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農(nóng)村公共衛(wèi)生體系建設(shè)，是構(gòu)建社會主義和諧社會的一項重要內(nèi)容。黨的**報告“要堅持公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性質(zhì)，堅持預(yù)防為主、以農(nóng)村為重點……，強化政府責(zé)任和投入，完善國民健康政策，鼓勵社會參與，建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共衛(wèi)生服務(wù)體系”。對于一個有十三億人口的大國來說，搞好公共衛(wèi)生體系建設(shè)意味著花費少量的資金解決廣大人民群眾的健康問題。當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵時期，由于我國地域遼闊、農(nóng)村人口比重大，加快農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展在我國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中顯得尤為必要。農(nóng)村公共衛(wèi)生體系建設(shè)得如何將直接影響到廣大農(nóng)民素質(zhì)和勞動能力的提高。近年來，農(nóng)村公共衛(wèi)生作一直受到黨和政府的高度重視，特別是20**年取得抗擊“非典”斗爭勝利后，黨中央、國務(wù)院采取一系列加強農(nóng)村公共衛(wèi)生體系建設(shè)的決策，取得了一定成效。但是，應(yīng)當(dāng)看到隨著人民群眾健康需求的不斷增長，醫(yī)療衛(wèi)生資源配置不平衡的問題越來越突出，特別是農(nóng)村公共衛(wèi)生發(fā)展滯后，“看病難、看病貴”問題成為全社會普遍關(guān)注的熱點和難點，地區(qū)發(fā)展的不平衡，經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡，尤其是城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生發(fā)展的不平衡，嚴重制約著農(nóng)村公共衛(wèi)生體系建設(shè)的整體推進。因此，各級審計部門要在促進政府對農(nóng)村公共衛(wèi)生的投入上努力當(dāng)好參謀，做好衛(wèi)士。

一、深化和完善農(nóng)村公共衛(wèi)生是政府的責(zé)任

公共衛(wèi)生是政府的基本職能之一，是推進人類健康和社會可持續(xù)發(fā)展的基本保證。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》指出：“各級政府對公共衛(wèi)生和預(yù)防保健工作要全面負責(zé)，加強預(yù)防保健機構(gòu)的建設(shè)，給予必要的投入，對重大疾病的預(yù)防和控制工作要保證必需的資金”。剛剛閉幕的**三中全會《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》也指出“堅持政府主導(dǎo)，整合城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源，建立健全農(nóng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)……”。由于公共衛(wèi)生服務(wù)具有公共產(chǎn)品的特性，因此為農(nóng)民提供公平和有效的公共衛(wèi)生服務(wù)是政府不可推卸的責(zé)任。

1、深化和完善農(nóng)村公共衛(wèi)生是構(gòu)建和諧社會的需要。和諧社會理念的提出，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的基本要求，而建設(shè)和諧社會的關(guān)鍵之一是實現(xiàn)人與人之間各種利益的合理分配。當(dāng)前我國諸多不和諧的社會經(jīng)濟現(xiàn)象，其深層次的原因都是公共利益配置的失衡，這種利益配置失衡的交匯點從健康保障方面看，突出表現(xiàn)在城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生方面的巨大差別。因此，從構(gòu)建和諧社會的需要出發(fā)，必須深化和完善農(nóng)村公共衛(wèi)生。

首先，深化和完善農(nóng)村公共衛(wèi)生，有利于我國經(jīng)濟社會發(fā)展的整體推進。我國正處于建設(shè)全面小康社會的關(guān)鍵時期，推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要階段，農(nóng)村公共衛(wèi)生是全面小康的重要標志，也是新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。因而，深化和完善農(nóng)村公共衛(wèi)生，改善農(nóng)民的生活質(zhì)量，提高農(nóng)民的健康水平，對促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧，順利實現(xiàn)我國全面建設(shè)小康社會的目標和加快推進現(xiàn)代化進程具有積極的意義。

其次，深化和完善農(nóng)村公共衛(wèi)生，有利于提高農(nóng)民的健康水平和身體素質(zhì)。人口素質(zhì)反映一個國家的文明程度和發(fā)展程度。投資健康，就是促進生產(chǎn)力的發(fā)展。當(dāng)前，與城市相比農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)水平低，多數(shù)農(nóng)民得不到良好的公共衛(wèi)生服務(wù)和及時的醫(yī)療救助，得病的機率比城市要高，許多農(nóng)民有病只能“小病拖、大病扛、重病等著見閻王”，“因病致貧”，“因病返貧”的不和諧社會現(xiàn)象在農(nóng)村還非常突出，農(nóng)民的身體健康得不到有效保障。經(jīng)過三十年的改革開放，農(nóng)村經(jīng)濟雖有較大發(fā)展，但農(nóng)民的健康水平卻沒有同比提高，人口整體素質(zhì)也就難以提高。農(nóng)民是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要參與者，是一支不可缺少的社會主義建設(shè)力量，政府有責(zé)任承擔(dān)起農(nóng)村公共衛(wèi)生體系建設(shè)的重任。

