導(dǎo)語：農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度調(diào)研一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

“農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度調(diào)研”是中心今年的重點調(diào)研課題。調(diào)研的地區(qū)為上海和山西。現(xiàn)就在上海的調(diào)研情況匯報如下。

上海是全國城市化速度較快、程度較高的地區(qū)之一。上海在城市化過程中，農(nóng)村土地?zé)o論從管理還是經(jīng)營，都發(fā)生了很大的變化。盡管它的特點鮮明，可比性不十分突出，但還是有許多方面因其大膽的探索而走在了全國的前面。其中的經(jīng)驗與教訓(xùn)自然十分寶貴。這也是我們選擇上海的原因之一。

因時間關(guān)系，調(diào)研組用四天（6月5-8日），走訪了市國土資源局和幾個典型區(qū)域：浦東新區(qū)（基本城市化地區(qū)）、崇明縣（基本農(nóng)業(yè)區(qū)）和閔行區(qū)莘莊鎮(zhèn)（正在城市化之中的區(qū)域）。在各個調(diào)研點，基本圍繞“城市化過程中集體土地產(chǎn)權(quán)的變化”這個主題，與市、區(qū)、縣的土地和農(nóng)委等相關(guān)部門管理人員，以及區(qū)、縣、鎮(zhèn)、村的有關(guān)干部代表進(jìn)行座談，了解了一些情況和問題，形成了一些初步的看法和建議，供研究討論（下文中所有數(shù)據(jù)僅供參考）。

一、高速的城市化

上海的高速城市化過程，已為大家所知。建國初82平方公里的市區(qū)，到70年代為140多平方公里，90年代是280平方公里，新世紀(jì)初隨著浦東建設(shè)，達(dá)到400平方公里。

城市化進(jìn)程對農(nóng)村而言，首先是使得農(nóng)村的基礎(chǔ)組織形態(tài)發(fā)生巨大變化。*年時，有3000多個行政村，目前到了1700個。鄉(xiāng)鎮(zhèn)從200個到了112個。將來的格局是向“*”努力，即一個中心區(qū)約660平方公里，9個區(qū)縣，60個鎮(zhèn)，600個中心村。前兩項基本成型，后兩項有待時日，難度不小。例如鎮(zhèn)目前還有103個，自然村有38000多，遷并難度極大。由于農(nóng)村宅基地分散，土地利用率較低，年起，上海市鼓勵已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)的村民將宅基地讓出給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，以便復(fù)墾或它用。后來政府進(jìn)一步提出一個“宅基地置換”的辦法，正在試點，目的是集約用地，增加城市化進(jìn)程中的土地供應(yīng)。通過14個試點看，農(nóng)民對這項工作十分歡迎，相關(guān)政府的積極性則開始下降。原因不復(fù)雜：主要是政府在集約土地后的收益不足以平衡基本的投入。投入主要包括：為參與置換的農(nóng)民蓋房和辦妥社保（這是農(nóng)民歡迎的關(guān)鍵所在），另外有些土地需要復(fù)墾。

從常住人口增加與城市面積增加比較，年1185萬，城市人口700萬基本在中心區(qū)。年1770萬人口，其中一半在中心區(qū)。顯然，不論面積還是人口的增加，上海的城市化進(jìn)程，給郊區(qū)帶來了巨大的變化。長遠(yuǎn)看，遠(yuǎn)郊區(qū)的城市化仍將是主要趨勢。

二、農(nóng)地和農(nóng)民的變化

隨著城市化的進(jìn)展，耕地減少是十分自然的情況。年上海市的耕地面積為540萬畝，目前約360萬畝，實際播種面積不到300萬畝。農(nóng)村人口90年代初約400萬，目前不及300萬。每個農(nóng)村人口占有耕地從1978年的12畝，到目前不及一畝。實際上，目前農(nóng)村人口中真正從事農(nóng)業(yè)的人口估計在50-80萬。相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)田由外來從業(yè)者經(jīng)營管理。完全在農(nóng)田中勞作的當(dāng)?shù)厝藛T，主要還是因為沒有其他就業(yè)能力的老弱人員。大部分上海農(nóng)民目前的實際狀況，可以概括為：亦工亦農(nóng)，亦城亦鄉(xiāng)。大部分農(nóng)民的實際收入中，農(nóng)業(yè)部分比重很小。

農(nóng)村居民家庭人均可支配收入從年1600元，增加到目前超過8300元，此收入水平與全國城鎮(zhèn)居民可支配收入水平相當(dāng)。上海農(nóng)村居民家庭人均可支配收入指數(shù)以年為100，現(xiàn)在則為500左右，增長5倍。城市居民同期增長約39倍。

