wù)院就提出“抓緊制定《中華人民共和國土地法》”。1998年原國家土地管理局已草擬《中華人民共和國土地法》（初稿）。2010年9月在夏季達(dá)沃斯論壇上，總理提出解決中國土地問題的有效途徑，就是將其納入《中華人民共和國土地法》的調(diào)整范圍，彌補(bǔ)《土地管理法》的不足。回顧中國土地制度改革的歷程和《土地管理法》實(shí)施20多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，充分證明制定并明確公民在土地上的權(quán)利和義務(wù)，調(diào)整土地關(guān)系包括公法和私法關(guān)系，協(xié)調(diào)土地民事權(quán)利與土地行政管理之間的關(guān)系，出臺(tái)包括土地上多種權(quán)利關(guān)系的根本大法，即《中華人民共和國土地法》是非常必要也是勢(shì)在必行。必須以廣義“土地”概念作為土地立法基礎(chǔ)，全面系統(tǒng)地設(shè)定各類土地權(quán)利及其法律地位，為中國現(xiàn)行土地管理制度改革提供良好的法制環(huán)境。3.實(shí)施土地權(quán)利登記，切實(shí)保護(hù)土地權(quán)人的權(quán)益孟子曰：“仁政必自經(jīng)界始”。我國《民法通則》采用登記要件主義，買賣契約雖有效成立，標(biāo)的物所有權(quán)并不當(dāng)然移轉(zhuǎn)，其所有權(quán)的移轉(zhuǎn)必須以登記為要件。我國《物權(quán)法》規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力。土地確權(quán)是明晰產(chǎn)權(quán)主體和所有權(quán)歸屬，定界是確定土地權(quán)利邊界四至，登記是土地權(quán)利的法律保障，發(fā)證是土地登記的法律文件。土地權(quán)利登記是土地制度改革的重要基礎(chǔ)性工作，長(zhǎng)期以來，由于各種原因，這項(xiàng)關(guān)系產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的基礎(chǔ)性工作進(jìn)展不盡如人意。以2003年為例，全國有519.2萬個(gè)村民小組，共頒發(fā)《集體土地所有權(quán)證》110萬本，僅占村民小組的21.2%，土地登記覆蓋率極低。這種現(xiàn)象與“重確權(quán)輕定界”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)有關(guān)，甚至于形成“產(chǎn)權(quán)不明晰無法登記——未經(jīng)登記的土地權(quán)利無法保障”的怪圈，打破這一怪圈的有效途徑就是適時(shí)開展土地權(quán)利登記，借助登記推進(jìn)明晰產(chǎn)權(quán)，否則產(chǎn)權(quán)永遠(yuǎn)是模糊的。從另外一個(gè)角度而言，在中國模糊產(chǎn)權(quán)之所以得以存在，就是沒有認(rèn)真開展土地權(quán)利登記工作。這里必須指出，定界是登記的基礎(chǔ)和依據(jù)，定界就是要確定每宗地的邊界線上界址點(diǎn)的坐標(biāo)之后，該宗地在空間上才是唯一的，也就不會(huì)發(fā)生土地邊界糾紛。當(dāng)農(nóng)民就像城市居民一樣拿到屬于自己的土地證書，保證土地權(quán)利合理流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民土地權(quán)益才有可能實(shí)現(xiàn)，否則，充其量屬于理論探討。2011年我國有關(guān)部門聯(lián)合下發(fā)了有關(guān)農(nóng)村集體土地確權(quán)定界登記發(fā)證的文件，要求充分利用全國第二次土地調(diào)查成果，以大比例尺地籍圖件為基礎(chǔ)，查清農(nóng)村每一宗地的權(quán)屬、界址、面積和用途，這是中國土地制度改革中具有劃時(shí)代意義的舉措。只有通過宗地定界才能實(shí)現(xiàn)土地確權(quán)的實(shí)體化、物質(zhì)化。如同我國公布釣魚島基點(diǎn)坐標(biāo)和臨?；€用以維護(hù)我國領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益。土地權(quán)利具體體現(xiàn)在法律層面和經(jīng)濟(jì)層面，前者可稱為土地法律權(quán)利即土地歸誰所有，歸誰使用；后者稱為土地經(jīng)濟(jì)權(quán)利（土地物質(zhì)權(quán)利），即誰占有哪里和多少土地，誰使用哪里和多少土地。定界體現(xiàn)土地權(quán)利的初始界定，是法律上保護(hù)土地權(quán)利的要件。以登記的要件來判斷土地權(quán)利的歸屬，而不依占有，這已為我國土地制度史和國際經(jīng)驗(yàn)所證實(shí)。我國《物權(quán)法》的頒布執(zhí)行催生不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度問世，預(yù)計(jì)明年6月份將出臺(tái)不動(dòng)產(chǎn)登記條例，國家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度，有望解決目前存在多部門（農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)部門等）按地類發(fā)證，按地類經(jīng)營(yíng)和分散多頭管理問題。