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開展預算執(zhí)行審計是《審計法》賦予審計機關(guān)的一項重要職責。為了指導和推動我市預算執(zhí)行審計工作深入發(fā)展，在總結(jié)前五年預算執(zhí)行審計工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，參照審計署《*年至*年預算執(zhí)行審計工作發(fā)展規(guī)劃》，現(xiàn)制定*年至*年*市預算執(zhí)行審計工作發(fā)展規(guī)劃。

一、過去五年預算執(zhí)行審計工作的總結(jié)

自《審計法》頒布以來，全市審計機關(guān)在各級政府領(lǐng)導下，嚴格執(zhí)法，開拓進取，預算執(zhí)行審計工作取得了明顯進展。

(一)形成本級預算執(zhí)行審計監(jiān)督機制。1996年2月，市政府根據(jù)《審計法》的規(guī)定，結(jié)合本市實際情況，制定頒發(fā)了《*市預算執(zhí)行情況監(jiān)督暫行辦法》。五年來，在法律和法規(guī)的指導下，全市各級審計機關(guān)積極開展預算執(zhí)行審計，堅持實行審計結(jié)果報告和審計工作報告制度。據(jù)統(tǒng)計，1996年至2000年市審計局連續(xù)5年開展預算執(zhí)行審計，向市政府提交審計結(jié)果報告，并受市政府委托向市人大常委會作審計工作報告；全市19個區(qū)縣平均每年有17個區(qū)縣開展本級預算執(zhí)行審計，并實行審計結(jié)果報告和審計工作報告制度。5年來，全市審計機關(guān)通過預算執(zhí)行審計，為維護*財經(jīng)秩序，促進各部門單位嚴格執(zhí)行《預算法》，促進依法行政和加強廉政建設(shè)，保障全市經(jīng)濟和社會健康發(fā)展，發(fā)揮了積極的作用。

(二)建立預算執(zhí)行審計工作體系和工作方法。預算執(zhí)行審計是一項復雜的系統(tǒng)工程，參與預算執(zhí)行過程的財政、稅務(wù)、國庫及各相關(guān)部門履行預算管理職責，完成預算收支任務(wù)的活動都是預算執(zhí)行審計的對象。為了保證預算執(zhí)行審計工作順利實施，全市審計機關(guān)5年來堅持以預算執(zhí)行審計為核心，逐步建立財政部門具體組織預算執(zhí)行情況審計與政府其他部門預算執(zhí)行情況審計相結(jié)合、部門審計與專項資金審計相結(jié)合、財稅審計與國庫審計相結(jié)合的預算執(zhí)行審計工作體系。在實施預算執(zhí)行審計過程中，全市各級審計機關(guān)加強對預算執(zhí)行審計工作的領(lǐng)導，各專業(yè)審計緊密協(xié)作，形成了以真實性為基礎(chǔ)，摸清家底、揭露問題、規(guī)范核算、促進預算管理的審計工作方法。

(三)確立預算執(zhí)行審計工作目標。通過5年預算執(zhí)行審計，全市審計機關(guān)基本確立預算執(zhí)行審計工作目標。

1．服務(wù)政府宏觀決策。預算執(zhí)行審計應圍繞政府中心工作，抓住經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟建設(shè)的重點、難點問題和人民群眾普遍關(guān)注的熱點問題，發(fā)揮審計在宏觀經(jīng)濟中的間接調(diào)控作用，為政府宏觀決策服務(wù)。

2．規(guī)范本級預算執(zhí)行。預算執(zhí)行審計要適應我國財政改革與發(fā)展，不斷揭示預算執(zhí)行中存在的問題，促進財稅管理制度的改革與完善，規(guī)范本級預算執(zhí)行。

3．維護財經(jīng)紀律。預算執(zhí)行審計要根據(jù)本市整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序要求，揭露和查處預算執(zhí)行中嚴重違法違紀問題，嚴肅財經(jīng)法紀，促進依法行政，保障國家宏觀經(jīng)濟政策貫徹落實。

此外，我市審計機關(guān)在堅持突出審計重點，積極利用審計成果，充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用等方面也取得了一定成效。但目前預算執(zhí)行審計工作還存在許多問題，其中突出表現(xiàn)為審計人員的綜合素質(zhì)與深化預算執(zhí)行審計的要求不相適應，預算執(zhí)行審計深度不夠,分析研究高度不夠,審計手段比較落后，審計信息化程度不高,部分審計機關(guān)對預算執(zhí)行審計工作認識不到位、工作不深入。對此全市各級審計機關(guān)應給予高度重視，并在今后工作中采取切實有效措施予以解決。

