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對基層檢察院規(guī)范執(zhí)法行為的思考

構(gòu)建和諧社會作為對國家發(fā)展目標(biāo)的科學(xué)定位，正在成為新時代中國發(fā)展進程中的主旋律，時代的關(guān)鍵詞，而構(gòu)建和諧社會的一個重要基礎(chǔ)就是司法公正。檢察院作為法律監(jiān)督機關(guān)，在當(dāng)前的形式下怎樣才能促進執(zhí)法公正？本文中，筆者將對基層院如何規(guī)范執(zhí)法行為做為分析。

一，規(guī)范執(zhí)法行為的內(nèi)涵

何謂規(guī)范執(zhí)法行為？所謂規(guī)范，從詞源學(xué)上看就是指標(biāo)準(zhǔn)、法式、模范。規(guī)范一詞用在司法上，就是要求按法的范式、標(biāo)準(zhǔn)展開法律實施行為，依照法的規(guī)定裁量案件。法律是司法的準(zhǔn)繩，任何時候都不存在打折的問題。從這一結(jié)論出發(fā)，至少可以探究到以下幾點對于規(guī)范執(zhí)法行為的邏輯性認(rèn)識：

（一）規(guī)范執(zhí)法是司法活動的應(yīng)有意蘊和不可逾越的底線。

規(guī)范執(zhí)法是執(zhí)法機關(guān)的基本要求，按理是不必要強調(diào)的，現(xiàn)在中政委和高檢院予以特別強調(diào)，無非一些檢察機關(guān)沒有很好遵守執(zhí)行，已至于發(fā)展到不得不考慮和強調(diào)的地步。對于與人民群眾直接打交道的基層執(zhí)法單位，規(guī)范執(zhí)法顯得更為必要，這不僅是因為法律的規(guī)定在我們的具體執(zhí)法中得以落實，更重要的是，法律所承載的理想和價值會因為我們的執(zhí)法能力和水平而升華或折翅。因此，基層檢察院應(yīng)當(dāng)清醒認(rèn)識到自己的地位，正確理解法律要求，端正態(tài)度，規(guī)范執(zhí)法，保障法律得到統(tǒng)一、公正、有效實施。

（二）規(guī)范執(zhí)法行為是公平和正義價值的具體體現(xiàn)。

法律是統(tǒng)治階級意志的體現(xiàn)，但是統(tǒng)治階級永遠(yuǎn)不可能臆斷生造法律，需要充分考慮并順應(yīng)社會的普遍價值取向。作為社會公意的公平、正義等價值理念無不反映在國家制定的每一部法律當(dāng)中。所以，正確地實施法律的過程，也是彰顯公平、正義等法律價值的過程。因而，從法的實施角度看，檢察機關(guān)規(guī)范地開展執(zhí)法活動具有維護社會公平正義的本體價值，預(yù)防和糾正檢察機關(guān)不規(guī)范的執(zhí)法行為則分別具有維護社會公平正義的源頭性價值和救濟性價值。可見，不論從哪個環(huán)節(jié)和層面考察，規(guī)范執(zhí)法行為都是公平正義價值的具體體現(xiàn)。

（三）檢察機關(guān)規(guī)范執(zhí)法行為對于推進司法機關(guān)改進執(zhí)法具有特別深遠(yuǎn)的意義。

檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位，決定檢察機關(guān)不僅僅是執(zhí)法機關(guān)，而且還是執(zhí)法的監(jiān)督機關(guān)。社會上出現(xiàn)的不公正現(xiàn)象可以通過司法渠道救濟，司法中出現(xiàn)的不公正現(xiàn)象可以通過檢察機關(guān)的法律監(jiān)督渠道救濟，但是倘若檢察機關(guān)執(zhí)法不公，社會公正就失去了最后的保障手段。人民檢察院所擔(dān)負(fù)的法律的監(jiān)督的使命，決定了檢察機關(guān)保障社會公正的底線地位，也決定了檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)更加嚴(yán)謹(jǐn)精細(xì)地計算法律規(guī)范的射程范圍，按照法定程序開展辦案行為，依照法律規(guī)定裁量案件，為它的監(jiān)督對象作出司法法治表率。

（四）基層檢察機關(guān)規(guī)范執(zhí)法行為對于推動公民誠信守法具有示范作用。

檢察系統(tǒng)80%的案件在基層檢察機關(guān)，決定了基層檢察機關(guān)是檢察系統(tǒng)直接面向群眾和最廣泛接觸群眾的基礎(chǔ)力量。可以說，基層檢察機關(guān)的舉止決定檢察系統(tǒng)的在群眾中的整體形象。檢察機關(guān)在實施實體法的過程中要遵守程序法，廣義地講，檢察執(zhí)法行為也就是守法的過程和表現(xiàn)。檢察機關(guān)在具體執(zhí)法行為中的守法表現(xiàn)，必然會直接、感性地影響案件當(dāng)事人的守法意識。因此，基層檢察機關(guān)規(guī)范的執(zhí)法行為，必定會為它的裁量對象作出守法表率。

