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健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制－－深化公共財(cái)政體制改革的關(guān)鍵

黨的十七大報(bào)告提出，“健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制”。貫徹這一精神，要求我們深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照公共財(cái)政體制的要求，改革和完善中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系。這既是改革開放30年來(lái)財(cái)政體制改革的繼續(xù)和深化，也是新階段公共財(cái)政體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的體制保障，也是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要途徑。

財(cái)政體制改革的歷程和新階段深化改革的關(guān)鍵

30年來(lái)，我國(guó)財(cái)政體制改革不斷向前推進(jìn)。兩步“利改稅”和財(cái)政包干制破除了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制，增強(qiáng)了地方和企業(yè)的活力。1994年實(shí)行分稅制改革，初步建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政體制框架，規(guī)范了中央與地方之間的分配關(guān)系，中央財(cái)政占全國(guó)財(cái)政收入的比重提高到55%左右，增強(qiáng)了中央宏觀調(diào)控能力。建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，有效縮小地區(qū)間財(cái)力差距。建立規(guī)范的國(guó)家稅收體系，形成穩(wěn)定的財(cái)政收入增長(zhǎng)機(jī)制，財(cái)政收入占GDP的比重不斷提高?，F(xiàn)在，全國(guó)財(cái)政一周的收入相當(dāng)于1980年全年的收入，一個(gè)月的收入相當(dāng)于1993年全年的收入。有了強(qiáng)大的財(cái)力支持，許多過去想干而干不了的事就有條件干了。

我國(guó)1998年開始進(jìn)行公共財(cái)政建設(shè)和公共財(cái)政體制創(chuàng)新。公共財(cái)政是對(duì)傳統(tǒng)財(cái)政理念的重大突破，強(qiáng)調(diào)財(cái)政的公共、公平和公益性質(zhì)。在公共財(cái)政理念下，財(cái)政不是面對(duì)某一部分人而是面向所有公民，提供基本公共服務(wù)，滿足社會(huì)公共需要，解決社會(huì)公共問題。這是財(cái)政體制適應(yīng)我國(guó)生產(chǎn)力發(fā)展水平不斷提高和國(guó)力不斷增強(qiáng)，適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，適應(yīng)公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的所有制結(jié)構(gòu)變化的必然要求和結(jié)果，反映了我們黨執(zhí)政理念的創(chuàng)新，反映了政府職能的轉(zhuǎn)變和公共服務(wù)職能的增強(qiáng)。

公共財(cái)政改革和建設(shè)已經(jīng)取得巨大成績(jī)。一是公共財(cái)政的理念逐步深入人心。從1998年提出建立公共財(cái)政框架，到2003年黨的十六屆三中全會(huì)要求“健全公共財(cái)政體制”，再到黨的十七大提出“完善公共財(cái)政體系”，建立和完善公共財(cái)政成為黨、政府和廣大人民的共識(shí)。二是公共財(cái)政的目標(biāo)更加清晰。這一目標(biāo)就是要提供公共產(chǎn)品來(lái)滿足人民的需求并逐步使其均等化，同時(shí)使財(cái)政體制更加公平、公開、透明。三是財(cái)政支出的公共性更加突出。財(cái)政資金用于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的越來(lái)越少，用于提供公共服務(wù)和公益事業(yè)的越來(lái)越多。四是更加注重發(fā)揮財(cái)稅的杠桿作用促進(jìn)科學(xué)發(fā)展。一般不再采用直接投資的方式，而是更多采用財(cái)稅政策創(chuàng)造公平的市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。五是轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模加大、結(jié)構(gòu)優(yōu)化，均等化的效果初步顯現(xiàn)。六是開始實(shí)施復(fù)式預(yù)算。中央財(cái)政開始試編國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，朝著建立包括經(jīng)常性預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算的復(fù)式預(yù)算方向邁進(jìn)。這些成績(jī)的取得，為深化公共財(cái)政體制改革提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

