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隨著改革開放的深入，城市化進程的加快和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實質性啟動，我市的漁農村發(fā)生了巨大的變化，漁農民生活水平有了顯著提高，漁農村各項事業(yè)得到了長足發(fā)展?！耙元劥！?、“低保”、“合作醫(yī)療”、“被征地農民養(yǎng)老保險”等各項政策得到有效落實，漁農村群眾參與各類保障的面日益擴大。但由于種種原因，部分漁農民仍游離于社會的保障網之外，他們的生老病死只能由個人或家庭來承擔，有的漁農民群眾雖已納入保障網范圍，但得不到真正的保障或保障水平偏低。這些情況的存在，不利于漁農村深化改革和漁農村經濟的發(fā)展，也不利于全面推進社會主義新農村和小康社區(qū)建設，更不利于整個經濟社會的協(xié)調和持續(xù)發(fā)展。因此，完善我市漁農村社會保障制度，仍是政府和社會需要迫切解決的問題。

一、我市漁農村社會保障現(xiàn)狀

隨著經濟社會的發(fā)展和“以人為本、和諧發(fā)展”理念的深入人心，我市漁農村社會保障經歷了從無到有，從試點到基本普及的階段，使廣大漁農村群眾真正得到了實惠。調查發(fā)現(xiàn)，我市漁農村社會保障工作主要呈現(xiàn)以下幾個特點：

（一）“以獎代?！闭呱钊肴诵?。20**年市委、市政府出臺了《**市新型社區(qū)老年人獎勵保障金管理辦法》，該文件規(guī)定：“凡擁護黨和政府、愛國愛鄉(xiāng)、遵紀守法，經所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）批準為文明守法戶的，其家庭中六十周歲以上的老年人按每月30元發(fā)放獎勵保障金?！边@一政策，惠及全市漁農村絕大多數老年人，且隨著政府獎勵力度的加大，保障金額逐年得到提高。因該項獎勵政策能使群眾最直接地得到實惠，漁農村群眾尤其是中老年群眾對該政策一致認可，并高度贊揚。

（二）最低生活保障制度穩(wěn)步推進。我市自19**年建立最低生活保障制度以來，低保對象從19**年底的2**人增加到現(xiàn)在的12915人。低保標準城鎮(zhèn)從150元/人/月增加到現(xiàn)在的250元/人/月，農村從80元/人/月增加到現(xiàn)在的150元/人/月，人均月低保金從19**年的40元、60元，增加到現(xiàn)在的城鎮(zhèn)161元，農村117元，累計支出低保金7845萬元。

（三）漁農村新型合作醫(yī)療初顯成效。自20**年實施漁農村合作醫(yī)療制度以來，20**年全市參加新型漁農村合作醫(yī)療的人數達到*人，占應參保人數的80%。兩年來，全市累計籌集資金5**3.37萬元，有418951人次得到了農村新型合作醫(yī)療基金補償，補償額達4145.44萬元。

（四）被征地農民養(yǎng)老補助普受歡迎。隨著我市城市化、工業(yè)化進程的快速推進，失地農民這一特殊群體大量出現(xiàn)。農民原本缺乏基本的社會保障，在失去土地之后，各種問題日益凸現(xiàn)。為避免糾紛和矛盾，市委市政府出臺了被征地農民養(yǎng)老保險實施辦法，給失地農民系上“安全帶”。實施幾年來，農民普遍熱衷于領取每月補助金（80元、60元不等），截止今年10月份全市共有89880人參加了被征地農民養(yǎng)老保險，已有35221人開始領取養(yǎng)老補助，今年（截止10月）已領取補助資金12431.8萬元。

二、我市漁農村社會保障存在的主要問題

從理論上講，漁農村社會養(yǎng)老保障作為政府的惠民工程、民心工程，廣大群眾理應成為堅定的支持者和積極參與者。但在具體實施過程中，仍存在以下幾方面問題：

（一）漁農民參保意識不強。在推行漁農村新型合作醫(yī)療時，經常會碰到這樣的情景，社區(qū)的工作人員一次次上門要求漁農民參保，很多漁農民卻不肯參與。對享受醫(yī)療費補助，漁農民心底是期盼的，但要在參與合作醫(yī)療中，每年支付小額費用，又是心底猶豫，存在著僥幸心理，多數沒有醫(yī)療消費投入意識。岱山新農村建設指導組曾對該縣1000名漁農民進行過一次問卷調查，結果表明65%被調查的漁農民對養(yǎng)老問題很關注，但當問及“您最希望用哪種方式解決自己的養(yǎng)老”時，只有47%希望自己有養(yǎng)老金，而53%希望靠子女養(yǎng)老、存錢防老等途徑，漁農民對參加社會保障類保險的意識不是很強。