再次，深化和完善農(nóng)村公共衛(wèi)生，有利于維護農(nóng)民的基本權(quán)利。公共衛(wèi)生服務(wù)是人類生存和發(fā)展的基本要求，是公民應(yīng)當(dāng)享有的最基本的公共產(chǎn)品。享受高質(zhì)量的公共衛(wèi)生服務(wù)應(yīng)當(dāng)作為一種全體國民可以獲得的權(quán)利，從世界范圍看，公共衛(wèi)生服務(wù)已經(jīng)成為了生存權(quán)的一部分。長期以來，我國在公共產(chǎn)品供給上一直實行城鄉(xiāng)分割的“雙軌”制，許多農(nóng)民并沒有真正享受到基本的公共產(chǎn)品，從而產(chǎn)生諸多不和諧的社會因素。在現(xiàn)階段城鄉(xiāng)收入差距不斷擴大，城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生資源配置不合理的情況下，各級政府更應(yīng)該加強對農(nóng)村公共衛(wèi)生的投入，維護農(nóng)民的基本權(quán)利。

2、農(nóng)村公共衛(wèi)生體系建設(shè)政府投入是重點。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》指出：“政府衛(wèi)生投入要重點向農(nóng)村傾斜，各級人民政府要逐年增加衛(wèi)生投入，增長幅度不低于同期財政經(jīng)常性支出的增長幅度……”、“縣級財政要根據(jù)國家確定的農(nóng)村公共衛(wèi)生基本項目，安排人員經(jīng)費和業(yè)務(wù)經(jīng)費。省、市（地）級財政要對縣、鄉(xiāng)開展公共衛(wèi)生工作給予必要的業(yè)務(wù)經(jīng)費補助?！醒胴斦ㄟ^專項轉(zhuǎn)移支付對困難地區(qū)的重大傳染病、地方病和職業(yè)病的預(yù)防控制等公共衛(wèi)生項目給予補助”。同時，由于多數(shù)農(nóng)民收入有限，使得資金問題成為制約農(nóng)村公共衛(wèi)生發(fā)展的瓶頸，因此各級政府必須增加對農(nóng)村公共衛(wèi)生的專項投入。

首先，政府對公共衛(wèi)生的投入應(yīng)向農(nóng)村傾斜。由于歷史的原因，政府已經(jīng)在城市公共衛(wèi)生上承擔(dān)了較多的責(zé)任。隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，建立縮小城鄉(xiāng)差距，面向農(nóng)村的公共衛(wèi)生應(yīng)是政府衛(wèi)生事業(yè)投入的重點。黨的**三中全會《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》也指出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，全面提高財政保障農(nóng)村公共事業(yè)水平，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度?！?、“把國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展重點放在農(nóng)村，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化……”。

其次，縣鄉(xiāng)政府對發(fā)展農(nóng)村公共衛(wèi)生負有不可推卸的責(zé)任?？h鄉(xiāng)政府是國家政權(quán)機關(guān)的基礎(chǔ)，承擔(dān)著促進經(jīng)濟發(fā)展、加強社會管理、搞好公共服務(wù)、維護社會穩(wěn)定等職能。農(nóng)村公共衛(wèi)生工作是縣鄉(xiāng)政府社會管理、公共服務(wù)的一項重要內(nèi)容，應(yīng)該提上政府工作的重要議事日程。近年來，縣鄉(xiāng)政府圍繞農(nóng)村社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的發(fā)展、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的建立、公共衛(wèi)生體系的建設(shè)，先后出臺了一系列政策措施，推動了農(nóng)村公共衛(wèi)生的快速發(fā)展。但也應(yīng)清醒地看到，與城市相比，農(nóng)村公共衛(wèi)生還有很大的差距，與建設(shè)社會主義新農(nóng)村和構(gòu)建和諧社會的要求相比，與農(nóng)民群眾日益增長的健康需求相比，還不相適應(yīng)。國務(wù)院體改辦等五部委《關(guān)于農(nóng)村衛(wèi)生改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確指出：“農(nóng)村衛(wèi)生工作所需經(jīng)費由縣級財政安排……”。因此，縣鄉(xiāng)政府加大對農(nóng)村公共衛(wèi)生的投入，負有不可推卸的責(zé)任。

第三，縣鄉(xiāng)政府是農(nóng)村公共衛(wèi)生體系建設(shè)的中堅力量。在我國現(xiàn)有分級財政體制下，縣鄉(xiāng)政府應(yīng)成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的中堅力量。應(yīng)按照事權(quán)與財權(quán)相一致、“以縣為主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套”的原則，以政府投入為主渠道，切實加大對農(nóng)村公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的投入，鞏固和完善農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。在經(jīng)費安排上，按照與財政支出同步增長的原則，不斷增加對農(nóng)村公共衛(wèi)生的投入。并通過深化衛(wèi)生改革，整合現(xiàn)有衛(wèi)生資源、動員社會投資，保障衛(wèi)生監(jiān)督、疾病控制、婦幼保健、職業(yè)病防治、健康教育、精神衛(wèi)生、采供血等公共衛(wèi)生服務(wù)的正常開展。

