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依法行政，建設(shè)法治政府，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的必然要求，市場實質(zhì)上就是法治經(jīng)濟體制，必須實行依法行政，建設(shè)法治政府，尤其要全面實施《行政許可法》，大力推進依法行政。

一、發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟必須推進依法行政

根據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟理論對市場經(jīng)濟的主要概括，從國內(nèi)外市場經(jīng)濟發(fā)展的歷史和現(xiàn)實考察市場，市場經(jīng)濟應(yīng)具有以下幾個共性標準：

1、政府行為是否規(guī)范化。主要看資料由政府配置還是市場配置？資源的使用和定價是市場決定還是政府決定？政府是否尊重和保護經(jīng)濟主體在經(jīng)濟方面的自主權(quán)利，是否對企業(yè)有不公平的對待？這些問題即是政府作用問題，更確切地講，是市場經(jīng)濟中的政府作用與企業(yè)、公民、社會組織的關(guān)系問題。

2、經(jīng)濟主體是否自由化。主要看企業(yè)在產(chǎn)銷活動中，行為是市場化的還是行政化的？本質(zhì)上講，這一條要害是講企業(yè)權(quán)利和行為。

3、生產(chǎn)要素是否市場化。即企業(yè)投入方面的生產(chǎn)要素如原材料價格、勞動力工資等是否是市場價格，其成本的真實性和其價格形成的規(guī)則。

4、貿(mào)易環(huán)境是否公平化。即在貿(mào)易活動包括國際貿(mào)易和國內(nèi)貿(mào)易中，交易活動是自由的還是被壓制的？市場基礎(chǔ)設(shè)施和市場立法及司法是否健全？市場中介是否具獨立性？起什么樣的作用？貿(mào)易政策中的企業(yè)定價是否是自主的？政府是如何管理出口和出口企業(yè)的？企業(yè)是否有商業(yè)活動的自由？等等。

5、金融參數(shù)是否合理化。主要看利率和匯率這兩大金融參數(shù)的形成和適用范圍中的公平性，進而涉及這些參數(shù)形成基礎(chǔ)即金融體制的合理性問題。

從以上五個問題可以看出，在市場經(jīng)濟條件下，在一國（或一大地區(qū)）范圍內(nèi)，打破了割裂封閉狀態(tài)，各地方市場互相溝通交流，逐漸形成統(tǒng)一的全國（或大地區(qū)）大市場體系。各地方、各行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者，可以自由出入這個統(tǒng)一的市場，進行各種商品交換，并開展自由競爭，市場具有統(tǒng)一性和開放性，在統(tǒng)一和開放的市場中，政府的干預極其有限，即使干預，其行為也是規(guī)范化的。因此，建設(shè)法治政府至少要達到符合以上帶共性標準的市場經(jīng)濟要求，也就是具有一個被國際上基本公認為的市場經(jīng)濟體制。在這其中，政府的依法行政建設(shè)規(guī)范化政府又是首要的，沒有政府行為規(guī)范化，就不可能形成經(jīng)濟主體自由化、生產(chǎn)要素市場化、貿(mào)易環(huán)境公平化、金融參數(shù)合理化，而說到底，關(guān)鍵在于依法行政和政府行為規(guī)范化。

二、依法行政關(guān)鍵在于加強政府行為的規(guī)范化建設(shè)