4.轉(zhuǎn)變土地管理思路，努力提高制度安排效率人類社會(huì)發(fā)展對(duì)土地需求呈多元化特點(diǎn)，土地物質(zhì)具有多樣性和發(fā)散性，兩者之間的有賴于土地資源合理配置。就宏觀配置而言，政府與市場(chǎng)是土地資源配置的兩個(gè)重要手段和路徑，兩者互補(bǔ)，不可替代，因?yàn)榭陀^上存在“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”。在我國土地管理實(shí)踐中，只重視政府作用，認(rèn)為政府是萬能的，而忽視市場(chǎng)作用，沒有發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的基礎(chǔ)作用，這是我國土地管理制度效率低下的根本癥結(jié)。微觀配置而言，應(yīng)當(dāng)對(duì)于現(xiàn)行土地管理思路進(jìn)行反思，為什么中國現(xiàn)行土地管理制度設(shè)計(jì)的制度目標(biāo)與實(shí)踐后果反差如此之大？不得不對(duì)現(xiàn)行土地管理思路的科學(xué)性和可操作性提出質(zhì)疑。如耕地保護(hù)只強(qiáng)調(diào)耕地?cái)?shù)量，忽視耕地質(zhì)量，更沒有考慮耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量之間的替代性，結(jié)果導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量還會(huì)減少，耕地質(zhì)量也隨之降低；建設(shè)用地管理只強(qiáng)調(diào)外延擴(kuò)展，幾乎不考慮內(nèi)涵挖潛，“年年指標(biāo)不夠用，年年指標(biāo)用不完”，導(dǎo)致城市用地規(guī)模一味地向外擴(kuò)展，呈現(xiàn)“攤大餅”之勢(shì)，制度設(shè)計(jì)導(dǎo)向低成本的大量占用耕地；對(duì)于土地用途管制的源頭——城市用地管制束手無策，對(duì)于與城市用地存在消長(zhǎng)關(guān)系的耕地則采取最嚴(yán)格的保護(hù)，難免有本末倒置之嫌，耕地保護(hù)后果背離初衷則不言而喻；城市用地隨著城市人口增加而擴(kuò)展，卻沒有估計(jì)進(jìn)城的農(nóng)民的承包地和宅基地又怎么管理而使其流動(dòng)起來，導(dǎo)致農(nóng)村人口在減少，而農(nóng)村建設(shè)用地面積卻在增加；又如為了保護(hù)耕地和基本農(nóng)田面積，明知基層土地圖數(shù)不符，卻采取約束性指標(biāo)從中央到地方層層分解，明知規(guī)劃實(shí)施面臨大量的不確定性問題，卻采用確定性的用地指標(biāo)加以規(guī)劃控制；明知數(shù)年前編制的靜態(tài)性規(guī)劃卻要據(jù)以控制數(shù)年之后的動(dòng)態(tài)性用地計(jì)劃，導(dǎo)致這種規(guī)劃永遠(yuǎn)逃脫不了頻繁地修改的命運(yùn)，到底是規(guī)劃編制方法不科學(xué)，還是規(guī)劃思路出了問題？凡此種種還可以列舉更多實(shí)例足以說明，中國現(xiàn)行土地管理制度效率低下的主要原因之一是土地管理思路有失偏頗，在中國土地管理實(shí)踐中出現(xiàn)了如諾斯所說的“制度悖論”，“現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，人們本著追求經(jīng)濟(jì)利益最大化原則，所選擇的某種制度，其變遷的結(jié)果卻偏離了資源有效配置的方向，反過來成為限制自身利益和社會(huì)利益發(fā)展的根源”。關(guān)于土地管理思路的轉(zhuǎn)變與改革問題，應(yīng)當(dāng)注意兩點(diǎn)：其一是樹立制度設(shè)計(jì)總效果思想。當(dāng)在各自為改進(jìn)決策的前提下，對(duì)各種制度格局進(jìn)行選擇時(shí)，必須記住，將導(dǎo)致某些決策的改善的現(xiàn)行制度的變化也會(huì)導(dǎo)致其他決策的惡化。在設(shè)計(jì)和選擇制度結(jié)構(gòu)時(shí)，應(yīng)當(dāng)改善執(zhí)行制度總的效果，以得大于失的行為和制度才是應(yīng)當(dāng)追求的。設(shè)計(jì)和選擇耕地保護(hù)的制度和決策時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮對(duì)建設(shè)用地管理制度的正面和負(fù)面的影響，相反也同理。其二是樹立土地需求概念的更新認(rèn)識(shí)。人類對(duì)土地的需求屬于引致需求或稱為次生需求，也就是說，人類需要土地不是土地本身，而是土地功能。土地功能是與其本底特性密切相關(guān)，我們常把由土地質(zhì)量特性和人類社會(huì)干預(yù)所決定的土地功能的過程稱為土地利用。