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近年來，隨著我省國稅系統(tǒng)信息化建設(shè)的不斷推進(jìn)和深入，信息技術(shù)已廣泛運用于稅收征管工作的各個環(huán)節(jié)。一方面，它有力地推動了稅收征管由粗放式管理向科學(xué)化、精細(xì)化管理的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了稅收征管業(yè)務(wù)的規(guī)范和工作流程的統(tǒng)一，提高了稅收征管質(zhì)量與效率，優(yōu)化了納稅服務(wù)水平；另一方面，它也使得基層征管人員及各級管理層對征管信息系統(tǒng)的依賴程度日益增大,龐大的信息系統(tǒng)正常運行的有條件性和由此帶來的各種潛在風(fēng)險也相對集中。加之，目前國稅機關(guān)征管機構(gòu)的地域分散性、相關(guān)應(yīng)急制度建設(shè)的滯后性、部分稅務(wù)人員應(yīng)急意識的薄弱，更使得這種征管信息系統(tǒng)本身所固有的各種可能的、突發(fā)性的障礙風(fēng)險對稅收征管工作的有序性形成了潛在威脅。有鑒于此，張士龍副局長在2008年度全省征管和信息化會議上要求全省各級國稅機關(guān)“要認(rèn)真研究、制定信息系統(tǒng)突發(fā)故障后業(yè)務(wù)處理的應(yīng)急保障方案，選擇試點單位開展模擬信息系統(tǒng)突發(fā)情況下的應(yīng)急業(yè)務(wù)處理演習(xí)，提高處置突發(fā)事件的能力”。

一、征管信息系統(tǒng)運行的有條件性和應(yīng)急管理

CTAIS2.0江蘇優(yōu)化版綜合征管系統(tǒng)是支撐我省國稅部門稅收征管工作運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性業(yè)務(wù)處理平臺，也是各類外掛系統(tǒng)（網(wǎng)上申報系統(tǒng)、電話申報系統(tǒng)、網(wǎng)上認(rèn)證系統(tǒng)、一窗式票表比對系統(tǒng)、稅銀庫聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)等）進(jìn)行信息交換的重要依托。我們認(rèn)為，征管信息系統(tǒng)的正常運行依賴于外部運行環(huán)境、內(nèi)部運維管理和硬件設(shè)備自身的穩(wěn)定性三大類因素，這三大因素的有條件性就構(gòu)成了征管系統(tǒng)正常運行的主要風(fēng)險及其類型。

1、制約征管系統(tǒng)正常運行的外部因素

（1）電力供應(yīng)和網(wǎng)絡(luò)連接。由于運營商的原因或雷擊等自然災(zāi)害造成斷網(wǎng)、停電、電信故障，導(dǎo)致系統(tǒng)無法啟動運行。

（2）惡意攻擊導(dǎo)致系統(tǒng)運行故障。如黑客非法訪問和入侵系統(tǒng)，竊取口令、拒絕服務(wù)攻擊、越權(quán)訪問，假冒、篡改或刪除系統(tǒng)信息等。

（3）網(wǎng)絡(luò)病毒造成系統(tǒng)運行故障。

2、制約征管系統(tǒng)正常運行的內(nèi)部因素

（1）系統(tǒng)運維的滯后。相關(guān)政策法規(guī)調(diào)整后，相應(yīng)系統(tǒng)“補丁”下發(fā)及江蘇并版的滯后影響系統(tǒng)對部分征管業(yè)務(wù)的及時處理。

（2）網(wǎng)絡(luò)技術(shù)更新、業(yè)務(wù)流程的變更等。在進(jìn)行升級和數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換時，可能會出現(xiàn)系統(tǒng)運轉(zhuǎn)緩慢甚至死機現(xiàn)象。