市場本身并不是完美無缺的，相反會經(jīng)常出現(xiàn)"市場失靈"的現(xiàn)象。如何解決"市場失靈"問題？這就需要國家介入，發(fā)揮國家調(diào)節(jié)作用。由于市場缺陷包括市場障礙和市場功能上的局限性兩個方面，所以國家調(diào)節(jié)的主要任務(wù)和基本措施便是：第一，針對市場障礙，國家通過反壟斷和限制競爭對其他不正當競爭予以排除，讓市場調(diào)節(jié)能夠充分恢復其作用。第二，針對市場機制作用領(lǐng)域的局限性，國家通過調(diào)整或安排國家直接投資經(jīng)營活動，以調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)和運行。第三，針對市場機制作用的被動性和滯后性，國家運用自己所掌握的情況和信息，對社會經(jīng)濟實行總體規(guī)劃、指導，提供各種幫助和服務(wù)。后面這種做法后來日益發(fā)達，形成了以國家計劃--經(jīng)濟政策--調(diào)節(jié)手段為軸線的國家宏觀調(diào)控體系?？v觀一個世紀以來各國對于社會經(jīng)濟的國家調(diào)節(jié)的基本方式和做法，均不外乎以上三種，即：國家反對壟斷、限制競爭和不正當競爭；國直接參與投資經(jīng)營；國家宏觀調(diào)控。國家調(diào)節(jié)的出現(xiàn)及其作用是對市場缺陷的救濟，國家調(diào)節(jié)需要法律加以規(guī)范和保障，否則又會引起"政府失靈"現(xiàn)象。如前幾年出現(xiàn)的江蘇鐵本事件、安徽阜陽劣質(zhì)奶粉事件、西安寶馬彩票事件等等，可見，解決"政府失靈"的措施就是要使"政府行為規(guī)范化"。為了防止政府在實施國家調(diào)節(jié)三種措施時又出現(xiàn)"失靈"的現(xiàn)象，發(fā)達的市場經(jīng)濟國家又為這種國家調(diào)節(jié)采取了相應(yīng)的三種立法，以規(guī)范政府行為，依法行政：（一）為保障國家以強制方式排隊市場障礙的需要，國家制定了市場障礙排除法，它包括壟斷和限制競爭法、反不正當競爭法以及其他有關(guān)市場障礙排除的法律規(guī)定；（二）為保障國家以直接參與方式投資經(jīng)濟的需要，國家制定了國家投資經(jīng)營法，它包括國家投資法、國用企業(yè)（含國家控股公司）法以及其他有關(guān)國家投資經(jīng)營的法律；（三）為保障國家以促導方式實行宏觀調(diào)控的需要，國家制定了宏觀調(diào)控法，它包括計劃法、各種經(jīng)濟政策法以及關(guān)于各種調(diào)節(jié)手段運用的法律規(guī)定。"政府行為規(guī)范化"的要求是，政府管理體制能適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求，處理與市場和企業(yè)的關(guān)系。概括地講，就是一國資源主要是政府行政性配置還是市場手段進行配置？政府在市場經(jīng)濟中，是要發(fā)揮作用還是不要發(fā)揮作用，發(fā)揮的作用大點好還是小點好，即大政府好還是小政府好，強政府好還是弱政府好？核心問題是政府與市場的關(guān)系?，F(xiàn)階段所形成的共識是，要減少政府過度干預，防止壟斷，促進競爭，就要實行法制。

三、依法行政對建設(shè)法治政府的基本要求

政府行為的規(guī)范化是市場經(jīng)濟的必然要求，而要使政府行為規(guī)范化，就必須使政府依法行政，建設(shè)法治政府。當前，建設(shè)法治政府離這一要求還有很大差距。一是政府職能轉(zhuǎn)換不到位，沒有從管理型轉(zhuǎn)到服務(wù)型上來。二是投資門檻過高，嚴重影響招商引資的競爭力。三是法制環(huán)境不理想，執(zhí)法水平不高。四是社會信用度尤其是政府信用度低。五是審批制度改革仍未到位。這些問題歸結(jié)起來大多數(shù)還是屬于政府的行為規(guī)范化問題，解決這些問題的關(guān)鍵在于政府依法行政。因此，為建設(shè)一個法治政府，就是必須具備一個以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，以政府行為決策、立法決策科學化、民主化、程序化為基礎(chǔ)，以行政執(zhí)法公平、公正、公開為關(guān)鍵，以行政監(jiān)督的強化為保障的依法行政模式。