人類需要耕地，本質(zhì)上是需要耕地的養(yǎng)育功能即耕地能夠生產(chǎn)糧食；同樣地，人類需要建設(shè)用地，本質(zhì)上講是需要建設(shè)用地的承載功能即承載建筑物和構(gòu)筑物。對(duì)于土地功能的需求本質(zhì)上就包含數(shù)量和質(zhì)量?jī)蓪雍x。對(duì)于耕地來講，在其上生產(chǎn)的糧食總產(chǎn)量是耕地面積（A）與單位耕地產(chǎn)量（B）的函數(shù)即V=f(A,B)，換句話說，只要實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的糧食總產(chǎn)量就說明滿足了人類對(duì)耕地的需求。這就是不同時(shí)期耕地面積未變，被養(yǎng)活的人口卻增加了的原因所在。建設(shè)用地也是同樣道理，相同面積的建設(shè)用地由于選擇不同的建筑密度和容積率，卻承載著不同的建筑面積。僅土地三維立體利用就可增加大量的建設(shè)用地，據(jù)有關(guān)研究表明，全國城市平均容積率提高10%，就可增加40×108平方米的建筑面積，按容積率1.5計(jì)算，可增加27萬平方公里建設(shè)用地面積。又如北京市建成區(qū)10米深以上地下空間資源量為13.9億立方米，可提供6.4億平方米的建筑面積，相當(dāng)于北京市存量建筑面積。土地管理思路的轉(zhuǎn)變具體體現(xiàn)為：（1）土地用途管制的指導(dǎo)思想因以作為源頭的城市土地用途管制為主，不能本末倒置，才能緩解耕地保護(hù)的壓力。（2）耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量并重管理，確保國家糧食安全。保護(hù)耕地的實(shí)質(zhì)是保護(hù)耕地綜合生產(chǎn)能力，這才是保護(hù)國家糧食安全的根基，也只有這樣才能給耕地保護(hù)政策帶來轉(zhuǎn)機(jī)和活力。（3）建設(shè)用地內(nèi)涵外延并舉管理，破解保護(hù)耕地與保障發(fā)展的“雙?！彪y題。轉(zhuǎn)變城市發(fā)展模式和土地利用方式，采取經(jīng)濟(jì)手段，加大處置閑置土地的力度，推進(jìn)城市存量土地的二次開發(fā)利用，實(shí)施節(jié)約集約用地政策。（4）實(shí)行土地資源、資產(chǎn)與資本三位一體管理，顯化土地的潛在價(jià)值，實(shí)施城鄉(xiāng)土地“同地、同權(quán)、同價(jià)”的目標(biāo)，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)的建立，提升市場(chǎng)在土地配置中的基礎(chǔ)作用。（5）城鄉(xiāng)建設(shè)用地與城鄉(xiāng)人口增減掛鉤，緩解城鄉(xiāng)人地關(guān)系，推進(jìn)閑置村莊用地流轉(zhuǎn)利用，實(shí)施農(nóng)村宅基地制度改革。盤活現(xiàn)存農(nóng)村閑置宅基地并將其視為破解“雙保”的關(guān)鍵性措施。（6）轉(zhuǎn)變土地利用觀念，樹立由二維平面轉(zhuǎn)變?yōu)槿S立體的土地利用觀，開發(fā)利用地上和地下空間。這是符合當(dāng)代土地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展由地表產(chǎn)權(quán)向土地立體產(chǎn)權(quán)演變趨勢(shì)。5.營(yíng)造良好的管理環(huán)境，降低制度執(zhí)行成本學(xué)術(shù)層面上講，土地管理制度可分解為地籍管理制度、地權(quán)管理制度、地價(jià)管理制度和地用管理制度，前者可理解為后者四項(xiàng)制度的綜合，也就是說，土地管理母系統(tǒng)是由地籍、地權(quán)、地價(jià)和地用四個(gè)子系統(tǒng)所構(gòu)成，系統(tǒng)內(nèi)存在著子系統(tǒng)與子系統(tǒng)之間關(guān)系和子系統(tǒng)與母系統(tǒng)之間關(guān)系，系統(tǒng)外存在土地管理系統(tǒng)與周圍環(huán)境系統(tǒng)之間關(guān)系。同理，我國現(xiàn)行土地管理制度的改革，不僅與地籍、地權(quán)、地價(jià)和地用四項(xiàng)管理制度相關(guān)，而且與內(nèi)部和外部環(huán)境中相關(guān)制度改革有著密切的聯(lián)系。從這個(gè)角度來講，中國現(xiàn)行土地管理制度改革有賴于土地信息管理制度改革、財(cái)稅制度改革、行政管理體制改革、干部考核制度改革等，因篇幅限制，擇其要者加以表述。關(guān)于土地管理信息制度改革。土地管理信息是土地管理活動(dòng)生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，是土地管理的重要資源，是實(shí)現(xiàn)土地管理有計(jì)劃、組織、監(jiān)督和控制職能的重要手段?