導(dǎo)語：流浪乞討人員救助與管理調(diào)研報(bào)告一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

流浪乞討人員的大量涌現(xiàn)是近年來一個(gè)比較引人關(guān)注的問題，為了更好的實(shí)現(xiàn)對流浪乞討人員的管理，各地政府先后制定了相關(guān)的規(guī)章，同時(shí)也采用了一些救助管理的辦法。筆者試圖從整體上對流浪乞討人員相關(guān)管理問題的分析，提出了幾點(diǎn)初步的救助與管理的對策。為了進(jìn)一步健全和完善社會保障體系，保障城市生活無著的流浪乞討人員的合法權(quán)益，維護(hù)社會穩(wěn)定，2003年8月1日，在全國實(shí)施的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》取代了實(shí)施二十多年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，自愿救助代替了強(qiáng)制性收容遣送，體現(xiàn)了社會進(jìn)步和人文關(guān)懷。如何對處于弱勢地位的流浪乞討人員進(jìn)行社會救助和關(guān)懷，同時(shí)確保城市公共秩序及城市環(huán)境不受影響，已成為政府部門關(guān)注的重點(diǎn)。

一、城市生活無著流浪乞討人員問題

自人類文明開始以來，乞丐就一直存在著，所不同的是，他們隨著歷史的變遷也在不斷發(fā)生改變。建國初期為了醫(yī)治戰(zhàn)爭和舊社會留下的創(chuàng)傷，收容遣送制度就已登上了歷史的舞臺。而其作為一項(xiàng)正式的法律制度則始于1982年國務(wù)院《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的公布（以下簡稱《收容遣送辦法》）。到20世紀(jì)90年代，收容遣送的人員在結(jié)構(gòu)上發(fā)生了變化。。2003年6月公布并于當(dāng)年8月1日生效的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》使新的社會救助制度代替了在中國歷史上沿用長達(dá)二十多年的收容遣送制度。這一過程實(shí)際上體現(xiàn)了國家對基本人權(quán)的保障和穩(wěn)定社會秩序這兩種價(jià)值的選擇或者權(quán)衡。然而，新的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》由于強(qiáng)調(diào)被救助的自愿原則，使流浪乞討人員可以選擇接受救助也可以拒絕救助，因而，新的管理辦法頒布后，出現(xiàn)了流浪乞討人員大量增加，特別是一些特殊的癡、呆、傻人員，城市管理難度加大等一系列新問題。并有90％以上的流浪乞討人員不愿接受救助。類似的情況在我市各縣地區(qū)都普遍存在。一時(shí)間，如何對處于弱勢地位的流浪乞討人員進(jìn)行社會救助和關(guān)懷，成為大眾關(guān)注的焦點(diǎn)。

二、我縣流浪乞討人員的基本狀況調(diào)查

我縣屬于西北地區(qū)交通要道，位于咸陽市西部，312國道和福銀高速公路穿境而過，乾扶旅游專線穿城而過，交通便利，東接西安、咸陽，西鄰寶雞、北靠甘肅平?jīng)龅貐^(qū)，流動人口多，人員復(fù)雜，接受救助的對象也比較多。

根據(jù)民政部對流浪乞討人員的定義，將那些在某市無固定居所、無合法經(jīng)濟(jì)來源、無正當(dāng)職業(yè)的外來人員界定為“流浪者”，把以沿街乞討的方式獲取錢物的人員界定為“乞討者”。根據(jù)上述界定，我縣的流浪乞討人員可分為兩大類：一類是“三無流浪人員”，主要分為流浪兒童（包括有輕微違法活動的兒童）和成年流浪者，這部分人占流浪乞討人員的多數(shù)，據(jù)公安機(jī)關(guān)提供的資料顯示，其中相當(dāng)比例的人涉嫌違法活動；第二類是乞討人員，其中分為職業(yè)乞丐、殘疾人乞丐、無返鄉(xiāng)能力的臨時(shí)性乞丐等。

關(guān)于第一類人，在我縣主要是因?yàn)榉蚱逈_突、家庭破裂、遺棄殘疾兒童、拐賣導(dǎo)致流浪兒童產(chǎn)生，成年流浪者一部分農(nóng)民及城市失業(yè)者由于個(gè)人無一技之長或無工可打而淪為流浪乞討者；還有一部分人沾染了好逸惡勞的惡習(xí)，自甘墮落到流浪乞討者的行列。成年乞討者一般為本縣附近的老弱病殘無生活能力者為主。