（一）進一步加快政府職能轉(zhuǎn)變。

第一，規(guī)范政府職能。一是依法界定和規(guī)范經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的政府職能。經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管屬于政府經(jīng)濟管理的范疇，經(jīng)濟管理要強調(diào)經(jīng)濟和法律手段，輔之必要的行政手段，經(jīng)濟手段、行政手段也要建立在法治的基礎(chǔ)上，要加強宏觀調(diào)控，即政府通過調(diào)節(jié)總供給和總需求，保持經(jīng)濟總量平衡，促進經(jīng)濟穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。市場監(jiān)管的目的是維護良好的市場秩序，消除不正當競爭，打破部門保護，地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系。目前政府經(jīng)濟管理和調(diào)節(jié)功能較強，而社會管理和公共服務(wù)能力相對滯后，如流動人口管理、就業(yè)服務(wù)、收入分配調(diào)濟和社會發(fā)展的要求，因此，應(yīng)予以強化。二是明確劃分政府與市場的界限。目前，政企不分、產(chǎn)權(quán)、市場和政府管理三者沒有完全分離，政府既是產(chǎn)權(quán)所有人（出資人），又是市場運營者，還是社會管理者、政事不分，國家包攬公共事業(yè)的傳統(tǒng)做法沒有根本上突破。因此，要推進政企分開、政事分開，充分發(fā)揮市場的資源配置中的基礎(chǔ)性作用，公共事業(yè)管理可以引進市場機制，引入民間資本和技術(shù)，通過競爭，促進公共事業(yè)的發(fā)展。

第二，調(diào)和規(guī)范政府結(jié)構(gòu)權(quán)限。一是合理劃分各級政府機關(guān)的職能和權(quán)限，要解決縱向上各級政府間的職能權(quán)限劃分不清晰，行政事權(quán)與財權(quán)、人事權(quán)不相匹配，缺乏科學性和公正性問題，以及橫向上行政機關(guān)的分工過細、職能交叉、權(quán)限沖突的問題。二是實現(xiàn)"三定"規(guī)定的法定化，合理界定行政機關(guān)職能、合理調(diào)整行政府機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)，核定行政機關(guān)編制并且實現(xiàn)法定化、科學化、理性化。三是解決政府內(nèi)部權(quán)限沖突，政府部門間權(quán)限沖突的存在是由公共事務(wù)的多種屬性以及事權(quán)劃分標準的相對性所決定的，由于目前政府部門的分工過細，行政組織法治化程度不高，權(quán)限沖突的裁決機制不完備，因此，權(quán)限糾紛大量存在并得不到及時解決，因此，必須加強權(quán)限沖突裁決制度建設(shè)。

第三，完善依法行政的財政保障機制。一是要建立健全公共財政體制。公共財政是市場經(jīng)濟體制下，政府為滿足社會公共需要而建立的財政收支活動的一種機制，以往我們對公共財政規(guī)范不夠，機關(guān)制度不健全，政府產(chǎn)財權(quán)劃分不合理、預算不嚴格、收付不統(tǒng)一，財政運作透明度不高，財政經(jīng)費使用隨意性大、財政資金流失嚴重等等，這種不合理財政體制直接影響到依法行政目標的實現(xiàn)。二是清理和規(guī)范政府的非稅收入即行政事業(yè)性收費。要加強制度建設(shè)，確立收費聽證制度、收費公示制度、收費期限制度、收費評價監(jiān)督制度，明確收費的標準、范圍、管理制度等。三是實現(xiàn)行政工作人員統(tǒng)一待遇制度。要建立統(tǒng)一待遇，包括工資、福利、職務(wù)補貼、辦公條件、用車、通訊等等。