3、深化和完善農(nóng)村公共衛(wèi)生要求縣鄉(xiāng)政府切實轉(zhuǎn)變職能。長期以來，縣鄉(xiāng)政府在公共衛(wèi)生政策理念與工具選擇上，過分依賴醫(yī)療服務(wù)的直接提供與衛(wèi)生資源的集中控制，而對政府支配的資金、信息和制度工具的利用太少。實際上地方政府的重要職能不是“辦醫(yī)”而是“管醫(yī)”，保護衛(wèi)生服務(wù)消費者、保障公共衛(wèi)生服務(wù)與基本醫(yī)療服務(wù)的公平供給和救助社會弱勢群體才是實際的政府責(zé)任。深化和完善農(nóng)村公共衛(wèi)生，目的是盡量讓農(nóng)民少生病，因此一方面要突出疾病預(yù)防控制，另一方面要加強農(nóng)村公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，切實從源頭上保障和提高農(nóng)民的健康水平。經(jīng)對某地的審計調(diào)查，近年來，政府在盡量讓農(nóng)民少生病上作了多項有益的探索。如撥出專項資金，以買服務(wù)的方式，對參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)民開展兩年一次的免費健康體檢，讓農(nóng)民能夠有病早檢查、早發(fā)現(xiàn)、早治療；通過政府投入，落實農(nóng)村慢性病人群的跟蹤隨訪；以農(nóng)村社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)為陣地，建立以家庭為單位、個人為目標的農(nóng)民健康檔案，這個“多檔合一”的健康檔案，把預(yù)防（計劃免疫與精神病防控）、保健（兒保與婦保）、醫(yī)療（全科診療與全科工作室）、康復(fù)、健康教育、慢性病管理、計劃生育指導(dǎo)等功能有機地結(jié)合在一起，使農(nóng)民享受農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)情況“一網(wǎng)”盡收眼底等。審計調(diào)查認為，政府在農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)上轉(zhuǎn)變職能，關(guān)鍵在于理順秩序與提高效率。理順秩序就是要建立科學(xué)和可行的投入機制，合理而公平地配置公共衛(wèi)生資源，建立完善規(guī)范的管理體制，進而提高投入總量、擴大農(nóng)村公共衛(wèi)生機構(gòu)的生存空間。提高效率就是農(nóng)村公共衛(wèi)生體系建設(shè)要解決“養(yǎng)人”與“養(yǎng)事”分辨不清的問題，引導(dǎo)農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)建在農(nóng)村、面向農(nóng)民，通過規(guī)范管理，實現(xiàn)政府投入總量增加與服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效果提高上的對等。政府在農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)上轉(zhuǎn)變職能，重點是建設(shè)好影響大局的農(nóng)村公共衛(wèi)生體系，構(gòu)筑好惠及農(nóng)民的醫(yī)療保險體系，配置好基本醫(yī)療衛(wèi)生資源，搭建好反應(yīng)快捷的衛(wèi)生監(jiān)管平臺。

二、當(dāng)前農(nóng)村公共衛(wèi)生發(fā)展的現(xiàn)狀

經(jīng)過近幾年的努力，特別是20**年抗擊“非典”取得勝利后，黨中央、國務(wù)院采取一系列發(fā)展公共衛(wèi)生的政策，農(nóng)村公共衛(wèi)生工作取得了一定成效。但長期以來，錯誤地把公共衛(wèi)生支出看作是一種福利性消費支出，而非公共健康投資，導(dǎo)致公共衛(wèi)生政府投入不足，歷史欠賬較多，主要表現(xiàn)為：

1、農(nóng)村公共衛(wèi)生投入不足，城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源配置不合理。農(nóng)村公共衛(wèi)生是重要的公益性事業(yè)，應(yīng)當(dāng)依靠政府的財政支持，但實際情況是農(nóng)村衛(wèi)生經(jīng)費投入嚴重不足，農(nóng)村、城市醫(yī)療投入比例也不平衡。眾所周知，我國的衛(wèi)生資源主要集中在城市，城市衛(wèi)生資源的利用效率低，閑置浪費嚴重，而農(nóng)村醫(yī)療資源短缺，廣大農(nóng)民享受不了最基本的衛(wèi)生服務(wù)。據(jù)衛(wèi)生部《20**年我國衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》公布的數(shù)據(jù)，20**年全國衛(wèi)生事業(yè)費734.1億元，僅占國家財政支出的1.83%，遠未達到5%的目標；政府投入的衛(wèi)生費用中城市占66.9%，農(nóng)村僅占33.1%。