；仡欀袊F(xiàn)行土地管理實(shí)踐不難發(fā)現(xiàn)，許多不可思議的問題的主導(dǎo)成因不是制度設(shè)計(jì)本身而是土地本底信息扭曲、虛假、失真、不對(duì)稱所造成的，基層土地地籍信息不實(shí)、不準(zhǔn)，存在圖數(shù)不相符的問題，卻偏要以精確的土地利用規(guī)劃指標(biāo)層層分解落實(shí)，以實(shí)施土地用途管制；又如中國大陸地區(qū)基本農(nóng)田面積大于耕地面積，卻偏要在規(guī)劃中保持基本農(nóng)田保護(hù)率不降低，基本農(nóng)田保護(hù)面積不許減少，在這種地籍信息狀況下，基本農(nóng)田配置上山和下水也就不足為奇了。依據(jù)失真的信息作出的任何土地利用決策就不可能逃脫失效的命運(yùn)，為了處理信息失真和不對(duì)稱，后續(xù)土地管理活動(dòng)必然付出高昂的制度成本。信息失真產(chǎn)生的主要原因是信源與信宿之間的矛盾。要有效地防止失真，確保傳輸信息的真實(shí)可靠，除了改善獲取和傳輸?shù)募夹g(shù)條件外，最重要的是根據(jù)發(fā)送者（地方政府）與接受者（中央政府）各自的客觀狀況，協(xié)調(diào)好他們之間的利益關(guān)系，處理好他們的目標(biāo)不一致的矛盾。如有可能，建立具有相對(duì)獨(dú)立性和專業(yè)性的權(quán)威機(jī)構(gòu)——中國土地調(diào)查局，以全國“一張圖”為平臺(tái)，建立集全國遙感影像、土地利用現(xiàn)狀、土地利用變化、土地本底等多元信息，獨(dú)立地完成土地?cái)?shù)量、質(zhì)量、權(quán)屬、利用等本底信息的獲取、處理、傳輸、更新等項(xiàng)業(yè)務(wù)，及時(shí)地為土地利用與管理決策提供真實(shí)的圖件和數(shù)據(jù)。關(guān)于財(cái)稅制度改革。1994年我國大陸地區(qū)實(shí)行財(cái)政制度改革導(dǎo)致在其后中央政府逐步大幅度集中各地財(cái)力，同時(shí)默許地方政府大量收取財(cái)政外資金收入，包括來自“土地財(cái)政”的大量收入，以緩解地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配和財(cái)力緊張的困境。在現(xiàn)行土地管理法律框架下，地方政府以低補(bǔ)償?shù)男问酱罅空魇辙r(nóng)村土地，低價(jià)儲(chǔ)備后高價(jià)轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，獲得大量的土地轉(zhuǎn)讓收入，同時(shí)又通過財(cái)政擔(dān)保和土地抵押的方式取得大量的銀行貸款來投入城市建設(shè)，由此形成“征地——土地收入——銀行貸款——城市建設(shè)——征地”不斷滾動(dòng)開發(fā)循環(huán)怪圈，現(xiàn)在這這種勢(shì)頭有增無減。以2009年為例，全國與土地相關(guān)稅收收入達(dá)3077.03億元，其中房產(chǎn)稅804.64億元，城鎮(zhèn)土地使用稅820.97億元，土地增值稅719.43億元，耕地占用稅632.99億元；全國土地出讓收入1.6萬億元，占當(dāng)年地方財(cái)政收入的48.8%，約占當(dāng)年的GDP的5%；全國地方融資貸款卻高達(dá)7.66億元。雖然政府的土地財(cái)政增值發(fā)揮了正面的推動(dòng)作用，對(duì)于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化作出了積極的貢獻(xiàn)，但隨著歷史的演進(jìn)，其弊端日益凸顯。問題出在地方，而根子卻在國家的制度安排上。當(dāng)今中國的土地財(cái)政已成為保護(hù)耕地政策不能得到落實(shí)的主要原因；由于其與民爭(zhēng)利，成為社會(huì)分配不公的重要原因；土地財(cái)政和土地金融透支未來，孕育著政府信用危機(jī)和財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。土地財(cái)政金融制度的改革方向首先應(yīng)當(dāng)是把土地經(jīng)營(yíng)職能從土地管理部門分解出去，成立獨(dú)立的國有土地資產(chǎn)管理委員會(huì)，由其經(jīng)營(yíng)國有土地，參與市場(chǎng)運(yùn)作，通過轉(zhuǎn)讓、出讓、聯(lián)營(yíng)、入股等途徑，使這部分國有土地保值增值。同時(shí)向國家財(cái)政上交土地收益，各級(jí)政府的土地管理部門專注于管理，保證其職能不錯(cuò)位，避免與民爭(zhēng)利。建立財(cái)產(chǎn)稅（物業(yè)稅）制度，保證地方政府從存量土地獲取穩(wěn)定的稅源，擺脫對(duì)增量土地的依賴，從根本上改變外延擴(kuò)張的增長(zhǎng)方式和土地粗放利用方式。強(qiáng)化土地利用規(guī)劃制度，改變現(xiàn)行的“軟約束”的規(guī)劃體制，將各級(jí)土地利用規(guī)劃上升為法律，由人民代表大會(huì)批準(zhǔn)頒布，政府沒有修改規(guī)劃的權(quán)力，只有實(shí)施規(guī)劃的義務(wù)，從根本上管住城市用地增長(zhǎng)邊界和堵住城市用地外延擴(kuò)張，改變土地利用方式，提高土地集約利用水平，從土地利用源頭上加強(qiáng)土地用途管制，真正把保護(hù)耕地和基本農(nóng)田政策落到實(shí)處。