第四，在改革行政管理方式方面。一是改革行政許可，轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式。已分布實施的《行政許可證》具有許多新的理念和制度創(chuàng)新，今后應(yīng)全面貫徹實施。對行政許可的減少和規(guī)范，并不意味著對經(jīng)濟和社會監(jiān)管責任的放棄，要變事前的許可為間接的的、動態(tài)的、事后的監(jiān)督管理。二是變網(wǎng)蟲性管理為柔性管理，即以人為本，采用行政規(guī)劃、行政指導、行政合同、行政獎勵管理方式，強調(diào)相對人的廣泛參與，強調(diào)平等、協(xié)商、服務(wù)，體現(xiàn)對相對人的尊重。三是加快電子政務(wù)建設(shè)，實現(xiàn)部門間信息共享。這有利于相對人的直接參與，增強行政運作的透明度，實現(xiàn)政府部門間信息共享，減輕相對人的負擔，提高工作效率。

第五，在推進政府信息公開方式。信息公開直接關(guān)涉到公民的知情權(quán)，即公民了解法律政策、政府運作信息的權(quán)力?，F(xiàn)在，政務(wù)信息公開仍處于起步階段，需要政府的推進，社會的重視，更需要加強制度建設(shè)。

（二）健全科學民主的行政決策機制

第一，進一步改革行政決策體系。一是要按照政府職能的轉(zhuǎn)變，收縮行政決策的范圍，集中于核心職能決策，這是行政決策發(fā)展的基本方向。二是決策與執(zhí)行適當分開。我國正處于從部門行政向公共行政過渡的轉(zhuǎn)型期，應(yīng)適當引時決策與執(zhí)行公開的做法，解決決策與執(zhí)行在部門內(nèi)同度統(tǒng)一而帶來的部門利益固化、執(zhí)行隊伍過多等問題。

第二，健全行政決策機制，一是要完善內(nèi)部決策規(guī)則，健全行政決策機制，不僅要從外部加以規(guī)范，而且首先要從內(nèi)部加以規(guī)范。當前行政系統(tǒng)中存在職權(quán)不清，交叉重疊的矛盾十分突出，嚴重影響了決策的效率和決策的嚴肅性，制約了經(jīng)濟社會的發(fā)展，損害了政府的形象，因此各級政府及其各部門應(yīng)盡快完善工作規(guī)則，按照科學、合理和法制的原則，明確界定決策權(quán)。二是建立健全參與決策機制，要實現(xiàn)決策的科學化、民主化，就是要建立公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機制，這也是對行政首長負責制決策體制的重大發(fā)展。

第三，完善行政決策程序。行政決策權(quán)的行使離不開正當合理的程序保障。一是要貫徹決策公開原則。這有利于增加行政決策的透明度，從程序上保障公民對行政決策事項的知情權(quán)、了解權(quán)，保障人民當家作主的民主權(quán)利，便于人民群眾對公共事務(wù)的參與和監(jiān)督。二是專家論證。實現(xiàn)決策的科學化，必須重視專家的作用，從制度上保證重大決策和專業(yè)性較強的決策事項的科學性、正確性，防止決策失誤。三是廣泛征求意見制度。如何實現(xiàn)行政決策的民主化，保障人民群眾參與行政決策的權(quán)利，建立健全程序化的機制必不可少，對社會涉及面廣、人民群眾利益密切相關(guān)的決策事項應(yīng)當向社會公布，或者通過舉行座談會、聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見。四是合法性論證制度。依法決策是現(xiàn)代法治社會對政府行為提出的基本要求，行政決策及其實實施必須在憲法和法律框架內(nèi)進行，各級政府和政府各部門應(yīng)指定或設(shè)立專門機構(gòu)具體負責重大行政決策的合法性論證事務(wù)，并對參與論證人員的資格作出相應(yīng)規(guī)定。

