導(dǎo)語：審計項目優(yōu)選調(diào)研報告一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

近年來，審計管理得到了各級審計機(jī)關(guān)的高度重視，但是作為審計管理重要環(huán)節(jié)的審計立項管理并沒有引起足夠的重視。隨著國家審計的逐步轉(zhuǎn)型，一方面審計工作內(nèi)涵、重心以及方法手段不斷發(fā)展變化，另一方面審計資源嚴(yán)重不足但又存在浪費，現(xiàn)有的審計立項管理模式已滿足不了日益增長的國家審計任務(wù)的需要，作為法定的財政預(yù)算和財務(wù)收支審計都難以得到滿足，就更難滿足績效審計對國家審計資源的需求了。

這一矛盾的存在，已嚴(yán)重影響審計管理整體水平提升，制約審計建設(shè)性作用的充分發(fā)揮。如何做到盡可能最大效率地根據(jù)審計資源選擇最需要被審計的對象呢？這是一個需要科學(xué)決策的問題，也是困擾國家審計機(jī)關(guān)正確制定審計計劃時亟待解決和必須回答的實際問題。本文針對國家審計本身的特點以及國家審計本質(zhì)的要求，以創(chuàng)新的思維提出了與之相適應(yīng)的審計立項管理模式，以盡可能有效地選擇審計項目，從而既節(jié)約利用了國家審計機(jī)關(guān)的人力、物力和財力資源，同時又能最大限度地達(dá)到國家審計的目的。

一、構(gòu)建審計項目優(yōu)選機(jī)制的重要意義

審計項目立項是現(xiàn)代審計管理的首要環(huán)節(jié)，是為達(dá)到既定的審計目標(biāo)，按照一定的原則對審計項目所進(jìn)行的規(guī)劃、協(xié)調(diào)、控制等一系列活動的總稱。它實質(zhì)上是一種計劃管理活動，涉及審計立項管理理念、審計立項管理程序、審計立項管理方法、審計立項管理協(xié)調(diào)機(jī)制等許多問題。加強(qiáng)審計項目立項管理，是審計工作發(fā)展的必然訴求,對于落實審計戰(zhàn)略規(guī)劃、實現(xiàn)審計管理科學(xué)化、提高審計效率、整合審計資源、更好地發(fā)揮審計建設(shè)性作用的等都具有十分重要的意義。

（一）優(yōu)化審計項目立項機(jī)制是現(xiàn)代審計管理發(fā)展的必然趨勢

我國審計機(jī)關(guān)的基本職責(zé)和工作范圍在《憲法》、《審計法》及其實施條例等法律法規(guī)中作了規(guī)定，也確定了社會政治經(jīng)濟(jì)生活對國家審計的總體要求。《憲法》規(guī)定，國家審計監(jiān)督的基本職責(zé)范圍是國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支，以及國家財政金融機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位的財務(wù)收支?！秾徲嫹ā芳捌鋵嵤l例明確了國家審計監(jiān)督的具體職責(zé)范圍。從我國審計機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍分析可以看出，我國現(xiàn)階段對國家審計總體需求比較寬泛，但審計資源相對有限，客觀上要求國家審計機(jī)關(guān)必須做好審計計劃管理工作，合理安排有限的審計資源，才能全面履行法定職責(zé)，提高國家審計工作的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。國家審計職能的多重性和審計資源的有限性，使審計計劃管理工作變得十分重要。

近年來，審計署先后了多項審計計劃管理方面的規(guī)范，這些規(guī)定在當(dāng)時的歷史條件下，在規(guī)范審計計劃管理工作、促進(jìn)審計職能充分發(fā)揮等方面起到了積極的作用。然而，隨著社會經(jīng)濟(jì)形勢和審計工作自身的發(fā)展，國家審計機(jī)關(guān)目前的審計計劃管理工作已經(jīng)逐漸不能適應(yīng)發(fā)展的要求，有時甚至成為制約審計職能充分發(fā)揮的不利因素。審計署《20**至20**年審計工作發(fā)展規(guī)劃》第十六條著重指出：整合審計資源，做好實現(xiàn)科學(xué)管理的各項工作，必須提升審計計劃管理的科學(xué)水平。加強(qiáng)審計項目立項管理研究，構(gòu)建審計項目優(yōu)選機(jī)制，對于有效整合利用審計資源，提高審計計劃管理的科學(xué)性有著十分重要的意義。

（二）優(yōu)化審計項目立項機(jī)制是發(fā)揮審計建設(shè)性作用的內(nèi)在需求

**審計長強(qiáng)調(diào)，國家審計的建設(shè)性決定了審計工作的生命力，也決定了審計工作能在更大程度上為國家和被審計單位創(chuàng)造價值。與制約性審計相比，建設(shè)性審計具有以下特質(zhì)：開放性，即審計項目不能封閉運行，要置于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展大背景下運作；前瞻性、預(yù)防性和預(yù)測性，即審計要對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢及可能存在的問題進(jìn)行提前診斷；針對性，即審計要指向社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的熱點、難點、疑點和重點問題，或針對經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的普遍性、傾向性的問題。可見，審計建設(shè)性作用的發(fā)揮是一個以需求為導(dǎo)向的審計戰(zhàn)略問題，國家審計必須實現(xiàn)從自我滿足的“產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)”觀念向滿足國家需求的“市場經(jīng)濟(jì)”觀念轉(zhuǎn)變。

