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根據省紀委法規(guī)室通知要求及討論題目，現(xiàn)對以下兩個問題談談我們的粗淺認識，不當之處，請領導和同志們多加批評指正。

一、關于市級紀檢監(jiān)察機關法規(guī)工作重點及依照權限創(chuàng)造性工作問題

我們認為，市一級紀檢監(jiān)察機關政策法規(guī)工作的核心問題是抓工作規(guī)范程序的建立與工作開展質量的提高。這也是明確市級法規(guī)工作重點，做好政策法規(guī)工作的關鍵。為此，工作的重點應是著力抓好機關自身和面上工作兩個方面：

（一）機關自身內部，重點應放在規(guī)范性文件的起草制發(fā)和審議審核兩項工作上。

1、規(guī)范性文件的起草與制發(fā)工作是市級紀檢監(jiān)察機關法規(guī)工作機構一項基本的且很重要的任務職能。其根本的目標和要求，就是為保障紀檢監(jiān)察兩項職能的有效發(fā)揮和反腐倡廉各項任務的順利完成提供政策和法規(guī)上的保證。作為市級紀檢監(jiān)察法規(guī)工作機構不僅要給本委局機關領導決策紀檢監(jiān)察工作服好務，還要為他們參與黨委政府有關制定改革發(fā)展決策的研究當好政策法規(guī)方面的參謀助手，有時還要直接參與對市委、市政府有關規(guī)范性文件的起草和修改。因此，從法規(guī)工作的地位作用看，把握重點，服務大局，是法規(guī)工作機構在實施規(guī)范性文件起草制發(fā)等各項法規(guī)工作任務中必須始終堅持的思想。如近幾年，我們*市紀委、市監(jiān)察局就緊緊圍繞市委、市政府改革與發(fā)展的決策和工作部署，先后起草和代起草了一批有關保障機構改革及企業(yè)改制順利進行、加強經濟發(fā)展軟環(huán)境建設、加強對黨政"一把手"監(jiān)督、轉變機關作風提高行政效能、促進民營經濟快速發(fā)展的決定、規(guī)定、辦法、意見等，參與修改了一些政策規(guī)定；圍繞紀檢監(jiān)察各項任務的開展，起草制發(fā)了一批涉及黨風廉政、查辦案件、執(zhí)法監(jiān)察、隊伍建設、法規(guī)工作以及監(jiān)督檢查等工作的基礎性、規(guī)范性文件，使全市的紀檢監(jiān)察工作逐步走上法制化的軌道。在起草工作中，我們法規(guī)工作機構除認真及時地完成領導安排的任務外，也注意根據形勢發(fā)展和工作實際需要而主動調研并起草相關制度規(guī)范，報經市紀委常委會或局長辦公會研究通過后制發(fā)，從而有效地保障了市委、市政府各項決策部署順利實施和機關業(yè)務工作規(guī)范有序地開展。

2、機關業(yè)務分工的明確細致，決定了機關大部分規(guī)范性文件主要由各相關業(yè)務室起草。這就使得政策法規(guī)工作機構抓好規(guī)范性文件草擬件的審議審核，以保證所出臺的文件規(guī)范與中央和省法律、法規(guī)、規(guī)章精神相統(tǒng)一顯得尤為重要。九七年我們出臺了關于規(guī)范性文件起草和審議審核工作意見，明確了各業(yè)務室起草或代起草的規(guī)范性文件在呈報市紀委常委會、局長辦公會或市委、市政府研究前，必須先經由法規(guī)室審議把關，并在本委、局制發(fā)前再由法規(guī)室審核一遍。對此工作制度要求，委局領導非常重視，反復強調并注意在有關材料上簽批"法規(guī)審議審核"的具體意見。對有些文件草擬件，分管領導還與法規(guī)室一塊共同研究和審議。經過幾年來的實踐，法規(guī)室的審議審核已成為我們委局機關領導及各業(yè)務室所認可和自覺辦理的工作程序，也成為市紀委、監(jiān)察局加強自身監(jiān)督的一項重要內容。在這一工作中，我們法規(guī)室也注意努力做到：一是及時了解掌握有關室起草任務，有時主動提前介入，或與他們一起研究，或將相關法規(guī)政策規(guī)定提供給有關起草人員，盡量減少后期審議審核中的改動因素，以保證所制發(fā)的文件的規(guī)范性和實用性；二是始終把握審議審核的精髓，即法制統(tǒng)一和文體規(guī)范。著重對照相關法律法規(guī)條文，認真審視規(guī)范性文件草擬件是否有與之相沖突的地方；著眼所起草的文件內容與名稱種類，認真提出"實體性"或"程序性"規(guī)范性文件文體要求方面的修改意見和建議。本著"到位不越位，幫辦不包辦，"的原則，主動搞好配合，既保證了規(guī)范性文件質量，又營造了良好的機關工作氛圍。三是加強請示匯報和溝通交流。對上，積極爭取省紀委法規(guī)室領導的關心、支持和指導，以正確領會上級規(guī)定精神，把握起草工作的正確要求方向；對本級，及時請示匯報，爭取領導重視，并在分管領導的具體組織協(xié)調下，保證包括文件起草審議在內的機關各項法規(guī)工作任務規(guī)范有序地進行；對下，加強聯(lián)系指導，幫助基層解決政策規(guī)范制定方面的實際困難和問題，保證全市面上各項工作始終在中央和省法規(guī)規(guī)章規(guī)定內進行。四是"打鐵先要自身硬"。做好對規(guī)范性文件的審議審核工作，首先法規(guī)機構工作人員要堅持刻苦學習鉆研，不斷提高自己的法律法規(guī)理論水平和有關起草寫作的業(yè)務水平。在這方面，我們也投入了相當精力。