（3）內(nèi)部人員的錯誤操作。這些錯誤包括缺乏數(shù)據(jù)安全和網(wǎng)絡(luò)安全意識，違反規(guī)定在工作機上瀏覽公共網(wǎng)站，未能按要求及時升級安全軟件和及時查、殺毒，部分系統(tǒng)用戶的密碼設(shè)置過于簡單、保密性差甚至公開化，使系統(tǒng)面臨被“合法”入侵的風(fēng)險。

3、制約征管系統(tǒng)正常運行的硬件設(shè)備自身因素

這主要是指計算機、網(wǎng)絡(luò)等硬件設(shè)備在使用過程中出現(xiàn)的物理故障或由于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)自身缺陷造成的軟件故障，以及計算機硬件設(shè)施提供的處理能力不足（如同一時間內(nèi)集中的數(shù)據(jù)查詢等大規(guī)模的數(shù)據(jù)請求超過系統(tǒng)的承載能力）導(dǎo)致征管系統(tǒng)出現(xiàn)癱瘓、死機、信息交換遲緩甚至中斷等現(xiàn)象。

應(yīng)該說，上述影響征管系統(tǒng)正常運行的因素是客觀存在的，這就意味著我們賴以開展工作的征管信息系統(tǒng)出現(xiàn)突發(fā)障礙的可能性也是客觀存在的，雖然其發(fā)生的概率不高，但決不應(yīng)該被我們所忽視。

征管系統(tǒng)的故障，往往具有突然性、緊迫性、廣泛性、連續(xù)性和持久性等特點，通過技術(shù)維護(hù)消除系統(tǒng)障礙必然需要一定的時間，在這一時間段內(nèi)，我們的征管工作的有序性會受到?jīng)_擊，其范圍可能是部分地區(qū)也可能是全省，其內(nèi)容可能是部分業(yè)務(wù)也可能是全部業(yè)務(wù)，其持續(xù)時間可能較短也可能較長。因此，有必要建立應(yīng)急機制，通過一系列的制度建設(shè)，使征管機構(gòu)在面對系統(tǒng)故障時有高效的組織架構(gòu)；通過不斷完善應(yīng)急預(yù)案，使征管工作在面對系統(tǒng)故障時有可遵循的規(guī)范；通過必要的模擬演練，使征管人員在面對系統(tǒng)故障時有充分的心理和技術(shù)準(zhǔn)備。

建立和運用這個機制的過程可稱為稅收征管應(yīng)急管理（簡稱應(yīng)急管理），定義為:面向征管信息系統(tǒng)可能或已經(jīng)出現(xiàn)的突發(fā)故障,對稅收執(zhí)法或納稅服務(wù)的全過程進(jìn)行的預(yù)先或適時的控制,是稅收征收管理和信息化建設(shè)對信息系統(tǒng)突發(fā)故障的一種響應(yīng),是現(xiàn)階段稅收管理在這種突發(fā)故障背景下的理論延展。這一概念的內(nèi)涵在于：應(yīng)急管理重點是考察信息系統(tǒng)突發(fā)障礙對于征收管理的影響,并進(jìn)行響應(yīng)。開展應(yīng)急管理，既是保障稅務(wù)機關(guān)依法履行職責(zé)的需要，也是提高服務(wù)能力、維護(hù)納稅人合法權(quán)益的需要，更是稅收征管和信息化建設(shè)不應(yīng)或缺的內(nèi)容。

二、應(yīng)急管理的原則

應(yīng)急管理所要規(guī)范的是一種特殊情況下的稅收征管活動，其根本目標(biāo)是確保稅務(wù)機關(guān)在暫時失去征管信息系統(tǒng)支撐的情況下能夠依法履行職責(zé)，并向社會提有效率的納稅服務(wù)。據(jù)此，它應(yīng)遵循以下原則：