一是政府對農(nóng)村衛(wèi)生投入不足的后果之一是農(nóng)村公共衛(wèi)生的削弱。政府撥款主要用于醫(yī)療，而公共衛(wèi)生相對較少，對農(nóng)村的就更少。在政府公共衛(wèi)生支出的構(gòu)成中，人員經(jīng)費呈逐年上漲的趨勢，而業(yè)務(wù)和公務(wù)費、公共衛(wèi)生項目補助呈逐年減少的趨勢，很多公共衛(wèi)生機構(gòu)只能通過有償服務(wù)進行創(chuàng)收。由于農(nóng)村公共衛(wèi)生資源缺乏，且不足以應(yīng)對公共服務(wù)和基本醫(yī)療服務(wù)的需要，使農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)效益的提高受到嚴重制約，無法滿足廣大農(nóng)民的公共衛(wèi)生服務(wù)需求。以5歲以下兒童死亡率和孕產(chǎn)婦死亡率為例，據(jù)衛(wèi)生部《20**年我國衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》公布的數(shù)據(jù)，20**年我國5歲以下兒童死亡率城市和農(nóng)村分別為9‰、21.8‰，農(nóng)村5歲以下兒童死亡率為城市的1.4倍；孕產(chǎn)婦死亡率分別為25.2/10萬、41.3/10萬，農(nóng)村孕產(chǎn)婦死亡率為城市的0.6倍。

二是由于政府對農(nóng)村公共衛(wèi)生的投入不足，鄉(xiāng)村衛(wèi)生機構(gòu)運行艱難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院由于服務(wù)范疇有限、服務(wù)對象較少、服務(wù)能力較弱，幾乎沒有自我發(fā)展能力，僅靠政府少量的補助和十分有限的業(yè)務(wù)收入維持簡單運轉(zhuǎn)，房屋修建及設(shè)備更新等必要的建設(shè)只能等、靠、要。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院靠借債搞建設(shè)，債務(wù)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院沉重的負擔(dān)，瀕臨破產(chǎn)的邊緣。而村衛(wèi)生室的生存環(huán)境更差，且普遍存在與開展農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)不相適應(yīng)的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在：一是部分鄉(xiāng)村醫(yī)生從事公共衛(wèi)生服務(wù)工作的誤工報酬不能兌現(xiàn)，村衛(wèi)生室對參與公共衛(wèi)生服務(wù)工作的積極性不高，甚至拒絕參與；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院無力組織鄉(xiāng)村醫(yī)生進行有效的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，即使培訓(xùn)也是局限于醫(yī)療，對公共衛(wèi)生服務(wù)知之甚少，由于鄉(xiāng)村醫(yī)生業(yè)務(wù)水平不能提高，只能承擔(dān)發(fā)藥、打針等簡單公共衛(wèi)生服務(wù)；三是鄉(xiāng)村女醫(yī)生比例偏少，不能適應(yīng)婦幼保健工作的發(fā)展需要；四是在相當(dāng)一部分村衛(wèi)生室靠聽診器、血壓計和體溫計這“老三樣”來診病，這對常見疾病、多發(fā)疾病的診斷都很困難，更何況要應(yīng)付日常的預(yù)防保健工作和公共衛(wèi)生突發(fā)事件。據(jù)衛(wèi)生部《20**年我國衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》公布的數(shù)據(jù)，20**年我國農(nóng)民十大主要死亡原因，腦血管病、呼吸系病、心臟病等三種慢性病居第二至第四位，占總死亡人數(shù)的52.6%，死亡所占比例與20**年相比均有所上升。

2、農(nóng)村三級衛(wèi)生服務(wù)體系不健全，衛(wèi)生機構(gòu)醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施差。農(nóng)村三級公共衛(wèi)生服務(wù)體系是縣醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室是為農(nóng)民提供基本公共衛(wèi)生服務(wù)和醫(yī)療保障的，用農(nóng)民的話說“縣是龍頭，鄉(xiāng)是樞紐，村是網(wǎng)底”。但作為“樞紐”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和“網(wǎng)底”的村衛(wèi)生室卻生存困難，導(dǎo)致了“樞紐不靈，網(wǎng)底不牢”的現(xiàn)象，整個農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)近乎癱瘓。由于我國農(nóng)村長期存在“重醫(yī)輕防”的現(xiàn)象，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院缺少農(nóng)村公共衛(wèi)生運營需要的基本經(jīng)費，為了生存只能走服務(wù)收費和以藥養(yǎng)醫(yī)的路。村衛(wèi)生室除為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供最基本的小傷小病的診療服務(wù)外，還承擔(dān)著部分公共衛(wèi)生服務(wù)任務(wù)，但村衛(wèi)生室因其辦醫(yī)形式的多樣性，業(yè)務(wù)用房普遍不達標，常用醫(yī)療設(shè)備也十分簡陋，與從事農(nóng)村公共衛(wèi)生工作不相符。據(jù)統(tǒng)計，20**年我國村衛(wèi)生室與上年相比，當(dāng)年凈減少約4000個。

