導(dǎo)語：我國(guó)土地管理制度反思及重建一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

1現(xiàn)行土地管理制度的目標(biāo)及問題

中國(guó)現(xiàn)行的土地管理制度，是通過1997—1998年《土地管理法》、《刑法》等法律的修改而確立的。當(dāng)時(shí)制度改革的要點(diǎn)主要有：（1）在立法目的層面，《土地管理法》確立了保護(hù)耕地和推進(jìn)國(guó)有土地使用權(quán)制度改革這兩大目標(biāo)。其中，耕地保護(hù)被提升到了關(guān)系“國(guó)家發(fā)展全局和中華民族生存安危”的高度，成為土地管理制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。浙江農(nóng)業(yè)大學(xué)東南土地管理學(xué)院的專家當(dāng)年甚至認(rèn)為，這部法律的名稱應(yīng)改為《耕地保護(hù)法》而不是《土地管理法》[1]。（2）在具體制度設(shè)計(jì)層面，為了落實(shí)“耕地保護(hù)”這一目標(biāo)，《土地管理法》建立了土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃制度，以及土地用途管制、基本農(nóng)田保護(hù)、農(nóng)地專用審批、占補(bǔ)平衡、省級(jí)區(qū)域內(nèi)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡和農(nóng)村“一戶一宅”等一系列制度a。為了落實(shí)“國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)制度改革”這一目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地資產(chǎn)的保值增值，《土地管理法》建立了國(guó)有土地有償出讓制度，并且規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地，除了興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)以外，不得進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地b。（3）為了確保上述制度得以貫徹落實(shí)，立法者在1997年《刑法》新增加了“非法轉(zhuǎn)讓倒賣土地使用權(quán)罪”、“非法占用耕地罪”、“非法批準(zhǔn)征收、占用土地罪”等相關(guān)法律條款c。如果說上述梳理過于技術(shù)化，可以換一種方式來概括1997—1998年土地管理制度改革的重點(diǎn)：（1）作為國(guó)家的統(tǒng)治者，中央政府對(duì)耕地的不斷流失感到十分焦慮，希望能夠保有一定數(shù)量的耕地來維護(hù)國(guó)家的糧食安全；（2）作為國(guó)有土地的所有權(quán)人，中央希望實(shí)現(xiàn)并提高國(guó)有土地的資產(chǎn)價(jià)值；（3）雖然20世紀(jì)80年代的耕地流失是由鄉(xiāng)村工業(yè)化（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）和地方政府推動(dòng)的“開發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”共同造成的，但中央決定只懲罰集體土地的權(quán)利人（包括所有權(quán)人和使用權(quán)人），剝奪集體土地的建設(shè)用地開發(fā)權(quán)，關(guān)閉鄉(xiāng)村建設(shè)用地市場(chǎng)，保留國(guó)有土地市場(chǎng)；（4）在這個(gè)單一封閉的土地市場(chǎng)中，政府是惟一的土地一級(jí)供給商，集體土地必須首先經(jīng)政府征收為國(guó)有土地，才可以進(jìn)入土地市場(chǎng)；（5）中央并沒有完全放棄對(duì)其人（即地方政府）的規(guī)制，要求地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，對(duì)耕地實(shí)行“占多少，補(bǔ)多少”，以省為單位實(shí)現(xiàn)耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡；（6）通過“制定國(guó)家土地總體利用規(guī)劃，然后再將總體利用規(guī)劃分解為土地年度利用計(jì)劃，層層下達(dá)”這種方式，中央建立了一套高度集權(quán)的土地計(jì)劃審批制度，并輔之以政黨紀(jì)律、行政處分和刑罰處罰等措施來保證這一套制度的實(shí)施。