1、分級分類管理

從縱向看，根據(jù)信息系統(tǒng)故障影響的地域范圍不同，可將應(yīng)急響應(yīng)分為三級，即全省范圍為一級，省轄市范圍為二級，縣（區(qū)）范圍為三級；從橫向看，根據(jù)信息系統(tǒng)故障影響的業(yè)務(wù)事項范圍的不同，可將應(yīng)急響應(yīng)分為三類，即影響所有業(yè)務(wù)操作的為一類，影響稅收執(zhí)法和納稅服務(wù)的為二類，只影響內(nèi)部管理事項的為三類。以省轄市級為例，當(dāng)全市范圍內(nèi)出現(xiàn)信息系統(tǒng)因故障不能支撐其接受納稅人電子申報時，即可由其本級決定啟動“二級二類”應(yīng)急響應(yīng)，并實施相應(yīng)預(yù)案。

根據(jù)國稅機關(guān)稅收業(yè)務(wù)的特點及征管信息系統(tǒng)的實際，按照故障的可控性、對征管業(yè)務(wù)的影響程度、持續(xù)時間和影響的地域范圍等因素，將可能出現(xiàn)的信息系統(tǒng)故障及其影響作科學(xué)的分級和分類，有利于各級國稅機關(guān)“各就各位”開展應(yīng)急管理，制定不同的預(yù)案，提高應(yīng)急工作的針對性和效率，形成全省完備的應(yīng)急體系。

2、規(guī)范執(zhí)法

在應(yīng)急狀態(tài)下，征管工作暫時失去了信息系統(tǒng)的制約，但稅收法制的要求不應(yīng)降低，制定應(yīng)急預(yù)案應(yīng)堅持法制原則，實施具體的應(yīng)急措施應(yīng)確保規(guī)范操作。這里有兩層含義，一是面對納稅人的行政執(zhí)法行為要規(guī)范，各類數(shù)據(jù)的采集要有依據(jù)，程序要合法；二是要滿足執(zhí)法監(jiān)督的需要，對應(yīng)急狀態(tài)下由手工處理的征管業(yè)務(wù)，應(yīng)制定各種相關(guān)的臺賬和表格，要求逐筆登記，便于系統(tǒng)恢復(fù)后的數(shù)據(jù)補錄。

3、服務(wù)優(yōu)先

確保各級國稅機關(guān)的各項納稅服務(wù)措施不因征管信息系統(tǒng)的故障而中斷，確保納稅人到國稅機關(guān)辦理各類涉稅事項如稅務(wù)登記、資格認(rèn)定、稅款申報、代開發(fā)票、購領(lǐng)發(fā)票等不因此而受到影響，是應(yīng)急管理的主要目標(biāo)。因此，預(yù)案的設(shè)置要體現(xiàn)服務(wù)優(yōu)先的原則，一是要將處理涉及納稅人的涉稅事項作為預(yù)案的主要內(nèi)容，使應(yīng)急狀態(tài)給納稅人造成的影響減至最??；二是要在各基層單位預(yù)留必要的表、證、單、票等，確保應(yīng)急狀態(tài)下的人工操作可以隨時響應(yīng)；三是要以方便納稅人為主做好應(yīng)急狀態(tài)下的辦稅場所的分布和設(shè)置，制定維護(hù)辦稅場所公共秩序的措施，堅決預(yù)防可能出現(xiàn)的等待、擁擠帶來不良事件。

4、協(xié)同高效

以流程為導(dǎo)向的CTAIS2.0江蘇優(yōu)化版將征管活動的各個環(huán)節(jié)連接成一個有機的整體，當(dāng)信息系統(tǒng)出現(xiàn)故障時，這種紐帶作用將暫時消失，在這種情況下，如何建立各工作部門、各工作環(huán)節(jié)及各工作人員之間必要的聯(lián)系，繼續(xù)保持征管工作的有序進(jìn)行，是應(yīng)急機管理所要實現(xiàn)的又一個目標(biāo)。這就要求在應(yīng)急狀態(tài)下，首先要有一個明確的指揮中心；其次，各部門及人員要有新的、不同于常態(tài)的職能定位；最后，還要制訂詳細(xì)的業(yè)務(wù)辦理流程。