（二）保障資金籌集面狹窄，保障能力有限。資金是推進農村社會保障體系建設的核心問題。從以上分析的四類農民養(yǎng)老保障來看，完全由政府主導的“以獎代保”和“最低生活保障”、“被征地農民養(yǎng)老補助”更受農民歡迎，但保障能力有限。而以個人繳納為主或個人和政府（集體）共同籌集的被征地農民養(yǎng)老保險選擇性參保項目、新型合作醫(yī)療則冷熱不均，且存在籌資困難、保障有限的局面，農民缺乏積極性。

（三）各項農村社會保障制度尚不健全。我市現(xiàn)行的農村社會保障形式，主要是新型漁農村社區(qū)“以獎代?！?、被征地農民養(yǎng)老補助、最低生活保障、社會救濟、社會優(yōu)撫、農村“五?！焙托滦秃献麽t(yī)療。最低生活保障制度容易受地方財政影響，一定意義上講街道比鄉(xiāng)鎮(zhèn)更能做到應保盡保，因為街道低保金全部由財政支出。富鎮(zhèn)比窮鎮(zhèn)容易做到應保盡保，因為實力強的鄉(xiāng)鎮(zhèn)更能夠承擔配套資金，相比財政困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就盡量控制范圍、盡量控制人均額度。這些都使一些低收入家庭仍在門檻之外，有的在范圍之內的享受標準仍很低。筆者對定海區(qū)岑港鎮(zhèn)的調查數據顯示：20**年底該鎮(zhèn)有低保家庭267戶*人，占該鎮(zhèn)總人口數的1.99%。人均月低保支出70元遠低于全市農村月支出117元。新型合作醫(yī)療制度有待完善。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)干部對高參保率有畏難情緒，尤其是偏遠、經濟落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)更是對此很有想法，目前全市各縣區(qū)下達給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)的參保率是85%，小康社區(qū)的參保率要求在90%以上。這一指標超過了目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)實際接受力，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)的外出人口多達20%以上。二是合作醫(yī)療還不能從根本上解決農民“因病致貧”和“因病返貧”問題。真正的窮人還是拿不出自費部分的醫(yī)藥費，以至于雖然政府給交了合作醫(yī)療金，但是生了病還是能拖則拖，真正生了大病的也仍舊保障不了。三是由于目前尚未在全市范圍內統(tǒng)籌醫(yī)保和定點醫(yī)療點，流動的農民不能就近就醫(yī)，即使參保要想享受這一政策可能需要付出更大的成本（交通費），且有可能會造成病情的延誤。再是大病醫(yī)療報銷比例低。這種情況下要讓85%以上的農民自愿參保似不現(xiàn)實，但實際上報的指標都是按上級要求完成了，主要原因有三，一是社區(qū)以沒投保農民的名義參保以完成指標，但又不能告知本人已為其參保（占相當大的比例）；二是由經濟實力強的社區(qū)為全體村民福利性投保；三是代扣村民福利為其參保。被征地農民養(yǎng)老保險從出臺起就開始轉向被征地農民養(yǎng)老補助，被征地農民養(yǎng)老保險中的選擇性參保項目遭遇冷落，這與政府推出被征地農民養(yǎng)老保險的初衷完全不一。而相應的失地鹽民、失海漁民的政策亟需出臺和完善。

（四）村級集體經濟發(fā)展不平衡，直接影響漁農民保障均衡。漁農村集體經濟是農民社會保障的最后防線，起到至關重要的作用。集體經濟發(fā)展好的村，老年農民群眾每月不但可領取50元－1000元不等的養(yǎng)老金，村民甚至還可以免費享受醫(yī)保、教育補貼及送老金。而多數漁農民群眾則仍依靠養(yǎng)兒送老的傳統(tǒng)方式。隨著單身子女家庭的增多，這一傳統(tǒng)養(yǎng)老方式也將接受嚴峻考驗。