建設(shè)公共財(cái)政，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，既要增加投入，也要有體制保障。近年來(lái)，各級(jí)政府著眼于提高公共服務(wù)水平，大力推動(dòng)財(cái)力向民生傾斜、向農(nóng)村傾斜、向中西部?jī)A斜，實(shí)際效果是好的。但應(yīng)清醒地看到，在財(cái)政體制上還存在一些值得注意的問題，其中的一個(gè)突出問題就是財(cái)力與事權(quán)不匹配。其主要表現(xiàn)，一是職責(zé)不清。中央和地方各級(jí)政府基本公共服務(wù)的重點(diǎn)職責(zé)不夠清晰，往往一件事中央和地方都有責(zé)任，但各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)支出多少并不落實(shí)，致使一些公共服務(wù)不到位。二是基層政府沒有相應(yīng)的財(cái)力保障。基層政府缺乏主體稅種，目前許多地方特別是中西部地區(qū)的縣級(jí)財(cái)政依然十分困難，轉(zhuǎn)移支付已成為地方特別是基層財(cái)力的重要來(lái)源。這一方面致使提供公共服務(wù)的效率有所下降，另一方面導(dǎo)致縣級(jí)財(cái)政預(yù)算不完整。盡管轉(zhuǎn)移支付對(duì)縮小地區(qū)財(cái)力差距發(fā)揮了重要作用，但存在著不規(guī)范、層次太多而難以有效監(jiān)督等問題，迫切需要改革和完善。

可見，財(cái)力與事權(quán)不匹配已成為完善公共財(cái)政體系的主要問題，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制成為深化公共財(cái)政體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配體制的目標(biāo)任務(wù)

基本目標(biāo)是為推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化提供體制保障。黨的十七大報(bào)告明確指出，完善公共財(cái)政體系，要“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)”。我國(guó)公共財(cái)政體系的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。這個(gè)決策既符合我國(guó)實(shí)際，也借鑒了國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。政府提供公共服務(wù)的水平，歸根結(jié)底取決于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。超越階段和發(fā)展水平盲目提高公共服務(wù)水平，只會(huì)欲速而不達(dá)。我國(guó)仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，保障和改善民生任重而道遠(yuǎn)。應(yīng)立足于“基本”，扎扎實(shí)實(shí)地先把基本公共服務(wù)做好。根據(jù)這個(gè)目標(biāo)，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，基本方向就是確定各級(jí)政府基本公共服務(wù)的職責(zé)重點(diǎn)，并相應(yīng)保障財(cái)力。

根本任務(wù)是處理好中央與地方的關(guān)系。能否處理好中央與地方關(guān)系，事關(guān)國(guó)家長(zhǎng)治久安。地方是基本公共服務(wù)的主要提供者，應(yīng)明確其職責(zé)，發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，保護(hù)和調(diào)動(dòng)其積極性和主動(dòng)性。同時(shí)，也必須強(qiáng)調(diào)中央權(quán)威，保證國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作。在財(cái)政管理體制上，必須保持中央對(duì)國(guó)家財(cái)力的相當(dāng)程度的集中，保持中央強(qiáng)大的宏觀調(diào)控能力，以保證國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場(chǎng)統(tǒng)一。有些基本公共服務(wù)，如保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全需要的糧食儲(chǔ)備、石油儲(chǔ)備以及醫(yī)藥儲(chǔ)備和救災(zāi)物資儲(chǔ)備等，由中央來(lái)做具有明顯優(yōu)勢(shì)。堅(jiān)持維護(hù)中央權(quán)威，又注意調(diào)動(dòng)地方積極性，使二者有機(jī)統(tǒng)一，是健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配體制必須堅(jiān)持的一個(gè)基本原則。

原則要求是從實(shí)際出發(fā)，以提高效率為中心。提高公共服務(wù)效率是財(cái)力與事權(quán)相匹配的中心問題。我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，國(guó)家以有限的財(cái)力提供公共服務(wù)、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，必須講求效率。提高效率的前提是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，把握公共服務(wù)的合理范圍，探索政府提供公共服務(wù)的方式和機(jī)制，積極發(fā)揮市場(chǎng)作用。提高效率的關(guān)鍵是建立根據(jù)成本效率原則確定各級(jí)政府提供基本公共服務(wù)職責(zé)重點(diǎn)的機(jī)制，誰(shuí)有效率就讓誰(shuí)干，怎樣配置財(cái)力有效率就怎樣配置。提高政府公共服務(wù)效率是世界性課題，我們應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外好的做法和經(jīng)驗(yàn)，更應(yīng)深入了解國(guó)情民意，堅(jiān)持從國(guó)情出發(fā)。

