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最近，省政府召開了全省公共財政支出改革會議，在總結(jié)縣級公共支出改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，明確要求進(jìn)一步加快市級的公共財政支出改革步伐。市財政局決定從9月份起逐步推行以編制部門預(yù)算為基礎(chǔ)的國庫集中收付制度，并以此為突破口，推進(jìn)全市公共財政支出改革。本文就推行國庫集中支付制度的必要性以及其它相關(guān)問題做一探討。

一、建立國庫集中支付制度的必要性

（一）傳統(tǒng)體制下預(yù)算資金分散支付的弊端

改革開放以來，我國財稅體制進(jìn)行了一系列改革，重點是調(diào)整收入分配關(guān)系，基本未對預(yù)算管理和國庫管理制度進(jìn)行大的調(diào)整?，F(xiàn)行財政性資金撥付主要是通過預(yù)算單位設(shè)立多重帳戶分散進(jìn)行。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制下公共財政的建立和發(fā)展，這種在傳統(tǒng)體制下形成的運作方式顯露的弊端越來越突出。一是重復(fù)和分散設(shè)立帳戶，導(dǎo)致財政支出活動透明度不高，大量預(yù)算外資金游離于預(yù)算管理之外，不利于實施有效的管理和全面監(jiān)督。二是財政支出信息反饋遲緩，難以及時為預(yù)算編制、執(zhí)行分析和宏觀調(diào)控提供可靠依據(jù)。三是支出執(zhí)行中資金分散撥付，相當(dāng)規(guī)模的財政資金滯留在預(yù)算單位，難免出現(xiàn)截留、擠占、挪用等問題，既降低了資金使用效率，又容易誘發(fā)腐敗現(xiàn)象。因此，現(xiàn)行的以多頭設(shè)置帳戶為基礎(chǔ)，分散進(jìn)行的資金撥付方式，已經(jīng)不適應(yīng)新形勢下加強預(yù)算管理的需要，也不適應(yīng)國庫管理制度的發(fā)展要求，必須從根本上進(jìn)行改革。

（二）、建立國庫集中支付制度的意義

改革現(xiàn)行財政國庫管理方式，建立國庫集中支付制度，是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制下公共財政的內(nèi)在要求，它有利于加強財政監(jiān)督管理，提高資金使用效益，增強財政在宏觀調(diào)控中的作用，也有利于從源頭上預(yù)防腐敗。

二、建立國庫集中支付體系必須解決的核心問題

（一）關(guān)于管理體制和機構(gòu)設(shè)置

管理體制和機構(gòu)設(shè)置應(yīng)遵循的原則是一個“簡”字，要在現(xiàn)有的財政管理機構(gòu)的基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和組建，人員可以從現(xiàn)有的預(yù)算、財務(wù)人員中抽調(diào)。根據(jù)集中支付的程序，需要設(shè)置兩大類機構(gòu)：預(yù)算審核部門和資金支付部門。具體思路如下：

1.財政部門國庫資金管理機構(gòu)負(fù)責(zé)財政資金的整體調(diào)度,審核預(yù)算單位的資金使用安排，并下達(dá)資金支付指令，對資金撥付和使用的全過程進(jìn)行監(jiān)督和調(diào)控。

2.人民銀行國庫部門負(fù)責(zé)財政資金的出納、結(jié)算業(yè)務(wù)和國庫單一帳戶管理，并對國庫資金的運行情況進(jìn)行監(jiān)督。

3.財政支付中心為財政部門國庫資金管理機構(gòu)的直屬部門，負(fù)責(zé)為各預(yù)算單位建立支出總帳和分類帳，根據(jù)國庫資金管理機構(gòu)的指令通知銀行付款，并提供相應(yīng)的財務(wù)信息。

4.支付業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行接受人民銀行委托，根據(jù)支付中心的指令具體承辦資金的支付和結(jié)算業(yè)務(wù)。

（二）關(guān)于資金管理方式

根據(jù)國庫集中支付制度的基本內(nèi)容和經(jīng)和組織國家的共同經(jīng)驗，應(yīng)建立單一帳戶與分類帳戶相結(jié)合的帳戶體系。目前應(yīng)首先取消各預(yù)算單位原來的帳戶，在人民銀行開設(shè)“國庫單一帳戶”，將所有財政資金都存放于該帳戶，并在預(yù)算單位需要實際支付時，將資金從國庫單一帳戶直接撥付供應(yīng)商。在此之前，資金應(yīng)該始終存放于國庫單一帳戶中。與此對應(yīng)的是建立國庫分類帳冊管理體系，即在國庫單一帳戶下為每個預(yù)算單位都設(shè)立支出總帳和分類帳，記錄它們各自的預(yù)算執(zhí)行情況和資金使用情況。財政部門每年給預(yù)算單位下達(dá)預(yù)算指標(biāo)，委托支付中心辦理具體的支付手續(xù)。

（三）關(guān)于資金運行程序

資金管理方式的變革要求資金支付程序也應(yīng)隨之進(jìn)行改革。按照財政資金的用途和性質(zhì)，可將支出分為大宗購買支出、工資性支出和其他支出三大類，分別適用不同的支出程序。