二、預算審計面臨的形勢

今后5年到10年，是我國經(jīng)濟和社會發(fā)展極為重要的時期。經(jīng)濟全球化進程加快發(fā)展，綜合國力競爭日趨激烈，國內(nèi)經(jīng)濟體制改革逐步深入，財政體制加快向公共財政轉(zhuǎn)變，特別是加入世界貿(mào)易組織，將給預算執(zhí)行審計帶來新機遇和新挑戰(zhàn)。

(一)“十五”期間是*加快建設(shè)國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運中心之一，初步確立社會主義現(xiàn)代化國際大都市地位的關(guān)鍵時期。隨著我國經(jīng)濟體制改革的進一步深入和我國加入世界貿(mào)易組織，全市經(jīng)濟和社會領(lǐng)域的熱點和難點不可避免地反映到預算執(zhí)行上來。因此，今后5年預算執(zhí)行審計應根據(jù)*“兩級政府、兩級管理”的運行體制特征和十五計劃綱要，從總體上把握發(fā)展趨勢，促進解決原有體制下存在的問題，密切關(guān)注體制變革過程中出現(xiàn)的新情況、新問題；要加強對重點領(lǐng)域、重點部門、重大投資項目、重點專項資金的審計，充分發(fā)揮審計監(jiān)督的制衡作用，確保*市場經(jīng)濟健康發(fā)展。

(二)今后一段時期，我國要加快建立與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求相適應的公共財政體制。按照公共財政的要求，支出結(jié)構(gòu)調(diào)整力度逐步加大，部門預算細化全面實行，“零基預算”將取代“基數(shù)預算”，預算的透明度和約束力大大增強；國庫集中收付制度的建立，將改變以往預算單位自行開設(shè)賬戶，層層轉(zhuǎn)撥資金的做法，截留、擠占、挪用財政資金的問題，將逐步從機制上得以解決；政府采購制度的實行，預算資金支出透明度的提高，將從制度上抑制財政資金使用中的各種腐敗現(xiàn)象。因此，今后5年預算執(zhí)行審計應適應環(huán)境變化，在監(jiān)督財政收支的真實性、合法性基礎(chǔ)上，按照社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，不斷完善審計內(nèi)容、方式方法，促進本市公共財政體制的建立和完善,提高財政資金的使用效益。

(三)加強預算審查監(jiān)督工作，是貫徹依法治國基本方略，促進社會主義民主法制建設(shè)的一項重要內(nèi)容。為了履行憲法賦予的職責，全國人大正在積極推進預算審查監(jiān)督體系的建立，*市人大及其常委會對預算的審查監(jiān)督也發(fā)生深刻變化，審查監(jiān)督的方式正由程序性監(jiān)督，向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督轉(zhuǎn)變。作為保障措施，《*市市級預算審查監(jiān)督規(guī)定》已由11屆市人大常委會第30次會議通過。《規(guī)定》的實施，不僅提高預算執(zhí)行審查的透明度，強化監(jiān)督力度，而且對預算執(zhí)行審計提出更高的要求。

三、預算執(zhí)行審計工作的指導思想和基本原則

預算執(zhí)行審計工作要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，圍繞*“十五”發(fā)展目標，堅持依法審計、服務(wù)大局、圍繞中心、突出重點、求真務(wù)實的工作方針，以審計財政財務(wù)收支真實性為基礎(chǔ)，打假治亂，全面履行審計監(jiān)督職責，進一步加強審計工作的開創(chuàng)性、堅韌性、操作性，為整頓市場經(jīng)濟秩序，規(guī)范預算管理，促進財政體制改革，加強廉政建設(shè)，增強*綜合競爭力發(fā)揮更大作用。今后5年預算執(zhí)行審計工作應堅持以下基本原則。

(一)堅持把預算執(zhí)行審計作為國家審計永恒的主題和首要任務(wù)。財政是國家的一項重要職能，財稅政策是國家宏觀調(diào)控的一個重要手段。雄厚的財政實力是一個國家強大、穩(wěn)定、安全的重要體現(xiàn)和有力保證。正確運用財稅政策，對優(yōu)化資源配置，調(diào)節(jié)收入分配，促進國民經(jīng)濟穩(wěn)定增長和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)運行，促進社會各項事業(yè)全面發(fā)展，具有重大的作用。因此，加強預算執(zhí)行審計是國家加強預算管理和監(jiān)督的需要，是審計機關(guān)貫徹落實“三個代表”的集中體現(xiàn)，是《憲法》和《審計法》賦予審計機關(guān)的基本職責。