從制度變遷的角度來說，上述土地管理制度變革的思路是清晰的，邏輯是完整的。通過這一套嚴(yán)格的計(jì)劃管理制度，中央政府相信所有的土地利用都將處在有效的控制之中。然而，誠(chéng)如人們今天所看到的，這一套體制并不十分有效。首先，在耕地保護(hù)方面，1996年制定的《1997—2010年全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》提出的目標(biāo)是，“2000年，耕地總面積保持在12933萬hm2（19.40億畝）以上；2010年，耕地總面積保持在12801萬hm2（19.20億畝）以上。”然而，到2000年，全國(guó)耕地保有量就減少到了19.2356億畝，全國(guó)19個(gè)省市提前10年用完了計(jì)劃指標(biāo)；2001年6月，全國(guó)耕地保護(hù)工作會(huì)議不得不把保有19.20億畝的目標(biāo)設(shè)定為2005年，然而2002年時(shí)全國(guó)耕地保有量就只剩下18.9億畝，到2006年，這一數(shù)據(jù)又減少到了18.27億畝d。嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)迫使中央政府2006年不得不提前修訂已經(jīng)無法實(shí)施的《1997—2010全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》。其次，由于國(guó)有土地供給“以市場(chǎng)為原則，以無償劃撥為例外”，中央希望通過嚴(yán)格控制建設(shè)用地供應(yīng)量來合理配置土地資源的目標(biāo)也并沒有實(shí)現(xiàn)。多占少用、早占晚用、優(yōu)地劣用、占而不用甚至亂占濫用的現(xiàn)象層出不窮，比如，湖南省婁底市2006年落成的政府新大樓（被稱為“白宮建筑群”）的主體建筑占地就達(dá)247畝，同年建成的鄭州市惠濟(jì)區(qū)政府辦公樓則占地530畝。另外，由于高?？梢酝ㄟ^劃撥方式獲得土地，所以各個(gè)高校的面積也是越來越大。國(guó)土資源部數(shù)據(jù)顯示，到2010年上半年，劃撥土地依然占到全國(guó)土地供應(yīng)總量的34.1%a。再次，確實(shí)如同《土地管理法》所要求的那樣，公開的鄉(xiāng)村土地市場(chǎng)被依法關(guān)閉了，然而農(nóng)民和農(nóng)民集體也因此失去了土地的自主開發(fā)權(quán)，他們無法在自己的土地上自主進(jìn)行工業(yè)化和城市化。其結(jié)果是，除了違法出租或出售小產(chǎn)權(quán)房及其他建設(shè)用地之外，農(nóng)民不得不到城市尋找發(fā)展的機(jī)會(huì)，并千方百計(jì)留在城市里。于是，城市的房?jī)r(jià)越來越高，就業(yè)、教育、衛(wèi)生、交通等公共資源越來越緊缺，而鄉(xiāng)村卻逐漸走向衰敗，農(nóng)民也呈現(xiàn)日益貧困的趨勢(shì)，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大。最后，有償出讓制度以及后來不斷發(fā)展的招拍掛制度，確實(shí)有助于國(guó)有土地資本化這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并給地方政府帶來了豐厚的收益——據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，2010年，全國(guó)土地出讓總價(jià)款達(dá)到了29109.94億元，超出預(yù)算113%，同比增長(zhǎng)70%b。然而，越來越高的國(guó)有土地價(jià)格，既削弱了中央政府宏觀調(diào)控的能力和效果，也推動(dòng)了房?jī)r(jià)的高漲，并誘使地方政府患上了“土地財(cái)政依賴癥”。

