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毋庸諱言，我國的社會主義政治制度同經(jīng)濟制度一樣，也有一個隨著社會主義事業(yè)的整體推進逐步發(fā)展、完善的過程。這一過程，不妨將其概括為政治現(xiàn)代化。黨的十六大提出建設社會主義政治文明，并將其列為全面建設小康社會的重要目標，這是我國在歷經(jīng)20多年改革開放，經(jīng)濟基礎和社會面貌發(fā)生重大變化和深刻變遷的條件下，與時俱進加快實現(xiàn)政治現(xiàn)代化的一個里程碑。

改革歷程警示我們，必須準確把握社會主義民主政治的二重性，在推進政治體制改革、實現(xiàn)政治現(xiàn)代化進程中防止“左”、右兩種傾向。一方面，認定社會主義民主政治本質(zhì)上的先進性、正義性、優(yōu)越性不動搖，另一方面，要以歷史的眼光，客觀的態(tài)度，承認社會主義民主政治初生不久，因而還較為稚嫩，其應有功能還不健全、不到位，已經(jīng)在我國走向全面現(xiàn)代化的過程中表現(xiàn)出了一些不相適應之處，從而肯定政治現(xiàn)代化的必要性和緊迫性。十六大關(guān)于政治文明建設和政治體制改革的論述，在字里行間充分體現(xiàn)了這種辯證的觀點和實事求是的態(tài)度，這將是我國建設高度政治文明的一個新的起點。

一、中國政治現(xiàn)代化的應有含義及其已初步展現(xiàn)的過程粗析

政治現(xiàn)代化，絕不是中國一國獨有的歷史課題。但中國政治現(xiàn)代化的道路和內(nèi)容，由國情決定，應具有鮮明的中國特色?；镜囊稽c是：中國政治現(xiàn)代化不是對現(xiàn)有根本和基本政治制度的變革（這一現(xiàn)代化的任務隨著社會主義政權(quán)建立就已完成），而是在憲法規(guī)定的我國根本和基本政治制度的框架內(nèi)，對國家權(quán)力的分工體制、運作機制和權(quán)力制約監(jiān)督方式進行革新與完善，使這一制度的優(yōu)越性得以充分發(fā)揮。換言之，不是根本和基本政治結(jié)構(gòu)的改變，而是其內(nèi)部功能以及相應具體制度的完善。再作進一步的深究，我們可以看到，不論是理順國家權(quán)力的分工體制、運作機制還是完善權(quán)力制約監(jiān)督方式，最終都歸結(jié)為一點：規(guī)范政治結(jié)構(gòu)中各個組成部分的關(guān)系。關(guān)系，即事物間或事物內(nèi)部各部分間的相互關(guān)聯(lián)與聯(lián)系。關(guān)系順，則各得其所，各展其能；關(guān)系不順，則難就其位，難謀其政。因而，十六大還提出要按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團體的關(guān)系，這為建設政治文明、推進政治現(xiàn)代化指明了基本途徑。我國完善民主政治的一系列具體制度、實現(xiàn)政治現(xiàn)代化應主要圍繞理順政治結(jié)構(gòu)各個部分的關(guān)系來進行。

人民代表大會制度是我國的根本政治制度。在我國的政治結(jié)構(gòu)中，人大這一結(jié)構(gòu)層次之上，是我國工人階級和全中華民族的先鋒隊——中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨對人大實行政治領導，是中國作為社會主義國家的政治靈魂和政治脊梁；在人大這一層次之下，是由人大產(chǎn)生的人民政府代表人民和組織人民來管理國家（為了討論問題的方便，本文不涉及我國政治結(jié)構(gòu)中其他組成部分）。可見，人大居于黨和政府之間，是一個承上啟下的中間層次。這種客觀存在著的“三層次”的政治結(jié)構(gòu)具有不可改變性。然而，半個世紀以來，盡管這一基本結(jié)構(gòu)未變，但其內(nèi)部各層次的關(guān)系及各自功能卻在發(fā)生著悄悄的演變和進化，正是這種不斷深入的演進，正在把人大推向政治文明建設的焦點。

沿著建國以來政權(quán)結(jié)構(gòu)功能演進的軌跡，可將其過程粗略地劃分為三個階段。在建國之初，社會主義政治制度甫具雛型，從體制到功能都很不完善，黨的領導被理解作是體現(xiàn)人民當家作主的惟一（至少是主要）的形式。高度集中的經(jīng)濟體制依附于高度集中的政治體制，使一切權(quán)力集于黨，黨不僅要制定大政方針，而且還承擔了權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)的大量具體事務。黨的政策（有時通過國家政策的形式出現(xiàn)）在規(guī)定社會經(jīng)濟關(guān)系、管理社會中起著主要作用。在這一階段，雖然對人大制度的完善進行過一些探索（如五十年代中期），但很快被政治風暴所湮沒。不妨將這一階段稱為我國社會主義政治結(jié)構(gòu)功能演進的初始階段，這一階段的總體特征是三層次界限模糊、職能不清，實際上只是一層次，即基本由第一層次行使三個層次的職能。這一階段政治結(jié)構(gòu)功能的完善，主要是就黨內(nèi)合理分工和提高黨的管理能力而言。