隨著近年來機關新進的工作人員逐步承擔起紀檢監(jiān)察各項工作任務，加強紀檢監(jiān)察法規(guī)理論學習已顯十分重要。為此，去年我委局開展了全員業(yè)務培訓活動。我們法規(guī)室專門就常用法律法規(guī)知識和起草制發(fā)的基本技能要求對機關全體人員作了講課，對提高機關法規(guī)理論特別是起草工作水平以及審議審核制度的落實，起到了很明顯的促進作用。

（二）對全市面上工作，重點應放在抓好對下級紀檢監(jiān)察機關（機構）法規(guī)工作指導和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村及部門單位這一層面法規(guī)工作的探索創(chuàng)新，這同樣是法規(guī)工作規(guī)范程序的建立和工作開展質量提高的必然要求。

1、對下級紀檢監(jiān)察機關（機構）法規(guī)工作的指導。要首先把法規(guī)工作的組織機構及任務職責明確下來，即而建立完善規(guī)范性文件起草審議、解答咨詢、備案管理、監(jiān)督檢查等相關工作制度，理順上下業(yè)務工作關系，再輔以一定的業(yè)務指導和培訓，建立健全完整的工作運行系統(tǒng)，有效開展面上法規(guī)工作才有基礎和可能。從我們*市的法規(guī)基礎建設情況看，自九三年合署以來，市紀委一直在堅持主要領導統(tǒng)抓的同時，明確一名副書記和一名副局長具體分管。2001年機構改革，市紀委仍為政策法規(guī)室定編4人（現(xiàn)有3人）。對縣市區(qū)紀委，在要求確定具體承擔法規(guī)工作業(yè)務室和副書記、局長分管的同時，又自九七年起強調并落實了縣市區(qū)紀委主要領導或分管領導任組長，有關業(yè)務室主任為成員的本級政策法規(guī)工作領導小組，明確了任務職責，初步形成了市縣兩級"常委集體決策，領導小組協(xié)調，科室各負其責"的法規(guī)工作領導機制，保證法規(guī)工作扎實有序地開展。針對縣市區(qū)紀委承擔法規(guī)工作機構編制人員少、對口職責多、工作任務重的實際，作為市級紀委法規(guī)室，應一方面注意加強與基層對口業(yè)務室的情況交流和業(yè)務聯(lián)系，保持工作渠道暢通；一方面要倡導求實作風，安排調研、匯報工作要求不搞空話套話八股文，真正把"核"報上來，保證報告材料的質量和時限；再是根據各單位工作人員素質水平和機關一貫作風，將個別調研及文件起草等任務分別安排給他們，既減輕了自身工作壓力，又借取了基層智慧和力量。同時，強調保持法規(guī)工作人員的相對穩(wěn)定，以利法規(guī)工作順利進行。針對市直部門派出（派駐）機構法規(guī)工作基礎較薄弱、理解和執(zhí)行政策法規(guī)規(guī)定易出偏差的實際，作為市級紀委法規(guī)室，應一方面加強工作部署指導，突出強調規(guī)范性文件起草和上報備案工作，一方面利用會議、專題培訓班等多種形式宣講紀檢監(jiān)察政策法規(guī)理論知識，不斷提高他們依法正確履行本職職能的意識和水平。我市幾年來在這些方面的實踐做法就充分證明，在目前縣市區(qū)紀檢監(jiān)察機關和市直部門派出（派駐）機構法規(guī)工作還有許多薄弱環(huán)節(jié)的情況下，進一步重視和加強對市縣兩級法規(guī)工作運行系統(tǒng)的建立與完善，不斷改進工作作風和工作方法，對順利完成上級部署的各項法規(guī)工作任務確實是至關重要的。