三、應(yīng)急管理的主要內(nèi)容

從全省范圍來看，雖然也有部分地區(qū)開始涉及這項工作，但仍比較零散，更沒有形成全省統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和體系。因此，在全省范圍內(nèi)著手開展應(yīng)急管理，既是應(yīng)對潛在風(fēng)險的現(xiàn)實工作的需要，也是完善我省國稅系統(tǒng)征管制度體系的需要。當(dāng)前，主要應(yīng)圍繞“一案二制”來開展這項工作，即制訂應(yīng)急預(yù)案、建立管理體制、形成工作機制。

1、制訂科學(xué)的應(yīng)急預(yù)案

這里的應(yīng)急預(yù)案，是指各級國稅機關(guān)針對可能發(fā)生的稅收征管信息系統(tǒng)突發(fā)故障，為迅速、有效、有序地繼續(xù)履行法定職責(zé)、實施稅收執(zhí)法和提供納稅服務(wù)而預(yù)先制定的方案。它是用以明確在信息系統(tǒng)突發(fā)故障的事前、事發(fā)、事中、事后的各個進(jìn)程中，誰來做、怎樣做、何時做以及相應(yīng)的資源和策略等的行動指南。

（1）預(yù)案體系的構(gòu)成。按照分級分類的原則，首先，省局、市局和縣（區(qū)）局應(yīng)分別制訂各自的預(yù)案，以應(yīng)對不同地域范圍內(nèi)的應(yīng)急需要；其次，省局、市局和縣（區(qū)）局應(yīng)根據(jù)信息系統(tǒng)可能的故障對涉稅事項影響的不同內(nèi)容和緊迫性（如是否處于稅款申報期）制訂不同類型的預(yù)案，以適合不同的需要；最后，下級預(yù)案要以上級明確的要求和標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，上級預(yù)案要以下級預(yù)案的內(nèi)容為基礎(chǔ)，從而最終形成適應(yīng)不同層級、針對不同問題、涵蓋所有業(yè)務(wù)、相互補充、有機協(xié)調(diào)的應(yīng)急預(yù)案體系。

（2）預(yù)案的編制過程。如圖所示，我們將預(yù)案的編制過程分為三個階段：

第一階段:預(yù)案的準(zhǔn)備

這是編制預(yù)案的前期工作階段:①成立預(yù)案編制小組；②收集資料，對影響信息系統(tǒng)正常運行的危險因素進(jìn)行辨識、分析和評價；③對本級組織的應(yīng)急能力與資源進(jìn)行評估；④制定預(yù)案編制計劃。

第二階段:預(yù)案的編制

主要工作有:①按計劃編制預(yù)案；②預(yù)案的評審及修改；③本級領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)并報上級機關(guān)備案。

第三階段:預(yù)案的演練（實施）與修訂

預(yù)案編寫完后的主要工作有:①宣傳；②培訓(xùn)和演練（實施）；③修訂和完善。

需要強調(diào)的是，管理學(xué)界認(rèn)為，應(yīng)急管理是一個獨立的理論體系，開展這項工作必須要掌握一些關(guān)鍵技術(shù)。因而，科學(xué)地編制預(yù)案，就不能僅僅立足于經(jīng)驗、調(diào)研資料和主觀想象。應(yīng)急管理的技術(shù)主要有魯棒計劃建模與求解、約束滿意決策、對應(yīng)急系統(tǒng)初始狀態(tài)的處理、決策支持系統(tǒng)設(shè)計等，這里簡要介紹魯棒計劃的建模與求解。