(二)堅持和完善審計工作報告制度。審計結(jié)果報告和審計工作報告制度的建立，使審計監(jiān)督工作納入了國家預算管理體系，并成為其中不可缺少的重要環(huán)節(jié)。通過這一制度，審計的意見和建議，可以直接影響政府的宏觀政策。堅持和完善審計工作報告制度，關(guān)系到審計職能作用的發(fā)揮，關(guān)系到審計監(jiān)督工作在預算管理體系中的位置，關(guān)系到審計機關(guān)與人大和政府能否保持暢通的聯(lián)系渠道。

(三)堅持以綜合財政預算為主線，以財政部門具體組織預算執(zhí)行情況審計為主導，以部門預算執(zhí)行情況審計為基礎(chǔ)，以其他財政收支審計為補充的預算執(zhí)行審計體系。審計機關(guān)要始終把預算執(zhí)行審計作為一項系統(tǒng)工程來抓，實現(xiàn)上下聯(lián)動，互相補充，最大限度地發(fā)揮預算執(zhí)行審計的整體效益。

(四)堅持核實財政財務(wù)收支、揭露反映問題、提出對策建議的總體工作思路。對預算管理中存在的不真實、不合理、不規(guī)范的問題，在揭露問題的同時，從完善財政政策制度、健全預算管理機制、增強預算分配透明度等方面提出意見和建議。

(五)堅持全面審計，突出重點的工作方針。預算執(zhí)行審計工作，要在總體把握財政收支管理情況的基礎(chǔ)上，突出對掌管財政資金分配權(quán)和管理財政資金較多的重點部門、重點單位，以及關(guān)系國計民生的重大投資項目、重點專項資金的審計監(jiān)督。

四、預算執(zhí)行審計的主要目標

今后五年預算執(zhí)行審計工作的總體目標：一是進一步加大預算執(zhí)行審計監(jiān)督工作的力度，集中力量揭露和查處重大違反財經(jīng)法紀問題，充分發(fā)揮審計監(jiān)督的威懾作用，促使一級預算單位和主要二級預算單位的違法違紀問題明顯減少；二是不斷增強預算執(zhí)行審計工作的深度，發(fā)揮審計監(jiān)督在促進財政體制改革中的作用，通過審計，推動財政部門和政府其他職能部門不斷深化財政體制改革，逐步將財政管理納入法制化、制度化、規(guī)范化的軌道，力爭使一級預算單位的預算管理工作比較規(guī)范、嚴格，主要二級預算單位的預算管理水平明顯提高；三是積極探索檢查和評價財政資金使用效益的方法和途徑，促進預算單位采取有效措施加強管理，努力提高財政資金的使用效益。

(一)對財政部門具體組織預算執(zhí)行情況審計的主要目標是：按照真實、合法、效益的原則，對本級預算執(zhí)行情況進行審計。要根據(jù)本市建立公共財政體制的要求，促進細化預算，制定科學合理的定員定額，建立和完善部門預算，規(guī)范預算分配行為，促進支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化。要以建立規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付制度為契機，規(guī)范補助支出行為，促使財政部門增加預算資金分配的透明度；同時，對現(xiàn)行專項撥款進行清理，促進財政部門逐步減少不合理撥款，控制專項撥款的增長，加大公式化轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量和比重。以嚴格財政制度，規(guī)范預算管理為重點，促使財政部門嚴格預算的編審和執(zhí)行，規(guī)范財政支出審批制度，建立支出單位的效益考核制度，逐步規(guī)范預算管理，做到本級預算收支內(nèi)容真實、完整；要促進推行規(guī)范化的政府采購制度，使政府采購行為更加公開、公正、規(guī)范、透明，提高財政資金的使用效益。