在逐步構(gòu)建和完善公共財政框架的過程中,公共資源用途日益廣泛,而負(fù)責(zé)管理和使用這些公共資金的政府部門也相對職能各異,所以公共資金審計的內(nèi)容很豐富,選題范圍也相對寬泛。但是,審計資源在客觀上具有有限性的特征,審計機(jī)關(guān)的工作不可能面面俱到,只能量力而行,在確定審計任務(wù)時,必須對審計的對象和范圍作出恰當(dāng)?shù)南薅?有所選擇地開展審計。這就要求在實際工作中，審計機(jī)關(guān)要增強(qiáng)大局意識，堅持科學(xué)選題，特別要圍繞中心、服務(wù)大局，重點關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和群眾切身利益方面的難點、熱點問題，關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)安全和國家利益的突出問題，關(guān)系深化改革和民主法治建設(shè)的重大問題。要立足當(dāng)前，把握有利時機(jī)，同時著眼未來，注意適當(dāng)?shù)那罢靶?。怎樣才能在紛繁?fù)雜的情況下，分出輕重緩急，分出先后順序，找到哪些對全局、對未來有根本性影響、有重大危害的突破口呢？構(gòu)建審計項目優(yōu)選機(jī)制，保證審計項目選擇的合理性、適當(dāng)性和全面性顯得尤為重要，這將成為充分發(fā)揮審計建設(shè)性作用的重要舉措。

（三）優(yōu)化審計項目立項機(jī)制是突破傳統(tǒng)審計計劃管理模式的有效途徑

為規(guī)范審計項目計劃管理，保障審計工作科學(xué)、有序和高效運行，審計署相繼制定了《審計機(jī)關(guān)審計項目計劃管理辦法》及《審計機(jī)關(guān)審計項目計劃管理的規(guī)定》等制度，對審計項目計劃的確定和管理提出了一系列要求，在審計對象的遴選方面也制定了專門的5年規(guī)劃和年度計劃，要求審計項目計劃安排具備科學(xué)性，即審計項目安排總體方向要符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀規(guī)律要求，體現(xiàn)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，抓住地方經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展中的熱點、難點、重點問題。同時要求審計項目計劃安排具備嚴(yán)謹(jǐn)性，即安排審計項目要經(jīng)過細(xì)致的調(diào)查研究，計劃完成需要的人力、財力以及技術(shù)力量與現(xiàn)有的審計資源相吻合，較好地保證預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)。但是這些制度、規(guī)劃僅有原則性規(guī)定或者指導(dǎo)性思想，并沒有給出具體選擇審計項目的操作過程。更重要的不足是，這些制度主要還是針對傳統(tǒng)國家審計的財政財務(wù)收支審計項目的選擇，沒有專門針對績效審計對象的選擇方法，而大力開展績效審計已經(jīng)是目前國家審計正在倡導(dǎo)的轉(zhuǎn)型方向，其審計項目選擇的科學(xué)性已越來越重要。因此建立審計項目優(yōu)選機(jī)制對突破傳統(tǒng)的審計計劃管理模式，探索審計項目具體遴選方法顯得十分必要。

二、審計項目優(yōu)選機(jī)制的相關(guān)理論綜述

（一）項目評價理論與決策方法探究

項目評價作為應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個分支，是應(yīng)時展的需要而產(chǎn)生的，是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)主流的一個延伸。西方傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)為項目評價提供了理論基礎(chǔ)和分析工具。隨著經(jīng)濟(jì)與管理科學(xué)的不斷發(fā)展，微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的一些基本原理和分析方法被普遍運用于各類經(jīng)濟(jì)評價（包括審計項目決策），使評價逐漸切合實際和系統(tǒng)化。

在國外己有的文獻(xiàn)資料中，項目的評價決策主要有以下幾種觀點和方法：

20世紀(jì)*年代年代中期，R.D.Luce提出了對有限方案進(jìn)行排序的字典方法，期間專家評分法開始應(yīng)用于系統(tǒng)綜合評價，它是在定量和定性分析的基礎(chǔ)上以打分的形式做出定量的規(guī)范化評價，其結(jié)果具有很強(qiáng)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計特征。

19**年Aunann針對多目標(biāo)的綜合評價決策問題，提出了效用函數(shù)的概念。該理論對價值的存在性和可度量性，多目標(biāo)總體價值或效用的可分解性和可合并性，偏好與價值的關(guān)系等方面進(jìn)行了研究，奠定了多屬性系統(tǒng)綜合評價決策的理論基礎(chǔ)與方法。

20世紀(jì)*年代中期，美國著名運籌學(xué)家、匹茲堡大學(xué)教授提出了具有劃時代意義的層次分析法。該方法的核心問題是排序問題，其基本思想是先按問題要求建立起一個描述系統(tǒng)功能或特征的內(nèi)部獨立的層次結(jié)構(gòu)，通過兩兩比較因素（或目標(biāo)、準(zhǔn)則、方案）的相對重要性，給出相應(yīng)的比例構(gòu)造上層某要素對下層相關(guān)元素的判斷矩陣，以給出相關(guān)元素對上層某要素的相對重要性的序列。該方法充分體現(xiàn)了決策者在決策思維過程中分解、判斷、綜合等的基本特征。由于該方法具有系統(tǒng)性、簡便性等特點，因此得到了深入研究和廣泛應(yīng)用，成為項目評價中常用的方法，并在項目評價中得到了豐富。

19**年，美國Texas大學(xué)著名運籌學(xué)家A.Chames教授等首先提出了數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法，以便評價具有相同類型的有限多個單位之間的相對有效性包括規(guī)模有效和技術(shù)有效。該方法是一種純技術(shù)的、求解非確定性系統(tǒng)綜合評價問題的方法。作為運籌學(xué)的一個新的研究領(lǐng)域，內(nèi)地學(xué)者周澤昆、陳等于1986年較早地介紹了該方法。隨著該方法理論與應(yīng)用的專著《評價相對有效性的方法—運籌學(xué)的新領(lǐng)域》一書的出版，大大促進(jìn)了國內(nèi)對該方法的理論與應(yīng)用研究。

20世紀(jì)*年代，項目評價方法又有了長足的發(fā)展。從廣義上講，又出現(xiàn)了許多用其他領(lǐng)域知識的新的評價方法，如專家系統(tǒng)法、灰色系統(tǒng)評價方法、風(fēng)險預(yù)警法、數(shù)據(jù)集合法等。從深度上看，在應(yīng)用不同方法的同時，還有技術(shù)上的改進(jìn)和理論上的突破。