第四，建立健全決策跟蹤反饋和責任追究制度。作出決策并不等于決策活動的終結(jié)，還必須建立相應(yīng)跟蹤反饋和責任追究制度。一是跟蹤反饋以完善決策。決策對象總是處于一定的社會環(huán)境之中，則環(huán)境的變化必然會對決策對象構(gòu)成這樣或那樣的影響，因此，行政機關(guān)要確定機構(gòu)和人員定期對決策的執(zhí)行情況進行跟蹤與反饋，據(jù)此適時對決策進行調(diào)整和完善。二是決策的監(jiān)督。加強對行政決策活動的監(jiān)督檢查是實現(xiàn)行政決策科學化、民主化目標的保證，因此要從制度上、機制上、程序上保證監(jiān)督的權(quán)威性和有效性，明確監(jiān)督主體、內(nèi)容、對象、程序、方式。三是建立健全決策責任追究制。由于過去缺少必要的決策責任制，對錯誤決策或失誤負責主要責任的決策者的處罰措施缺乏剛性，甚至沒有處罰，大事化小，小事化了，用黨紀、政紀代替國法，因此，為了促進決策者慎重決策，減少失誤，建立健全行政決策責任制是十分必要的。

（三）進一步完善政府立法決策制度

第一，政府立法要體現(xiàn)、推動和保障發(fā)展這個執(zhí)政興國的第一要務(wù)。市場經(jīng)濟對政府立法提出的總體性要求是立法內(nèi)容應(yīng)符合社會經(jīng)濟發(fā)展需要，因此，政府立法要以經(jīng)濟建設(shè)為中心，遵循反映經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)律，緊緊圍繞全面建設(shè)小康社會的奮斗目標，緊密結(jié)合改革發(fā)展穩(wěn)定的重大決策，為在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上實現(xiàn)社會全面發(fā)展，促進人的全面發(fā)展，促進經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，提供法律保障。

第二，要完善立法技術(shù)工作，吸收與借鑒科學的立法手段，使所立之法具有可行性。應(yīng)建立成本效益分析制度，政府立法不僅要考慮立法過程成本，還要研究其實施后的執(zhí)法成本和社會成本。隨著依法行政的推進，政府立法進行成本效益分析，進行社會效果反饋跟蹤分析，進而估評制定的必要性或者制定公布后是否要進行廢改，將是十分重要的。

第三，推進政府立法的科學化、民主化?，F(xiàn)行政府立法大多不向公民、企業(yè)及社會組織公開所要予以規(guī)范的內(nèi)容，群眾對內(nèi)容既不知情，又不能參與制定程序表達自己的意見，大多是由行政機關(guān)自己說了算，確立的制度反映民意不夠。因此，要建立政府立法的調(diào)查研究制度、論證制度、征求意見制度、協(xié)調(diào)制度，重大的關(guān)系公民、企業(yè)、社會組織切身利益的立法草案，要采取專家聽證會、論證會、座談會或向社會公布草案等方式向社會聽取意見，尊重民意，反映民情，服務(wù)民眾。

（四）完善行政執(zhí)法制度

第一，進一步深化行政執(zhí)法體制改革，建立權(quán)責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制。一是繼續(xù)深入開展相對集中處罰權(quán)和綜合執(zhí)法改革，克服執(zhí)法權(quán)力部門化、部門權(quán)力個人化的現(xiàn)象，通過創(chuàng)設(shè)綜合執(zhí)法機構(gòu)將適合集中的行政執(zhí)法權(quán)予以集中，減少權(quán)力交叉重疊的體制矛盾。二是積極進行相對集中行政許可權(quán)的探索，對于兩上以上部門分別制定實施的行政許可，可以確定一個部門受理申請并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理或組織有關(guān)部門聯(lián)合辦理、集中辦理。三是減少行政執(zhí)法層次，適當下放執(zhí)法重心，即將行政執(zhí)法的力量配置由過去的以省級行政執(zhí)法部門為主，適當下放至以市縣級行政執(zhí)法部門為主。四是完善行政執(zhí)法機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制約機制，包括上級監(jiān)督、審計監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督。