3、公共衛(wèi)生人員數(shù)量偏少，人員整體素質(zhì)急需提高。受多種因素的制約，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)技缺乏，真正需要的衛(wèi)技人才分配不下來，富余的非專業(yè)人員卻分流不出去。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院受經(jīng)費緊張和缺少專業(yè)人員等因素的影響，專職從事公共衛(wèi)生的人員更是少之又少。由于沒有一個合理的人才機制，外面有學(xué)歷、有技術(shù)的不愿來，內(nèi)部技術(shù)成熟的又要走，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，特別是山區(qū)和效益不理想的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，衛(wèi)技人才“分不來、留不住、出不去”，后繼乏人，而現(xiàn)有的衛(wèi)技人員也存在“學(xué)歷低、職稱低、衛(wèi)技水平低”的現(xiàn)象。對于素質(zhì)不高的農(nóng)村衛(wèi)技人才來說，診斷常見病、多發(fā)病都成問題，難以開展日常的預(yù)防保健工作，更何況要應(yīng)付隨時可能出現(xiàn)的公共衛(wèi)生突發(fā)事件。據(jù)衛(wèi)生部《20**年我國衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》公布的數(shù)據(jù)，20**年我國平均每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員為3.67人，而每千農(nóng)業(yè)人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院技術(shù)人員僅為0.99人，每千農(nóng)業(yè)人口鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員由20**年的1.10人下降到20**年的1.04人，20**年鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員凈減少4.6萬人。

4、“看病貴”現(xiàn)象困擾著廣大農(nóng)民。由于醫(yī)療行業(yè)的市場化和缺乏必要的監(jiān)督管理，造成了我國醫(yī)藥市場一直處于混亂狀態(tài)，表現(xiàn)為醫(yī)療費用增長過快、藥品價格居高不下，有的醫(yī)生為撈取回扣亂開處方，最嚴重的問題是醫(yī)療費用的大幅提高，這令多數(shù)農(nóng)民望而卻步，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院走的是“以藥養(yǎng)醫(yī)”的道路，致使農(nóng)民“因病致貧，因病返貧”的現(xiàn)象非常嚴重。據(jù)對某地鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院運行情況的審計調(diào)查，藥品收入在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院業(yè)務(wù)收入中的比重達86%，每門診人次收取藥品費58元。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院藥品作價沒有采用順價銷售政策，藥品進銷差價率高達50%以上，導(dǎo)致部分患者看病在醫(yī)院，購藥進藥店，使新型合作醫(yī)療門診給一定比例報銷的政策功能弱化。同時，存在檢查、化驗過多收費標準偏高的現(xiàn)象。如對某地鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院普遍使用的彩超機購置及使用情況的抽查，平均年檢查收費占購置額的52%以上，最高的達160%。醫(yī)療費用的大幅度上漲，給原本貧困的農(nóng)民造成了更加沉重的經(jīng)濟負擔(dān)，農(nóng)民陷入了不敢生病、不能生病但又往往多病的困境。

三、審計在促進農(nóng)村公共衛(wèi)生發(fā)展中的作用

加強對農(nóng)村公共衛(wèi)生的審計，促進政府對農(nóng)村公共衛(wèi)生的投入，是當(dāng)前審計部門為政府宏觀決策服務(wù)的重要內(nèi)容之一。針對當(dāng)前農(nóng)村公共衛(wèi)生管理的現(xiàn)狀，各級審計機關(guān)如何合理利用現(xiàn)有審計資源，推進審計轉(zhuǎn)型和審計創(chuàng)新，使審計工作更好地為經(jīng)濟社會發(fā)展大局服務(wù)，要求審計機構(gòu)轉(zhuǎn)變審計觀念，創(chuàng)新審計理念。

一是要樹立為政府宏觀決策服務(wù)的審計理念。在農(nóng)村公共衛(wèi)生審計中，要改變以往審計老是停留在資金使用的合法性、合規(guī)性等微觀層面的傳統(tǒng)審計思維方式，要站在黨委政府推動農(nóng)村工作的全局來思考審計，從經(jīng)濟社會發(fā)展整體層面的宏觀高度來思考審計。重點要圍繞上級部門有關(guān)農(nóng)村公共衛(wèi)生體系建設(shè)中政策法規(guī)的執(zhí)行和重大決策落實情況，開展專項審計調(diào)查，及時發(fā)現(xiàn)政府在建設(shè)農(nóng)村公共衛(wèi)生體系中不適應(yīng)農(nóng)村實際、農(nóng)民需求的重大問題，并根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問題提出改進和調(diào)整的合理化建議，促進政府對公共衛(wèi)生政策、決策的深化與完善。樹立為政府宏觀服務(wù)的審計理念不僅僅是要對審計結(jié)果作宏觀分析，而且要將為宏觀決策服務(wù)的審計理念貫穿于審計工作的全過程，自覺從黨委政府工作的大局出發(fā)，高度關(guān)注涉及上級政策法規(guī)貫徹執(zhí)行中的問題，找出政策制度中的缺陷和薄弱環(huán)節(jié)，注重從體制、機制、政策、制度等宏觀層面上提出解決問題的辦法，促進有關(guān)部門改進管理，建立長效管理機制。

