導語：三農(nóng)問題論文農(nóng)民是如何失去土地所有權？一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

如何解決三農(nóng)問題

內(nèi)容提要：本文從法律和實踐等角度分析了我國農(nóng)村集體土地所有權虛置現(xiàn)象存在的原因。作者認為，我國現(xiàn)行法律雖然規(guī)定了農(nóng)村土地三級農(nóng)民集體所有，但卻沒有明確規(guī)定農(nóng)民集體作為土地所有權主體的構成要素和運行原則；沒有明確產(chǎn)權代表和執(zhí)行主體的界限和地位；沒有解決農(nóng)民集體與農(nóng)民個人的利益關系。而在實踐上，農(nóng)村集體土地所有權的基本權能已事實上由土地使用權所代替。這種權能替換在很大程度上改變了土地所有權的法律地位，使土地所有權高度弱化、使用權對所有權的分割程度很高。特別是國家對農(nóng)民集體行使土地所有權超法律強制，使本來在法律上已虛擬化了的農(nóng)民集體只能是有限的土地所有權人，國家才是農(nóng)村土地的終極所有者。

關鍵詞：土地所有權權利主體權能替換超法律限制

目前，理論界有關我國農(nóng)村集體土地所有權虛置的具體表現(xiàn)及對農(nóng)村進一步改革的影響已多有論述，而對為什么會產(chǎn)生這一現(xiàn)象卻很少深究。我認為，我國農(nóng)村集體土地所有權虛置現(xiàn)象之所以存在主要有三個方面原因：法定權利主體的多級性和不確定性、所有權與使用權權能的相互替換以及國家對農(nóng)民集體行使土地所有權超法律限制。

一、法定權利主體的多級性和不確定性

我國憲法、民法通則、土地管理法和農(nóng)業(yè)法都有關于農(nóng)村集體土地所有權的規(guī)定。年憲法第十條規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。年施行的《民法通則》第七十四條將憲法中的集體所有具體規(guī)定為：集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。年修改的《土地管理法》第八條在民法的基礎上進一步規(guī)定：村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有。年的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》第十一條也作了與土地管理法相同的規(guī)定。上述這些法律，將農(nóng)村集體土地所有權規(guī)定為三級制的農(nóng)民集體所有。這就是村農(nóng)民集體所有、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有和村內(nèi)兩個以上的集體經(jīng)濟組織中的農(nóng)民集體所有。也就是說，農(nóng)村集體土地所有權的法定主體是三個級類的農(nóng)民集體。

但現(xiàn)行法律卻沒有明確規(guī)定農(nóng)民集體作為土地所有權主體的構成要素和運行原則；沒有明確產(chǎn)權代表和執(zhí)行主體的界限和地位；沒有解決農(nóng)民集體與農(nóng)民個人的利益關系。

首先，農(nóng)民集體不是法律上的組織，而是全體農(nóng)民的集合，是一個抽象的、沒有法律人格意義的集合群體。它是傳統(tǒng)公有制理論在政治經(jīng)濟上的表述，不是法律關系的主體。