本文作者：王萬茂工作單位：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)

各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市土地(國土)管理局(廳)，解放軍土地管理局，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)土地管理局：

現(xiàn)將《關(guān)于認(rèn)定收回土地使用權(quán)行政決定法律性質(zhì)的意見》印發(fā)給你們，請(qǐng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行,關(guān)于認(rèn)定收回土地使用權(quán)行政決定法律性質(zhì)的意見,收回土地使用權(quán)是人民政府及其土地管理部門一項(xiàng)重要的行政行為，主要采取行政處理決定和行政處罰決定兩種方式進(jìn)行。《行政處罰法》頒布施行后，除行政處理決定仍舊按照土地管理法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行外，土地管理的各項(xiàng)行政處罰必須依照《行政處罰法》由土地管理法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照《行政處罰法》規(guī)定的程序?qū)嵤?。為了進(jìn)一步貫徹執(zhí)行《行政處罰法》和土地管理法律、法規(guī)、規(guī)章，正確區(qū)分行政處理決定和行政處罰決定的界限，切實(shí)做到依法行政，現(xiàn)對(duì)認(rèn)定收回土地使用權(quán)行政決定的法律性質(zhì)提出如下意見：

一、依照《土地管理法》第十九條的規(guī)定，對(duì)用地單位已經(jīng)撤銷或者遷移的；未經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同意，連續(xù)二年未使用的；不按批準(zhǔn)的用途使用的；公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)等經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的，土地管理部門報(bào)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，依法收回用地單位的國有劃撥土地使用權(quán)，屬于行政處理決定。人民政府依照該法第十九條的規(guī)定收回國有劃撥土地使用權(quán)，其批準(zhǔn)權(quán)限應(yīng)與征用土地的批準(zhǔn)權(quán)限相同。

二、依照《土地管理法》第三十三條的規(guī)定臨時(shí)使用土地，期滿不歸還的，或者依照該法第十九條的規(guī)定土地使用權(quán)被收回，拒不交出土地的，土地管理部門責(zé)令交還土地，并處罰款的行為，屬于行政處罰決定。

三、依照《城市房地產(chǎn)管理法》第十九條和《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十二條的規(guī)定在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，人民政府或者土地管理部門依照法律程序提前收回出讓的國有土地使用權(quán)，屬于行政處理決定。

四、依照《城市房地產(chǎn)管理法》第二十一條第二款和《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十條的規(guī)定，土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者雖申請(qǐng)續(xù)期依照法律有關(guān)規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，由人民政府或者土地管理部門依法無償收回出讓的國有土地使用權(quán)，屬于行政處理決定。

1現(xiàn)行土地管理制度的目標(biāo)及問題

中國現(xiàn)行的土地管理制度，是通過1997—1998年《土地管理法》、《刑法》等法律的修改而確立的。當(dāng)時(shí)制度改革的要點(diǎn)主要有：（1）在立法目的層面，《土地管理法》確立了保護(hù)耕地和推進(jìn)國有土地使用權(quán)制度改革這兩大目標(biāo)。其中，耕地保護(hù)被提升到了關(guān)系“國家發(fā)展全局和中華民族生存安?！钡母叨?，成為土地管理制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。浙江農(nóng)業(yè)大學(xué)東南土地管理學(xué)院的專家當(dāng)年甚至認(rèn)為，這部法律的名稱應(yīng)改為《耕地保護(hù)法》而不是《土地管理法》[1]。（2）在具體制度設(shè)計(jì)層面，為了落實(shí)“耕地保護(hù)”這一目標(biāo)，《土地管理法》建立了土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃制度，以及土地用途管制、基本農(nóng)田保護(hù)、農(nóng)地專用審批、占補(bǔ)平衡、省級(jí)區(qū)域內(nèi)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡和農(nóng)村“一戶一宅”等一系列制度a。為了落實(shí)“國有土地產(chǎn)權(quán)制度改革”這一目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)國有土地資產(chǎn)的保值增值，《土地管理法》建立了國有土地有償出讓制度，并且規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地，除了興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)以外，不得進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地b。（3）為了確保上述制度得以貫徹落實(shí)，立法者在1997年《刑法》新增加了“非法轉(zhuǎn)讓倒賣土地使用權(quán)罪”、“非法占用耕地罪”、“非法批準(zhǔn)征收、占用土地罪”等相關(guān)法律條款c。如果說上述梳理過于技術(shù)化，可以換一種方式來概括1997—1998年土地管理制度改革的重點(diǎn)：（1）作為國家的統(tǒng)治者，中央政府對(duì)耕地的不斷流失感到十分焦慮，希望能夠保有一定數(shù)量的耕地來維護(hù)國家的糧食安全；（2）作為國有土地的所有權(quán)人，中央希望實(shí)現(xiàn)并提高國有土地的資產(chǎn)價(jià)值；（3）雖然20世紀(jì)80年代的耕地流失是由鄉(xiāng)村工業(yè)化（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）和地方政府推動(dòng)的“開發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”共同造成的，但中央決定只懲罰集體土地的權(quán)利人（包括所有權(quán)人和使用權(quán)人），剝奪集體土地的建設(shè)用地開發(fā)權(quán)，關(guān)閉鄉(xiāng)村建設(shè)用地市場(chǎng)，保留國有土地市場(chǎng)；（4）在這個(gè)單一封閉的土地市場(chǎng)中，政府是惟一的土地一級(jí)供給商，集體土地必須首先經(jīng)政府征收為國有土地，才可以進(jìn)入土地市場(chǎng)；（5）中央并沒有完全放棄對(duì)其人（即地方政府）的規(guī)制，要求地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，對(duì)耕地實(shí)行“占多少，補(bǔ)多少”，以省為單位實(shí)現(xiàn)耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡；（6）通過“制定國家土地總體利用規(guī)劃，然后再將總體利用規(guī)劃分解為土地年度利用計(jì)劃，層層下達(dá)”這種方式，中央建立了一套高度集權(quán)的土地計(jì)劃審批制度，并輔之以政黨紀(jì)律、行政處分和刑罰處罰等措施來保證這一套制度的實(shí)施。從制度變遷的角度來說，上述土地管理制度變革的思路是清晰的，邏輯是完整的。通過這一套嚴(yán)格的計(jì)劃管理制度，中央政府相信所有的土地利用都將處在有效的控制之中。然而，誠如人們今天所看到的，這一套體制并不十分有效。首先，在耕地保護(hù)方面，1996年制定的《1997—2010年全國土地利用總體規(guī)劃綱要》提出的目標(biāo)是，“2000年，耕地總面積保持在12933萬hm2（19.40億畝）以上；2010年，耕地總面積保持在12801萬hm2（19.20億畝）以上?！比欢?000年，全國耕地保有量就減少到了19.2356億畝，全國19個(gè)省市提前10年用完了計(jì)劃指標(biāo)；2001年6月，全國耕地保護(hù)工作會(huì)議不得不把保有19.20億畝的目標(biāo)設(shè)定為2005年，然而2002年時(shí)全國耕地保有量就只剩下18.9億畝，到2006年，這一數(shù)據(jù)又減少到了18.27億畝d。嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)迫使中央政府2006年不得不提前修訂已經(jīng)無法實(shí)施的《1997—2010全國土地利用總體規(guī)劃綱要》。其次，由于國有土地供給“以市場(chǎng)為原則，以無償劃撥為例外”，中央希望通過嚴(yán)格控制建設(shè)用地供應(yīng)量來合理配置土地資源的目標(biāo)也并沒有實(shí)現(xiàn)。多占少用、早占晚用、優(yōu)地劣用、占而不用甚至亂占濫用的現(xiàn)象層出不窮，比如，湖南省婁底市2006年落成的政府新大樓（被稱為“白宮建筑群”）的主體建筑占地就達(dá)247畝，同年建成的鄭州市惠濟(jì)區(qū)政府辦公樓則占地530畝。另外，由于高?？梢酝ㄟ^劃撥方式獲得土地，所以各個(gè)高校的面積也是越來越大。國土資源部數(shù)據(jù)顯示，到2010年上半年，劃撥土地依然占到全國土地供應(yīng)總量的34.1%a。再次，確實(shí)如同《土地管理法》所要求的那樣，公開的鄉(xiāng)村土地市場(chǎng)被依法關(guān)閉了，然而農(nóng)民和農(nóng)民集體也因此失去了土地的自主開發(fā)權(quán)，他們無法在自己的土地上自主進(jìn)行工業(yè)化和城市化。其結(jié)果是，除了違法出租或出售小產(chǎn)權(quán)房及其他建設(shè)用地之外，農(nóng)民不得不到城市尋找發(fā)展的機(jī)會(huì)，并千方百計(jì)留在城市里。于是，城市的房?jī)r(jià)越來越高，就業(yè)、教育、衛(wèi)生、交通等公共資源越來越緊缺，而鄉(xiāng)村卻逐漸走向衰敗，農(nóng)民也呈現(xiàn)日益貧困的趨勢(shì)，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大。最后，有償出讓制度以及后來不斷發(fā)展的招拍掛制度，確實(shí)有助于國有土地資本化這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并給地方政府帶來了豐厚的收益——據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，2010年，全國土地出讓總價(jià)款達(dá)到了29109.94億元，超出預(yù)算113%，同比增長(zhǎng)70%b。然而，越來越高的國有土地價(jià)格，既削弱了中央政府宏觀調(diào)控的能力和效果，也推動(dòng)了房?jī)r(jià)的高漲，并誘使地方政府患上了“土地財(cái)政依賴癥”。