以黨的十一屆三中全會為標志，我國進入改革開放和現(xiàn)代化建設的新時期，政治結(jié)構(gòu)功能演進開始了以促進黨政分開、完善“下層次”功能為主要內(nèi)容的階段。在這一階段，隨著經(jīng)濟體制改革的展開、多種經(jīng)濟成份的快速發(fā)展和市場主體的逐步形成，黨如何領導人民實現(xiàn)廣泛的社會主義民主這一課題被鄭重地提了出來。在十一屆三中全會前夕的中央工作會議上，鄧小平同志尖銳地批評了由于思想僵化而將加強黨的領導變成了黨去包辦一切、干預一切；實行一元化領導，變成了黨政不分、以黨代政等現(xiàn)象。十一屆三中全會后不久，鄧小平同志又進一步對黨組織功能雜亂的弊端進行了批評，指出黨的各級領導機關(guān)管了很多不該管、管不好、管不了的事；指出應區(qū)分執(zhí)政黨和政權(quán)機構(gòu)的職能，不能把黨政職能混為一談。如何轉(zhuǎn)變黨對政府、政府對企業(yè)的領導方式和管理方式由此被擺上了政治體制改革的突出位置，并采取了許多實際步驟。所取得的成效雖然還不十分理想，但“黨的領導并不是包攬一切”的觀念已被普遍接受，不能不說這是中國政治的一大進步。這一階段的總體特征，是政治結(jié)構(gòu)的“下層次”逐步從第一層次中“剝離”出來（就職能，而不是領導關(guān)系而言），逐步“歸位”，其功能得到承認和不斷完善。經(jīng)濟和社會活力的增強是這一階段的成果的最終體現(xiàn)。但由于各層次之間的聯(lián)動關(guān)系未被充分考慮并從整體上做出系統(tǒng)的改進，這一階段的演進不可能達到全面完善政治結(jié)構(gòu)功能的效果。

在這一階段，“下層次”的問題先于“中層次”得到重視和處理，完全是由于這一層次在管理經(jīng)濟和社會事務中擔負著直接的責任，其功能缺失對改革開放和經(jīng)濟發(fā)展具有直接影響。而人大制度的完善也在社會政治需求的直接間接帶動下向前推進。1979年地方人大設立常委會并擴大省級地方國家權(quán)力機關(guān)的職權(quán)是人大走向發(fā)展新階段的標志，大批法律、法規(guī)的制定奠定了中國向法治國家邁進的基礎，人大行使法定職能的有效性日益提高，對推進法制發(fā)揮出越來越具有實質(zhì)性的作用。但就總體而言，在這一階段人大還未成為既與上、下層次有機聯(lián)系，又相對獨立的一個政治結(jié)構(gòu)層次，實際作用與應有的法律地位仍相距甚遠。

就治國手段而言，第二階段仍是主要依靠政策和行政手段。法律的權(quán)威雖正在樹立，但尚未達到主導地位，尚未受到各個層次的普遍和充分的尊重。就此而言，這一階段政治結(jié)構(gòu)功能的演進，僅是囿于舊有意義上的完善。

以1997年黨的十五大提出“依法治國”基本方略為標志，我國的政治結(jié)構(gòu)功能進入了全面演進的階段。這一階段的啟動以經(jīng)濟體制改革的深化和經(jīng)濟社會的深刻變化為背景，以黨理論上的成熟為前提，以黨的治國方略的重大發(fā)展為契機，以處理并確立政治結(jié)構(gòu)各個層次與法的關(guān)系為本質(zhì)內(nèi)容，欲使政治在發(fā)展形態(tài)上與經(jīng)濟達到基本適應狀態(tài)。黨作為最高層次的政治結(jié)構(gòu)層，如何按照依法治國的要求轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式和領導方式，并使自己的成員正確行使權(quán)力，達到法律保障與黨的領導在治理國家中辯證統(tǒng)一，是這一階段政治結(jié)構(gòu)功能演進的首要問題。治國必先治黨”這一嚴肅命題的提出，表明了我們黨對這一問題的鮮明態(tài)度和堅定決心。同時，不難發(fā)現(xiàn)，在堅持黨的領導的原則下，重新審視和建立黨與人大的關(guān)系，使“中層次”理論上的功能得以充分實現(xiàn)，是轉(zhuǎn)變黨的執(zhí)政方式、實現(xiàn)依法治國、有效解決當前中國社會政治生活、經(jīng)濟生活中諸多深層次矛盾的必然選擇。這一階段最突出的特征，將是人大這一層次從與第一層次模糊不清的關(guān)系狀態(tài)中明確地“剝離”出來（同樣是就職能而言），按照憲法和法律為其“歸位”且得到強化。

二、人大功能的“歸位”，將使整個政治結(jié)構(gòu)的功能得到補償、完善和強化

任何組織的存在及其實際地位的高低，從根本上取決于發(fā)揮該組織作用的社會需求。社會需求，常常以社會問題的形式表達出來。當今中國顯現(xiàn)出這樣一個矛盾和復雜的局面：一方面，現(xiàn)代化在一些方面和領域如經(jīng)濟領域取得了重要的實質(zhì)性進展，而另一方面，這種進展又使得政治結(jié)構(gòu)中的深層問題表面化，得以充分暴露，日益顯現(xiàn)出改革和完善的緊迫性。是社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中不可避免的政治現(xiàn)代化進程把人大推上了中國政治體制改革的前臺。

（一）在經(jīng)濟活動和社會生活的活力得到激發(fā)的同時，出現(xiàn)了“轉(zhuǎn)型期失范”現(xiàn)象和利益關(guān)系紊亂現(xiàn)象。人大功能的到位，是重建社會規(guī)范體系、實現(xiàn)有效政治控制和社會控制，建立經(jīng)濟生活、政治生活、社會生活正常秩序的源頭性環(huán)節(jié)。

改革開放和經(jīng)濟發(fā)展使社會經(jīng)濟生活空前活躍，但同時也對舊有社會規(guī)范發(fā)生了劇烈的沖擊。廢舊立新的過程中，出現(xiàn)了社會規(guī)范在許多方面的缺失，有的規(guī)范盡管存在，也由于缺乏權(quán)威而不能得到遵守，社會規(guī)范對社會行為的規(guī)范乏力。這種規(guī)范的缺失和乏力，不僅表現(xiàn)在社會個體行為失范，而且正在越來越大的范圍內(nèi)發(fā)展為單位行為、部門行為、地方行為失范，造成政治控制和社會控制在一定程度上失靈。