二是要樹立政府責(zé)任審計的理念。審計是基于受托經(jīng)濟責(zé)任關(guān)系的產(chǎn)生而產(chǎn)生和發(fā)展起來的，其內(nèi)容也應(yīng)隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和生產(chǎn)關(guān)系的變革而不斷調(diào)整。由于審計的最終委托人是公眾，樹立政府責(zé)任審計的理念，就是要樹立審計是公眾受托人的觀念，牢記審計是代表公眾利益獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。在農(nóng)村公共衛(wèi)生審計中，一是要按照公共財政的框架，監(jiān)督各級政府在公共衛(wèi)生的投入上是否按中共中央、國務(wù)院的規(guī)定向農(nóng)村傾斜，政府承諾的投入是否及時足額到位，各級政府為支持農(nóng)村公共衛(wèi)生體系建設(shè)而制訂的政策制度是否落實等。二是要科學(xué)評價農(nóng)村公共衛(wèi)生政策和公共衛(wèi)生資金使用的效益和效果，并將審計結(jié)果向農(nóng)民公開。三是要將農(nóng)村公共衛(wèi)生體系的建設(shè)情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計范疇，站在廣大農(nóng)民的立場評價領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)履行發(fā)展農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)的職責(zé)及其服務(wù)效果。四是要審計部門敢于同侵占農(nóng)村衛(wèi)生資金的各種違法違紀行為和腐敗行為作斗爭，堅決維護好廣大農(nóng)民的根本利益。

三是要樹立文明審計的理念。農(nóng)村公開衛(wèi)生審計，既需專業(yè)性、更要有綜合性，既需微觀性、更要有宏觀性和服務(wù)性。要搞好農(nóng)村公共衛(wèi)生審計，提升審計質(zhì)量，促進政府對農(nóng)村公開衛(wèi)生的投入，必須從提高審計人員素質(zhì)著手，增強審計人員的文明執(zhí)法意識、依法審計能力和專業(yè)技術(shù)水平。通過審前調(diào)查和政策法規(guī)學(xué)習(xí)，要求審計人員熟悉發(fā)展農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)的重點與難點，了解農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)，掌握當(dāng)前農(nóng)村公共衛(wèi)生的政策法規(guī)。同時，要求審計人員要學(xué)會換位思考，“用審計別人的標準來要求自己，用理解自己的理念來理解別人”，把審計側(cè)重點放在幫助解決問題上，既要注重審計意見和建議的宏觀性、建設(shè)性，又要緊緊圍繞黨委和政府的中心工作，從政府宏觀管理和被審計單位微觀管理的不同角度，提出有針對性的改進意見和建議。政府對農(nóng)村公共衛(wèi)生的投入，事關(guān)農(nóng)民的健康問題，是廣大農(nóng)民關(guān)心和社會關(guān)注的問題，審計機關(guān)要根據(jù)黨委政府的要求，將審計結(jié)果在不同場合、以恰當(dāng)?shù)男问胶屯緩饺鐚嵎从澈凸_，滿足農(nóng)民的意愿和要求。

在對農(nóng)村公共衛(wèi)生的審計中，要以資金流向為線索，突出審計重點，注重管理環(huán)節(jié)，通過走訪座談、問卷調(diào)查、實地查看、分析對比等手段，科學(xué)評價農(nóng)村公共衛(wèi)生的發(fā)展現(xiàn)狀，促進政府對農(nóng)村公共衛(wèi)生的投入。

一是在審計內(nèi)容上突出政府投入。資金是當(dāng)前農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展最重要的因素，各級政府財政投入的多少直接關(guān)系到農(nóng)村公共衛(wèi)生體系建設(shè)能否快速健康發(fā)展。審計部門要結(jié)合各級政府對發(fā)展農(nóng)村公共衛(wèi)生的要求和當(dāng)?shù)卣恼邲Q策，檢查財政預(yù)算是否按政策決策要求編制，列入財政預(yù)算的公共衛(wèi)生資金是否及時劃撥到位，并通過分析對比，反映農(nóng)民人均公共衛(wèi)生經(jīng)費的占有量和公共衛(wèi)生資金在財政支出中的比重，并進行縱向和橫向比較，或與同期人均城市公共衛(wèi)生支出進行比較，是否體現(xiàn)了公共衛(wèi)生經(jīng)費向農(nóng)村傾斜的基本要求。根據(jù)政府編制的農(nóng)村公共衛(wèi)生經(jīng)費預(yù)算，與農(nóng)村公共衛(wèi)生機構(gòu)必要的運行經(jīng)費和政府承諾的專項經(jīng)費相比較，是否留有缺口，并提出可操作的審計意見和建議向黨委政府報告，尋求黨委政府的支持。

二是在審計方法上突出績效評價。當(dāng)前，農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)項目大體分為三大類十二項，大部分采取“政府買服務(wù)”的方式，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生機構(gòu)為主體向轄區(qū)農(nóng)民提供服務(wù)，政府在全面考核考評的基礎(chǔ)上核定補助。但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生機構(gòu)作為農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)提供者的壟斷地位，衛(wèi)生服務(wù)購買的有效性、經(jīng)濟性、適宜性較難保證，且三大類十二項服務(wù)的考核考評難以量化，較大程度上影響了衛(wèi)生服務(wù)購買的績效。這就要求審計部門通過走訪、統(tǒng)計、對比等辦法，采用“解剖麻雀”的方式，分析考核考評中需改進的地方，提出相關(guān)的制度建設(shè)，為黨委政府盡快構(gòu)建投入與產(chǎn)出相結(jié)合、過程與結(jié)果相結(jié)合、效果與效率相結(jié)合的政府農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)購買制度，提供審計意見及建議。