從項目評價的理論方法，特別是項目評價模型的發(fā)展來看，20世紀(jì)60一70年展比較迅速，一些經(jīng)典的項目評價模型如層次分析法、德爾菲法、模糊綜合評判法等，基本上都是這一時期的產(chǎn)物。近年來，也出現(xiàn)了一些新的評價模型和方法，但從應(yīng)用情況來看，還未達(dá)到原來那些方法所發(fā)揮的作用。因此，從近幾十年的項目評價實踐來看，往往還是這些比較經(jīng)典的評價模型的方法起主導(dǎo)作用，其主要原因，一是新的評價方法在理論上沒有重大突破，未能完全克服經(jīng)典方法中存在的局限性；二是對評價者來說，選用的評價方法必須是經(jīng)過實踐考驗的，運用的局限性比較清楚，才能保證評價程序針對特定的評價對象，選擇適用的評價模型和數(shù)據(jù)處理方法對經(jīng)典的評價方法加以改造，以適應(yīng)特定的評價對象。

（二）審計項目優(yōu)選機(jī)制的內(nèi)涵

概括的說，審計項目優(yōu)選機(jī)制是指審計機(jī)關(guān)為提高審計工作效率與效果、實現(xiàn)既定的目標(biāo)，對擬定的審計項目進(jìn)行必要性、合理性和可行性研究，反復(fù)甄選，綜合平衡，形成對象明確、范圍合理、目標(biāo)可行、進(jìn)度可控、要素完整的審計項目計劃的程序和方法。就像任何有組織的活動都要事先進(jìn)行科學(xué)、系統(tǒng)的計劃一樣,開展審計工作也需要事先制定一個切合實際、重點突出、統(tǒng)籌兼顧的計劃，這是國家審計機(jī)關(guān)的法定程序,也是關(guān)系到審計質(zhì)量提高和審計風(fēng)險防范的一項重要工作。而建立審計項目優(yōu)選機(jī)制是實現(xiàn)審計計劃科學(xué)管理的重要環(huán)節(jié)。它既是審計計劃管理系統(tǒng)的重要組成部分，其自身也構(gòu)成一個復(fù)雜體系，包括了運行目標(biāo)、管理模式、管理方法、技術(shù)手段等許多要素。

從操作程序上來說，審計項目優(yōu)選是繼可行性研究之后，即在完成了對單一審計項目合理與可行與否的全面分析和論證之后，對眾多項目的先天條件、限制因素和預(yù)計成效進(jìn)行橫向鑒別和挑選，以確定立項的優(yōu)先順序。換言之，審計項目優(yōu)選的研究對象是包含若干個審計項目的項目集群。審計項目優(yōu)選以可行性研究中審計項目產(chǎn)生的成果和項目的必要性研究為主要依據(jù)，它與可行性研究兩者都是制訂審計計劃的重要準(zhǔn)備工作，也是事關(guān)國家審計未來發(fā)展方向和重點的重要步驟。

三、國內(nèi)外審計項目立項管理模式比較研究

（一）發(fā)達(dá)國家和地區(qū)審計立項管理分析

國際上，特別是一些發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，審計立項管理發(fā)展的歷史較我國久遠(yuǎn)，在審計立項管理方面已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗，形成了一套符合自己國情的國家審計管理模式。

1、美國國家審計署對審計立項工作十分重視，設(shè)有專門的審計計劃管理部門，如會計總署就單獨設(shè)立了政策和項目計劃辦公室，形成完整的審計計劃工作體系。聯(lián)邦政府部門的監(jiān)察長辦公室也在政策、計劃和管理系統(tǒng)辦公室設(shè)置了計劃和難點評估處專司審計計劃工作。美國國家審計機(jī)關(guān)的審計計劃一般包括常規(guī)性的審計項目、國會或議會交辦的項目(在我國為政府領(lǐng)導(dǎo)交辦事項)、公眾熱線舉報項目等內(nèi)容。如美國會計總署的審計計劃包括常規(guī)性的審計項目、國會交辦的審計項目等。常規(guī)性的審計項目，諸如按要求每三年對聯(lián)邦儲備資金、國家房產(chǎn)基金、政府出版商等內(nèi)容進(jìn)行的一次審計。除常規(guī)性審計外，還有國會交辦的一些審計事項，這些項目一般很難在年初確定，大都是年度中期出現(xiàn)的國會關(guān)心的某個重大問題。另外，每年還要保證完成市議會交辦的一些突發(fā)審計事項。值得一提的是，美國不存在授權(quán)審計事項。即使涉及到對聯(lián)邦政府投資于地方項目的審計，也由會計總署直接審計，而不授權(quán)地方審計機(jī)關(guān)審計。

為加強(qiáng)審計計劃的針對性、準(zhǔn)確性和合理性，美國國家審計機(jī)關(guān)在確定審計項目計劃時有嚴(yán)格的審計項目的編審程序和靈活多樣的方法，包括對各審計項目進(jìn)行風(fēng)險評估和可行性論證，還通過召開研討會、向社會公眾征求意見等方式發(fā)現(xiàn)問題和收集信息，以著眼宏觀，客觀分析，從而為確定重點審計項目提供科學(xué)的決策依據(jù)。

已經(jīng)確定出的審計項目計劃并非一成不變，審計機(jī)關(guān)在年度中期視情況對計劃作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。當(dāng)一些外部事件發(fā)生，出現(xiàn)一個新問題時，審計計劃就會適時地變化。