第二，完善行政執(zhí)法主體制度。一是建立健全行政執(zhí)法主體資格制度。通過行政執(zhí)法的審查機制，審查執(zhí)法主體的執(zhí)法資質(zhì)、執(zhí)法人員數(shù)量和質(zhì)量，同時解決行政執(zhí)法權(quán)限不明確和權(quán)限交叉的問題，解決無執(zhí)法主體資格的機構(gòu)實施行政執(zhí)法和越級執(zhí)法的問題。二是統(tǒng)一公告。經(jīng)審查合格的行政執(zhí)法主體由政府統(tǒng)一公告，讓全社會了解行政執(zhí)法權(quán)的主體。三是嚴格行政執(zhí)法人民的資格制度。凡未取得執(zhí)法資格的人員不得從事行政執(zhí)法工作，杜絕不合格人員上崗執(zhí)法的現(xiàn)象。

第三，建立和完善行政執(zhí)法程序制度。目前我國尚未出臺統(tǒng)一的行政程序法典，故應(yīng)針對行政管理的現(xiàn)實需要，結(jié)合現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章的具體規(guī)定，明確并嚴格實施一些最基本、實施條件最成熟的行政程序制度，如告知制度、聽證制度、說明理由制度等等。

第四，完善行政執(zhí)法案卷制度。行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當客觀、全面、詳細地記錄行政執(zhí)法的事實、證據(jù)材料和決定，對行政相對人有關(guān)監(jiān)督檢查記錄、證據(jù)材料、執(zhí)法文書應(yīng)當立卷歸檔，要重點做好行政許可、行政處罰、行政強制等行政執(zhí)法行為的存檔和整理工作。建立健全行政執(zhí)法案卷制度，定期對執(zhí)法案卷進行檢查和抽查，發(fā)現(xiàn)問題及時處理和糾正。

第五，完善執(zhí)法責任制度。行政執(zhí)法責任制是將法規(guī)賦予行政機關(guān)的執(zhí)法職權(quán)進行逐項分解，建立起完善的崗位責任體系，并通過電子信息化手段來落實行政執(zhí)法責任制的各項具體指標，實現(xiàn)規(guī)范化、規(guī)?；芾?，將執(zhí)法責任制由傳統(tǒng)的事后監(jiān)督并追究責任，轉(zhuǎn)為事前、事中、事件全過程監(jiān)督并追究責任，核心是通過明確行政機關(guān)的法定行政執(zhí)法職責，健全行政執(zhí)法評議考核體系，落實行政責任追究機制，實現(xiàn)將行政執(zhí)法行政為納入法治軌道的目的，要按照行政執(zhí)法與經(jīng)濟利益脫鉤，與責任掛鉤的原則理順行政執(zhí)法責任制，科學配置行政執(zhí)法主體的職責，建立健全行政執(zhí)法責任制和執(zhí)法過錯追究制。

（五）強化對行政權(quán)力的監(jiān)督和制約

我國的監(jiān)督體系比較全面和嚴密，它在實際工作中也發(fā)揮了重要作用，然而實踐中存在有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究以及腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延表明了行政權(quán)力監(jiān)督乏力和監(jiān)督體系存在缺陷。這其中有立法方面的原因，還有監(jiān)督機制上的原因，行政復議也存在著一些亟待解決的問題。因此，必須強化和完善行政監(jiān)督制約機制，確保行政管理活動公平、公正、合法。首先，要加強黨的監(jiān)督。就是要監(jiān)督檢查政府及其部門的黨員領(lǐng)導干部是否依法行政，違反法律的，不僅要按照黨內(nèi)監(jiān)督條例和紀律處分條例處理，還要追究法律責任，不能以黨紀代替國法。其次，加強權(quán)力機關(guān)對行政管理工作的監(jiān)督，完善各級人民代表大會的監(jiān)督職能，各級人大常委會要通過聽取和審議政府和單位實施法律、法規(guī)工作報告以及組織代表檢查、視察、評議執(zhí)法工作等形式，督促行政機關(guān)做好依法行政工作。再次，派的監(jiān)督、社會團體、人民群眾以及新聞輿論的監(jiān)督也必須努力落到實處，使它們共同服務(wù)于人大監(jiān)督這個中心，并形成監(jiān)督合力。