2、對基層單位法規(guī)工作的探索與創(chuàng)新，是形勢與任務的要求。黨的*大明確把加強基層民主政治建設作為全面建設小康社會的重要任務之一，黨和國家法律法規(guī)和紀檢監(jiān)察各項政策規(guī)定的最終落實也在基層。據此，市級紀檢監(jiān)察機關的法規(guī)工作應把重點放到基層，依照權限創(chuàng)造性地開展工作。自九七年以來，我們*市紀委在統(tǒng)一思想認識，繼續(xù)加強市縣紀檢監(jiān)察機關自身法規(guī)工作建設和面上制度建設的基礎上，決定將法規(guī)工作的重心下沉，沖著基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村及企事業(yè)單位這一層面，確立了"大處著眼小處入手，強化措施狠抓基層"的法規(guī)工作思路，以鎮(zhèn)務、村務公開和企務公開，農村民主化、法制化"兩化"管理以及基層法規(guī)工作網絡建設為載體，持續(xù)不斷地開展法規(guī)學習教育活動，增強基層黨員干部和群眾的紀律意識和法制觀念，以制度強化基層"治官治權"，有效地推動了基層黨風廉政建設和各項工作穩(wěn)妥有序地進行。

對如何做好基層政策法規(guī)工作，我們認為，各地各級都有自己行之有效的方法措施，但無論如何，著眼實際，追求實效是根本目的。結合*情況看，我們認為具體工作中應注意四點：一是要找準和運用有效的載體形式。這需要根據基層實際，結合形勢發(fā)展和任務需要。如我們*市，從九七年前運用基層民主化、法制化"兩化管理"，到以后的村務、政務、企務公開直至目前的基層法規(guī)工作網絡隊伍建設，就是通過這些載體形式開展基層紀檢監(jiān)察政策法規(guī)工作，使法規(guī)工作在基層從無到有，從虛變實，逐步被各級黨政及廣大干部群眾所認可，發(fā)揮了較好作用。今年，我們法規(guī)室還先后兩次到縣市區(qū)舉辦的基層紀檢干部培訓班上講解基層法規(guī)工作和規(guī)范性文件起草制定的基本知識。通過這種形式，不僅直接把上級有關法規(guī)工作的要求貫徹到基層，更有利于基層干部政策法規(guī)工作認識和業(yè)務水平的提高。二是要依靠上級紀檢監(jiān)察機關的幫助指導，又要發(fā)揮好基層各級紀委的組織協(xié)調作用，使基層法規(guī)工作始終在紀委組織領導下，結合本級本地具體實際進行。工作開展中，既要堅持改革創(chuàng)新思想，又必須堅持"在黨和國家法規(guī)政策規(guī)定規(guī)范下改革創(chuàng)新"的原則，保證黨和國家法律法規(guī)和紀檢監(jiān)察各項政策規(guī)定在基層得到落實不走樣?；仡?市政策法規(guī)工作多年來之所以有效開展，我們認為是與省紀委法規(guī)室領導的關心支持和幫助指導分不開的。三是必須明確各級各階段的任務職責，通過行之有效的活動發(fā)揮好紀檢監(jiān)察法規(guī)工作的作用。如在基層法規(guī)工作網絡建設中，我們逐一明確了縣市區(qū)紀委法規(guī)工作領導小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）及部門法規(guī)領導小組以及法規(guī)聯(lián)絡員、聯(lián)系點的任務職責，指導建立了會議、聯(lián)系、信息反饋等相關活動制度，并通過組織廣大聯(lián)絡員參與農村稅費改革、"兩委換屆"及各項公開、監(jiān)督活動，較好地發(fā)揮了他們"法律法規(guī)的宣傳員、干群矛盾的調解員、黨風廉政的監(jiān)督員、黨（紀）委政府的信息員"這四員作用，使紀檢監(jiān)察基層法規(guī)工作有了新的開拓延伸。四是要注意將基層法規(guī)工作逐步納入法制化管理的軌道。今年，我們將起草制發(fā)《*市基層政策法規(guī)工作若干規(guī)定》，將各級紀檢監(jiān)察機關及基層法規(guī)網絡隊伍的組織領導、任務職責、活動制度、檢查措施等以規(guī)范性文件的形式確定下來，以便進一步加強對全市紀檢監(jiān)察法規(guī)工作的領導和指導，推動工作再上新水平。