在市場經(jīng)濟和多元化的經(jīng)濟、社會結(jié)構(gòu)條件下，黨必須通過立法機關(guān)，將黨在現(xiàn)階段的基本政策和各項主張轉(zhuǎn)化為法律，以立法的形式全面建立新的社會規(guī)范體系。依賴法律所具有的普遍約束力及其穩(wěn)定性、長期性，將經(jīng)濟生活、政治生活、社會生活納入規(guī)范有序的軌道。法律意義上的社會規(guī)范體系所倡導的價值觀和行為方式，將成為各個行業(yè)、各個層面（包括政權(quán)組織）制定具體運行規(guī)則和行為準則的依據(jù)。改革以來，正是這一項工作已取得的成果，推動著社會主義市場經(jīng)濟秩序的逐步完善，推動著全社會新的價值觀念體系的形成。特別是針對社會經(jīng)濟生活的直接管理者——政府及其部門執(zhí)法行為所制定和推行的一系列規(guī)范，對改善經(jīng)濟建設環(huán)境、推動體制轉(zhuǎn)軌起了重要作用。進一步發(fā)揮人大在重建社會規(guī)范中的作用，是建設中國特色社會主義事業(yè)和現(xiàn)時代人類文明發(fā)展的共同要求，是實現(xiàn)經(jīng)濟生活法制化、政治生活法制化、社會生活法制化的首要環(huán)節(jié)。

從舊體制向新體制過渡中發(fā)生劇烈調(diào)整、變得空前復雜多變的社會利益關(guān)系，是對社會穩(wěn)定的真正威脅，因而社會對政治構(gòu)架的利益調(diào)節(jié)功能提出了更高的要求。一個社會肌體的機制均衡，有賴于這個社會各個群體的情緒有適當?shù)那赖玫奖磉_，其意愿得到一定程度的滿足。利益關(guān)系的調(diào)節(jié)，一要有規(guī)范，二要有一定的組織機制。民主政治體制，從根本上講也是社會利益調(diào)節(jié)機制。無疑，人大應當成為一個代表性最廣泛、調(diào)節(jié)功能最完善、最具權(quán)威性的社會利益協(xié)調(diào)機構(gòu)。各個社會利益群體的代表通過人大參政，通過共同利益的平衡和基本法律規(guī)范的引導，使各項立法和重大決策中合理體現(xiàn)各種社會利益關(guān)系，從而最大限度地化消極因素為積極因素，維護穩(wěn)定，促進發(fā)展。其更深的意義，在于在新的時代條件下建構(gòu)一種中國迫切需要的凝聚民族、整合社會的有力機制，而人大的功能將毫無疑問地納入這一機制中，且成為其中一個最重要的環(huán)節(jié)。社會利益的“調(diào)節(jié)器”、社會矛盾的“防爆器”、社會結(jié)構(gòu)的“整合器”，將愈來愈被證明是人大價值的一個基本體現(xiàn)。

（二）在黨政分開的同時，對權(quán)力的制約和監(jiān)督?jīng)]有跟上，出現(xiàn)了形形色色的行政權(quán)力部門化以致個人化，成為腐敗蔓延的根源。人大功能“歸位”，是對社會監(jiān)督體系的最重要完善，是治“官”、治權(quán)的根本之策。

黨政分開后，由于政府職能轉(zhuǎn)變的問題沒有徹底解決，又出現(xiàn)了政企不分、政事不分、政經(jīng)不分，成為經(jīng)濟生活和政治生活中新的突出矛盾。不是以正常的生產(chǎn)要素，而主要是以手中權(quán)力或特權(quán)來參與、操縱經(jīng)濟活動的“權(quán)力經(jīng)濟”泛濫一時，權(quán)錢交易、腐敗之風由此刮起。在外界利益刺激加劇的情況下，行政系統(tǒng)的廉政建設機制卻仍基本沿用計劃經(jīng)濟時期的老模式，主要靠政府及政府部門“自我監(jiān)督”，依賴“部門自覺”。在監(jiān)督機制不健全和民主集中制原則遭到破壞的地方，部門權(quán)力個人化，“部門自覺”更進一步降低到依賴“個人自覺”的水平上。權(quán)力失控的后果，在微觀上表現(xiàn)為形形色色的個人腐敗和團伙腐敗以至于部門腐?。辉诤暧^上表現(xiàn)為政令不暢，地方保護主義、部門保護主義盛行。部分公共權(quán)力變作了一種可以用來交換的社會資源，權(quán)力二重性中的負面效應得到淋漓盡致的表演，是中國轉(zhuǎn)型期本不應出現(xiàn)、卻已經(jīng)存在的一大特色，并正在進一步損害和威脅著黨的執(zhí)政基礎。

就總體而言能否有效地制約和監(jiān)督權(quán)力，應是檢驗政治結(jié)構(gòu)功能優(yōu)劣的一個基本標志。有人將權(quán)力分化看作是腐敗的根源，其實權(quán)力分化并不可怕，相反，權(quán)力分化是社會治理責任細化的必然結(jié)果，是激活社會細胞必須付出的代價。可怕的是對分化后的權(quán)力無從制約。順應權(quán)力的分化帶來的權(quán)力格局的復雜變化，促使權(quán)力監(jiān)督機制同步發(fā)育、升級，是政治現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是國家現(xiàn)代化進程中一個不可回避的重大問題。

一定的民主政治結(jié)構(gòu)，同時也是權(quán)力制約結(jié)構(gòu)。人大功能的不到位，使全社會的監(jiān)督難以形成環(huán)環(huán)相扣的完整體系。盡管這些年來在加強黨的監(jiān)督上下了很大功夫，行政監(jiān)察工作也有不同程度的加強，但依據(jù)黨紀要求開展的黨的監(jiān)督側(cè)重點及功能有別于權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督，而行政監(jiān)察工作往往受到權(quán)力、關(guān)系因素的過多掣肘和干擾，以致制約權(quán)力、消除腐敗這一重大課題遲遲不能獲得令人滿意的解決。事實證明，如果不從完善政治結(jié)構(gòu)功能這一高度去尋求治本之策，中國將無法有效遏止腐敗蔓延之勢，因而也不能從根本上維護社會的穩(wěn)定。