2、澳大利亞國家審計署構(gòu)建了組織發(fā)展戰(zhàn)略計劃框架體系，20**年7月，從組織管理的角度提出了《20**至2007年組織發(fā)展計劃》。它明確了組織發(fā)展的主要任務(wù)與目標(biāo)，重點工作事項的具體發(fā)展目標(biāo)和相應(yīng)對策，以及為落實“組織發(fā)展計劃”制定的各項戰(zhàn)略計劃。審計計劃分為戰(zhàn)略、戰(zhàn)術(shù)和操作三個層次的審計計劃。一是戰(zhàn)略計劃,規(guī)定審計署三年周期內(nèi)的工作方針、目標(biāo)和主要活動;制定了包括“部門預(yù)算”、“審計業(yè)務(wù)(滾動)計劃”、“風(fēng)險管理計劃”、“舞弊控制計劃”和“單項業(yè)務(wù)績效協(xié)定”、“20**至20**年信息、系統(tǒng)與技術(shù)戰(zhàn)略計劃”，“行為指南”在內(nèi)的一系列戰(zhàn)略計劃，共同構(gòu)成了組織發(fā)展戰(zhàn)略計劃框架。二是戰(zhàn)術(shù)計劃,確定財政年度內(nèi)的具體任務(wù)和資源需求;三是操作計劃,確定具體的日常審計活動。審計長和副審計長每兩周與各局局長單獨開一次會，討論各個局的年度工作計劃的進(jìn)展情況及其未來的戰(zhàn)略。駐各州辦事處每月也舉行管理會議，討論影響各辦事處工作的問題及工作計劃。各業(yè)務(wù)局、處每月還根據(jù)審計計劃，檢查工作進(jìn)展情況，檢查結(jié)果報署領(lǐng)導(dǎo)。

3、**審計署的審計工作以績效審計為主，有一套完整嚴(yán)密的工作模式規(guī)劃審計工作，盡可能合理、有效地使用審計資源。第一，制訂滾動式的五年戰(zhàn)略規(guī)劃。選擇審計項目前先進(jìn)行一般性考察，通過收集和評估被審計對象的有關(guān)資料，了解它們的主要活動及資源狀況。他們設(shè)有專人每天負(fù)責(zé)受理投訴（每年約3000多起）、剪報、收集網(wǎng)絡(luò)信息，供決策層傳閱。除了了解被審計單位的基本情況外，還充分考慮立法會、政府以及媒體和公眾的意見和要求，并結(jié)合以往審計計劃與執(zhí)行情況，制定五年滾動式審計項目規(guī)劃。在實施審計時，非常強(qiáng)調(diào)不同時期計劃之間的相互銜接，一般第一、二年的項目計劃基本確定不變，后三年的項目會視實際情況適時調(diào)整，可視為一個審計項目庫。第二，安排年度審計項目計劃。**審計署一般每年完成20個績效審計項目，年度審計項目的實施按照設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)編排優(yōu)先次序。這五個標(biāo)準(zhǔn)分別是：重要性—即披露某項事情可能引起報告使用者的興趣，或?qū)λ麄冇兴绊懀瑒t該項事情便屬重要。主要體現(xiàn)在該事項涉及的款項多寡以及在政府管理、資源運用或社會需求等方面較為重要；風(fēng)險性—被審計對象較有可能存在問題，未能達(dá)到良好的效益。主要表現(xiàn)在浪費公共資源或沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)；時間性—即在當(dāng)時備受各方面關(guān)注的事項或者迫切需要及時解決的問題；增值性—可改善的空間較大，審計工作很可能帶來裨益，有機(jī)會提出具建設(shè)性的建議，從而提高運用公共資源的節(jié)省程度、效率及問責(zé)性；可行性—根據(jù)現(xiàn)有審計資源適合進(jìn)行工作。包括具有充分、可靠及相關(guān)的審計證據(jù)、評價標(biāo)準(zhǔn)及審計技術(shù)、時間和經(jīng)費，足以達(dá)到審計目標(biāo)。審計署按照這五個標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行項目評分，編排出項目的優(yōu)先次序，形成年度項目計劃。五年規(guī)劃和年度計劃一般自下而上提出，最后由高級管理層研究確定，他們稱之為“頭腦風(fēng)暴”。**審計署會十分嚴(yán)肅地審議這種審計是否該做,審計署署長會提出一系列的問題，以避免工作偏差。提問和回答問題的過程是一種防止浪費稀有資源的有力措施，同時也是能否完成審計目標(biāo)的保證。

審計項目結(jié)束后的評估工作是**審計署衡量其工作業(yè)績的重要環(huán)節(jié)。為了評價審計的效率和成果，審計署有專門的部門統(tǒng)計分析審計意見的采納情況、立法會公開聆訊次數(shù)、審計工作所帶來的直接財政收益和其他方面的收益。項目結(jié)束后會組織召開項目評估會議，主要討論評估結(jié)果中一些有戰(zhàn)略意義的重大問題，如審計的成果、審計時間和費用的合理性、審計機(jī)關(guān)內(nèi)部與外部協(xié)調(diào)的有效性、審計報告層次的清晰性、結(jié)構(gòu)的合理性等。

（二）國內(nèi)審計立項管理研究現(xiàn)狀

國內(nèi)一些研究機(jī)構(gòu)及審計機(jī)關(guān)在審計立項管理方面也作了有益的探索。如：

湖北省審計學(xué)會課題組指出，當(dāng)前制約審計項目計劃編制科學(xué)化的因素是基礎(chǔ)薄弱和手段滯后，為此，審計機(jī)關(guān)要建立審計對象和審計項目數(shù)據(jù)庫，逐步建立科學(xué)的計劃編制手段。同時，他們認(rèn)為，各級審計機(jī)關(guān)對審計項目計劃的編制和執(zhí)行情況進(jìn)行檢查和考核，是審計項目計劃管理的重要組成部分。

**、**對當(dāng)前審計計劃編制中存在的諸如中央和地方分別管理的模式不利于充分發(fā)揮國家審計資源的整體合力、重年度計劃輕中長期計劃、重計劃完成輕可行性研究、交叉審計較多和審計任務(wù)安排不均衡、較少考慮審計技術(shù)發(fā)展要求等問題進(jìn)行了分析，并提出了從體制上完善審計計劃管理方式、提高審計資源的整體效能、加強(qiáng)審計計劃的編制能力，科學(xué)合理地安排審計計劃、加大審計計劃編制理論研究力度等建議。