魯棒性(robustness,健壯性)指控制系統(tǒng)在一定(結(jié)構(gòu),大小)的參數(shù)攝動下,維持某些性能的特性,它是在異常和危險情況下系統(tǒng)生存的關(guān)鍵。由于稅收管理也可被視為一個控制系統(tǒng),因而盡管魯棒性一詞來源于工程技術(shù)領(lǐng)域,但將其擴展到稅收管理領(lǐng)域仍有益處。魯棒計劃包含兩個層次的含義,一是在突發(fā)事件發(fā)生之前所制訂的各項計劃和決策都應(yīng)充分考慮環(huán)境的不確定性,制訂具有健壯性的計劃與決策,包括制訂應(yīng)急預(yù)案；二是突發(fā)事件發(fā)生之后,采取的措施應(yīng)能適應(yīng)一定參數(shù)的變動范圍,采取的措施應(yīng)盡可能在較大的參數(shù)波動范圍內(nèi)有效。魯棒計劃的關(guān)鍵在于如何確定目標(biāo)或約束函數(shù)，使最終得到的方案在參數(shù)擾動情況下滿足穩(wěn)定性的要求。這里涉及到很多半結(jié)構(gòu)、非結(jié)構(gòu)性、非線性等問題,需要設(shè)計相應(yīng)的算法進(jìn)行模型求解。

（3）預(yù)案的主要內(nèi)容

應(yīng)急預(yù)案實際上是標(biāo)準(zhǔn)化的反應(yīng)程序，以使應(yīng)急工作能迅速、有序地按照計劃和最有效的步驟進(jìn)行，它至少應(yīng)包括以下內(nèi)容要素：①監(jiān)測：通過危險辨識，采用技術(shù)和管理手段掌握信息系統(tǒng)運行狀態(tài)，對事故發(fā)生的可能性進(jìn)行預(yù)測；②響應(yīng)：發(fā)生事故后，明確響應(yīng)的原則、主體和程序，明確指揮協(xié)調(diào)、緊急處置的程序、部門和內(nèi)容；③處置：一旦發(fā)生事故，具有應(yīng)急處理的方法，能快速響應(yīng)，履行法定職責(zé)，提供納稅服務(wù)；④保障：是指為保障應(yīng)急處置的順利進(jìn)行而采取的各種保證措施，包括足夠的辦稅人力、符合規(guī)范要求的辦稅文書及單證、必要的辦稅場所、秩序維護(hù)辦法、通訊與信息、社會溝通、技術(shù)支撐以及其他保障。⑤善后：是指應(yīng)急狀態(tài)結(jié)束后，為使征管工作恢復(fù)常態(tài)所采取的一系列行動，包括文書歸檔，向信息系統(tǒng)補錄數(shù)據(jù)等。

2、建立高效的應(yīng)急管理體制

根據(jù)稅收征管的屬地原則和征管信息系統(tǒng)的“省級數(shù)據(jù)集中”這一特點，應(yīng)急管理以“省局主導(dǎo)、各級共管、綜合協(xié)調(diào)、分工負(fù)責(zé)”的體制為宜。

（1）省、市、縣局是管理主體。首先，省、市、縣局分別是本行政區(qū)域內(nèi)應(yīng)急工作的主體，各自制訂相關(guān)的制度、預(yù)案、決定進(jìn)入應(yīng)急工作狀態(tài)并對應(yīng)急工作的后果負(fù)責(zé)。在這里，省局應(yīng)承擔(dān)主導(dǎo)作用，制定全省統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、要求，切實推動此項工作的開展；其次，下級局的應(yīng)急管理必須以上級局的標(biāo)準(zhǔn)和要求為依據(jù)，上級局要將下級局的應(yīng)急管理視為本級的有機組成部分；最后，應(yīng)急狀態(tài)的進(jìn)入由本級決定，但應(yīng)及時報告上級局，上級局應(yīng)從技術(shù)、物資和人力等方面給予支持。

（2）征管部門綜合協(xié)調(diào)。各級征管部門在應(yīng)急管理中要承擔(dān)綜合協(xié)調(diào)任務(wù)，一是要建立應(yīng)急管理制度、制訂應(yīng)急預(yù)案、組織開展應(yīng)急演練；二是在應(yīng)急狀態(tài)下要協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)落實預(yù)案，適時掌握和控制預(yù)案執(zhí)行效果，確保征管工作有序進(jìn)行；三是應(yīng)急狀態(tài)結(jié)束后，負(fù)責(zé)督促文檔的歸集和系統(tǒng)數(shù)據(jù)的補充錄入。