財產(chǎn)所有權是很重要的法律權利，其主體必然是法律關系的主體，應該具有法律上的人格意義。也就是說，它應該是參與法律關系享受權利和承擔義務的人──法人或自然人（公民）。法人與自然人都具有法律上的人格，法人是具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔義務的組織。從我國現(xiàn)行法律關于農(nóng)村集體土地所有權的立法本意和相關規(guī)定上來分析，農(nóng)民集體在概念上與農(nóng)民集體組織有著十分明顯的區(qū)別。農(nóng)民集體不是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或者村以內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、也不是指某級行政組織如鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或某級自治組織如村民委員會。對于這一點，法律明確規(guī)定由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營管理屬于村農(nóng)民集體所有的土地就是最好的說明。也就是說，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會都沒有土地所有權，它們只能經(jīng)營管理屬于農(nóng)民集體所有的土地。顯然這是與傳統(tǒng)的社會主義公有制理論相一致的。按照傳統(tǒng)的公有制理論解釋，農(nóng)民集體所有是農(nóng)村勞動群眾集體所有制在法律上的表現(xiàn)，指的是屬于一定區(qū)域內(nèi)（鄉(xiāng)、村、村以下）全體農(nóng)民所有，即不歸哪一個組織（生產(chǎn)合作社或村民委員會或村民小組），也不歸農(nóng)民個人。然而，隨著經(jīng)濟改革的深入，我國相關的經(jīng)濟和民事法律的健全和發(fā)展，特別是在進行農(nóng)村集體土地的確權過程中，這種沒有具體組織形態(tài)和法律人格化的農(nóng)民集體就會遇到諸如不能行使和保護自身權利等情況。為了解決這一問題，經(jīng)濟理論界和有關的行政管理部門都力圖明確農(nóng)民集體的性質。例如年月國家土地管理局地籍管理司在關于對農(nóng)民集體土地確權有關問題的答復中就指出：農(nóng)民集體是指鄉(xiāng)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織，包括由原基本核算單位的生產(chǎn)隊延續(xù)下來的經(jīng)濟組織。行政執(zhí)法部門的這種解釋，在一定的意義上將農(nóng)民集體確定為農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織。但這與正式的法律表述是不一致的。這種模糊不明確的規(guī)定，導致經(jīng)濟實踐中的混亂。在現(xiàn)實中，有些地方是由村民委員會或村民小組等非經(jīng)濟組織履行土地產(chǎn)權的職能；有的地方雖然規(guī)定土地由其農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，可是國家征用土地卻仍需經(jīng)村民小組同意，征地補償款仍由村民小組支配；有些地方則由于無法確定農(nóng)民集體的法律性質，虛設產(chǎn)權主體，以至失去土地的發(fā)包主體，造成產(chǎn)權混亂現(xiàn)象。

可見，現(xiàn)行法律規(guī)定農(nóng)民集體這樣一個無法律人格、不能具體行使對土地有效監(jiān)督和管理的集合群體作為農(nóng)村土地的所有權主體，必然造成農(nóng)村集體土地所有權虛置。

其次，如果將農(nóng)民集體確定為農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織，又會造成大量的農(nóng)村土地產(chǎn)權不清和不穩(wěn)定。

我國長期實行三級所有，隊為基礎的農(nóng)村集體所有制。1962年9月中國共產(chǎn)黨第八屆中央委員會第十次會議通過的《農(nóng)村工作條例修正草案》在第四章規(guī)定：生產(chǎn)隊是中的基本核算單位。它實行獨立核算、自負盈虧，直接組織生產(chǎn)，組織收益的分配。生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都歸生產(chǎn)隊所有。生產(chǎn)隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣。生產(chǎn)隊所有的土地，不經(jīng)過縣級以上的人民委員會的審查和批準，任何單位和個人不得占有。集體所有的山林、水面和草原，凡是歸生產(chǎn)隊所有比較有利的，都歸生產(chǎn)隊所有。事實上，在對政社合一的體制進行改革之前，我國農(nóng)村許多地區(qū)公社與大隊兩級并沒有形為真正的經(jīng)濟實體，只是一級行政管理機構。據(jù)國家統(tǒng)計局年公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國農(nóng)村99％是以上生產(chǎn)隊為基本核算單位，90％以上的土地歸生產(chǎn)隊所有。在年撤銷時，生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊也由村民委員會和村民小組所替代，雖然一部分在規(guī)模和范圍上作了調(diào)整，但總體上還是保持了原體制下的土地占有關系。

根據(jù)這種情況，《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》將《民法通則》規(guī)定村和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級農(nóng)民集體所有變更為三級類所有。但問題是《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定的村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織是否就是生產(chǎn)隊解體后的村民小組？對此，年月國家土地管理局政策法規(guī)司關于對《土地管理法》有關問題請示的答復中指出：農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織必須有一定的組織機構、管理人員、資金，具有一定的民事權利能力和民事行為能力，能夠以自已名義獨立承擔民事責任。在生產(chǎn)隊解體為村民小組后，原生產(chǎn)隊所有的土地，可以屬于該村民小組相應的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有，不應理解為村民小組擁有土地所有權。那么，什么是與村民小組相應的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織？有關部門沒有進一步解釋和確定，而事實上絕大多數(shù)村民小組沒有建立獨立的集體經(jīng)濟組織。