第二類人中的乞討者主要以甘肅、寧夏等省的貧困地區(qū)為主，其中有季節(jié)性乞討者，也有長期職業(yè)性質(zhì)的乞討者，這些人群往往不愿意接受救助返鄉(xiāng)，或者反復(fù)接受救助。如07年我縣救助的一個(gè)78歲姓王的乞討者是來自寧夏涇原縣貧困地區(qū)，在我縣以乞討為生，長達(dá)3年，不愿接受救助。還有三原縣1名凍壞雙腳姓賈的女性乞討者在縣醫(yī)院實(shí)施醫(yī)療救助的過程中，不愿說出真實(shí)地址和姓名，原因是兩年前，丈夫離她而去，娘家父母均患精神病，自己無人管，生活不能自理，怕回原籍。這種情況給救助帶來了很大的困難，需要從根本上給予解決乞討者的實(shí)際問題。

三、城市生活無著落流浪乞討的原因分析

城市生活無著落流浪乞討人員為何離鄉(xiāng)背井外出流浪乞討，可以從社會的、個(gè)體的、文化的等方面分析原因。改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得巨大進(jìn)步，人民生活有了顯著提高，這一點(diǎn)是不容置疑的客觀存在。但經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡和社會再分配制度的不完善使不同地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間及不同社會成員之間的貧富差距日漸擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是導(dǎo)致貧困地區(qū)農(nóng)民涌入發(fā)達(dá)地區(qū)的主要原因，由于一些邊遠(yuǎn)地區(qū)收入極低，生活困苦，農(nóng)民在城市流浪乞討所得也比在當(dāng)?shù)厥杖敫?，兩相比較，外出流浪乞討便成為一些人的“理性”選擇。流浪乞討的社會原因不解決，流浪乞討就不可能禁絕。而社會保障制度的不健全，使農(nóng)村老人、殘疾人生活沒有保障，一部分人被迫走上流浪乞討之路。

從文化方面來看，在任何一種社會形態(tài)里，既有主流文化，同時(shí)也存在著主流文化之外的“亞文化”或“次文化”，而流浪乞討文化便屬于這種性質(zhì)。在這類群體中，包含著一種特殊的生活方式、行為規(guī)范、價(jià)值體系以及認(rèn)同心理和歸屬心理。在我國某些地區(qū)出現(xiàn)的“乞丐村”里，村民的流浪乞討不僅不會受到社會的譴責(zé)，反而為其他人所羨慕和效仿。亞文化對流浪乞討人員的心理支持不容小視，鏟除其賴以生長的土壤，除了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不斷提高人民生活水平之外，大力張揚(yáng)進(jìn)步的倫理道德和社會價(jià)值觀，樹立自尊、自重、自強(qiáng)的生活價(jià)值觀是不可缺少的重要工作。

四、強(qiáng)化對流浪乞討人員的社會救助和社會管理

（一）社會救助流浪乞討人員是社會中的弱勢群體，除極少數(shù)人員之外，絕大多數(shù)正常的社會人不會選擇流浪乞討的生活，是社會環(huán)境造成他們離鄉(xiāng)背井外出討生活，社會應(yīng)對他們的不幸給予同情，政府更應(yīng)該對其實(shí)施社會救助，而不是采用驅(qū)趕和設(shè)立“禁討區(qū)”等限制性規(guī)定，壓縮流浪乞討人員的生存空間。

對于城市管理者的政府部門來說，流浪乞討人員不僅涉及到對社會弱勢群體的救助、關(guān)懷問題，更由于流浪乞討人員大量積聚在城市繁華地帶、旅游景區(qū)，其骯臟的形象、不良的行為習(xí)慣玷污了城市臉面，破壞了對外開放的城市形象。

面對流浪乞討人員這一特殊的社會群體，如何兼顧社會救助收容治理，制定相應(yīng)的法律規(guī)范成為政府部門必須面對的課題。筆者認(rèn)為，政府在制定針對流浪乞討人員的法規(guī)和政策時(shí)，必須堅(jiān)持以下基本原則：一是政策的制定必須要有法理依據(jù)。在一個(gè)法制社會，政府行為也要受到法律的制約，任何一項(xiàng)公共政策的制定和實(shí)施，必須有其法理依據(jù)。在法律規(guī)定還不夠清晰的領(lǐng)域，公共政策應(yīng)盡量照顧弱勢群體，體現(xiàn)政府的人文關(guān)懷。如果明文禁止乞討，很可能受到違憲的指責(zé)。如果以強(qiáng)制手段驅(qū)散或拘留流浪乞討人員，也會觸犯相關(guān)法律。