三是在審計環(huán)節(jié)上突出內(nèi)部管理。首先是要審計政府相關(guān)部門對農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)的管理。重點審計本級政府是否將農(nóng)村公共衛(wèi)生目標納入下級政府和本級機關(guān)部門崗位責(zé)任制；是否以“衛(wèi)生強鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”、“衛(wèi)生強村”等創(chuàng)建活動為抓手，扎實推進農(nóng)村公共衛(wèi)生工作的落實；在落實農(nóng)村公共衛(wèi)生的過程中，是否用廣大農(nóng)民樂于接受的手段，提供公共衛(wèi)生服務(wù)；是否建立農(nóng)村公共衛(wèi)生經(jīng)費的績效考核評估機制，并按考評結(jié)果及時撥付資金等。其次是審計鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策支持、經(jīng)費保障、組織協(xié)調(diào)等方面是否到位。重點審計是否將發(fā)展農(nóng)村衛(wèi)生建設(shè)列入政府經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃；將工作績效納入村居和有關(guān)部門干部的考核內(nèi)容，負責(zé)起各村居農(nóng)村公共衛(wèi)生工作的開展；是否著眼于長遠打算，規(guī)劃建設(shè)適應(yīng)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展需要的社區(qū)服務(wù)中心（鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院）、社區(qū)服務(wù)站、村衛(wèi)生室三級公共衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺，為農(nóng)民提供預(yù)防、醫(yī)療、保健、康復(fù)、健康教育和計劃生育服務(wù)指導(dǎo)“六位一體”的醫(yī)療服務(wù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村指導(dǎo)員是否按職責(zé)配合完成公共衛(wèi)生工作等。第三是審計村（居）是否起到農(nóng)村公共衛(wèi)生管理的樞紐和落腳點的作用。審計應(yīng)重點關(guān)注村（居）是否將轄區(qū)范圍內(nèi)的新型農(nóng)村合作醫(yī)療、環(huán)境衛(wèi)生、改水改廁、健康宣教、健康體檢及流動人口衛(wèi)生管理等工作納入工作日程；是否落實村（居）公共衛(wèi)生聯(lián)絡(luò)員，專門負責(zé)本村公共衛(wèi)生宣傳服務(wù)及相關(guān)信息的收集、上報等日常工作，協(xié)助衛(wèi)生部門開展公共衛(wèi)生工作；村（居）公共衛(wèi)生聯(lián)絡(luò)員工作補貼是否落實等。第四是審計鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共衛(wèi)生機構(gòu)對服務(wù)項目的管理。重點審計是否定期對駐村醫(yī)生、鄉(xiāng)村醫(yī)生、村級公共衛(wèi)生聯(lián)絡(luò)員開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)，提高從事公共衛(wèi)生服務(wù)工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量；是否開展好健康宣教工作，對群眾的健康檔案進行收集、整理；是否落實轄區(qū)內(nèi)婦幼保健、疾病控制、兒童免疫、衛(wèi)生監(jiān)督及重點疾病管理等工作。就上述幾個方面，審計部門要通過審計調(diào)查，發(fā)現(xiàn)管理制度中的不足與管理過程中的缺陷，經(jīng)分析提煉后向黨委政府提出可操作的審計意見及建議。

四、幾點思考

實現(xiàn)“基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化”是國家的責(zé)任，保障全體國民應(yīng)有的健康水平是國家發(fā)展的基礎(chǔ)。為加快農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，更好地滿足廣大農(nóng)村不斷增長的衛(wèi)生服務(wù)需求，縮小城鄉(xiāng)間公共衛(wèi)生的差距，審計部門要努力在促進政府優(yōu)化衛(wèi)生資源配置，提高農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)水平上出一份力。

1、審計要為完善財政保障機制服務(wù)。審計應(yīng)時刻關(guān)注政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，加大對農(nóng)村公共衛(wèi)生機構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，鞏固和完善農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)上的作用。關(guān)注政府是否按照公共財政的要求，調(diào)整和規(guī)范對公共衛(wèi)生的補助范圍和補助方式，從法律層面上規(guī)定政府對衛(wèi)生事業(yè)特別是公共衛(wèi)生的投入在當(dāng)年財政總支出中的比重。審計認為，各級政府對農(nóng)村公共衛(wèi)生的投入應(yīng)重點用于以下三個方面：一是農(nóng)村公共衛(wèi)生人員和離退休人員的經(jīng)費。包括按標準劃撥縣級疾病控制、衛(wèi)生監(jiān)督、婦幼保健、醫(yī)學(xué)教育全額預(yù)算單位的人員經(jīng)費，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院院長、專職公共衛(wèi)生人員工資，鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生單位離退休人員的費用，在編職工的社會保險費，對村級衛(wèi)生機構(gòu)承擔(dān)預(yù)防保健任務(wù)的衛(wèi)生人員的補助。二是農(nóng)村公共衛(wèi)生工作業(yè)務(wù)經(jīng)費。包括公立醫(yī)療機構(gòu)開展農(nóng)民健康體檢的補助，縣級疾病控制、婦幼保健、衛(wèi)生監(jiān)督、醫(yī)學(xué)教育機構(gòu)的業(yè)務(wù)經(jīng)費。用于對農(nóng)村重大疫情、重大傳染病、地方病、職業(yè)病等突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防、控制、救治的專項業(yè)務(wù)經(jīng)費。三是農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)建設(shè)經(jīng)費。包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)基本建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施修繕、設(shè)備購置的經(jīng)費。四是農(nóng)村公共衛(wèi)生專項資金。專項用于補貼直接面向農(nóng)民公共衛(wèi)生服務(wù)項目的支出和村衛(wèi)生室、村級公共衛(wèi)生聯(lián)絡(luò)員的補助。同時，應(yīng)兼顧轄區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)村公共衛(wèi)生的均衡發(fā)展。