明確思路穩(wěn)步推進(jìn)

健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，不僅需要相應(yīng)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，而且涉及政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革，意義重大，任務(wù)艱巨。我們應(yīng)深入調(diào)查研究，謹(jǐn)慎細(xì)致地設(shè)計(jì)思路，堅(jiān)持看得準(zhǔn)、把握得住的先做，循序漸進(jìn)地推進(jìn)。

總體思路是從支出入手，下放財(cái)力與責(zé)任。健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，大體上有三種思路：一是財(cái)力配置格局基本不變情況下調(diào)整事權(quán)安排；二是事權(quán)安排格局基本不變情況下調(diào)整財(cái)力配置；三是事權(quán)安排與財(cái)力配置相互進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整。當(dāng)前，維護(hù)主體稅種不變的格局，事權(quán)安排與財(cái)力配置相互進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，是較好的選擇。分稅制改革增強(qiáng)了中央宏觀調(diào)控能力，這個(gè)重要成績(jī)來(lái)之不易。如果簡(jiǎn)單按照事權(quán)劃分，重新調(diào)整主體稅種的分配，不僅時(shí)機(jī)不成熟，而且可能會(huì)出現(xiàn)主體稅種一省一率，造成市場(chǎng)秩序的混亂。采取從調(diào)整支出入手的思路，著眼于提高政府基本公共服務(wù)的效率，把財(cái)力和責(zé)任都下放給有比較優(yōu)勢(shì)的地方主要是縣級(jí)政府，是比較穩(wěn)妥的。

明晰中央和地方政府提供基本公共服務(wù)的職責(zé)重點(diǎn)?，F(xiàn)在需要進(jìn)一步劃分清楚的，是那些與群眾利益關(guān)系最密切、群眾最希望解決的基本公共服務(wù)問題，如上學(xué)難、看病難、住房難、養(yǎng)老難的問題，以及吃不上放心菜、喝不上干凈水、呼吸不上清潔空氣的問題。把這些問題的事權(quán)和責(zé)任先理清，然后依據(jù)效率的原則，明晰以哪一級(jí)政府為主負(fù)責(zé)，明確支出責(zé)任，逐步推進(jìn)改革。

改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度。應(yīng)借實(shí)行大部門體制改革和建設(shè)主體功能區(qū)的東風(fēng)，對(duì)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付特別是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行整合，改變各部門各自為政、設(shè)立項(xiàng)目眾多的狀況；改變層層報(bào)批的管理方法，中央部門不再直接管那些管不了也管不好的遠(yuǎn)在基層的零碎項(xiàng)目。應(yīng)把適合地方管理的事權(quán)下放，明確地方責(zé)任，財(cái)力也隨事權(quán)下放地方。在此基礎(chǔ)上，對(duì)支出基數(shù)適當(dāng)調(diào)增，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)力均衡。

做實(shí)縣級(jí)財(cái)政。著力推行“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革，減少財(cái)政級(jí)次，提高資金使用效率。在目前主體稅種不宜有大的改動(dòng)的情況下，可以鼓勵(lì)地方正稅清費(fèi)，允許地方試點(diǎn)設(shè)置一些地方稅種諸如財(cái)產(chǎn)稅、資源稅，同時(shí)取消一些不合理的收費(fèi)，提高包括縣級(jí)在內(nèi)的地方本級(jí)財(cái)政收入的比重，增強(qiáng)地方辦事的自主性。強(qiáng)化省級(jí)平衡責(zé)任，對(duì)縣級(jí)財(cái)政“托底”，保障其基本的支出能力。上級(jí)轉(zhuǎn)移支付作為基數(shù)撥下來(lái)，縣級(jí)就可以編制完整的預(yù)算。這種全口徑、完整的預(yù)算，不僅有利于人大監(jiān)督，而且有利于廣大人民群眾切實(shí)評(píng)估公共服務(wù)的績(jī)效?？梢灶A(yù)期，建立起一個(gè)財(cái)力有保障、責(zé)任明確、監(jiān)督到位的公共財(cái)政體制，政府基本公共服務(wù)的水平和效率就會(huì)不斷提高，進(jìn)而為全面建設(shè)小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化提供重要體制保障。