2制度失靈的原因

為什么世界上最嚴(yán)格的土地管理制度會(huì)在中國(guó)失靈？中央政府給出的答案是，1998年建立的管理制度依然不夠嚴(yán)格，“必須采取更嚴(yán)格的管理措施，切實(shí)加強(qiáng)土地調(diào)控?！眂為此，其首先提醒地方政府“調(diào)控新增建設(shè)用地總量的權(quán)力和責(zé)任在中央”，地方不得染指（2004年）d；其次，又明確要求“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積負(fù)責(zé)，省長(zhǎng)、主席、市長(zhǎng)為第一責(zé)任人（”2005年）e；再次，中央政府不但將省級(jí)以下國(guó)土資源管理部門實(shí)行“半垂直化”管理，還建立了跨區(qū)域的土地督察制度，用以監(jiān)督地方政府的土地執(zhí)法情況（2006）f；最后，要求各地“嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度，嚴(yán)格規(guī)范使用農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行建設(shè)，嚴(yán)格控制農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模。嚴(yán)格禁止和嚴(yán)肅查處‘以租代征’轉(zhuǎn)用農(nóng)用地的違法違規(guī)行為。要求任何涉及土地管理制度的試驗(yàn)和探索，都不能違反國(guó)家的土地用途管制制度（”2007）g。為了證明上述規(guī)定和要求不僅是一種倡導(dǎo)或口頭宣示，2006年，中央政府對(duì)中部某省兩級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)違法批準(zhǔn)征收集體土地14877畝的行為進(jìn)行了黨紀(jì)和政紀(jì)處分h。然而，“更加嚴(yán)格”的土地管理制度并沒有遏制住地方政府、土地權(quán)利人和土地開發(fā)商違法用地的沖動(dòng)，也沒有為中國(guó)的土地管理找到和諧有序的運(yùn)行之道，甚至使中國(guó)的土地管理有進(jìn)一步惡化的趨勢(shì)——國(guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局在2012年報(bào)告中總結(jié)到，“2011年，全國(guó)發(fā)現(xiàn)違法用地行為7.0萬件，涉及土地面積75.1萬畝（其中耕地26.4萬畝），同比分別上升5.8%、11.0%（下降2.4%）。2665名責(zé)任人受到黨紀(jì)、政紀(jì)處分，其中，1416名責(zé)任人受到黨紀(jì)處分，1149名責(zé)任人受到政紀(jì)處分，140名責(zé)任人被追究刑事責(zé)任?！盿實(shí)踐表明，僅僅寄希望于政黨紀(jì)律、黨員意志、領(lǐng)導(dǎo)人決心和“嚴(yán)”字當(dāng)頭的管理制度，無法從根本上解決中國(guó)土地管理制度中存在的問題。如果希望在失序和混亂中找到秩序與和諧，就必須從源頭上重新審視中央政府的土地管理目標(biāo)、中央與地方關(guān)系、地方政府的利益沖動(dòng)等問題。

2.1中央政府土地管理目標(biāo)之間的沖突

通過建立一系列嚴(yán)格的土地管理制度，中央政府希望達(dá)到以下幾個(gè)目標(biāo)：（1）保有一定數(shù)量的耕地，確保國(guó)家的糧食安全；（2）增加建設(shè)用地，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，推進(jìn)中國(guó)的城市化和工業(yè)化；（3）完善國(guó)有土地有償出讓制度，增加國(guó)有土地收益；（4）保護(hù)其他土地權(quán)利人（比如鄉(xiāng)村農(nóng)民和城市居民）的利益，防止地方政府過分剝奪公民的土地權(quán)利。然而，這里的問題在于，上述管理目標(biāo)并沒有完全固定或者穩(wěn)定的位階排序，選擇何種目標(biāo)進(jìn)行強(qiáng)調(diào)往往取決于中央政府對(duì)于當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)外政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)形勢(shì)的判斷。當(dāng)?shù)胤矫癖娍棺h強(qiáng)烈時(shí)，它傾向于強(qiáng)調(diào)社會(huì)穩(wěn)定的重要性，要求地方政府進(jìn)行房地產(chǎn)征收時(shí)必須保障民眾的生活水平不降低；當(dāng)國(guó)際金融危機(jī)到來時(shí)，它要求地方政府保障建設(shè)項(xiàng)目的用地需求，以防止經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的下滑；而當(dāng)談到中國(guó)的社會(huì)發(fā)展時(shí)，它總是將不斷提高的城市化率作為重要的指標(biāo)之一。更為糟糕的是，這些目標(biāo)之間并不完全和諧統(tǒng)一，而且經(jīng)常沖突矛盾，比如耕地保護(hù)與城市化之間的沖突就很明顯，公民土地權(quán)利的保護(hù)與維護(hù)國(guó)有土地對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷之間也往往難以協(xié)調(diào)。