（二）要從重國家權(quán)力、重社會控制，轉(zhuǎn)為側(cè)重于全社會范圍內(nèi)救助責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)的合理分配，體現(xiàn)以人為本、體恤民生的原則。社會控制只是作為社會制度中的一種補(bǔ)充機(jī)制發(fā)揮作用，而社會救助則是作為國家的一項(xiàng)基本社會保障制度，發(fā)揮不可或缺的作用。對構(gòu)建和諧社會是一個(gè)重要舉措。

強(qiáng)化對流浪乞討人員的社會救助和管理，從國家層面上講，根本點(diǎn)在于大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高國家的綜合實(shí)力，逐漸縮小地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的差距；另一方面通過收入再分配手段，擴(kuò)大社會保障的覆蓋面和保障水平，逐漸縮小不同社會階層之間、貧富之間的差距。[

其一，要加強(qiáng)對流浪乞討人員的社會救助，社會救助是指國家和社會對依靠自身能力無法維持基本生活的公民以及遇到緊急、突發(fā)或特殊困難的公民提供基本物質(zhì)幫助和相慶制度安排。尤其是對老人、未成年人、殘疾人、精神病患者、傳染病、艾滋病患者等弱勢群體中的弱勢者的救助，保障他們的基本生存權(quán)。為此，政府需要加大財(cái)政投入，加強(qiáng)人員配置，建立和完善必要的救助設(shè)施（如救助站、兒童福利院、殘疾人的福利場所等），專門安置這些需要政府長期承擔(dān)保障責(zé)任的人群。提供基本的救助物品和藥品，以體現(xiàn)政府和社會對弱勢群體的人文關(guān)懷。

其二，要充分利用現(xiàn)有的法律、法規(guī)，強(qiáng)化社會控制，并在相關(guān)法律的框架內(nèi)制定地方性法規(guī)，將一些法律解釋細(xì)化和可操作化。例如，對未成年的流浪乞討兒，可以參照《未成年人保護(hù)法》、《義務(wù)教育法》等法律法規(guī)中的相關(guān)條款，對其進(jìn)行強(qiáng)制性救助；對強(qiáng)討惡要，騷擾路人、游客的乞討人員及其他有輕微違法行為的流浪乞討者，可以參照《治安管理處罰條例》等法律法規(guī)予以治安處罰或刑事拘留。對于混雜在流浪乞討者中間的刑事犯罪分子，公安機(jī)關(guān)應(yīng)給予堅(jiān)決打擊，以維護(hù)社會治安，保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)的安全。

其三，實(shí)現(xiàn)社會救助社會化、多元化。長期以來，我國強(qiáng)政府弱社會的管理格局使社會非政府組織發(fā)育不良，弱化了社會組織在社會救助、社會保障中的作用，形成政府包辦社會保障的畸形局面，這不利于社會保障事業(yè)的全面發(fā)展。借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，社會救助必須走社會化的道路，多元化籌集資金，動員社會力量參與社會救助。社會組織參與社會救助，一方面可以提高社會救助的專業(yè)化水平，另一方面可以為公眾的慈善行為提供一個(gè)正常的通道，使善款真正用到急需救助的人身上，以此擠壓職業(yè)乞丐的活動空間。

其四，針對城市管理中存在的責(zé)任不明、扯皮推委的情況，政府應(yīng)明確流浪乞討人員的管理主體，規(guī)范公安、城管、民政、衛(wèi)生等相關(guān)政府部門的管理權(quán)限和責(zé)任，使其依法管理，執(zhí)法有據(jù)。

五、對流浪乞討人員管理的建議

1、堅(jiān)持依法行政原則,認(rèn)真貫徹相關(guān)法規(guī)規(guī)章的規(guī)定.