3、關于典型的培養(yǎng)與建設問題。典型就是榜樣，它對面上工作的指導以及上級機關調研、總結推廣經驗、推動全局工作都將發(fā)揮重要作用。幾年來，我們在確定4-5個縣級法規(guī)工作聯(lián)系點重點帶動扶持的同時，還指導縣市區(qū)和市直部門建立了一批基層法規(guī)工作示范點和典型單位，對推動區(qū)域、系統(tǒng)的法規(guī)工作開展，展現(xiàn)其工作思路和成效以及樹立單位部門良好形象，都起到了很好的作用。去年，我們在實踐總結的基礎上，又在全市提出了法規(guī)工作典型建設的*字標準，就是"看有現(xiàn)場，聽有經驗，拿有材料，報有特點"，同時要求各級不僅把法規(guī)工作典型培養(yǎng)建設作為一種工作方法還要作為一項工作任務認真持久地抓下去，以推動基層面上法規(guī)工作深入發(fā)展，不斷邁上新臺階。

二、關于紀檢監(jiān)察規(guī)范性文件起草中應注意的問題

規(guī)范性文件作為黨的領導機關和國家立法機關、行政機關按照法定程序制定的普遍適用于黨組織的工作、活動、行為和國家行政管理工作的規(guī)范文件，在紀檢監(jiān)察工作中使用多，作用大，要求嚴。但從各級各地實際起草制發(fā)工作看，還程度不同地存在規(guī)范事項與采用文體不當、內容要素不完整、表述用語不規(guī)范等許多問題，影響了規(guī)范性性文件的嚴肅性、實用性和可操作性。結合實踐，我們認為起草中應注意以下三方面問題：

1、明確規(guī)范性文件的構成要素。綜合黨內法規(guī)和行政法規(guī)對規(guī)范性文件的規(guī)定要求，我們常寫常用的規(guī)范性文件，一般應包括下列八項內容，即：①規(guī)范文件名稱，即關于什麼什麼的規(guī)定、辦法、細則等；②制定目的（立法宗旨）和法規(guī)依據及把握的原則，即常見的帽部分"為了什麼什麼，現(xiàn)依據什麼什麼法律法規(guī)規(guī)定，制定如下什麼什麼"；③適用范圍，即規(guī)范哪個范圍的工作和對象；④具體規(guī)范（權利義務），即應該、可以干什麼，不應該、不可以干什麼；⑤監(jiān)督措施（法律責任），即哪些機關、部門負責監(jiān)督落實，采取什麼措施手段監(jiān)督落實；⑥對違反規(guī)定的處理辦法，即違反什么規(guī)定給予什么處理；⑦主管機關（部門）或負責解釋的機關（部門）；⑧印發(fā)或施行時間。這些內容及表述順序就構成了我們所說的規(guī)范性文件的基本特征和要件，是一個有機的整體。當然，可以根據不同情況進行適當調整和適當省減，如"適用范圍"，可以放在文件的前面寫，也可以放在文件后面寫，但應盡量避免其主要要素的遺漏。如以往不少單位在起草制發(fā)的規(guī)范性文件中，導語部分（"帽"部分）不是缺少制定本文件的目的，就是有制定目的而沒有制定本文件的法律法規(guī)依據的表述。使文件缺少了針對性和指導性，缺少了法律法規(guī)的基礎支持，減弱了文件的權威性；有的則是規(guī)范內容起草順序混亂，把監(jiān)督措施與處理的類別檔次混寫一起，既不嚴謹清晰，更不利于基層的理解執(zhí)行。因此，"要素和順序"是起草中應非常注意的一個問題。