人大一方面應繼續(xù)承擔起建立完善的社會主義法律體系的歷史重任，同時，人大的另一基本使命應是監(jiān)督由其產(chǎn)生的行政、司法機關(guān)忠實執(zhí)行法律，嚴格依法使用權(quán)力，管理經(jīng)濟和社會事務。人大在監(jiān)督執(zhí)法權(quán)力方面的作用不僅是不可取代的，而且應當是關(guān)鍵的、主要的。人大的監(jiān)督是權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督，是法律代表者和人民群眾代表者的監(jiān)督，超脫于被監(jiān)督對象，同時與經(jīng)濟管理權(quán)、決策權(quán)相分離，具有權(quán)威性、強制性和公正性；人大監(jiān)督是法律監(jiān)督和工作監(jiān)督的結(jié)合，是剛性手段與彈性手段的結(jié)合，是對人監(jiān)督與對事監(jiān)督的結(jié)合，具有監(jiān)督手段的多樣性和有效性；人大既可以針對行政和司法工作中暴露出的問題開展事后監(jiān)督，又完全可以運用立法、決定重大事項的權(quán)力推行行政體制和司法體制改革，推動政府職能轉(zhuǎn)變，從根本上割斷權(quán)力與經(jīng)濟的聯(lián)系，清除產(chǎn)生腐敗的土壤，達到標本兼治；既直接監(jiān)督，又指導和督促行政、司法機關(guān)建立自我約束機制，啟動其內(nèi)部廉政監(jiān)督機制，使人大監(jiān)督與行政監(jiān)督內(nèi)外銜接，同時與黨的監(jiān)督、社會監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督有機結(jié)合，形成對執(zhí)法權(quán)力的完整制約和監(jiān)督機制。

在整個監(jiān)督體系中，人大是一個中心環(huán)節(jié)，起著直接監(jiān)督執(zhí)法權(quán)力和聯(lián)結(jié)、啟動其他各方面監(jiān)督（特別是執(zhí)法機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督）的作用，這是人大在政治結(jié)構(gòu)中處于“中層次”地位及作用的一個重要體現(xiàn)。由此可見，我國監(jiān)督制約機制的最重大缺陷是人大功能不到位。缺乏來自于權(quán)力機關(guān)的有效監(jiān)督，是執(zhí)法領域腐敗現(xiàn)象突出的主要原因之一。強化人大，是從根本上防腐保廉的首要課題。

（三）黨政分開在取得一定進展后，出現(xiàn)了“難分難解”的局面，需要繼續(xù)深入。人大“歸位”、完善人大功能，將有助于從根本上理順黨政關(guān)系，促使黨、政職能分別“到位”。

多年來，黨政分開的成果獲得了廣泛贊譽，同時也出現(xiàn)了不少新的問題。矛盾似乎集中在“分開”不徹底以及“分開”后的職能交叉關(guān)系缺乏規(guī)范上，其實還有更復雜、更深層次的原因。如，何謂“徹底”，就很值得探討。更值得探討的是，黨政分開應具備什么樣的配套保障條件。在權(quán)力機關(guān)事實上還沒有充分“就位”，在強大的政府面前還顯得那么弱小的情況下，黨政職能“徹底”分開后，由誰來制約和監(jiān)督政府及其部門，使其正確地使用權(quán)力？事實表明，這方面的問題的確不少。另外，行政機關(guān)的組織建設、施政能力、執(zhí)法實踐行為也有一個逐步磨煉、提高和規(guī)范的過程。在此情況下，各級黨委在一定程度上保持和加強對政府、行政工作的監(jiān)控，以致某種程度上的干預，是可以理解的現(xiàn)實選擇。透過一些地方黨政領導矛盾的表象，我們看到的是更深刻的體制原因，而不能簡單地將其視為黨政領導個人之間的“權(quán)力之爭”。在一些單位和部門實行黨政“一肩挑”的體制，在一定程度上緩和了黨政矛盾，卻又產(chǎn)生了權(quán)力過于集中的弊端?！胺帧眲t易亂，不分則走上老路，此種尷尬局面延續(xù)過久，將在相當大的程度上抵銷改革成果。

人大作為處在黨、政“之間”的政治結(jié)構(gòu)層次，應當對最終實現(xiàn)黨政分開、促進黨政各自職能到位起到至關(guān)重要的作用。黨政關(guān)系之所以“難分難解”，根本原因之一在于黨委必須部分地承擔起本應由人大及其常委會來履行的監(jiān)控政府的職責。只有人大充分發(fā)揮作用，可以稱職地行使這一職責，黨才能從這一方面的具體事務中真正擺脫出來，專心致志地發(fā)揮領導核心的作用；政府工作也才能真正地按照職能自主開展，獲得更強大的動力和更旺盛的活力。

人大功能“歸位”與執(zhí)政黨執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變同步推進，將從根本上理順我國政治結(jié)構(gòu)各個層次的基本關(guān)系，使整體功能得到補償、完善和強化，進而理順上層建筑與經(jīng)濟基礎的關(guān)系，使政治現(xiàn)代化與經(jīng)濟現(xiàn)代化達到基本同步，為在增強社會活力的同時實現(xiàn)強有力的政治控制，為實現(xiàn)社會平穩(wěn)有序轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟社會健康發(fā)展奠定堅實的政治基礎。

三、理順和擺正三個方面的關(guān)系：人大功能“歸位”和強化的基本途徑

一定的地位，是在一定的關(guān)系中存在的。人大作為政治結(jié)構(gòu)的“中層次”，其“歸位”、“正位”，基本途徑是要以各層次的性質(zhì)為根據(jù)，以明晰職能為前提，以總體統(tǒng)一、具體分開、層次清晰、充分發(fā)揮各自優(yōu)勢和整體效能為原則進行三層次權(quán)力資源再分配，在交叉的職能領域則注重明確操作規(guī)則，從而處理好人大與“上層次”、“下層次”的關(guān)系。同時，還要認真處理好賦予人大使命與提高人大能力的關(guān)系。

（一）依法治國關(guān)鍵在黨，完善政權(quán)結(jié)構(gòu)功能的關(guān)鍵也在于黨這一主導性層次。人大的“歸位”，首要的條件是加強和改進黨對人大工作的領導。

一方面，必須毫不動搖地堅持黨的領導，依靠黨堅強有力的領導來完善政權(quán)功能。要堅決批判那種將黨的領導與發(fā)展民主政治相對立的觀點，樹立黨的領導是民主發(fā)展的根本保證的堅定信念。半個世紀以來，正是黨領導人民為社會主義民主法制不斷由低級向高級發(fā)展積累了條件，也只有依靠黨的領導，才能實現(xiàn)政治現(xiàn)代化，包括人大制度的歸位和完善。