**等根據(jù)圖論理論，建立了審計計劃管理中審計組配置的優(yōu)化數(shù)學(xué)模型。從數(shù)學(xué)規(guī)劃的角度考慮如何產(chǎn)生盡可能多的，基于一定審計任務(wù)需要的，符合一定審計技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)又具有可搭配性的審計組，最大限度地滿足審計計劃目標(biāo)，將人力資源納入計劃管理，建立以項目管理為導(dǎo)向的審計組織方式，實現(xiàn)在現(xiàn)有的審計資源情況下，充分配置好審計資源，使組織處于高效狀態(tài)。

**認(rèn)為，加強(qiáng)審計項目計劃管理，需要在借鑒有益經(jīng)驗和先進(jìn)管理理念的基礎(chǔ)上，從提高重視程度、優(yōu)化和細(xì)化編制程序、強(qiáng)化可行性研究、改善技術(shù)手段以及調(diào)動審計人員積極性等方面來進(jìn)一步予以加強(qiáng)口。

**、**的研究成果認(rèn)為，政府審計計劃管理是一項科學(xué)性很強(qiáng)的工作，計劃管理的核心問題就是研究如何合理有效地分配和利用審計資源。政府審計計劃管理應(yīng)當(dāng)分為審計規(guī)劃和審計項目計劃兩個體系，從宏觀和微觀兩個層面來控制整個審計管理程序。

（三）西方主要國家審計立項管理經(jīng)驗的借鑒及啟示

“他山之石，可以攻玉”。向國際慣例靠攏是研究制定我國審計項目立項管理機(jī)制的一項重要指導(dǎo)思想，也是我國審計規(guī)范建設(shè)的一項十分重要的目標(biāo)。筆者認(rèn)為，借鑒任何先進(jìn)的經(jīng)驗和做法，都應(yīng)該立求在借鑒的基礎(chǔ)上創(chuàng)新，而不應(yīng)該完全照抄照搬。試圖通過“克隆”國際審計慣例或世界上某一個國家審計規(guī)范來解決我國審計管理存在問題的做法，是根本不可取的。同樣，完全抵制國外通用的經(jīng)驗與方法，否定已獲得公認(rèn)的原則與措施，而片面強(qiáng)調(diào)所謂的“中國國情”、“中國特色”，閉關(guān)自守、閉門造車的做法也是十分有害的。因此，在借鑒經(jīng)驗時，應(yīng)當(dāng)反對兩種態(tài)度，一是盲目追崇，二是盲目否定。

一是建立科學(xué)的審計項目決策機(jī)制。目前，我國審計機(jī)關(guān)的審計計劃業(yè)務(wù)會議是實行審計項目決策的重要方式，但實際工作中，存在走過場現(xiàn)象，其作用沒有得到充分發(fā)揮。建議參考國外審計計劃決策會議的做法，建立科學(xué)、有效的審計決策機(jī)制。

二是建立審計對象基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。審計項目計劃的制定應(yīng)該建立在對歷史資料數(shù)據(jù)掌握的基礎(chǔ)上，對某個項目的確定要充分考慮以前年度的審計情況，因此目前應(yīng)抓緊研究開發(fā)審計項目計劃管理軟件，建立審計項目計劃管理信息系統(tǒng)，為審計對象數(shù)據(jù)庫的建立作準(zhǔn)備。

三是開展對制定審計項目計劃的可行性研究。當(dāng)前我國審計機(jī)關(guān)對審計計劃可行性研究做得不夠充分，缺乏對審計項目計劃的可行性分析。這樣，往往發(fā)生對己經(jīng)確定的項目，因事前未作可行性研究或可行性研究不夠深人，審計人員進(jìn)點后才發(fā)現(xiàn)不具備審計條件而要求調(diào)減的現(xiàn)象。借鑒國外的經(jīng)驗，我們應(yīng)對可行性研究的內(nèi)容、方式和判斷標(biāo)準(zhǔn)作進(jìn)一步規(guī)定，使之固定化、格式化，以提高審計計劃的針對性、準(zhǔn)確性。

四是制定中長期審計計劃。國外發(fā)達(dá)國家審計機(jī)關(guān)年度審計計劃以中長期審計計劃為基礎(chǔ)，實行滾動編制。目前，審計署制定的五年規(guī)劃對各專業(yè)審計的總體目標(biāo)作了相應(yīng)規(guī)定，由于不是滾動編制，因此無法適時增加規(guī)劃期中出現(xiàn)的一些新情況、新問題，對年度審計計劃的編制缺乏有效指導(dǎo)。建議借鑒國外的計劃模式，編制中長期滾動計劃，為年度審計計劃提供有效的編制基礎(chǔ)。

五是積極探索風(fēng)險評估審計方法。借鑒發(fā)達(dá)國家審計機(jī)關(guān)開展風(fēng)險評估審計的做法，探索風(fēng)險審計的新路子，以減少審計的盲目性，抓住審計重點，提高審計工作效率。特別是在年度審計計劃管理上，我國還存在一些問題，主要是計劃編制倉促，立項前的調(diào)查研究不充分，計劃編制缺乏科學(xué)性。我們應(yīng)盡早考慮審計計劃，當(dāng)年計劃下達(dá)后，計劃管理部門就要著手編制下一年度審計項目計劃多方面收集資料，適當(dāng)開展調(diào)查各業(yè)務(wù)部門實施審計項目過程中也應(yīng)注意隨時收集信息，主動提前思考審計項目立項的問題。