2、把握起草的基本原則。因其體現(xiàn)著所起草的規(guī)范性文件的階級意志和指導思想，所以起草中不可或缺。應遵循五條原則：①堅持黨和國家法制統(tǒng)一的原則，符合黨內法規(guī)和國家法律法規(guī)及政策規(guī)定；②貫徹黨的路線、方針、政策，維護國家和人民的根本利益；③從本地本部門（系統(tǒng)）黨風廉政建設實際出發(fā)，突出地方特色；④充分發(fā)揚民主，走群眾路線，貫徹民主集中制；⑤與本級黨委、政府改革與發(fā)展決策緊密結合，同時注重配套完備，防止繁瑣過濫。

3、掌握起草的基本要求

從我們市縣紀檢監(jiān)察機關實際工作看，常寫常用的規(guī)范性文件主要有規(guī)定（暫行規(guī)定）、辦法（暫行辦法）、細則（實施細則）、意見、通知以及決定、規(guī)則、制度等。主要寫法按公文起草要求，在此不一一贅述。

規(guī)范性文件的起草，要牢牢把握"法制統(tǒng)一，文體規(guī)范"兩個關鍵，即所起草的各項規(guī)范必須與中央和省法律、法規(guī)、規(guī)章精神不沖突，相統(tǒng)一。從目前各級起草情況看，問題多出在文體格式和規(guī)范用語上，應引起重視。

首先，從文體上講，我們常用的紀檢監(jiān)察各類規(guī)范性文件屬法規(guī)體公文，是公文文體中最嚴謹?shù)囊环N。因此，文體格式上應注意四點：一是文體類別要定準，即根據所規(guī)范的內容，先明確所起草的文件是規(guī)范工作、活動、行為的，還是規(guī)范工作辦理的具體方法程序的，即而確定是寫成屬于"實體法"范疇的"規(guī)定"形式的文件還是屬于"程序法"范疇的"辦法"形式的文件。因為"規(guī)定"有時包括著具體的方法程序，所以，有些程序性的規(guī)范性文件也可以"規(guī)定"的名稱來制發(fā)。同時注意的是，隨著紀檢監(jiān)察合署辦公，一些地方起草制發(fā)純行政監(jiān)察工作方面的文件，許多都以紀委的名義，盡管大家習以為常，但這是不符合公文起草規(guī)定要求的。因此，應該根據所規(guī)范的內容和對象來確定以紀委或監(jiān)察局名義單獨或聯(lián)合制發(fā)。二是文件結構要周密嚴謹，即盡量按照規(guī)范性文件的構成要素及表述順序來起草。三是文件條理要清楚，即盡量采用條款排列的形式逐一表述。條文可由若干款組成，款下視情可分項、目，較復雜的還要分章、節(jié)。如《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》的體例，就是黨內法規(guī)規(guī)范的體例。四是條文邏輯要嚴密，即所要表述的條文要"逐條立得起"，對規(guī)范的事項要一事一條，一條講全講徹底，決不可同一意思再起一條或在其他條中再有表述。如果款下有項、目，還應注意做到各條文的母條與子條保持明確的從屬關系，內涵不可存有重疊現(xiàn)象，外延也盡量減少重疊。同時，還應注意盡量不把可能有變的內容如臨時的辦公地點、電話號碼、負責人姓名職務等寫進規(guī)范性文件中。

其次，文字用語要準確規(guī)范。因為規(guī)范性文件是傳遞黨和國家治黨治政的帶有策令性的公文，準確是它的生命線。因此，起草中須把握三點：一是所表述的內容觀點要明確。對肯定什麼、否定什麼，表達什麼意志、反映什麼思想、解決什麼問題，要態(tài)度鮮明，觀點肯定，清楚扎實。二是用語用詞要規(guī)范，即注意文中用語盡量選用與主題和表述內容相關的法律用語和專業(yè)用語，區(qū)分好"依照、比照、參照"、"可以、應當、必須"、"盡快、立即、隨即"等用語的用法及位置；注意不得使用口語和方言；注意不得隨意使用一些難解其意或只局限于某地活動的縮略用語；注意引用有關法規(guī)文件要使用全稱。總之，文字表述的大敵是歧義。公文，特別是紀檢監(jiān)察規(guī)范性文件中的歧義錯誤，危害更大。因此，我們在起草工作中，應注意對兩種以上理解的用語和表述意向的詞句，要及時予以剔除和修改。三是文字要簡潔。要"惜墨如金"。起草的規(guī)范性文件只要意思表達清楚即可，切忌冗贅。特別在呈報領導審閱前應再字斟句酌，反復修改，在確保意思表述完整的情況下盡量壓縮文字。其它不一而舉。