2.2地方政府的應(yīng)對(duì)策略

雖然中央政府下達(dá)的相互沖突的命令或者任務(wù)可能會(huì)讓地方政府左右為難，但這也意味著現(xiàn)行的制度存在著很大的漏洞。地方政府總是能夠利用自身的資源（制度或者策略）將這些漏洞或缺陷迅速轉(zhuǎn)化為“武器”，從而既不觸犯中央的底線，又可以實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)。具體包括以下幾個(gè)方面：（1）城市總體規(guī)劃是地方政府（特別是城市政府）最重要的“武器”。由于城市總體規(guī)劃的編制權(quán)歸各城市政府所有，所以許多地方政府總是強(qiáng)調(diào)“規(guī)劃先行”的重要性，利用地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和城市總體規(guī)劃來松動(dòng)國(guó)家土地利用總體規(guī)劃對(duì)地方的束縛。比如，地方政府首先會(huì)提出許多更高的發(fā)展目標(biāo)——GDP在未來20年內(nèi)持續(xù)15%或者更高的增長(zhǎng)，城市化率要年均提高1.5%—2%，城市人口要達(dá)到某個(gè)百萬甚至千萬級(jí)等；然后，根據(jù)這些預(yù)測(cè)性的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展指標(biāo)，做出大手筆的超前城市總體規(guī)劃，擴(kuò)大城市的規(guī)?；蛘咧匦乱?guī)劃一個(gè)或若干個(gè)新的城區(qū)；最后將城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地征收為國(guó)有或者無償國(guó)有化，用于城市的發(fā)展。（2）2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》后，市、縣政府很快就發(fā)現(xiàn)“鄉(xiāng)村規(guī)劃?rùn)?quán)”也是實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)的工具。依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府可以根據(jù)本地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，按照因地制宜、切實(shí)可行的原則，確定應(yīng)當(dāng)制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的區(qū)域。雖然該法要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃和村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，尊重村民意愿，體現(xiàn)地方和農(nóng)村特色b，但是在發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加財(cái)政收入的刺激下，各級(jí)地方政府以建設(shè)新農(nóng)村、城鄉(xiāng)一體化、或者統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的名義，迅速制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，然后開展土地整理，強(qiáng)行撤村并居，將農(nóng)民集中居住，將節(jié)省下來的建設(shè)用地指標(biāo)和新增加的耕地復(fù)墾指標(biāo)用于城市建設(shè)。（3）土地復(fù)墾也常被地方政府作為應(yīng)對(duì)中央政府的“武器”。雖然中央政府給地方下達(dá)了耕地保護(hù)目標(biāo)，但這一任務(wù)的核心是實(shí)現(xiàn)耕地的總量動(dòng)態(tài)平衡，而不是具體某塊土地不得變更用途，這實(shí)際上給地方政府留下了很大的操作空間。他們可以一方面占有大量的優(yōu)質(zhì)耕地去招商引資發(fā)展第二三產(chǎn)業(yè)，另一方面又不斷努力對(duì)那些劣質(zhì)土地進(jìn)行開發(fā)復(fù)墾。一些學(xué)者在上海、浙江、天津等10個(gè)省級(jí)單位進(jìn)行調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)，各地紛紛出現(xiàn)了基本農(nóng)田“上山、下水”的現(xiàn)象。以浙江省為例，1997—2003年，該省已通過土地開發(fā)整理補(bǔ)充耕地234.85萬畝，連續(xù)8年實(shí)行了占補(bǔ)平衡有余，累計(jì)占補(bǔ)節(jié)余43.65萬畝，超過國(guó)家要求浙江規(guī)劃期內(nèi)占補(bǔ)平衡有余16萬畝目標(biāo)任務(wù)的173%，然而，大量通過占補(bǔ)平衡補(bǔ)充的耕地都是魚塘、河灘、坡地[2]。

2.3地方政府官員的利益與沖動(dòng)