(二)稅收審計的主要目標是：促進依法治稅，規(guī)范稅收征管行為，加強稅源管理。通過對違法違紀問題的嚴肅查處，促使稅務(wù)部門嚴格執(zhí)法，嚴禁越權(quán)違規(guī)減、免、緩稅，征收“過頭稅”和混淆入庫級次問題。以整頓稅收會計核算秩序為重點，揭露并查處稅收會計信息嚴重失真問題，促使稅務(wù)部門建立健全稅源監(jiān)督與控制機制，不斷提高稅收征管質(zhì)量，結(jié)合財稅體制和稅收征管制度的改革，促進稅務(wù)系統(tǒng)征管模式的轉(zhuǎn)變，強化稅源監(jiān)控和稅務(wù)稽查工作。

(三)對國有資產(chǎn)收益收支和管理審計的主要目標是：促進加強國有資產(chǎn)管理，提高國有資產(chǎn)增值能力，揭示國有資產(chǎn)運行和收益管理中存在的問題，促進國有資產(chǎn)良性流動和規(guī)范運行。

(四)國庫審計的主要目標是：促進國庫有效履行監(jiān)管職責，建立健全內(nèi)控制度，保障國庫資金安全完整。通過審計，重點揭露因國庫監(jiān)管不力出現(xiàn)的違規(guī)退庫、調(diào)庫、延壓稅款等問題，以及因內(nèi)部控制不健全出現(xiàn)的侵占、挪用國庫資金的問題，促進國庫對庫款的監(jiān)控水平明顯提高，會計核算工作進一步加強。在此基礎(chǔ)上，以國庫集中收付制度的建立為契機，促進國庫強化預算控制職能，健全國庫核算體系，逐步使國庫成為預算管理體系中一個有效的制約環(huán)節(jié)，及時準確反映收支預算執(zhí)行情況，并對國庫資金的收付過程實施有效監(jiān)控。

(五)部門預算執(zhí)行情況審計的主要目標是：維護預算的法律嚴肅性，促進建立健全內(nèi)控制度，規(guī)范部門預算管理。通過審計，促使一級預算單位的財政財務(wù)收支基本做到真實、合法，使部門預算、政府采購、國庫集中支付、部門決算草案審簽等財政改革措施得到有效的實施，財政資金的使用規(guī)范合理、效益明顯提高。同時，摸清二、三級預算單位的家底，促進財政、財務(wù)收支有根本性的好轉(zhuǎn)，不出現(xiàn)大的違紀違規(guī)問題。

(六)專項資金審計的主要目標是：促進強化資金管理，提高資金使用效益。各級審計機關(guān)要圍繞政府經(jīng)濟工作中心和社會熱點問題，加強對國債專項資金、城市建設(shè)專項資金、農(nóng)業(yè)專項資金、科學教育資金、資源環(huán)保資金、社會保障資金、國外貸款項目資金等重點專項資金的征收、使用、管理情況進行審計。通過審計，使各項專項資金管理明顯改善，擠占挪用損失浪費的問題明顯減少，財政資金使用效益明顯提高。

(七)重點建設(shè)項目審計的主要目標是：促進規(guī)范建設(shè)項目管理，提高投資效益。各級審計機關(guān)要圍繞“十五”計劃綱要，加強對“十五”期間各地重點建設(shè)項目的審計。通過審計，促使國家財政性建設(shè)資金管理水平明顯提高，建設(shè)項目高估冒算、損失浪費的問題明顯減少。同時，促進規(guī)范建筑市場招投標管理、工程造價管理和中介服務(wù)行為，提高投資效益。

五、保障與措施

(一)提高認識，精心組織。要從全面貫徹落實《審計法》的高度認識預算執(zhí)行審計工作的重要性，真正把它作為審計機關(guān)的第一任務(wù)。要與時俱進，開拓創(chuàng)新，積極研究和探索預算執(zhí)行審計的新方法、新路子。市、區(qū)縣審計機關(guān)對本級財政部門具體組織預算執(zhí)行情況，每年要審計一次。各級審計機關(guān)對有財政資金分配權(quán)和管理使用財政資金較多的一級預算單位在以往連續(xù)三年審計的基礎(chǔ)上做到每兩年審計一次，一般單位做到三年輪審一次。在開展部門預算執(zhí)行情況審計的同時，市區(qū)縣審計機關(guān)可以參照中央部門決算審簽辦法，在人大的支持和政府的領(lǐng)導下，逐步開展對本級各部門決算草案審簽試點。市審計局要加強對各區(qū)縣預算執(zhí)行審計工作的分類指導，推進整體水平的提高，并積極與有關(guān)部門協(xié)商解決區(qū)縣審計機關(guān)參與地方國庫審計問題。