1.大宗購買支出。指預(yù)算單位日常性和非日常性的大宗商品或勞務(wù)的購買支出，由財政部門直接將資金撥付給供應(yīng)商或勞務(wù)提供者。具體支付過程為：（1）預(yù)算單位根據(jù)預(yù)算安排提出購買申請；（2）政府采購中心或預(yù)算單位根據(jù)財政部門批準(zhǔn)的采購要求，與供應(yīng)商簽定采購合同或勞務(wù)供應(yīng)合同，預(yù)算單位按日或季計算支付金額，向財政部門提出支付申請（附供貨發(fā)票）；（3）國庫資金管理機構(gòu)按部門預(yù)算計劃向人民銀行國庫開具撥付指令，并向支付中心下達(dá)支付通知；（4）人民銀行通過聯(lián)行系統(tǒng)將財政資金從國庫單一帳戶撥付到委托商業(yè)銀行，支付中心向其的商業(yè)銀行下達(dá)付款指令；（5）商業(yè)銀行根據(jù)指令將資金轉(zhuǎn)入供應(yīng)商在本銀行開立的帳戶。

2.工資性支出。指由財政預(yù)算列支的公務(wù)人員的個人工資性支出，包括工資和其他國家規(guī)定的各類補貼。具體的支付程序為：（1）預(yù)算編制、人事和財政部門核定各預(yù)算單位每月所有公務(wù)人員的工資開支標(biāo)準(zhǔn)；（2）財政資金管理機構(gòu)向人民銀行和支付中心開具撥款指令；（3）人民銀行將國庫資金從國庫單一帳戶撥入商業(yè)銀行的工資帳戶，中心向商業(yè)銀行下達(dá)支付指令；（4）商業(yè)銀行按指令將資金轉(zhuǎn)入職工的個人帳戶或信用卡。

3.其他支出。指預(yù)算單位日常發(fā)生的、零星支付的費用，如差旅費、業(yè)務(wù)招待費、水電費等。由于這些支付金額較小、發(fā)生頻繁，適宜維持目前的各預(yù)算單位自行分散支付的辦法，但應(yīng)將支出控制在預(yù)算總支出的一定比例之內(nèi)。支付程序下：

（1）國庫資金管理機構(gòu)核定各預(yù)算單位零星支出的總金額，并將國庫資金直接撥入支付中心在商業(yè)銀行的專門帳戶；（2）支付中心按規(guī)定向預(yù)算單位定期發(fā)放國庫現(xiàn)金支票；（3）預(yù)算單位根據(jù)預(yù)算和具體使用情況，用國庫現(xiàn)金支票支付，年終向財政部門報送年度財務(wù)決算報表時要反映資金的具體使用情況；（4）現(xiàn)金支票持有人可以隨時向商業(yè)銀行要求兌付。

（四）、關(guān)于支出依托手段

目前我國銀行體系已經(jīng)建立了比較完善的聯(lián)行電子網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，財政系統(tǒng)也在進(jìn)一步推行電子化，但總體而言計算機應(yīng)用水平還比較落后，財、稅、庫、行之間的聯(lián)合信息網(wǎng)絡(luò)尚未完全構(gòu)建起來。在信息高速膨脹、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟風(fēng)起云涌的時代，國庫系統(tǒng)也應(yīng)以先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)武裝自己，國庫集中支付制度更離不開網(wǎng)絡(luò)的支持。具體來說，首先要大力開發(fā)與國庫業(yè)務(wù)有關(guān)的應(yīng)用軟件程序，包括國庫會計核算、統(tǒng)計分析和預(yù)測以及綜合管理軟件，建立起嚴(yán)密、安全的國庫數(shù)據(jù)資料信息庫，以便及時獲取財政資金運行的數(shù)據(jù)資料，加強帳戶管理，并運用先進(jìn)的分析方法綜合各類信息，為政策制定提供依據(jù)。另一方面，要健全財政、國庫、銀行之間的信息交流和稽核體系，在財政部門、國庫支付部門、人民銀行、商業(yè)銀行之間建立財政支付信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。

（五）關(guān)于監(jiān)督約束機制

健全的監(jiān)督約束機制可以保證國庫集中支付的順利實行。首先財政部門要對國庫資金運行全過程進(jìn)行監(jiān)控，包括審核預(yù)算單位的年度預(yù)算安排和用款計劃，制定財政資金管理的相關(guān)制度規(guī)定，對資金撥付的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行實時監(jiān)控，對各種信息進(jìn)行綜合分析，及時發(fā)現(xiàn)問題并提出解決方案。

其次人民銀行國庫對于國庫單一帳戶的收付具有監(jiān)督責(zé)任，除了本身要嚴(yán)格依照財政部門的撥付指令行事外，對其委托的商業(yè)銀行有關(guān)財政資金撥付過程要加強管理和監(jiān)督，每日都要核對國庫單一帳戶余額。

第三是審計部門要對國庫資金的運行情況進(jìn)行審計，此謂外部監(jiān)督。審計部門的外部監(jiān)督要做到客觀公正，善于發(fā)現(xiàn)問題。因此審計部門每年定期組織專業(yè)人員對國庫資金進(jìn)行審計是財政內(nèi)部監(jiān)督的必要補充。

第四是政府支出部門和供貨商要對銀行資金結(jié)算速度進(jìn)行監(jiān)督，檢查商業(yè)銀行是否有故意壓票、延期付款或占用客戶資金的違法行為，款項計算是否正確。政府支出部門還要監(jiān)督有關(guān)機構(gòu)是否及時、合法的審批預(yù)算單位的預(yù)算安排和用款計劃，是否及時下達(dá)撥付指令并付款。