六是嚴(yán)格審計計劃執(zhí)行進(jìn)度報告制度。加強(qiáng)審計執(zhí)行過程中的信息溝通，在審計組、業(yè)務(wù)部門和領(lǐng)導(dǎo)之間建立暢通、高效的動態(tài)信息反饋網(wǎng)絡(luò)。同時嚴(yán)格和完善審計計劃執(zhí)行進(jìn)度報告制度，對于審計中發(fā)現(xiàn)的重大問題及時向上級報告，以對審計項目計劃的執(zhí)行情況進(jìn)行控制，從而為領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行宏觀決策提供依據(jù)。

四、當(dāng)前國家審計機(jī)關(guān)審計立項管理存在的問題及原因分析

（一）存在的主要問題

一是獨立性差。審計風(fēng)險與審計質(zhì)量密切相關(guān)，而審計質(zhì)量是需要人力、物力和時間保障的。一般而言，在審計的人力、物力既定的情況下，審計的項目安排只有在滿足審計質(zhì)量的基礎(chǔ)上，才能降低審計風(fēng)險。然而，在計劃以外，黨委、政府、人大、紀(jì)委、組織、司法等部門都可以要求審計機(jī)關(guān)配合有關(guān)工作，而且通常任務(wù)重、時間緊，加之審計在社會的影響逐步擴(kuò)大，社會公眾期望漸高，審計風(fēng)險陡增。這種任務(wù)的增加，大大擠占了正常審計項目的人力、物力和時間，在完成進(jìn)度、檢查評比和年終考核等的制約下，審計機(jī)關(guān)往往會以犧牲審計質(zhì)量為代價。所以，要確保審計質(zhì)量和控制審計風(fēng)險，保持審計立項的獨立性特別重要。

二是封閉性強(qiáng)。集中表現(xiàn)為審計立項管理的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、綜合能力低。審計立項管理主要是改善內(nèi)部管理，擴(kuò)大信息交流和信息資料的分析利用，建立綜合的被審計對象信息資料，并進(jìn)行搜集、分析、整理和利用。目前，審計機(jī)關(guān)對信息的收集、分析、處理、交流和積累能力不高，效率低下。審計機(jī)關(guān)內(nèi)部分工過細(xì)，影響了內(nèi)部信息的交流、溝通和相互利用。同時，由于執(zhí)法水平、政策水平、分析問題的能力等方面的差異，對性質(zhì)相同事項的定性、處理，不同的審計人員會有不同的意見，這些都是直接導(dǎo)致審計風(fēng)險的因素。

三是單向性突出。目前，國家審計機(jī)關(guān)的項目立項管理實行“統(tǒng)一管理，分級負(fù)責(zé)”的管理體制，表現(xiàn)為審計項目的決策采用“兩下一上”的程序，即先自上而下，再自下而上最后再自上而下進(jìn)行計劃的決策和編制。雖然在縱向信息傳遞上具有單向性突出的特點，但是，橫向的信息交流和傳遞不足。在非對稱信息條件下，對審計風(fēng)險的評估可能產(chǎn)生偏差。一是標(biāo)準(zhǔn)和行為產(chǎn)生差異二是行為和結(jié)果產(chǎn)生差異，這些差異造成審計信息的強(qiáng)弱不均，共享信息的傳遞堵塞，不利對整個審計計劃管理的豐富、完善和矯正。

四是協(xié)調(diào)性不夠。審計計劃的協(xié)調(diào)性要表現(xiàn)為審計立項管理的快速有效性。審計機(jī)關(guān)內(nèi)部的關(guān)系主要是上下級審計機(jī)關(guān)之間、同級審計機(jī)關(guān)之間和各業(yè)務(wù)部門之間的關(guān)系。處理好上下級審計機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，就是要求上級審計機(jī)關(guān)制定審計計劃和部署審計任務(wù)時，應(yīng)考慮下級審計機(jī)關(guān)自身的工作任務(wù)。處理好同級審計機(jī)關(guān)之間和同級業(yè)務(wù)司、處、科之間的關(guān)系，就是要在明確各自職責(zé)任務(wù)和審計范圍的前提下，加強(qiáng)協(xié)作、支持和配合，共同促進(jìn)政府審計整體計劃的實施。外部協(xié)調(diào)主要是協(xié)調(diào)與其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的關(guān)系，促進(jìn)監(jiān)督力量的整合，盡可能地提高監(jiān)督成果的利用率。

（二）影響審計立項管理的原因分析

影響國家審計機(jī)關(guān)審計立項管理的因素很多，綜合起來主要有以下幾點：

一是重年度計劃，輕中長期規(guī)劃。根據(jù)現(xiàn)行審計計劃管理模式，各級審計機(jī)關(guān)在每年年初都制定并下發(fā)當(dāng)年年度審計項目計劃，并要求該年度計劃一經(jīng)下達(dá)，原則上必須確保完成。但在審計機(jī)關(guān)制訂一定年限的中長期規(guī)劃方面，沒有明確規(guī)定，也缺乏具體要求。實際上，很多審計機(jī)關(guān)都沒有制訂中長期規(guī)劃，或者沒有認(rèn)真制訂并執(zhí)行中長期規(guī)劃。這種不同年度的審計項目計劃單獨管理的模式，缺乏綜合考慮和前后協(xié)調(diào)，容易導(dǎo)致審計資源在每個不同年度進(jìn)行分配時，反復(fù)分配給審計職責(zé)范圍內(nèi)的重點審計對象，不但造成資源浪費，也很可能會出現(xiàn)審計盲區(qū)，導(dǎo)致一些行業(yè)和單位長期得不到審計，造成審計監(jiān)督不到位。不利于克服計劃的盲目性、隨意性和臨時性，不利于審計機(jī)關(guān)對國家審計的供給與需求進(jìn)行綜合規(guī)劃，全面履行審計法定職責(zé)。