(二)切實保證預算執(zhí)行審計報告制度的實行。到*年，各級審計機關(guān)必須依法履行職責，堅持全面實行審計報告制度。審計結(jié)果報告，應重點放在向本級政府揭露和反映預算執(zhí)行中存在的主要問題，堅持說實話，講實情，報實帳。在揭露問題的同時，應注意針對預算執(zhí)行中存在的普遍性、傾向性問題，提出有價值的審計意見和建議。審計工作報告應遵循有利于人大常委會對本級預算執(zhí)行和其他財政收支進行審計監(jiān)督的原則。

(三)加強對預算執(zhí)行情況全過程的審計監(jiān)督。為保證預算執(zhí)行審計工作的有序進行，各級審計機關(guān)應按照職責明確、程序嚴格、工作規(guī)范的要求，制定嚴格的預算執(zhí)行審計工作制度，從組織上切實保證審計機關(guān)對預算資金征收、分配、撥付、使用的全過程實施有效的監(jiān)督，將具體組織預算執(zhí)行的財政部門，參與組織預算執(zhí)行的稅務(wù)、國庫系統(tǒng)，執(zhí)行國家預算的部門、單位全部納入預算執(zhí)行審計的監(jiān)督范圍，使預算執(zhí)行審計形成一個內(nèi)容比較完整的工作體系。

(四)嚴格審計執(zhí)法，加大審計處理處罰力度。為了保障國有經(jīng)濟利益，有效遏止違法違紀問題的發(fā)生和蔓延，必須進一步加大審計的處理處罰力度。在對重大違法違規(guī)問題的處理上，不但在經(jīng)濟上要給予必要的處理，而且還要追究有關(guān)責任人員的責任，及時移送司法機關(guān)和紀檢、檢察等部門嚴肅查處。

(五)要加強“人、法、技”建設(shè)。各級審計機關(guān)要始終把人員素質(zhì)的提高擺在重要的位置，加強崗位培訓，不斷提高審計人員的業(yè)務(wù)水平。各級審計機關(guān)，每年要舉辦一期預算執(zhí)行審計干部培訓班，有計劃的組織審計人員學習宏觀經(jīng)濟知識、公共財政理論、財政改革理論與實踐、現(xiàn)代審計知識和計算機應用技術(shù)，學習國內(nèi)外成功的審計經(jīng)驗和方法，使廣大審計人員及時了解新的財政理論，掌握當前財政改革的重點和難點問題，提高審計人員的財政政策水平、綜合分析能力和處理復雜問題的應變能力，提高預算執(zhí)行審計工作質(zhì)量。到*年，全市預算執(zhí)行審計人員都接受過一次專業(yè)培訓，并具備初級以上計算機專業(yè)技術(shù)資格。

要加快法制化、規(guī)范化建設(shè)步伐。審計署審計長1號令和2號令頒布了國家審計基本準則和其他通用審計準則，審計署計劃*年以前完成國家審計機關(guān)稅收審計等各項預算執(zhí)行審計準則的制定工作。全市審計機關(guān)要結(jié)合預算執(zhí)行審計實際認真學習、貫徹各項審計準則，建立健全預算執(zhí)行審計的工作規(guī)范、評價標準和過錯責任追究制度，細化審計工作方案，規(guī)范審計行為，強化審計項目質(zhì)量監(jiān)督檢查，切實防范審計風險，提高審計質(zhì)量。

要積極爭取財政配合，大力推行計算機輔助審計。加強與審計署及兄弟省市聯(lián)系，加快部門計算機聯(lián)網(wǎng)步伐，積極研究和探索計算機網(wǎng)絡(luò)審計，爭取經(jīng)過5年左右的時間，使計算機網(wǎng)絡(luò)審計成為審計的重要手段。

(六)進一步加大對下級政府預算執(zhí)行和決算的審計監(jiān)督力度。各級審計機關(guān)在組織本級預算執(zhí)行審計工作的同時，要兼顧對下級政府預算執(zhí)行和決算的審計，對下級政府執(zhí)行預算和稅收法律、行政法規(guī)、分配使用上級補助資金等關(guān)系國家財政工作全局的問題，要加大審計監(jiān)督的力度，以維護國家的政令統(tǒng)一。市審計局要在實施“上審下”的同時，幫助區(qū)縣審計機關(guān)克服預算執(zhí)行審計工作中遇到的阻力和困難。