2制度失靈的原因

為什么世界上最嚴(yán)格的土地管理制度會(huì)在中國失靈？中央政府給出的答案是，1998年建立的管理制度依然不夠嚴(yán)格，“必須采取更嚴(yán)格的管理措施，切實(shí)加強(qiáng)土地調(diào)控。”c為此，其首先提醒地方政府“調(diào)控新增建設(shè)用地總量的權(quán)力和責(zé)任在中央”，地方不得染指（2004年）d；其次，又明確要求“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積負(fù)責(zé)，省長(zhǎng)、主席、市長(zhǎng)為第一責(zé)任人（”2005年）e；再次，中央政府不但將省級(jí)以下國土資源管理部門實(shí)行“半垂直化”管理，還建立了跨區(qū)域的土地督察制度，用以監(jiān)督地方政府的土地執(zhí)法情況（2006）f；最后，要求各地“嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度，嚴(yán)格規(guī)范使用農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行建設(shè)，嚴(yán)格控制農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模。嚴(yán)格禁止和嚴(yán)肅查處‘以租代征’轉(zhuǎn)用農(nóng)用地的違法違規(guī)行為。要求任何涉及土地管理制度的試驗(yàn)和探索，都不能違反國家的土地用途管制制度（”2007）g。為了證明上述規(guī)定和要求不僅是一種倡導(dǎo)或口頭宣示，2006年，中央政府對(duì)中部某省兩級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)違法批準(zhǔn)征收集體土地14877畝的行為進(jìn)行了黨紀(jì)和政紀(jì)處分h。然而，“更加嚴(yán)格”的土地管理制度并沒有遏制住地方政府、土地權(quán)利人和土地開發(fā)商違法用地的沖動(dòng)，也沒有為中國的土地管理找到和諧有序的運(yùn)行之道，甚至使中國的土地管理有進(jìn)一步惡化的趨勢(shì)——國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局在2012年報(bào)告中總結(jié)到，“2011年，全國發(fā)現(xiàn)違法用地行為7.0萬件，涉及土地面積75.1萬畝（其中耕地26.4萬畝），同比分別上升5.8%、11.0%（下降2.4%）。2665名責(zé)任人受到黨紀(jì)、政紀(jì)處分，其中，1416名責(zé)任人受到黨紀(jì)處分，1149名責(zé)任人受到政紀(jì)處分，140名責(zé)任人被追究刑事責(zé)任?！盿實(shí)踐表明，僅僅寄希望于政黨紀(jì)律、黨員意志、領(lǐng)導(dǎo)人決心和“嚴(yán)”字當(dāng)頭的管理制度，無法從根本上解決中國土地管理制度中存在的問題。如果希望在失序和混亂中找到秩序與和諧，就必須從源頭上重新審視中央政府的土地管理目標(biāo)、中央與地方關(guān)系、地方政府的利益沖動(dòng)等問題。