另一方面，必須通過進一步明確和改進黨對人大工作的領導方式，逐步實現(xiàn)黨與人大職能分開，使人大“歸”憲法所定之“位”，“歸”代議制民主政體中的最高權(quán)力機關(guān)之位。須明確，共產(chǎn)黨取得執(zhí)政地位這一重大變化，必然要求黨轉(zhuǎn)變對國家事務的領導方式，不再直接指揮國家各方面的工作，而由國家機關(guān)具體管理國家事務，黨的執(zhí)政地位應通過國家機關(guān)貫徹黨的路線、方針、政策來實現(xiàn)。黨的十五大確立實施依法治國，建設社會主義法治國家的基本方略，標志著黨對國家事務的領導方式和黨的執(zhí)政方式發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，那就是要把黨對國家事務的主張經(jīng)過法定的程序變成體現(xiàn)國家意志的法律和決定，通過國家機關(guān)依照憲法和法律來管理國家。為此，要把人大作為具體實現(xiàn)黨的執(zhí)政地位的重要機關(guān)，要明確黨對人大工作的領導，不是不分巨細包攬一切，而應是規(guī)范、監(jiān)督、保證式的領導，通過科學化、規(guī)范化、制度化的機制，加強對人大工作的領導。具體可明確為：一是組織領導，即選任忠于黨的路線的干部擔任人大領導職務；按照黨章規(guī)定，各級人大常委會設立黨組，對同級黨委負責，要通過人大常委會內(nèi)的黨組織和人大代表中的黨員在人大工作中貫徹黨的意圖。二是政治領導，即以黨的綱領、路線和黨在各個時期的大政方針指導人大工作，決定人大各個時期的工作部署，制定有關(guān)人大工作的各項重大決策，使人大工作服從和服務于黨的工作全局。人大常委會黨組以及擔任領導職務的黨員干部，在人大工作中，必須堅決并帶頭貫徹黨的路線方針政策和黨委的決定。三是思想領導，即在人大工作中堅持以馬克思主義、鄧小平理論、“三個代表”重要思想為指導，教育和約束人大工作者在思想上、政治上與黨中央保持高度一致。對于人大工作中的具體事務，黨委不應過多干涉和包辦。在黨領導人大工作的具體過程中，應嚴格按組織原則辦事，貫徹集體領導的原則，避免和防止個人說了算。

從地方人大工作的實際情況來看，加強和改進黨對人大工作的領導、理順黨委與人大的關(guān)系，須抓好三個方面的落實：

一是從制度上理順黨委與人大的關(guān)系。要充分發(fā)揮黨委總攬全局，協(xié)調(diào)各方的作用，協(xié)調(diào)好人大行使職權(quán)中遇到的問題。在書記兼任人大常委會主任的省市，書記要抽出相應的精力考慮人大工作，主持人大常委會重要會議，參加人大重要活動，關(guān)心人大建設；書記不兼人大常委會主任的市、縣、區(qū)，人大常委會主任可考慮在黨內(nèi)任副書記。這對各級人大行使好職權(quán)也是必不可少的，對市縣人大工作尤其重要。要建立健全不在黨委任職的各級人大常委會主要領導同志列席黨委有關(guān)會議的制度，讓他們及時了解黨委和政府的中心工作和各方面的工作情況，以利更好地開展人大工作。

二是把人大工作納入黨委議事日程。各級黨委要高度重視人大工作，關(guān)心人大及其常委會的建設，把人大工作納入黨委的議事日程。在每屆任期內(nèi)，至少召開一次人大工作會議，每年至少專門聽取一次同級人大常委會黨組的工作匯報，平時要經(jīng)常聽取人大常委會的專題工作匯報，及時研究解決人大工作中的問題，做出決定。

三是加強對人民代表大會制度的宣傳和研究。當前，無論是黨委、“一府兩院”還是人大常委會自身，對人民代表大會制度的認識還有較大差距。把人大當成履行法律手續(xù)的機關(guān)，對人大依法行使職權(quán)缺乏理解、對人民負責的意識不強等問題還不同程度存在；一些人大工作的同志，缺乏積極的心態(tài)，認為人大工作理論上是一線，實際上是二線；社會上，不少群眾對人大的性質(zhì)、地位和作用缺乏了解。這些問題，不僅同長期封建專制的影響和民主法制建設的進程有關(guān)，也同對人民代表大會制度的學習宣傳不夠有直接關(guān)系。各級黨委要把對人民代表大會制度和人大工作的宣傳教育作為黨的宣傳工作的重要組成部分，納入黨委宣傳工作的總體規(guī)劃，要求各新聞媒體做好宣傳計劃，改進對人民代表大會制度和人大工作的宣傳報道，在深度和力度上下功夫；要求各級黨校、干部學校增加人民代表大會制度和人大工作知識的培訓內(nèi)容，加強人大理論研究機構(gòu)和宣傳陣地建設，把對人民代表大會制度的研究，納入社會科學研究總體規(guī)劃。各級政府對人大的研究、宣傳和培訓工作要給予必要的支持。

（二）在當前特定的時期，要將發(fā)揮黨統(tǒng)攬全局的核心作用，支持人大及其常委會依法履行職權(quán)，幫助理順人大與“一府兩院”的關(guān)系，在國家執(zhí)法和司法層次中樹立人大的權(quán)威，作為加強和改善黨對人大領導的一項重要任務。

實行黨與人大職能分開，實現(xiàn)人大功能“歸位”的一個重要落腳點，是發(fā)揮人大這一權(quán)力機關(guān)對于其下層次——執(zhí)法層次的法定職能作用。人大在執(zhí)法層次中的權(quán)威是否得到樹立，應是檢驗人大功能“歸位”與否的標志。要在黨的統(tǒng)一領導和協(xié)調(diào)下，實現(xiàn)人大及其常委會對“一府兩院”的監(jiān)督經(jīng)?；?、制度化、程序化和監(jiān)督手段多樣化，使行政、司法機關(guān)及其人員真正樹立起對權(quán)力機關(guān)負責與對黨負責相統(tǒng)一的觀念；通過人大促進行政、司法工作全面納入法制軌道；使“一府兩院”的工作將貫徹黨的意圖和人大所代表的人民群眾的要求有機統(tǒng)一起來；使人大對“一府兩院”工作的支持與監(jiān)督統(tǒng)一起來。