（五）漁農村社會保障覆蓋面仍有待擴大。盡管這幾年各級政府在不斷擴大漁農村社會保障范圍，擴大受益面。但是由于失海漁民養(yǎng)老保險仍未啟動、“大島建、小島遷”戰(zhàn)略實施后，相關配套政策沒有及時跟上等因素影響，使一定數量的純漁、農業(yè)村的漁農民仍游離在“以獎代?！闭叩壬鐣Ｕ细采w范圍之外，如岱山高亭鎮(zhèn)的江南村、官山村、大峧山村分屬于三個小島嶼，漁農民世代以島建居從事捕魚、農業(yè)，由于地處偏辟，區(qū)域上很難與其它漁農村撤并建立新社區(qū)，獨立建社區(qū)人口又不夠，且又受社區(qū)指標數限制，因此在建設漁農村新型社區(qū)時采用了暫緩考慮和與城中村一并考慮的辦法，這也使得該三村的群眾至今未能享受“以獎代?！闭?。

三、對我市發(fā)展和完善漁農村社會保障制度的幾點建議

建立和完善農村社會保障政策是實踐“**”重要思想和全面貫徹落實**精神的需要。胡總書記在**報告中指出“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民基本生活，是社會安定的重要保證。要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充，加快完善社會保障體系。探索建立農村養(yǎng)老保險制度。全面推進新型農村合作醫(yī)療制度建設。完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平。提高統(tǒng)籌層次，制定全國統(tǒng)一的社會保險關系轉續(xù)辦法。采取多種方式充實社會保障基金，加強基金監(jiān)管，實現(xiàn)保值增值。健全社會救助體系。做好優(yōu)撫安置工作。發(fā)揚人道主義精神，發(fā)展殘疾人事業(yè)。加強老齡工作”。根據胡總書記的這一重要論述，建立和完善農村社會保障政策，不僅是建立、健全我市社會保障體系的需要，更是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、全面推進新型漁農村建設的具體行動和迫切需要。

（一）要不斷加大宣傳力度，努力提高漁農民群眾的參保意識和熱情

漁農村各類社會保障參保的對象是漁農民，惠及的對象也是漁農民，要讓群眾知道參加漁農村各類社會保障的好處。要利用各種宣傳工具來進行全方位宣傳，尤其是要宣傳參保后實實在在的受益，盡可能要以群眾看得見的事實來宣傳。一方面要不斷改變多年來漁農民對社會保障的被動意識，讓其成為漁農村社會保障的主動參與者。另一方面要不斷加大支持力度和保障水平，持續(xù)提高群眾參與熱情，讓漁農民群眾真正感受到政府對他們的關心。

（二）要建立政府、集體和農民三方合理的籌資機制

是否具備足夠的資金，是農村各項社會保障制度能否正常運行的關鍵，也是能否滿足廣大農村居民各種社會保障需求的經濟基礎。鑒于我市目前的經濟和社會發(fā)展水平，現(xiàn)階段農村社會保障基金的籌集仍須貫徹政府、集體、個人三者合理負擔，重點突出財政和社會出資的原則。盡可能體現(xiàn)政府的農村社會保障的主體責任，逐步減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體的配套。如對于最基礎的最低生活保障制度、救濟制度盡可能做到以政府財政為主，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的承擔比例，尤其要考慮財政困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)的承擔比例，讓全市最困難的群體能夠盡可能的享受到最基本的生活保障。同時進一步開辟社會力量救助困難群體的渠道和力度。