2.1中央政府土地管理目標(biāo)之間的沖突

通過建立一系列嚴(yán)格的土地管理制度，中央政府希望達(dá)到以下幾個(gè)目標(biāo)：（1）保有一定數(shù)量的耕地，確保國家的糧食安全；（2）增加建設(shè)用地，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，推進(jìn)中國的城市化和工業(yè)化；（3）完善國有土地有償出讓制度，增加國有土地收益；（4）保護(hù)其他土地權(quán)利人（比如鄉(xiāng)村農(nóng)民和城市居民）的利益，防止地方政府過分剝奪公民的土地權(quán)利。然而，這里的問題在于，上述管理目標(biāo)并沒有完全固定或者穩(wěn)定的位階排序，選擇何種目標(biāo)進(jìn)行強(qiáng)調(diào)往往取決于中央政府對(duì)于當(dāng)時(shí)國內(nèi)外政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)形勢(shì)的判斷。當(dāng)?shù)胤矫癖娍棺h強(qiáng)烈時(shí)，它傾向于強(qiáng)調(diào)社會(huì)穩(wěn)定的重要性，要求地方政府進(jìn)行房地產(chǎn)征收時(shí)必須保障民眾的生活水平不降低；當(dāng)國際金融危機(jī)到來時(shí)，它要求地方政府保障建設(shè)項(xiàng)目的用地需求，以防止經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的下滑；而當(dāng)談到中國的社會(huì)發(fā)展時(shí)，它總是將不斷提高的城市化率作為重要的指標(biāo)之一。更為糟糕的是，這些目標(biāo)之間并不完全和諧統(tǒng)一，而且經(jīng)常沖突矛盾，比如耕地保護(hù)與城市化之間的沖突就很明顯，公民土地權(quán)利的保護(hù)與維護(hù)國有土地對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷之間也往往難以協(xié)調(diào)。

摘要：隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，人們對(duì)生活環(huán)境的要求也提出了越來越高的水平，為了滿足人們對(duì)生活的實(shí)際需求和對(duì)生活環(huán)境質(zhì)量的高標(biāo)準(zhǔn)要求，土地規(guī)劃管理作為城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)過程當(dāng)中最重要的組成部分，需要進(jìn)行土地的合理規(guī)劃才能形成良好的發(fā)展機(jī)制，從而不斷推進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。本文將對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理制度展開簡(jiǎn)單的分析，以期不斷提升人們的生活環(huán)境，并促進(jìn)我國城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)土地管理

規(guī)劃是城鄉(xiāng)發(fā)展的憑據(jù)，土地是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基石。城鄉(xiāng)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展互相依存相輔相成，因而土地管理在城鄉(xiāng)規(guī)劃中舉足輕重。城建部門與土地部門在考慮城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，本需要通力合作，以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ鲬B(tài)度，務(wù)實(shí)的合作精神，協(xié)調(diào)配合，共同為城鄉(xiāng)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展添磚加瓦，然而事實(shí)上，很多地方在這兩方面并不能協(xié)調(diào)進(jìn)行，因而產(chǎn)生了很多問題。

1城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中土地管理的重要性分析

土地資源作為我國綜合國力發(fā)展的主要?jiǎng)恿ΓS著近幾年來城市建設(shè)以及城市規(guī)劃建設(shè)的重要性被日益提高到國家建設(shè)發(fā)展的整體規(guī)劃過程當(dāng)中。城市的建設(shè)工作需要大量的土地資源作為基礎(chǔ)支持，因此只有加強(qiáng)土地管理水平才能不斷促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的有效進(jìn)行有效的土地管理工作，能夠幫助城鄉(xiāng)建設(shè)取得更加優(yōu)質(zhì)的土地資源。不斷推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的具體要求，不斷為人們提供更加良好的生活品質(zhì)和生活環(huán)境，這項(xiàng)工作的進(jìn)行，對(duì)于國家經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展與國民生活水平的提高具有著非常重要的意義。

2城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中土地管理所面臨的問題

各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市土地（國土）管理局（廳），**土地管理局，**生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)土地管理局：