理順人大與“一府兩院”的關(guān)系，須以落實人大的各項法定職權(quán)為著力點。落實了人大各項法定職權(quán)，不僅可在充分發(fā)揮人大作用的同時理順人大與“一府兩院”的關(guān)系，而且也將對黨的執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變產(chǎn)生積極的影響。

一是加強地方立法工作，為全面建設小康社會創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。加強地方立法是建設社會主義政治文明，貫徹依法治國方略的重要內(nèi)容，但目前地方立法的質(zhì)量和數(shù)量還不能適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，特別是經(jīng)濟立法相對滯后。立法中存在強化行政權(quán)力和部門利益傾向，促進發(fā)展，體現(xiàn)服務和依靠市場機制自我調(diào)節(jié)的觀念相對薄弱。黨委要把人大及其常委會的立法工作列入重要議事日程，指導和支持人大及其常委會行使好立法權(quán)。對立法規(guī)劃、計劃、重大立法項目及其草案進行研究，提出指導意見，協(xié)調(diào)解決立法中的重大問題。人大常委會要發(fā)揮立法中的主導作用，積極做好法規(guī)的調(diào)研、起草、論證、協(xié)調(diào)工作；要增強立法的主動性和計劃性，服從和服務于依法治國和全面建設小康社會的大局，以是否符合“三個代表”重要思想為立法質(zhì)量的最高標準，正確處理質(zhì)量與數(shù)量的關(guān)系，堅持質(zhì)量優(yōu)先；要以促進經(jīng)濟社會發(fā)展，維護人民群眾長遠和根本利益為出發(fā)點，以經(jīng)濟立法為重點；要維護國家法制的統(tǒng)一，適應入世的新形勢，堅持不抵觸、有特色、可操作和急用先立的原則，立、改、廢并重，把工作側(cè)重點放到對國家法律的補充和細化上；要進一步提高立法的科學性、民主性和公開性，健全充分體現(xiàn)群眾路線的立法工作機制。

二是完善民主決策機制，支持人大依法決定重大事項。依法決定地方改革和發(fā)展中的重大事項，是憲法和法律賦予人大常委會的重要職權(quán)，是實現(xiàn)黨的領導和人民當家作主有機結(jié)合的有效形式。從實際狀況看，行使重大事項決定權(quán)，是各級人大工作的一個突出的薄弱環(huán)節(jié)。各級黨委應按照黨的十六大要求，完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制，支持人大及其常委會依法行使重大事項決定權(quán)，推進決策科學化、民主化。要進一步完善黨委、人大、政府重大決策的規(guī)則和程序。各級黨委要對同級人大及其常委會提出要求，每年選擇和安排若干項重大問題，在黨委充分研究論證的基礎上，通過人大或人大常委會作出決定；各級人大在行使重大事項決定權(quán)時，要認真貫徹“三個代表”重要思想，把人民當家作主和黨的執(zhí)政意圖有機結(jié)合起來，圍繞黨委對中心工作的重大部署，選擇人民群眾最關(guān)心的經(jīng)濟社會發(fā)展的重要問題，通過法定程序適時做出決定，由政府組織實施；各級政府要健全重大事項向人大常委會報告、提請討論決定的制度，認真貫徹執(zhí)行人大的決議、決定。對依法應由人大及其常委會審議決定的事項要及時主動地提請審議。

三是樹立法律監(jiān)督的權(quán)威，提高監(jiān)督工作的實效。監(jiān)督制度是現(xiàn)代民主政治的重要支柱，是社會主義政治文明的主要內(nèi)容?，F(xiàn)階段人大監(jiān)督工作存在的最大問題是法律監(jiān)督缺乏權(quán)威性，工作監(jiān)督缺乏力度和實效，有人概括為“六多六少”，即程序性監(jiān)督多、對重大事項監(jiān)督少，形式監(jiān)督多、實質(zhì)監(jiān)督少，對事監(jiān)督多、對人監(jiān)督少，彈性監(jiān)督多、剛性監(jiān)督少，提意見建議多、跟蹤落實少，督促多、處理少。有的地方還存在監(jiān)督行為個人化和越權(quán)干預“一府兩院”工作現(xiàn)象。為了切實加強監(jiān)督實效，各級黨委要支持人大充分發(fā)揮地方國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督作用，把監(jiān)督和對“一府兩院”工作的支持有機結(jié)合起來，努力做到“敢于監(jiān)督”和“善于監(jiān)督”。要堅持依法辦事、監(jiān)督大事、集體行使職權(quán)等項原則，在克服形式主義，提高監(jiān)督實效上下功夫。黨委應指導、支持人大掌握好以下幾個原則：（1）圍繞改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局和地方事務中帶有根本性、長遠性的重大事項，通過聽取工作報告、視察、調(diào)查、執(zhí)法檢查、述職評議和工作評議等形式，有重點地加強對“一府兩院”的監(jiān)督。（2）尊重其他國家機關(guān)的職權(quán)，不干涉、不代替“一府兩院”的具體行政工作和司法活動。正確處理監(jiān)督與獨立行使審判權(quán)和檢察權(quán)的關(guān)系，注意通過對案件的了解，啟動司法機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機制，加強對司法人員和司法機關(guān)的監(jiān)督。（3）監(jiān)督意向的確定，監(jiān)督行為的實施，監(jiān)督意見的形成，都要按照法定程序，經(jīng)過集體討論，通過會議做出決定。為了增強監(jiān)督力度，對一些該啟動監(jiān)督程序的重大事項或案件，要適時啟動監(jiān)督程序。該做出決定的，要及時做出決定，該組織特定問題調(diào)查的，要組織特定問題調(diào)查，不能停留在提出意見建議，自行糾正的階段。（4）注意提高對工作報告的審議質(zhì)量，認真抓好審議意見的落實和整改，強化審議、調(diào)查、評議結(jié)果的處置。評議意見和結(jié)果，在向評議對象的上級領導機關(guān)反饋外，還應向組織部門和紀檢部門反映，為黨委考慮、使用干部提供參考。（5）執(zhí)法檢查要突出重點，切實解決法律實施中的突出問題，力戒形式主義。述職評議和工作評議要提高針對性，肯定成績、總結(jié)經(jīng)驗，找準問題，狠抓整改，真正起到促進工作的目的。