（3）各個部門分工協(xié)作。在應(yīng)急管理工作中，各部門都應(yīng)樹立責(zé)任意識，稅政部門要明確應(yīng)急狀態(tài)下的稅收業(yè)務(wù)工作標(biāo)準(zhǔn)；計統(tǒng)部門要提供應(yīng)急狀態(tài)下需要手工填寫的表、證、單、書；宣傳部門要做好與社會輿論的溝通；其他還有做好應(yīng)急狀態(tài)下的人力調(diào)配，將應(yīng)急管理列為日常干部教育培訓(xùn)的內(nèi)容等等。

3、形成嚴(yán)密的工作機制

應(yīng)急管理工作機制，就是要規(guī)范在信息系統(tǒng)突發(fā)故障的發(fā)生、發(fā)展、結(jié)束等整個過程中，應(yīng)急工作的組織和各部門相互協(xié)作的工作方式。形成應(yīng)急工作機制應(yīng)從以下幾個方面入手：

（1）建立制度體系。這些制度的內(nèi)容要涵蓋應(yīng)急工作的組織指揮、應(yīng)急狀態(tài)啟動和結(jié)束的審批程序、信息系統(tǒng)突發(fā)故障的報告、應(yīng)急工作進(jìn)展情況的通報、應(yīng)急業(yè)務(wù)的指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查等應(yīng)急管理的全過程。

（2）加大考核力度。應(yīng)將應(yīng)急管理列入各級各部門、特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部的崗位職責(zé)加以考核。對應(yīng)急管理工作開展的好的地區(qū)要給予表彰，并及時總結(jié)經(jīng)驗、加以推廣。對不按要求開展應(yīng)急管理，特別是在應(yīng)急狀態(tài)下組織不力、造成嚴(yán)重后果的，要追究責(zé)任。

（3）開展預(yù)案演練。國務(wù)院信息化工作辦公室出臺的《重要信息系統(tǒng)災(zāi)難恢復(fù)指南》中明確,“應(yīng)急演練就是用于訓(xùn)練人員和提高災(zāi)難恢復(fù)能力的活動”。國稅系統(tǒng)開展應(yīng)急預(yù)案演練,目的就在于確保各級各部門充分熟悉和了解應(yīng)急工作的策略、組織結(jié)構(gòu)、人員角色及流程,同時驗證其正確性和有效性,發(fā)現(xiàn)潛在的問題,持續(xù)完善和優(yōu)化,進(jìn)而提高全系統(tǒng)的應(yīng)急處理能力。演練方案要有針對性,應(yīng)該詳細(xì)地描述應(yīng)急演練的背景、目標(biāo)、時間、參演人員、范圍、演練計劃、流程、演練對正常業(yè)務(wù)的影響及風(fēng)險分析等內(nèi)容。演練的過程應(yīng)包括：模擬某類信息系統(tǒng)故障、應(yīng)急指令、應(yīng)急人員及物資到位、實施應(yīng)急預(yù)案、系統(tǒng)恢復(fù)指令、按預(yù)案向系統(tǒng)回錄數(shù)據(jù)、驗證業(yè)務(wù)處理與數(shù)據(jù)的正確性、演練結(jié)束。

開展應(yīng)急管理，制定科學(xué)的預(yù)案是核心，建立健全管理體制是關(guān)鍵，形成嚴(yán)密的工作機制是保障。對我省國稅系統(tǒng)而言，雖然這項工作是稅收信息化發(fā)展到一定階段后出現(xiàn)的新課題，但只要我們思想重視、措施得當(dāng)、落實到位，它就一定會逐漸形成、發(fā)展和完善起來。