導語：老年保障與城鎮(zhèn)建設調查匯報一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

隨著我國市場經(jīng)濟體制的建立與完善,傳統(tǒng)的利益格局在發(fā)生著變化,社會變遷日益激烈,老年人口作為一個與傳統(tǒng)社會和傳統(tǒng)體制有密切聯(lián)系的社會弱勢群體,不可避免的要遇到傳統(tǒng)利益格局變動造成的預期收益的損失和社會變遷帶來的種種不適。同時,老齡社會在經(jīng)濟實力較薄弱的時期到來，這也使得中國老年人口保障問題的解決更顯迫切。否則,社會安全與穩(wěn)定將受到破壞,而且這種情況在某些地區(qū)業(yè)已出現(xiàn)。在我國，農(nóng)村人口占60%以上,農(nóng)村老年人口不是一個小數(shù),我國社會轉型很大程度取決于農(nóng)村社會的轉型,農(nóng)村老年保障更是我國社會轉型期需要解決的一個社會問題。

具體而言，中國農(nóng)村老年保障是指對農(nóng)村老年人在物質生活、文化精神生活和生活服務等方面提供的基本保障,主要包括四個方面的內(nèi)容。一是經(jīng)濟保障,即農(nóng)村老年人晚年生活的經(jīng)濟來源應當?shù)玫交颈Ｕ?；二是醫(yī)療保障,即農(nóng)村老年人在衛(wèi)生保健與疾病醫(yī)療方面有保障；三是生活服務保障,即對農(nóng)村老年人口的個人生活能夠提供必要的照料、護理和幫助等；四是心理保障,也就是讓農(nóng)村老年人口在心理上得到基本滿足、慰藉。在此意義上,農(nóng)村老年保障不單指農(nóng)村社會養(yǎng)老保險一類的社會保障。在我國社會主義初級階段,它也包括了家庭在經(jīng)濟支持及生活照料等方面對老年人的保障。

從我國社會保障制度體系建設來看,城鄉(xiāng)老年保障模式長期以來形成了城市社會保障與農(nóng)村土地保障并存的“二元保障模式”。當社會保障資源集中在城市,只有占農(nóng)村老年人極少數(shù)的“五保戶”在一段時期內(nèi)享有社會救濟,而我國農(nóng)村老年人最主要和最切實的經(jīng)濟保障形式是通過土地保障來實現(xiàn)勞動自保,以及根源于土地的家庭保障。20世紀80年代中后期,尤其是進入90年代以來,隨著計劃生育政策效應在中國農(nóng)村的顯現(xiàn),以及農(nóng)村剩余芳動力流動的加劇,農(nóng)村家庭結構日趨核心化、小型化,家庭養(yǎng)老功能逐漸弱化。而與我國農(nóng)村相應的經(jīng)濟發(fā)展速度卻遠不及老齡化趨勢的加劇,可以為老年人提供照料的資源越來越少,從而使社會系統(tǒng)對老年保障的支撐被提到了議事日程上。1992年,國家民政部出臺《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案試行》,旨在解決農(nóng)村老年人的保障。該方案的出臺在一定程度上、一定時期內(nèi)主要解決了經(jīng)濟發(fā)達的農(nóng)村社區(qū)的老年人“老有所養(yǎng)”的問題。但多年來過去了,從試點到推行,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險憂喜參半,真正能實施的較少。事實上,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在理論與實踐上都存在很多問題。在理論上，我國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險主要存在兩個誤區(qū)。一是，該方案仍舊沒有解決好城鄉(xiāng)差距問題。國家在經(jīng)費上對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險不予投入,而對城市職工的養(yǎng)老保險卻給予大量的投人。這種做法顯然對農(nóng)民是不公平的。因為農(nóng)民曾為我國工業(yè)化的資本積累作出了很大的貢獻與犧牲,而且與城市居民一樣為國家的建設辛勤勞作,國家沒有理由人為地對城市居民與農(nóng)民采取不同的待遇。如果講“誰點菜,誰付帳”的話,在養(yǎng)老保險上，城市居民與農(nóng)民都付了帳,可是優(yōu)惠程度卻不同,城市居民少花錢，農(nóng)民卻全額買單。二是，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在保障內(nèi)容上基本上只覆蓋了老年人的經(jīng)濟保障,而對老年人在醫(yī)療保障、生活照料、精神安慰、生活服務等方面的保障卻沒有涉及。在實踐中,此方案也存在諸多問題。一是，我國農(nóng)民對社會養(yǎng)老保險的需求不是隨著生產(chǎn)方式的變革而產(chǎn)生的,而是在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式下提出的。農(nóng)民既不具備作為一個被保障者的權利和義務的意識,也不具備為社會保障交納費用的完全能力,而且我國的國民收人再分配中農(nóng)村社會保障資金所占比重非常小,不能充分滿足現(xiàn)實的需要。二是，幾十年來形成的嚴重的城鄉(xiāng)二元結構的社會保障體系,已經(jīng)形成剛性,無論依靠建立統(tǒng)一的法律或制訂統(tǒng)一的政策,還是依靠財政、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民自身經(jīng)濟能力都無法在短期內(nèi)使占全國人口絕大多數(shù)為農(nóng)村人口的社會保障達到城鎮(zhèn)居民的保障水平。三是，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的指導思想不穩(wěn)定,業(yè)務關系不順暢,在國內(nèi)資本市場不發(fā)達、缺乏有效的管理機構的現(xiàn)實情況下,社會養(yǎng)老保險基金保值增值而臨一系列風險。四是，社會養(yǎng)老保險覆蓋面的擴大以城市化的發(fā)展和從事農(nóng)業(yè)的勞動力的比重下降為前提,而從未來的情況看,我國今后二三十年里,還是工農(nóng)業(yè)并存的二元經(jīng)濟,所以農(nóng)村社會養(yǎng)老目前仍不會成為農(nóng)村老年保障的主導支柱。