四是改進選舉任免程序，依法做好選舉任免工作。民主選舉是社會主義民主的重要內(nèi)容，依法選舉和任免國家機關(guān)工作人員是保障人民當家作主的重要途徑。在行使選舉和任免權(quán)方面，各地人大及其常委會堅持黨管干部和依法辦事的有機統(tǒng)一，進行了積極的探索，使人事任免工作逐步走上制度化、規(guī)范化的軌道。但是，工作中還存在一些不容忽視的問題：有些人對黨管干部和人大依法任免的關(guān)系認識不夠明確，把人大依法行使任免權(quán)，當作為黨委任命干部履行法律手續(xù)，任命通不過，就是不與黨委保持一致；有的地方未經(jīng)人大選舉任命就提前到任，發(fā)文、見報，或不通過人大及其常委會就對選舉或任命的干部進行調(diào)動；有的地方選舉和任命中發(fā)揚民主不夠，缺乏競爭機制，或采取一些不適當?shù)淖龇?，如有意搞陪襯、搞差額中的差額，在提名、劃票等方面進行限制等，使選舉變成了形式，群眾反映強烈；有的地方選舉中，代表和黨委提名的候選人，不能平等接受代表的選擇；縣鄉(xiāng)村的各種選舉不同步，造成頻繁選舉，群眾有厭選情緒等?？勺プ∫韵轮饕h(huán)節(jié)改進選舉和任免工作。（1）在堅持黨管干部原則的基礎上，嚴格按照法律和中央的有關(guān)規(guī)定，實現(xiàn)黨內(nèi)工作程序和人大及其常委會法定程序的有機結(jié)合，對應由人代會選舉的干部，要提交大會充分醞釀討論，認真聽取意見，依法組織好大會選舉；對應由人大常委會任免的干部，黨委應向人大常委會黨組通報推薦人選的情況和推薦理由。黨委組織部門考察時，可吸收人大的同志參加。（2）人大常委會黨組要相信和尊重黨委的提名和組織部門的考核，積極做好工作，實現(xiàn)黨委意圖，要善于聽取代表和人大常委會組成人員的意見，發(fā)現(xiàn)影響任職的問題，及時通過黨內(nèi)程序澄清和核實，為人民把好用人關(guān)。（3）進一步改進選舉和任免的提名、考察、介紹方法，特別是差額選舉候選人的提名方法，建立競爭機制，增強選舉的民主程度和透明度。（4）凡是法律規(guī)定應由人大選舉和人大常委會任命的人員，未經(jīng)人大選舉和人大常委會任命，一律不發(fā)文、不登報、不到職，對選舉、任命的干部任期內(nèi)不經(jīng)必要法律程序，不隨意變動。（5）凡是應由人大選舉、人大常委會任命的法定職務的人選，落選或未通過任命的，應及時進行補選和另行任命，盡量少用任命黨內(nèi)職務的方法代行法定職權(quán)，以免造成“人民不要黨要”的不良影響。（6）在劃票方法上，要保證代表的民主權(quán)利，不要變相設置限制。

（三）理順關(guān)系須以制度化為保證。十六大在政治建設和政治體制改革方面特別強調(diào)了制度建設的作用。應圍繞落實人大的法定職權(quán)，將黨委、政府涉及人大的工作內(nèi)容作全面的清理，黨委、人大、政府各自制定相互銜接的工作制度，以憲法精神為根據(jù)界定權(quán)力，規(guī)范程序，黨委帶頭遵守，從而逐步理順人大與黨委、政府的工作關(guān)系。

如，“一府兩院”要建立和落實重大事項向同級人大常委會報告的制度，對重大事項的界定、報告及回復處理程序等都作出明確規(guī)定，改變目前人大行使重大事項決定權(quán)難以到位的狀況。再如，須通過健全和落實制度，使黨委重大決策與人大立法緊密結(jié)合，把立法納入黨委的決策程序，成為黨的決策的有機組成部分。應由人大決定的事項，均通過人大體現(xiàn)決策民主化，同時將黨的主張轉(zhuǎn)化為國家意志，在全體人民中貫徹；黨委和人大在任用政府組成人員、監(jiān)督國家機關(guān)及其工作人員等交叉的工作領域也要以制度理順關(guān)系，保證人大依法履行職權(quán)。

（四）在理順人大與黨政關(guān)系的同時，處理好賦予人大使命與提高人大能力的關(guān)系。

為“歸位”創(chuàng)造主觀條件，與外部條件同樣重要。應坦率地承認，以人大目前的總體狀況（包括機構(gòu)設置、人員狀況、理論準備和精神準備程度、履行職能的水平），尚難以很好地擔當起政治結(jié)構(gòu)“中層次”應負的重大責任。一方面，不能因此而放慢完善人大制度的步伐。另一方面，須增強緊迫感，改變長期以來實際上將人大當作“二線機構(gòu)”的做法，在領導力量、機構(gòu)設置、人員配備（包括數(shù)量的增加和素質(zhì)的提高）、工作條件等各方面給予大力加強和充分保障。加強人大及其常委會的自身建設，應解決好以下主要問題：