上海新增的建設(shè)用地，相當(dāng)部分在農(nóng)地基礎(chǔ)上形成。例如著名的“1+3+9”工業(yè)園區(qū)?！?”是浦東新區(qū)；“3”是三個國家級工業(yè)開發(fā)區(qū)——漕河涇新興技術(shù)開發(fā)區(qū)、閔行經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、上海松江出口加工區(qū)；“9”是九個市級工業(yè)園區(qū)——莘莊工業(yè)區(qū)、康橋工業(yè)開發(fā)區(qū)、上海市嘉定區(qū)試點園區(qū)、上海市工業(yè)綜合開發(fā)區(qū)、松江工業(yè)區(qū)、青浦工業(yè)園區(qū)、金山工業(yè)開發(fā)區(qū)、寶山城市工業(yè)園區(qū)和崇明縣工業(yè)園區(qū)。這些園區(qū)的發(fā)展，實際上也促進(jìn)了原來土地上的“三農(nóng)”徹底轉(zhuǎn)化，并帶動了周圍的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)業(yè)和土地利用率提高。從宏觀角度看，上海的高速發(fā)展，帶動了整個長三角甚至更大范圍的發(fā)展。

三、集體土地產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)形式

大量農(nóng)村集體土地投入換來了高速城市化，也為經(jīng)濟(jì)高速增長提供了基礎(chǔ)保障。在這種情況下，農(nóng)民集體土地的權(quán)益如何保障如何實現(xiàn)，自然成為社會關(guān)注的焦點。從我們了解到的情況看，上海在征地方面的工作比較規(guī)范。無論從程序還是補償標(biāo)準(zhǔn)，都十分明確具體，實施過程比較細(xì)致，農(nóng)民基本滿意。目前市國土資源局接到的上訪申訴等案件，主要涉及城市拆遷方面，涉及征地方面的比例很少?？梢哉f，農(nóng)村集體土地的權(quán)益，在城市化過程中，主要依靠征地補償途徑來實現(xiàn)。這是第一種形式，也是大家較為熟悉的形式。

但是靠近城市的農(nóng)村土地，由于其巨大的增值空間，必然刺激農(nóng)民的自主經(jīng)營意識。本來土地作為資產(chǎn)，權(quán)利人的基本權(quán)利就是自主經(jīng)營，所以這種愿望十分正常。從我們與村鎮(zhèn)兩級干部座談，可以明顯感到他們對此權(quán)利的強烈意愿?？紤]到實際情況，部分建設(shè)項目和規(guī)劃區(qū)域，也讓渡出一些土地的經(jīng)營權(quán)給當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依靠這部分建設(shè)用地，取得土地收益。這是第二種形式，但是比例較小。

第三種方式比較常見，就是權(quán)屬不變的情況下，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織直接經(jīng)營，如辦企業(yè)或出租廠房場地等。對于建設(shè)用地緊張的城近郊區(qū)來說，租地收益是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在集體土地上的大宗穩(wěn)定收益。目前許多生產(chǎn)隊的主業(yè)收入，已經(jīng)不靠農(nóng)業(yè)或自辦企業(yè)。

第四種方式是集體轉(zhuǎn)制的探索。上海城市化過程中許多村莊撤消，原有集體經(jīng)濟(jì)組織改制為股份合作形式的“實業(yè)公司”。當(dāng)?shù)胤Q之為“集體轉(zhuǎn)制”。轉(zhuǎn)制中，原集體經(jīng)濟(jì)組織例如村或生產(chǎn)隊等的集體資產(chǎn)，以股權(quán)方式量化給村民，村民即股東。原集體經(jīng)濟(jì)組織集體土地未辦征地手續(xù)的使用權(quán)，仍然留給轉(zhuǎn)制后的企業(yè)，收益歸企業(yè)，但是使用權(quán)不得計入凈資產(chǎn)也不得分配。顯然，以后辦理了征地手續(xù)，土地經(jīng)營權(quán)及其收益歸誰，就成為轉(zhuǎn)制企業(yè)的心病。他們當(dāng)然強烈期盼得到這個權(quán)利。

第五種方式是社會保障的實踐。土地作為農(nóng)民的基礎(chǔ)保障，一旦失去就會產(chǎn)生巨大社會問題。上海在此問題上，有比較成熟的辦法。那就是為農(nóng)民包括已經(jīng)失去土地和還有土地的農(nóng)民，辦理性質(zhì)等同于社會保險的“村?！?、“鎮(zhèn)?！薄Ｆ謻|農(nóng)民的醫(yī)療和養(yǎng)老人均約15萬，基本是政府幫助。由于上海村鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，社保資金的籌措沒有很大困難。為農(nóng)民辦社保，實際上也是農(nóng)民土地權(quán)益的重要實現(xiàn)方式，值得今后立法實踐中加以借鑒。