二是重計劃完成，輕可行性研究。目前，審計機(jī)關(guān)對立項前的可行性研究工作存在著重視不夠的問題，臨時“拍腦袋”現(xiàn)象比較嚴(yán)重。立項前的調(diào)查研究不充分，計劃編制缺乏科學(xué)性，導(dǎo)致審計目標(biāo)過高、審計范圍過廣、審計時間安排不夠合理等種種弊端，最終造成審計人員只求按規(guī)定完成審計任務(wù)，難以保證審計質(zhì)量，存在較大的審計風(fēng)險。

三是重同步項目，輕分層管理。在審計機(jī)關(guān)雙重管理模式下，上級審計機(jī)關(guān)制定審計計劃和部署審計任務(wù)時，每年都會安排一定數(shù)量的項目，按照統(tǒng)一要求同步完成審計項目。這種“一刀切”的管理方法，未能充分考慮下級審計機(jī)關(guān)自身的工作任務(wù)和當(dāng)?shù)氐膶嶋H需求，給下級審計機(jī)關(guān)計劃安排帶來一定難度，最終可能造成有些審計機(jī)關(guān)為趕進(jìn)度忽視質(zhì)量，也是一種隱性的審計資源浪費。

四是重專業(yè)分工，輕統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。目前審計機(jī)關(guān)制定審計項目計劃一般做法是，各業(yè)務(wù)部門先根據(jù)自己的審計范圍確定具體任務(wù)，然后向辦公室提交審計項目立項建議，辦公室一般會尊重業(yè)務(wù)部門的意見，對這些立項建議進(jìn)行匯總后報局長辦公會議審定通過，就形成了下一年度的審計項目工作計劃。審計機(jī)關(guān)內(nèi)部分工過細(xì)，影響了內(nèi)部信息的交流、溝通和相互利用，特別是橫向的信息交流和傳遞不足，審計成果不能充分利用，甚至造成重復(fù)審計。

五、審計項目優(yōu)選機(jī)制框架設(shè)計

（一）構(gòu)建審計項目優(yōu)選機(jī)制的目標(biāo)

優(yōu)化審計項目立項機(jī)制，實現(xiàn)審計計劃科學(xué)管理的總體目標(biāo)就是要按照審計署提出的“構(gòu)建審計計劃、審計實施、審計項目審理既相分離又相制約的審計業(yè)務(wù)管理體系”的要求，創(chuàng)新國家審計機(jī)關(guān)審計計劃管理模式，建立審計項目可行性論證機(jī)制，積極探索編制重大項目滾動計劃，并建立完善計劃執(zhí)行情況考核、審計項目后評估和審計工作績效考評等制度，合理分配、有效利用審計資源，統(tǒng)籌安排審計項目，在更大范圍內(nèi)發(fā)揮審計監(jiān)督作用，在更高層次上出成果、出精品，保證審計工作科學(xué)、有序和高效運行。

（二）審計項目優(yōu)選機(jī)制的基本原則

建立國家審計項目優(yōu)選機(jī)制，加強(qiáng)審計項目立項管理工作的科學(xué)性，需要遵循以下原則：

一是系統(tǒng)原則。任何社會經(jīng)濟(jì)組織都是由人、物、信息組成的系統(tǒng)，任何管理都是對系統(tǒng)的管理，沒有系統(tǒng)也就沒有管理。審計項目優(yōu)選機(jī)制的每一個控制環(huán)節(jié)，每一項控制措施都應(yīng)當(dāng)從審計系統(tǒng)整體特征的角度去設(shè)計和構(gòu)建，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌全局，使各個局部的目標(biāo)協(xié)調(diào)一致。

二是人本原則。人本原則就是以人為中心的管理思想，尊重人、依靠人、發(fā)展人是現(xiàn)代審計管理人本原則管理思想的基本內(nèi)容和特點。審計人員是審計活動的執(zhí)行者，同時又是審計管理的主要控制對象，審計立項管理要注重調(diào)動審計人員的積極性，充分體現(xiàn)審計人員的主體地位，體現(xiàn)審計人員的價值。

三是效益原則。審計立項管理的最終目的是為了實現(xiàn)審計的效益，包括審計的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益兩個方面。審計項目優(yōu)選機(jī)制應(yīng)把追求經(jīng)濟(jì)效益與社會效益有機(jī)地結(jié)合起來，有利于提高審計質(zhì)量，降低審計成本，加強(qiáng)審計隊伍建設(shè)，并保持長期穩(wěn)定的審計高效益。

四是開放性原則。審計立項管理機(jī)制不是自身封閉的，而是與周圍的環(huán)境和其他管理系統(tǒng)處于相互聯(lián)系、相互作用之中的。存在于一定的環(huán)境之中的審計立項管理機(jī)制，必須同其他系統(tǒng)不斷的進(jìn)行信息交換，依據(jù)不斷變化的環(huán)境約束，適時的調(diào)整相關(guān)的措施，體現(xiàn)與時俱進(jìn)的動態(tài)性。

（三）審計項目優(yōu)選機(jī)制框架體系

一是設(shè)立專門的計劃管理機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)獨立于其他的業(yè)務(wù)部門，專司立項調(diào)研、分析評估及擬定審計項目計劃的工作。要抽調(diào)一批既具備多行業(yè)審計業(yè)務(wù)專業(yè)知識，又具備宏觀分析和管理經(jīng)驗的審計專家從事審計計劃管理，從機(jī)構(gòu)和人員上保證審計項目優(yōu)選工作的獨立開展。