而且，有的學者認為，作為農(nóng)村集體所有權的代表，必須具有穩(wěn)定性、權威性和代表性。據(jù)此，任何農(nóng)村集體經(jīng)濟組織都不能很好地履行所有者職權。理由有三：（）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社或其它鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織都是企業(yè)法人，其存在與發(fā)展具有動態(tài)性，不能長期穩(wěn)定地承擔集體土地所有權代表。（）作為經(jīng)濟組織，其合理的行為準則是追求本單位的經(jīng)濟利益最大化。而各類農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的范圍不是固定的，可以只包括社區(qū)集體的一部分成員，也可以大大超越社區(qū)集體范圍。因此，集體經(jīng)濟組織不能完全代表社區(qū)集體全體成員的整體和長遠利益。（）隨著農(nóng)村經(jīng)濟現(xiàn)代化，各類集體經(jīng)濟組織將會越來越多，如果每個企業(yè)都擁有自已占用的集體土地所有權，將會使集體不斷被分割和瓜分，造成社區(qū)集體成員之間的不公平。這又反過來導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會對集體經(jīng)濟組織進行行政干預的要求，使其難以按現(xiàn)代企業(yè)制度的在求經(jīng)營管理。①應該說，這種分析有一定的道理。我國司法機關在司法實踐中，也大都將農(nóng)民集體所有的土地具體確認為村委會和村民小組等組織所有。②問題是，農(nóng)村行政組織或自治組織成為農(nóng)村集體土地所有權主體的法律根據(jù)同樣不足。

再次，如果將農(nóng)民集體所有理解為全體農(nóng)民共同所有，我國法律規(guī)定的共有產(chǎn)權將與土地公有制理論沖突。

將法律規(guī)定上的農(nóng)民集體所有理解為全體農(nóng)民共同所有，目前被稱之為農(nóng)村集體土地制度改革的重要思路之一。按照我國民法通則規(guī)定，財產(chǎn)共有權中的共有財產(chǎn)主體是各個共有人，在共有的形式上有按份共有和共同共有。其中按份共有，是指兩個或兩個以上的共有人按照預先確定的財產(chǎn)份額，分別對于共有財產(chǎn)享有權利和承擔義務；共同共有則是兩個以上的人基于某種共同關系而共同享有某項財產(chǎn)的所有權。共同共有與按份共有的主要區(qū)別是不分份額。在共同共有中，只要共有關系存在，共有人就不能劃分出哪個人享有多少份額。由于財產(chǎn)不分份額，共同共有人對于共有的財產(chǎn)都享有平等的占有、使用、收益和處分的權利。那么，農(nóng)民集體所有的土地是按份共有還是共同共有呢？顯然，如果要確定為共同所有的話，只能是共同共有了。但是，如果確定農(nóng)村集體所有的土地屬于社區(qū)農(nóng)民共同共有的話，在農(nóng)民集體所有這種共有關系消滅時，就要確定農(nóng)民各自應得的多少份額。毫無疑問，這種土地所有權份額的確定是對農(nóng)民個人擁有土地所有權的肯定，也就是承認了土地所有權的私人所有。這是與公有制理論相沖突的。因為按照傳統(tǒng)的公有制理論，農(nóng)民集體所有這種公有制形式，財產(chǎn)關系的主體只能是代表該集體全體成員的集體，任何個人都不是公有財產(chǎn)的權利主體。農(nóng)民個人對集體的財產(chǎn)，只有集體的所有權，盡管農(nóng)民是集體成員之一，但沒有確定個人份額的所有權。在集體公有制中財產(chǎn)的所有權是不可分割的。不能量化到個人，也不能以個人為單位進行轉讓。勞動者對勞動成果的獲得不是直接與財產(chǎn)份額掛鉤而是同勞動數(shù)量和質量聯(lián)系在一起。這種理論，在法律上的表現(xiàn)出來的就是，決定農(nóng)民個人不是農(nóng)村集體土地任何產(chǎn)權意義上的主體，所有權的主體，只能是不具備法律人格意義的、虛擬化的農(nóng)民集體。