現(xiàn)將《關(guān)于認(rèn)定收回土地使用權(quán)行政決定法律性質(zhì)的意見》印發(fā)給你們，請(qǐng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行。關(guān)于認(rèn)定收回土地使用權(quán)行政決定法律性質(zhì)的意見收回土地使用權(quán)是人民政府及其土地管理部門一項(xiàng)重要的行政行為，主要采取行政處理決定和行政處罰決定兩種方式進(jìn)行?！缎姓幜P法》頒布施行后，除行政處理決定仍舊按照土地管理法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行外，土地管理的各項(xiàng)行政處罰必須依照《行政處罰法》由土地管理法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照《行政處罰法》規(guī)定的程序?qū)嵤?。為了進(jìn)一步貫徹執(zhí)行《行政處罰法》和土地管理法律、法規(guī)、規(guī)章，正確區(qū)分行政處理決定和行政處罰決定的界限，切實(shí)做到依法行政，現(xiàn)對(duì)認(rèn)定收回土地使用權(quán)行政決定的法律性質(zhì)提出如下意見：

一、依照《土地管理法》第十九條的規(guī)定，對(duì)用地單位已經(jīng)撤銷或者遷移的；未經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同意，連續(xù)二年未使用的；不按批準(zhǔn)的用途使用的；公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)等經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的，土地管理部門報(bào)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，依法收回用地單位的國有劃撥土地使用權(quán)，屬于行政處理決定。人民政府依照該法第十九條的規(guī)定收回國有劃撥土地使用權(quán)，其批準(zhǔn)權(quán)限應(yīng)與征用土地的批準(zhǔn)權(quán)限相同。

二、依照《土地管理法》第三十三條的規(guī)定臨時(shí)使用土地，期滿不歸還的，或者依照該法第十九條的規(guī)定土地使用權(quán)被收回，拒不交出土地的，土地管理部門責(zé)令交還土地，并處罰款的行為，屬于行政處罰決定。

三、依照《城市房地產(chǎn)管理法》第十九條和《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十二條的規(guī)定，在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，人民政府或者土地管理部門依照法律程序提前收回出讓的國有土地使用權(quán)，屬于行政處理決定。

四、依照《城市房地產(chǎn)管理法》第二十一條第二款和《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十條的規(guī)定，土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者雖申請(qǐng)續(xù)期依照法律有關(guān)規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，由人民政府或者土地管理部門依法無償收回出讓的國有土地使用權(quán)，屬于行政處理決定。

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、管委會(huì)、新城區(qū)管委會(huì)、縣政府各部門、各直屬機(jī)構(gòu)：

落實(shí)最嚴(yán)格的土地管理制度，為深入貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》國發(fā)〔〕28號(hào)）文件精神。進(jìn)一步推進(jìn)土地管理事業(yè)的改革和發(fā)展，正確處理保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與保護(hù)土地資源的關(guān)系，加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，積極推進(jìn)依法行政，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》現(xiàn)就進(jìn)一步加強(qiáng)我縣土地管理工作提出以下意見：

一、牢固樹立遵守土地管理法律法規(guī)的意識(shí)

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、各有關(guān)部門要深入持久地開展土地法律法規(guī)的學(xué)習(xí)教育活動(dòng)，深刻認(rèn)識(shí)保護(hù)耕地的極端重要性，本著對(duì)人民、對(duì)歷史負(fù)責(zé)的精神，嚴(yán)格依法管理土地，進(jìn)一步提高依法管地用地的意識(shí)。要在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)合理用地，對(duì)違反法律法規(guī)批地、占地的，必須嚴(yán)肅查處。

二、加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃及城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃實(shí)施管理，嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度

（一）嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)規(guī)劃修改的管理。任何單位和組織不得擅自修改城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，要嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃的修改，凡涉及改變土地利用方向、規(guī)模、重大布局等修改，必須報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、管委會(huì)、新城區(qū)管委會(huì)、縣政府各部門、各直屬機(jī)構(gòu)：

落實(shí)最嚴(yán)格的土地管理制度，為深入貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》國發(fā)〔〕28號(hào)）文件精神。進(jìn)一步推進(jìn)土地管理事業(yè)的改革和發(fā)展，正確處理保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與保護(hù)土地資源的關(guān)系，加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，積極推進(jìn)依法行政，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》現(xiàn)就進(jìn)一步加強(qiáng)我縣土地管理工作提出以下意見：

一、牢固樹立遵守土地管理法律法規(guī)的意識(shí)

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、各有關(guān)部門要深入持久地開展土地法律法規(guī)的學(xué)習(xí)教育活動(dòng)，深刻認(rèn)識(shí)保護(hù)耕地的極端重要性，本著對(duì)人民、對(duì)歷史負(fù)責(zé)的精神，嚴(yán)格依法管理土地，進(jìn)一步提高依法管地用地的意識(shí)。要在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)合理用地，對(duì)違反法律法規(guī)批地、占地的，必須嚴(yán)肅查處。

二、加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃及城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃實(shí)施管理，嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度

（一）嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)規(guī)劃修改的管理。任何單位和組織不得擅自修改城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，要嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃的修改，凡涉及改變土地利用方向、規(guī)模、重大布局等修改，必須報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

社區(qū)成立了城市管理辦公室，街工委、社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視下。負(fù)責(zé)城市管理和土地管理工作。

一.城市管理工作：

并定期召開城市管理工作會(huì)議。1社區(qū)副主任擔(dān)任辦公室主任。

并有會(huì)議記錄。2及時(shí)傳達(dá)上級(jí)對(duì)近期城市管理工作的相關(guān)要求和規(guī)定。

工作正常開展。3有城市管理專職干事和城市管理協(xié)管員隊(duì)伍。

做好社區(qū)城市管理日常性工作：