法治國家的最基本原則之一便是要求行政主體做到依法行政。在具體實(shí)踐中,政府的一切行政行為應(yīng)該依法而為,受法之約束.對流浪乞討人員進(jìn)行管理是政府行使其行政管理職能的一個(gè)體現(xiàn),這一行政行為自然應(yīng)該堅(jiān)持依法行政原則。既然國家和各個(gè)地方都有相關(guān)的法規(guī)或者規(guī)章，而且這些規(guī)章自身基本符合法治精神，那么行政主體在具體管理中便應(yīng)該遵守這些規(guī)定，而不能做出法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定之外的行為——例如劃定禁止乞討區(qū)域，或者類似的限制性規(guī)定。

2、司法權(quán)力應(yīng)該為流浪乞討人員提供必要的司法救濟(jì)。

正如前文所言，地方規(guī)章整體上體現(xiàn)了對流浪乞討人員進(jìn)行救助管理的立法宗旨，而在實(shí)際執(zhí)行中部分發(fā)生了歧變。在這種情況下，不僅行政機(jī)關(guān)應(yīng)該對此類行為加強(qiáng)監(jiān)督，而且司法機(jī)關(guān)應(yīng)該在流浪乞討人員合法權(quán)利遭到侵害時(shí)為其提供必要的救濟(jì)。具體做法可以主要包含兩個(gè)方面：（1）司法權(quán)力對地方規(guī)章涉及違反法律、法規(guī)宗旨或者規(guī)定的享有審查的權(quán)力。（2）對行政主體的侵犯流浪乞討人員合法權(quán)利的行政行為提供必要的司法救濟(jì)。

3、建立、完善農(nóng)村社會救助體系。

流浪乞討人員的大量涌現(xiàn)，從根本上說體現(xiàn)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的巨大差異從社會保障水平上來看，1991－2001年，城市人均社會保障支出占人均GDP的比重為15％，而農(nóng)村只占有0.18％，城市人均社會保障費(fèi)用支出是農(nóng)村90倍之多。在目前所能及的范圍內(nèi)，想要解決這一問題，最可行的方法便是完善農(nóng)村社會保障。只有建立健全農(nóng)村社會保障制度，減弱城鄉(xiāng)社會保障水平的差異，才能使流浪乞討人員最大可能的降低。這也是目前解決流浪乞討問題的一個(gè)最有效的方法。具體做法有：加快建立和完善農(nóng)村最低生活保障及救災(zāi)制度；盡快建立和完善農(nóng)村社會醫(yī)療保險(xiǎn)制度；建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老制度【1】。

4、強(qiáng)化財(cái)政撥款制度，實(shí)行激勵機(jī)制。

在目前情況下，即要做到對流浪乞討人員的合理救助，又能激發(fā)地方管理的積極性，筆者認(rèn)為比較可行的辦法是由中央財(cái)政對地方救助工作進(jìn)行一定的補(bǔ)貼，同時(shí)對救助機(jī)構(gòu)由省級政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)，合理布局，以期使有現(xiàn)的管理經(jīng)費(fèi)在使用中做到經(jīng)濟(jì)、效能。另一方面可以將對流浪乞討人員的救助管理納入當(dāng)?shù)卣块T的政績考核指標(biāo)之中，確立激勵機(jī)制。這樣便于救助管理工作的開展，也會為流浪乞討人員治理提供一種動力。

5、放寬慈善機(jī)構(gòu)進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮慈善機(jī)構(gòu)救助作用。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年我國慈善公益組織大約有100多個(gè)，而在1998年美國政府僅豁免稅收的慈善機(jī)構(gòu)就達(dá)120萬個(gè)【2】。《救助管理辦法》規(guī)定：“國家鼓勵社會和個(gè)人對流浪乞討人員進(jìn)行救助”因此，加強(qiáng)慈善機(jī)構(gòu)對此類人員的救濟(jì)，廉價(jià)的收集社會愛心，無疑也是解決流浪乞討人員問題的一個(gè)比較現(xiàn)實(shí)的方法。

流浪乞討人員的管理是一個(gè)綜合性的社會問題，由于其涉及到一個(gè)國家的人權(quán)保護(hù)狀況，憲政實(shí)施程度以及政府治理理念。因此對流浪乞討人員進(jìn)行治理必須堅(jiān)持法治原則，從公正、合理、有效的原則出發(fā)，通過多方面的努力來解決。在具體操作中，應(yīng)該不斷針對管理過程中的具體問題有針對性的調(diào)整管理方法，相信經(jīng)過政府的不斷探索和努力，對流浪乞討人員的管理會不斷取得進(jìn)步。