從國際經(jīng)驗來看,早在1996年世界銀行就在一個報告中指出，“正規(guī)養(yǎng)老制度需緩行”,倡導推行用個人化解決老年保障模式來替代國家化解決老年保障的模式,尋求一個比現(xiàn)行的老年保障模式更合理的體系。同時，世界銀行也指出,社會保障體系的確立是在保障能力和發(fā)展能力的互動中選擇方案,方案的合理性至少應該從兩個方面來進行判斷,一是，以公平的方式保護老年人,一是，促進經(jīng)濟發(fā)展。按照此標準,我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事實上是一個不合理的方案,它一方面是一個對農(nóng)村老年人不公平的方案,另一方面則是一個對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展并無多大促進作用的方案。就農(nóng)村老年保障資源的來源來看,家庭、社區(qū)、社會是其三個主要的來源。在家庭養(yǎng)老功能弱化、社會養(yǎng)老保險又需要緩行的情況下,社區(qū)養(yǎng)老保障成了一個必然的選擇,社區(qū)對農(nóng)村老年保障的支撐作用已經(jīng)開始引起了社會各界的關注與認同。國際組織和學術界極力主張大力發(fā)展社區(qū)助老事業(yè),為居家養(yǎng)老的老年人提供全方位的服務。因此，在我國社會轉型期,家庭養(yǎng)老與社區(qū)養(yǎng)老的雙結合模式應該是一個趨勢。

而從我國國情來看,立足于小城鎮(zhèn)建設,實現(xiàn)對我國農(nóng)村老年人進行社區(qū)養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老相結合的養(yǎng)老模式是現(xiàn)代社會的一個必然選擇,小城鎮(zhèn)建設應該與我國農(nóng)村老年保障制度的建設緊密地聯(lián)系在一起。最主要的理由在于小城鎮(zhèn)是我國農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展模式。從社區(qū)的本質來講,它是由許多關系密切的個人或團體組成的一個社會系統(tǒng)，其中的各種社會關系不僅持續(xù)時間長，而且具有一定的范圍性、結構性、互動性和關聯(lián)性等特征。此外，這個社會系統(tǒng)具有很多功能,比如文化、經(jīng)濟、政治功能等等。而與傳統(tǒng)的村落相比,在小城鎮(zhèn)里,除了血緣關系是人們之間的聯(lián)系紐帶以外,地緣關系、業(yè)緣關系也成為了人們間的聯(lián)系紐帶、互動前提,從而使得各種社會關系具有社區(qū)的特性。這些關系的互動是小城鎮(zhèn)的文化、經(jīng)濟等功能的體現(xiàn)。因此,小城鎮(zhèn)是我國農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展模式。另外，值得指出,小城鎮(zhèn)建設作為我國城市化的一種選擇,其目標毫無疑問是解決人的問題農(nóng)村剩余勞動力的轉移、農(nóng)村低素質人口的增多、農(nóng)村老年人口的增多等等。沒有理由將老年人這個特殊的社會群體排斥在外。只有在小城鎮(zhèn)建設的總體規(guī)劃中將農(nóng)村老年人的保障問題考慮在內(nèi),我們才能使得農(nóng)村老年人的社區(qū)養(yǎng)老有一個現(xiàn)實的支撐,也才能在完善合理的農(nóng)村老年保障制度引誘下有利、有效地推進小城鎮(zhèn)建設。

小城鎮(zhèn)建設實質上包括“軟建設”與“硬建設”兩方面的內(nèi)容?！坝步ㄔO”是指小城鎮(zhèn)的基礎設施建設等,而“軟建設”則是指小城鎮(zhèn)的制度建設,如財政、稅收、金融、戶籍管理制度、社會保障制度等。從此角度出發(fā),要使小城鎮(zhèn)建設與農(nóng)村老年保障制度建設二者共同進步,我們應該做好以下工作。