這里存在著一個(gè)很明顯的悖論，既然中國(guó)的地方政府官員只有獲得中央的認(rèn)可才可以獲得晉升，那么為何在土地管理領(lǐng)域中他們總是傾向于違背而不是貫徹中央的意志，甚至不惜以自身的政治前途為賭注呢？要回答這些問題，就需要考慮改革開放以后中國(guó)的國(guó)家轉(zhuǎn)型、央地財(cái)政分權(quán)、地方官員的考核機(jī)制等因素。20世紀(jì)80年代以后，黨和國(guó)家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來。為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，中央一方面改變了地方官員的政治競(jìng)爭(zhēng)及晉升標(biāo)準(zhǔn)，開展以經(jīng)濟(jì)發(fā)展（GDP）為核心的政治錦標(biāo)賽[3]，另一方面不得不進(jìn)行財(cái)政分權(quán)，并在1994年建立了以分稅制為核心的財(cái)政分權(quán)體制——有學(xué)者將其稱為中國(guó)式財(cái)政聯(lián)邦主義（AChinese-styleFiscalFederalism）[4-5]。這兩個(gè)方面的制度變革確實(shí)促進(jìn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，但同時(shí)也影響甚至改變了中國(guó)的央地關(guān)系。其既表現(xiàn)為地方政府擁有了獨(dú)立的稅收和財(cái)政來源之后不再甘當(dāng)中央政府的“傳聲筒”，又表現(xiàn)為地方官員為了進(jìn)一步升遷，積極參加中央設(shè)立的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展指標(biāo)（GDP指標(biāo)）錦標(biāo)賽，努力提高本地區(qū)的GDP和相關(guān)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展指標(biāo)（比如城市化率），擴(kuò)大城市規(guī)模，發(fā)展工商業(yè)。耕地保護(hù)既不能增加地方的稅收和財(cái)政能力，也不能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的高速發(fā)展，所以對(duì)于地方官員沒有吸引力。對(duì)于省級(jí)以下的地方政府來說，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的責(zé)任在省級(jí)人民政府，他們沒有必要為此過分擔(dān)心。本轄區(qū)保有更多的耕地只會(huì)讓別的地區(qū)擁有更多的建設(shè)用地指標(biāo)，而這也意味著要將自己的發(fā)展機(jī)會(huì)拱手讓與其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，所以，省級(jí)以下的地方政府通常在指標(biāo)分配的時(shí)候就千方百計(jì)減少本區(qū)域的耕地保護(hù)指標(biāo)，在指標(biāo)分配結(jié)束后，又千方百計(jì)從別的地方購(gòu)買建設(shè)用地指標(biāo)。而對(duì)于省級(jí)政府來說，雖然中央政府將省級(jí)政府的行政首長(zhǎng)列為耕地保護(hù)第一責(zé)任人，并將耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核結(jié)果列為省級(jí)人民政府第一責(zé)任人工作業(yè)績(jī)考核的重要內(nèi)容，但是這一項(xiàng)指標(biāo)僅僅是他們被考核的眾多指標(biāo)之一，只要轄區(qū)內(nèi)的市縣政府能夠完成耕地保護(hù)任務(wù)，省級(jí)官員是沒有太多的動(dòng)力去追究基本農(nóng)田到底是在山頂上，還是在水塘里的。

3土地管理制度的重構(gòu)

綜上所述，可以看出，現(xiàn)行土地管理體制試圖以剝奪集體土地權(quán)利人的權(quán)益為代價(jià)來實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)、國(guó)有土地資產(chǎn)的保值增值、城市化等目標(biāo)。但這種“嚴(yán)”字當(dāng)頭的管理模式既沒有實(shí)現(xiàn)中央政府所設(shè)想的目標(biāo)，也沒有就管理措施所損害的利益與其所要達(dá)成的目標(biāo)進(jìn)行合理的平衡，出現(xiàn)了欲治反亂的情況。如今《土地管理法》正在修改過程中，關(guān)于制度變革的方向、具體制度的設(shè)計(jì)等問題，人們依然沒有達(dá)成共識(shí)。筆者認(rèn)為，以下幾個(gè)方面的問題應(yīng)當(dāng)首先予以解決。

3.1進(jìn)一步明確國(guó)有土地和集體土地的產(chǎn)權(quán)