（三）要建立和完善分層分類的農村社會保障體系

第一，提高作為社會保障最后防線的最低生活保障制度的標準和水平。對那些因為疾病、災害或缺乏勞動能力而造成生活困難的貧困人口提供幫助，以保證他們的基本生活。根據當前我市經濟和社會的發(fā)展水平在確定最低保障標準時，盡可能考慮群眾的基本生活保障的需要及迫切想改善生活的愿望。既要避免養(yǎng)賴漢又要充分調動其個人改善生活的積極性。第二，進一步完善新型合作醫(yī)療制度。提高財政支付能力，盡可能減少農民承擔比例；統(tǒng)籌全市合作醫(yī)療定點醫(yī)院，使參保漁農民在全市任何一家定點醫(yī)院都能就近就醫(yī)；同時盡可能的提高大病醫(yī)療的報銷比例，讓漁農民群眾切實感受到合作醫(yī)療的好處。最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間醫(yī)療保障制度的并軌。第三，探索和建立農村社會養(yǎng)老保險制度。民政部自1992年起試行的農村社會養(yǎng)老保險，因其屬于完全個人賬戶和完全積累型的養(yǎng)老保險模式，缺乏社會統(tǒng)籌，實質上成了一種自愿參加的儲蓄，起不到調節(jié)收入分配的作用，從而也失去了對貧困人口提供幫助這一社會保障制度的本來意義。因此，在制度設計上應該考慮在自我保障的基礎上逐步增加社會統(tǒng)籌的比例，實行個人賬戶和社會統(tǒng)籌的結合，并設計向貧困人口傾斜的制度。目前我市將農保并入社保的部分除落實原有政策外，盡可能的落實政府配套和社會統(tǒng)籌。第四，構建城鄉(xiāng)之間社會保障制度的銜接通道。城市化的進程意味著農業(yè)人口將大規(guī)模地轉變?yōu)槌鞘腥丝?。隨著我市工業(yè)開發(fā)進程的加快，本就稀少的土地資源日益緊缺，事實上的農業(yè)勞動力已轉變?yōu)榉寝r業(yè)勞動力，但卻無法得到與城鎮(zhèn)居民同樣的經濟和社會地位，尤其是不能得到城鎮(zhèn)社會保障體系的覆蓋。因此，應該嘗試在城鄉(xiāng)社會保障制度之間設計互相銜接的通道，以加速城市化進程。第五，鞏固和完善“以獎代?！?，促進新漁農村社會福利事業(yè)全面發(fā)展。加大財政支付力度，充分考慮尚未享受漁農民的利益，盡可能讓全體漁農民享受到改革和發(fā)展的成果。關注鹽民失地、漁民失海，統(tǒng)籌安排我市漁農民的整體福利。

（四）優(yōu)化農村土地征用政策，保障農民的持續(xù)收入

讓農民持續(xù)享受到工業(yè)化、城市化建設的成果、利益。探索土地征用新的補償辦法，逐步改變單一貨幣化征用土地的方式，引導被征地農民參與到工業(yè)化和城市化建設中來。在征用相當數量的土地時允許社區(qū)、個人留置一定比例的土地供其建造房屋，發(fā)展配套產業(yè)或者租賃。享受商業(yè)化、工業(yè)化發(fā)展帶來的土地增殖、資產保值以及穩(wěn)固的收入。如在商業(yè)性土地征用時留置土地或給予營業(yè)用房；在工業(yè)性土地征用時留置允許社區(qū)集體開發(fā)的土地或個人租賃用房地塊。既確保社區(qū)、村集體資產的保值、增值，又促進集體經濟的發(fā)展，同時增加農民就業(yè)，保障農民穩(wěn)固收入。對于涉及原農民參加的農民養(yǎng)老保險應區(qū)別于社會保險，不應做為抵扣被征地農民養(yǎng)老保險。

（五）引導和扶持集體經濟的發(fā)展，提高農民的后續(xù)保障能力

在漁農村集體經濟發(fā)展調查中發(fā)現(xiàn)，集體經濟發(fā)展良好的社區(qū)（村）農民的各類保障都能得到全面的發(fā)展。如定海區(qū)城東街道小契村、岱山高亭的大岙二村抓住城市化建設的契機，將土地征用補償用于再投資購置地塊建造房產，通過租賃等形式發(fā)展壯大集體經濟，既確保了集體資產的保值、增值，又每年有固定的收入發(fā)展集體公共事業(yè)、補貼村民福利。小契村老年人每月可領取120元生活補貼，大岙二村達到夫妻每月800元。此外，一些經濟實力強的村還為全體村民參保合作醫(yī)療，有的甚至還報銷一定比例大病醫(yī)療費個人承擔部份。因此引導和扶持村級集體經濟的發(fā)展成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、全面推進漁農村建設，創(chuàng)建小康社區(qū)的建設的重要方面。尤其要在工業(yè)化、城市化建設進程中要充分考慮社區(qū)、村的集體經濟的發(fā)展，給予社區(qū)（村）更大的集體經濟發(fā)展空間和政策，讓農民盡快享受到城市化、工業(yè)化帶來的成果和保障。