一是，在小城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設中,應考慮老年人對住房、對道路等基礎設施的特殊要求。具體說,就是要在小城鎮(zhèn)建立敬老院、福利院、老年公寓、老年活動中心、老年人衛(wèi)生醫(yī)療保健站等社區(qū)配套工程。我國城市地區(qū)對老年人在住房與社區(qū)服務設施上的特殊要求較早就有了重視,在1999年“國際老人年”這一年,城市房地產(chǎn)商推出“老年公寓”，便是一個回應。而在我國農(nóng)村,這個工作并沒有開展。我們且不去論其原因何在,但必須認識到老齡化是我國現(xiàn)代化進程中必須相隨的社會事實,而且我國農(nóng)村老年人的保障問題已經(jīng)到了刻不容緩的地步。小城鎮(zhèn)作為我國農(nóng)村社區(qū)的一個發(fā)展模式,理應考慮到老年保障對其內(nèi)在的要求。

二是，作為小城鎮(zhèn)制度建設的一個內(nèi)容,農(nóng)村老年保障制度建設必須進人小城鎮(zhèn)建設的總體規(guī)劃中。就小城鎮(zhèn)建設中存在的問題來看,恐怕更多地歸咎于“軟建設”的不利,比如“空殼鎮(zhèn)”。小城鎮(zhèn)的“硬建設”搞起來了,但相應的財政、稅收、戶籍管理制度、社會保障制度等并沒有跟上,缺乏對人口人住的制度引誘,從而造成空有花架子,卻無人入住。有人無鎮(zhèn)不行,有鎮(zhèn)無人更不行,其帶來的人力、物力、財力的極大浪費顯而易見。建立完善合理的農(nóng)村老年保障制度無疑有助于加強小城鎮(zhèn)對人住人口的制度引誘。就農(nóng)村老年保障對象來看,小城鎮(zhèn)的老年保障制度建設主要應考慮三個群體的需要，包括（1）已經(jīng)進入老齡階段的大量農(nóng)村老年人群體；（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工；（3）城市農(nóng)民工。農(nóng)村已存的大量老年人的保障問題得不到解決,勢必影響到農(nóng)村社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展,進而影響到農(nóng)村社會的安全與穩(wěn)定。新聞媒體對農(nóng)村老年人受虐待、家庭矛盾激化現(xiàn)象的報道恐怕大家均有所見、均有所聞。而作為與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集聚和集中相伴生的一個自覺選擇,小城鎮(zhèn)建設也應該妥善處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險問題。只有這樣,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工才能無后顧之憂地在小城鎮(zhèn)安居樂業(yè),使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集聚,真正發(fā)揮小城鎮(zhèn)作為“發(fā)展極”的作用。在小城鎮(zhèn)的制度建設的“軟建設”中做好農(nóng)村老年保障制度的另外一個重要作用是對大量積壓在有限的耕地上、處于“隱性失業(yè)”狀態(tài)的農(nóng)民,滯留在城市無所事事的農(nóng)民工,在城市學會一技之長與積累豐富市場經(jīng)驗并準備返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民形成較強的制度引誘。在大城市吸納農(nóng)村剩余勞動力的空間收縮、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)消化農(nóng)村剩余勞動力的能力減弱,而西部地區(qū)進行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調整、退耕還林后、又將拋出大量處于“隱性失業(yè)”狀態(tài)的農(nóng)村剩余勞動力的情況下,這無疑是一個安置農(nóng)村剩余勞動力的重要對策。

三是，小城鎮(zhèn)作為農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展模式,它應該有相應的社區(qū)功能,如社區(qū)的文化功能、經(jīng)濟功能、服務功能等,而在小城鎮(zhèn)建設對農(nóng)村老年保障的支撐功能中,社區(qū)老年人服務是一個關鍵。結合我國國情與西方發(fā)達國家社會保障改革的經(jīng)驗來看,小城鎮(zhèn)建設應具備的社區(qū)服務功能主要體現(xiàn)在老年人照料、護理、合作醫(yī)療上。在家庭養(yǎng)老功能社會化的趨勢下,小城鎮(zhèn)建設應該考慮組建老年人的社區(qū)服務隊伍,對家庭無法進行照料、護理的老年人提供社區(qū)服務,使老年人的生活得到保障。另外,小城鎮(zhèn)建設對解決我國農(nóng)村老年人的醫(yī)療保障也能起到很大的作用。我們知道,改革前合作醫(yī)療曾經(jīng)在集體經(jīng)濟體制下發(fā)揮很大績效,而后隨著集體經(jīng)濟削弱逐漸消失。進人年代以來,在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展并不發(fā)達,農(nóng)民收人并不充裕的現(xiàn)實下,農(nóng)村老年人個人負擔或者由其家庭負擔醫(yī)療費用的開支難免捉襟見肘。農(nóng)村老年人缺醫(yī)少藥的情況開始凸現(xiàn),農(nóng)民對合作醫(yī)療的呼喚比較迫切,在有些農(nóng)村地區(qū),合作醫(yī)療又開始出現(xiàn)并發(fā)揮了很好的績效。小城鎮(zhèn)建設一方面可以在軟件措施即制度上,通過建立合作醫(yī)療制度來解決人住小城鎮(zhèn)的老年人的醫(yī)療保障,另一方面則可以在硬件措施上通過建立合作醫(yī)療站來對農(nóng)村老年人的醫(yī)療保障給予有力的支撐。