一是進一步優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，提高代表素質(zhì)，發(fā)揮代表作用。人大代表是人民代表大會的組成人員，是國家權(quán)力機關(guān)的主體，擔負著代表人民行使當家作主權(quán)力的重大使命。目前，一些地方人大代表構(gòu)成“五多五少”的問題較普遍和突出。即：黨員多、非黨的少，領導干部多、基層群眾少，黨政部門的多、從事人大工作的少，年齡偏大的多、年輕的少，文化程度低的多、專業(yè)人員少。特別值得注意的是政府部門領導代表比例過高，不利于人大監(jiān)督權(quán)的行使。一些干部代表很少到原選舉單位參加活動。應按照黨的十六大的要求，在代表選舉中引進有序的競爭機制，注重代表的政治、業(yè)務素質(zhì)和議政能力，不斷優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，提高代表的素質(zhì)。同時，要建立代表培訓制度，加強代表的學習培訓，提高履行職責的能力。各級人大代表要強化代表人民當家作主的意識，深入了解民情、積極反映民意，作好人民的代言人。各級人大常委會要主動接受人民群眾和代表的監(jiān)督。人大代表也應密切與原選區(qū)和原選舉單位的聯(lián)系，自覺接受人民群眾的監(jiān)督。組織好代表活動，創(chuàng)新代表活動方式，為代表行使職權(quán)提供服務，并為代表履行職責提供經(jīng)費和物質(zhì)保障。

二是逐步優(yōu)化各級人大常委會組成人員的結(jié)構(gòu)，增加專職委員的比例。當前各級人大常委會組成人員結(jié)構(gòu)不夠合理。黨政領導干部比例偏高，整體年齡偏大、專職化程度低、兼職比例大、知識結(jié)構(gòu)不合理的問題比較突出。人大常委會組成人員專職化是依法行使職權(quán)的客觀需要，組成人員中既要有一定數(shù)量的黨政領導干部和各方面的代表人物，也要適當選拔一些從事人大工作的同志。還要適當增加一部分年紀較輕、綜合素質(zhì)好、有發(fā)展?jié)摿Φ耐疽岳谛纬赡苓M能出，與黨政部門“雙向交流”的“活水”機制。

三是省級人民代表大會設立專門委員會，提高議事效率和質(zhì)量。根據(jù)法律規(guī)定和各省市區(qū)的經(jīng)驗，建立健全人民代表大會的專門機構(gòu)，對于全面提升人大及其常委會依法行使職權(quán)的水平很有必要。各省級人大均應設立法制、民族僑務、內(nèi)務司法、財政經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村、教育科學文化衛(wèi)生、環(huán)境與資源保護等專門委員會，使省級人大的專門機構(gòu)達到基本健全。

四是加強各級人大常委會機關(guān)建設，改善人大機關(guān)辦公條件。目前地方人大常委會機關(guān)建設有三個突出問題，第一是常委會機關(guān)人員編制少，機構(gòu)不健全。以縣級人大常委會機關(guān)為例，一般中等縣編制在15人上下，除主任、副主任5人左右外，3—4個工作機構(gòu)，每個工作委員會2人左右，工勤人員3—5人，再加上還擔負著比機關(guān)總?cè)藬?shù)還多的歷屆離退休老同志的服務工作，人稱“第二干休所”，缺乏人力、物力開展正常工作，對此，各縣反映強烈。第二是干部隊伍結(jié)構(gòu)不合理、交流不暢、缺乏活力，干部隊伍結(jié)構(gòu)性矛盾突出。第三是經(jīng)費困難、辦公條件簡陋、交通工具短缺，辦公用房擁擠。由于經(jīng)費緊張，很多法定職權(quán)的行使受到影響，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，除換屆外一般不開人代會。各省市委應從工作需要出發(fā)，對各級人大常委會機關(guān)的機構(gòu)和人員編制做出原則性規(guī)定；重視人大常委會機關(guān)干部隊伍建設，進一步優(yōu)化人大干部隊伍的結(jié)構(gòu)。把人大干部的培養(yǎng)、選拔、交流納入黨委干部隊伍建設的總體規(guī)劃，統(tǒng)籌進行，形成制度，有計劃地通過交流、掛職鍛煉等方式，推動人大干部與黨委、“一府兩院”、高等院校、企事業(yè)單位的交流。人大常委會黨組要積極與黨委組織部門協(xié)調(diào)，做好每年的交流計劃；各級黨委和政府要支持人大常委會機關(guān)建設，逐步改善各級人大常委會機關(guān)的辦公條件和基礎設施。

五是加強政治業(yè)務學習，提高代表和人大常委會組成人員的整體素質(zhì)，加強各級人大代表和人大常委會組成人員的思想建設和業(yè)務建設是做好人大工作的基礎。各級人大常委會要高度重視代表和組成人員的政治業(yè)務學習，緊密結(jié)合人大工作實際，以舉辦培訓班、法制講座等形式組織他們認真學習馬克思主義、思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想，學習法律知識和人大業(yè)務知識，不斷提高他們的政治素質(zhì)和業(yè)務素質(zhì)。同時，要注意加強人大常委會機關(guān)的思想建設、作風建設、組織建設和業(yè)務建設，培養(yǎng)一支政治堅定、作風優(yōu)良、業(yè)務精通、勤政廉潔的人大干部隊伍。人大代表和人大工作者要堅持理論聯(lián)系實際的學風，深入基層，深入實際，抓住民主法制建設和經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大問題，人民群眾關(guān)心的熱點問題，認真進行調(diào)查研究，努力提高議政能力和水平。

政治的進化滯后于經(jīng)濟的進步在一定程度上是一種普遍現(xiàn)象，但如果政治與經(jīng)濟長期不相適應，其弊端導致的社會問題超過了社會肌體的承受極限，就意味著社會政治結(jié)構(gòu)的破壞，反過來影響經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。結(jié)構(gòu)與功能的關(guān)系也告訴我們：一個系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能是相互作用的，功能由結(jié)構(gòu)決定，同時又對結(jié)構(gòu)的改變和調(diào)整發(fā)生著影響，部分結(jié)構(gòu)的功能缺失或薄弱，可能導致整個系統(tǒng)功能的紊亂以致系統(tǒng)本身的變異。從這樣的高度來認識，人大功能的“歸位”就具有了緊迫性。在新時期，黨委、人大、政府只有職能之分，沒有“一線”、“二線”之別?？梢灶A言，人大功能真正“到位”之日，就是我國社會主義政治文明健康發(fā)展之時。