2、審計要探索方法創(chuàng)新。農(nóng)村公共衛(wèi)生審計是政策性強、群眾關(guān)注度高的審計項目.在審計過程中，要根據(jù)本地農(nóng)村公共衛(wèi)生運行的實際情況，充分發(fā)揮審計人員的主觀能動性，采取多項措施，探索審計方式方法。一是要整合審計資源，加強項目管理。對涉及農(nóng)村公共衛(wèi)生的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計、專項審計調(diào)查、預(yù)算執(zhí)行審計、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政決算審計、公立醫(yī)院財務(wù)收支審計等項目要有機結(jié)合，優(yōu)化審計資源配置，打破處室界限，做到審計干部分工不分家，在集中掌握審計情況的前提下進一步突出工作重點，提高審計工作效率。二是強化審前調(diào)查，增強項目實施的針對性。農(nóng)村公共衛(wèi)生審計項目涉及的單位多、環(huán)節(jié)復(fù)雜，要求審計部門認真開展審前調(diào)查，形成審前調(diào)查材料，并據(jù)以制定審計方案，以便有的放矢地實施審計。三是將賬面審計與審計調(diào)查有機結(jié)合。農(nóng)村公共衛(wèi)生審計要求審計人員轉(zhuǎn)變觀念，以資金流向為線索、以經(jīng)濟活動為基礎(chǔ)，充分運用調(diào)查手段，通過開座談會、調(diào)查問卷、原因分析等方法，以此來發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。四是加強延伸審計，突出工作重點。由于農(nóng)村公共衛(wèi)生重點在鎮(zhèn)村，涉及每一個農(nóng)民，要求審計部門不但要對公共衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)提供服務(wù)情況開展審計調(diào)查，更要延伸兒童、老人、婦女、慢性病患者等農(nóng)村公共衛(wèi)生的重點服務(wù)對象，調(diào)查服務(wù)的提供情況、對公共衛(wèi)生的需求等。五是加大計算機審計力度。要充分利用家庭健康電子檔案資料與計算機審計結(jié)合起來，將公共衛(wèi)生機構(gòu)的服務(wù)量與財政補助進行充分核對，找出“政府買服務(wù)”的薄弱環(huán)節(jié)，提高財政資金的績效。審計人員要綜合運用現(xiàn)場審計實施系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫知識，將政策法規(guī)的規(guī)定程序化、數(shù)字化，對數(shù)據(jù)庫進行轉(zhuǎn)換、查詢、匯總、對比、分析，使手工審計條件下無法做到的詳查成為可能，為綜合分析提供詳實的依據(jù)。

3、審計要為促進農(nóng)村公共衛(wèi)生隊伍建設(shè)服務(wù)。在農(nóng)村公共衛(wèi)生隊伍建設(shè)上，審計部門也應(yīng)有所作為?？赏ㄟ^審計調(diào)查，做好政府參謀，通過多種途徑，建議政府在財力、人力等方面加大對農(nóng)村公共衛(wèi)生隊伍建立的支持力度。一是要根據(jù)衛(wèi)生監(jiān)督、疾病預(yù)防控制工作需要，建議政府充實疾病預(yù)防控制和衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)人員，并不斷提高其綜合素質(zhì)，滿足公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的需求。二是要通過向政府報告等方式促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院根據(jù)轄區(qū)人口，足額配備事業(yè)性強、業(yè)務(wù)素質(zhì)高的公共衛(wèi)生人員。三是審計要及時分析培訓(xùn)經(jīng)費的績效，促使相關(guān)單位不斷加強鄉(xiāng)、村衛(wèi)生技術(shù)隊伍的培訓(xùn)，提高鄉(xiāng)、村醫(yī)療衛(wèi)生人員從事公共衛(wèi)生工作的能力，保證農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)的需要。四是要適時提出合理化審計建議，建議政府制訂農(nóng)村公共衛(wèi)生人員優(yōu)惠政策，鼓勵醫(yī)學(xué)院校畢業(yè)生和具有中級以上職稱的公共衛(wèi)生人員通過定期下鄉(xiāng)等多種形式到基層衛(wèi)生單位工作，鼓勵農(nóng)村在職公共衛(wèi)生人員安心服務(wù)農(nóng)村，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院加強在在職醫(yī)務(wù)人員中全科醫(yī)學(xué)知識的教育，提高從事公共衛(wèi)生工作的能力。