二是建立開放的信息資源平臺。建立審計計劃管理信息系統(tǒng)，準(zhǔn)確掌握和合理利用審計資源。一方面加強(qiáng)與其他政府管理部門的橫向聯(lián)絡(luò)，建立綜合的被審計對象信息資料庫。審計機(jī)關(guān)要充分利用審計管理系統(tǒng)的功能,加強(qiáng)對被審計對象的管理,建立科學(xué)、完整的審計對象資料庫。把被審計單位的基本情況、內(nèi)控制度、生產(chǎn)經(jīng)營情況、會計報表等資料運用計算機(jī)建立數(shù)據(jù)庫,隨時掌握被審計單位的基本情況,同時,把已經(jīng)審計的情況資料也要錄入數(shù)據(jù)庫,建立審計情況資料庫。通過對數(shù)據(jù)庫資料進(jìn)行分析,找準(zhǔn)被審計單位容易出現(xiàn)的問題和失控點,為科學(xué)制定審計項目計劃,確立審計重點提供依據(jù)；另一方面開放社會公眾投訴、咨詢渠道，建立暢通的信息反饋網(wǎng)絡(luò)，及時進(jìn)行搜集、分析、整理，為選擇審計項目提供資源保障；三是加強(qiáng)審計機(jī)關(guān)內(nèi)部的信息交流，實現(xiàn)審計信息的資源共享，在審計項目立項中互相借鑒，舉一反三。

三是優(yōu)化審計項目立項決策程序。審計項目立項應(yīng)該有一套完備的程序，而立項之前的可行性研究是最重要的核心環(huán)節(jié)，也是項目決策的主要依據(jù)。審計項目可行性論證所需要的知識與信息量在整個項目運作中占有相當(dāng)大的比重。要確定審計項目的可行性，必須對項目所涉及的領(lǐng)域、政策落實、經(jīng)濟(jì)效益、現(xiàn)場技術(shù)可行性、環(huán)境評價、資金流量、部門職責(zé)、社會效益、審計組力量、工作方案、實施方案如何擬定等方面要進(jìn)行全方位的論證和評估。項目可行性論證工作對項目實施所取得成果大小、建議采納、整改到位與否、被審計單位財政財務(wù)收支是否真實、合法、效益將產(chǎn)生直接的影響。可見，審計計劃管理水平高低，與審計項目可行性論證有著密切的聯(lián)系，對審計項目的可行性研究必須堅持客觀、全面、真實、科學(xué)與公正，以此促進(jìn)審計工作的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)開展。

同時，要將審計立項工作完全置于“陽光”之下，接受社會最廣泛的監(jiān)督，有利于不斷規(guī)范審計行為，樹立審計監(jiān)督的權(quán)威性。在確定審計項目前，可以通過多種渠道廣泛征求社會公眾對審計項目計劃的意見和建議。有群眾的意見參與其中，一方面為人民群眾參與公共事務(wù)管理提供了一個新的平臺，另一方面也有利于提高審計工作的社會認(rèn)知度，進(jìn)而提高政府的執(zhí)行力和公信力。讓群眾和輿論不僅做審計工作的“審視者”、“評價者”，更做“參與者”、“指導(dǎo)者”，問“計”于民、集中民智做審計，才能重點突出，有的放矢，提高審計工作的科學(xué)性、合理性和針對性，促進(jìn)審計工作質(zhì)量和水平的提升，進(jìn)而在更大程度上發(fā)揮審計監(jiān)督的建設(shè)性作用。

四是建立中長期滾動式審計項目計劃。要實現(xiàn)審計計劃管理從“任務(wù)型”向“戰(zhàn)略型”的轉(zhuǎn)變。戰(zhàn)略計劃應(yīng)注重審計劃內(nèi)容的方向性、競爭性與資源優(yōu)化配置性。首先對審計機(jī)關(guān)的外部環(huán)境進(jìn)行分析，尋找出發(fā)展的趨勢，發(fā)現(xiàn)影響審計機(jī)關(guān)發(fā)展的不利因素和新的發(fā)展機(jī)會。同時要對審計項目計劃實行統(tǒng)一管理,將審計任務(wù)、審計目標(biāo)、審計時間、人力資源需求、項目審計成本預(yù)算等全面納入審計項目計劃統(tǒng)籌安排,實現(xiàn)對審計對象資源、審計人力資源和審計目標(biāo)的總體把握和科學(xué)調(diào)度,最大限度地發(fā)揮審計效能。其次，要編制中長期滾動計劃，為年度審計項目計劃提供有效的編制基礎(chǔ)，使短、中、長期計劃在時間上緊密地連貫起來。同時對審計計劃實行動態(tài)管理，一段時間后對計劃執(zhí)行情況進(jìn)行分析和評估，及時調(diào)整中長期計劃，克服盲目性、隨意性和臨時性，有效解決審計資源與審計任務(wù)之間不配比的問題。

（四）審計項目優(yōu)選機(jī)制有效運行的保障措施

一是協(xié)調(diào)好審計項目立項管理與其他審計管理之間的關(guān)系。審計項目立項管理與審計質(zhì)量管理、審計成本管理等其他審計管理環(huán)節(jié)既有明確的邊界,又有必然的聯(lián)系。在運行審計項目優(yōu)選機(jī)制的過程中,要考慮審計管理的總體要求,避免與其他管理環(huán)節(jié)相脫節(jié)或“頂?！?要留有與其他管理環(huán)節(jié)的接口,做到到位而不缺位、不越位、不錯位，與其他審計管理領(lǐng)域相互協(xié)調(diào)、相互配合,形成合力,充分發(fā)揮審計管理的整體效能。

二是建立責(zé)權(quán)利相結(jié)合的考核制度。建立相應(yīng)的計劃執(zhí)行考核制度，確定客觀、適當(dāng)、可度量的指標(biāo)體系和評估標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化計劃控制措施，做到計劃完成情況問責(zé)與問效并舉。

三是采用先進(jìn)管理技術(shù)，革新管理手段。積極探索風(fēng)險評估、重要性水平測試等方法，對立項可行性研究的內(nèi)容、方式和判斷標(biāo)準(zhǔn)作進(jìn)一步規(guī)定，使之固定化、格式化，以提高審計立項的針對性、準(zhǔn)確性。注重信息化技術(shù)在審計項目立項管理中的應(yīng)用，不斷提高審計項目立項管理的工作效率，支持審計項目立項管理的持續(xù)創(chuàng)新。