最后，耕地的直接經(jīng)營包括自耕和外包。這部分的純收益如果量化，畝均或人均都在500——800元之間。

四、集體土地所有權(quán)的管理

集體土地所有權(quán)的管理一直是各級管理部門的難點。核心問題是誰來代表農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。具體到上海，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的組織基礎(chǔ)，基本是“生產(chǎn)隊”。這是由于歷史形成的某些機制使然。制度下“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的集體經(jīng)濟(jì)管理模式，當(dāng)時在上海比較成熟，因此作用力延續(xù)至今，以至于生產(chǎn)隊仍然是農(nóng)村集體的代表。這個代表的核心則是黨支部。

生產(chǎn)隊的作用。農(nóng)民土地的調(diào)整、征用、對土地經(jīng)營外包的監(jiān)督等工作，都要由生產(chǎn)隊代表“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”來操作。整體上看，上海的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的組織形式較為單純。至于今后發(fā)展的方向，被調(diào)查者普遍認(rèn)為，以農(nóng)村的人口素質(zhì)，還要靠“能人型”組織模式，才能夠使得“集體經(jīng)濟(jì)組織”落在實處。

第二是承包制在改革初期作用很大，目前已經(jīng)無法使農(nóng)民在土地上的收益更大化了。這個問題的實質(zhì)是農(nóng)村土地的制度建設(shè)，已經(jīng)到了必須改革或者調(diào)整的關(guān)口了。由于該問題的復(fù)雜性，我們將專文討論。

第三是農(nóng)地權(quán)益的不平衡，主要指純農(nóng)業(yè)區(qū)域的不平衡。不論確定為基本農(nóng)田與否，農(nóng)業(yè)區(qū)農(nóng)民的土地收益，也不可能更大化了。農(nóng)民的問題很直觀：“為什么我們的土地是農(nóng)地而不是商地！”引申義則是：為什么我們只能種田？更進(jìn)一步的問題就是：目前的政策措施很難確?；巨r(nóng)田的質(zhì)和量以及它的使用效果。

第四是集體土地收益的再分配問題。其一：已征地農(nóng)民對未征土地的權(quán)益要求。因為未征土地的利益可能隨時間而增大，已經(jīng)被征用土地的農(nóng)民，在看到具體利益時，會要求其中的權(quán)利。既然是集體土地，就應(yīng)該有一份。其二：土地補償應(yīng)該不應(yīng)該全部分給農(nóng)民。因為農(nóng)戶的基本建設(shè)要自己負(fù)擔(dān)，城市則由公共財政負(fù)擔(dān)，所以要求多分。

第五，其他具體管理工作方面：

1、集體土地所有權(quán)發(fā)證，在上海沒有進(jìn)行。原因主要還是難以確定誰來代表這個“所有者”。還有其他許多的爭議，說明目前不具備發(fā)證條件。也有人建議：農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記，應(yīng)該如同國有土地一樣“虛化”，只要對使用權(quán)登記發(fā)證全覆蓋即可。

2、宅基地的入市問題。這種現(xiàn)象比較常見。司法實踐中也給予了交易雙方合法財產(chǎn)的認(rèn)定。同時，城宅與農(nóng)宅的流轉(zhuǎn)如果不同辦法，則被視為不平等。實際生活當(dāng)中，農(nóng)民通過宅第流轉(zhuǎn)使其部分資產(chǎn)變現(xiàn)，也實現(xiàn)了土地權(quán)宜。從購房者看，大部分為市區(qū)房產(chǎn)的價格所迫，農(nóng)宅入市等于滿足了部分低價房的市場需求。管理的難度在于，村鎮(zhèn)規(guī)劃的滯后對農(nóng)宅的估值高低，以及由此帶來的糾紛。

3、集中并村問題。其中一個文化傳統(tǒng)問題是，祖祖輩輩的住地，拆遷難度很大，心理上難受。同理，還有公共墓地問題。其實沒有相應(yīng)的法規(guī)，規(guī)定公共墓地的土地如何取得。讓農(nóng)民和市民一樣買墓地，經(jīng)濟(jì)上不能接受。

4、對農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)及其管理問題，市區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的干部反映，希望有專門的機構(gòu)，研究總結(jié)以往的經(jīng)驗教訓(xùn)，通過制度創(chuàng)新，政策調(diào)整，把集體土地產(chǎn)權(quán)制度落在實處，從根本上扭轉(zhuǎn)農(nóng)民在土地權(quán)利上的弱勢局面。