實(shí)踐證明，財(cái)產(chǎn)的所有者惟有實(shí)體化，才能防止來自公權(quán)或者其他私權(quán)的侵害。組成集體和國(guó)家的民眾只有切實(shí)地享有他們作為土地所有者的各種權(quán)利，才不會(huì)被土地管理者和執(zhí)行者（或者人）肆意揮霍或者隨意處分自己的財(cái)產(chǎn)[6]。

3.2實(shí)現(xiàn)集體土地和國(guó)有土地法律地位的平等

現(xiàn)行憲法第6條宣布全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制同為社會(huì)主義公有制的重要組成部分，第10條也確立了“國(guó)家所有”和“集體所有”兩種土地所有權(quán)模式，按照所有權(quán)平等的原理，這兩種土地所有權(quán)的法律地位應(yīng)當(dāng)是平等的，相關(guān)土地權(quán)利人的法律地位、權(quán)利內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)是平等的，國(guó)家不能僅僅基于耕地保護(hù)的需要就不合比例地剝奪集體土地權(quán)利人的權(quán)利。為此，一方面要放棄“只能在國(guó)有土地上從事工商業(yè)建設(shè)”的觀念，盡快修改現(xiàn)行《土地管理法》第43條關(guān)于“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”的規(guī)定，不再區(qū)分土地所有權(quán)性質(zhì)，而是按照土地的區(qū)位、用途和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，對(duì)領(lǐng)土范圍內(nèi)的土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃；另一方面，要賦予集體土地使用權(quán)人與國(guó)有土地使用權(quán)人同樣的權(quán)能，即無論是集體建設(shè)用地，還是集體農(nóng)業(yè)用地，相關(guān)土地權(quán)利人同樣享有占有、使用、受益和轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、擔(dān)保、抵押、贈(zèng)與等權(quán)利——前提是土地的利用必須符合土地利用規(guī)劃。

3.3以比例原則為指導(dǎo)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府的土地管理職能

如果能夠依照公法上的比例原則來重構(gòu)政府在土地管理領(lǐng)域的角色，很多問題可以迎刃而解[7]。（1）適當(dāng)性原則。這一原則要求政府采用的土地管理手段或行政措施必須能夠?qū)崿F(xiàn)行政目標(biāo)或至少有助于行政目標(biāo)的達(dá)成。為此，政府應(yīng)當(dāng)反思并逐步放棄殘留在現(xiàn)行土地管理制度中的計(jì)劃管理思維和模式，如取消《土地管理法》第2條第5款關(guān)于土地劃撥制度的規(guī)定，逐步放棄《土地管理法》第18條所建立的建設(shè)用地指標(biāo)制度等。（2）必要性原則。這一原則要求政府所采取的土地管理措施對(duì)于相關(guān)行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)是必要的，不應(yīng)存在其他成本更低、對(duì)公民權(quán)利侵害更小的替代性措施。為此，《土地管理法》的修改應(yīng)當(dāng)吸收和借鑒《行政許可法》的經(jīng)驗(yàn)，將那些土地權(quán)利人可以自主決定的，能夠通過市場(chǎng)配置加以完成的，以及可以交由社會(huì)自治組織自行管理的土地管理事務(wù)交給土地權(quán)利人、市場(chǎng)或者社會(huì)自治組織，對(duì)那些可以通過事后監(jiān)督方式來進(jìn)行土地管理的事項(xiàng)就不應(yīng)再設(shè)置事前的行政許可。（3）相稱性原則。特別是在耕地保護(hù)和糧食安全方面，國(guó)家可以為了保護(hù)糧食安全限制公民或其他組織的土地權(quán)利，但這種限制必須在糧食安全、城市化與公民權(quán)利保護(hù)之間進(jìn)行必要的平衡，如果為了保護(hù)糧食安全或者快速推進(jìn)城市化就一刀切式的犧牲7億農(nóng)民的土地開發(fā)權(quán)而不給予公正補(bǔ)償，那毫無疑問是不符合比例原則的。

作者：程雪陽工作單位：中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院