二，基層檢察機關(guān)規(guī)范執(zhí)法行為的迫切性和必要性

法律是人實施的，而人是多種多樣的。法律實施的規(guī)范性要求就顯得更為必要。多年來，檢察機關(guān)通過不斷的學(xué)習(xí)整頓，執(zhí)法作風(fēng)有明顯改進，執(zhí)法行為得到明顯的規(guī)范。但是，不規(guī)范現(xiàn)象還大量存在，尤其是在一些基層院表現(xiàn)得頗為突出。賈春旺檢察長在全國檢察機關(guān)“規(guī)范執(zhí)法行為，促進執(zhí)法公正”專項整改電視電話會議上指出，檢察機關(guān)有四個執(zhí)法不規(guī)范的重點問題需要整改：一是徇私枉法、權(quán)錢交易；二是執(zhí)法不文明、違法違規(guī)辦案；三是執(zhí)法不作為；四是不能依法獨立行使檢察權(quán)。賈檢的講話一語中的，符合客觀現(xiàn)狀。他所提及的問題在不少基公務(wù)員之家版權(quán)所有層檢察院不同程度地存在,有的問題尤為嚴(yán)重。一些基層檢察院濫用權(quán)力彈性空間，當(dāng)為不為，不當(dāng)為而為之，執(zhí)法隨意；重實體，輕程序，重打擊，輕人權(quán)，顯現(xiàn)超法規(guī)執(zhí)法苗頭。一些基層檢察人員將檢察權(quán)異化為利己工具,辦人情案，關(guān)系案，金錢案，以案謀私，以權(quán)謀私。更值得關(guān)注的是,在某些基層檢察院開始出現(xiàn)由顯性違規(guī)向隱性違規(guī)發(fā)展的新趨勢和新動向。比如，在無實體性必要的情況下退回補充偵查,延長偵查羈押或?qū)彶槠鹪V期限，打著相互配合幌子，與偵查機關(guān)和審判機關(guān)互“借”辦案時間和羈押時間；在偵查過程中,為了突破口供頻繁地變換羈押地點。諸如此類的隱性羈押和隱性體罰當(dāng)事人等違規(guī)現(xiàn)象，以其合法的形式掩蓋違規(guī)的本質(zhì)，具有更大的欺騙性和危害性。

基層檢察機關(guān)執(zhí)法不規(guī)范的問題，是檢察工作和檢察隊伍建設(shè)中的面臨的突出性問題，如果任其發(fā)展，將會削弱檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能，損害檢察機形象，阻礙檢察事業(yè)的發(fā)展。當(dāng)前，檢察機關(guān)面臨新時期提高法律監(jiān)督能力，為構(gòu)建社會主義和諧社會提供公平正義的法治環(huán)境的艱巨使命，如果自身執(zhí)法中存在的基礎(chǔ)性問題不能有效解決，將難以邁開新時期科學(xué)發(fā)展的新起步。因此，規(guī)范執(zhí)法行為是整個檢察系統(tǒng)，尤其是基層檢察院的當(dāng)務(wù)之急。

三，基層檢察機關(guān)規(guī)范執(zhí)法行為的應(yīng)然性思考和實踐

（一）矯治不規(guī)范的行為。

首先，要認(rèn)真查找執(zhí)法不規(guī)范之處。要仔細(xì)地對照法律規(guī)定，查找檢察執(zhí)法活動中存在的違反程序法和實體法的行為。既要發(fā)動干警查找，也要從人民群眾的不滿意中查找，既要查找本單位本部門的問題，也要查找干警個人的問題，既要查找曾經(jīng)發(fā)生過的問題，又要查找可能會發(fā)生問題的隱患，既要從檢察業(yè)務(wù)的各個環(huán)節(jié)全面查找，又要突出重點，從職務(wù)犯罪偵查、公訴、偵查監(jiān)督、民事行政檢察和控告申訴檢察查找，特別是高檢院確定“四個方面”問題。其次要有針對性地采取整改措施。對查找出來的問題，要深刻反思原因，總結(jié)教訓(xùn)，邊查邊改，要制定整改的計劃和方案，明確整改的責(zé)任人，要突出整改人民群眾最關(guān)心、反映最強烈的問題，讓人民群眾看到專項活動的實效。

在這次專項整改活動中，我院結(jié)合保持共產(chǎn)黨員先進性教育活動和上級院統(tǒng)一部署的以創(chuàng)規(guī)范、創(chuàng)優(yōu)質(zhì)、創(chuàng)和諧為主要內(nèi)容的“一案三創(chuàng)”活動，廣泛查找自身存在的問題。我院黨委委員分頭走訪縣委、人大、政府、政協(xié)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)，與有關(guān)部門工作人員、人民監(jiān)督員和廣大人民群眾面對面地接觸，在社會各界征求意見查找問題；廣泛發(fā)動各科室和各位干警查找本院、本科室、個人在執(zhí)法中存在的執(zhí)法不規(guī)范行為；特別關(guān)注與檢察工作有關(guān)的涉法上訪案件，從中查找工作中的不足。在找準(zhǔn)問題的前提下，有計劃有步驟地進行加以矯治，切實做到了開門納諫，開門整改。

（二）建立檢察業(yè)務(wù)規(guī)范運行的長效機制。

規(guī)范執(zhí)法行為應(yīng)當(dāng)分兩個層次來認(rèn)識和把握，一是行為本體，二是規(guī)范方式，換言之，不但執(zhí)法行為要規(guī)范，而且實現(xiàn)執(zhí)法行為規(guī)范化的方式要規(guī)范。實現(xiàn)第一個層次的規(guī)范不排除以人言為載體的即時命令的作用，而實現(xiàn)第二個層次規(guī)范則必須依賴制度的的規(guī)制功能。任何事務(wù)的運行，都離不開制度的安排，因為人治總難免存在隨意性。檢察業(yè)務(wù)概不例外，只有程序的預(yù)設(shè)，才能保持檢察業(yè)務(wù)運行的一貫性和連續(xù)性，克服檢察權(quán)力行使中的隨意性，才能實現(xiàn)深層次的規(guī)范，解決深層次問題。沿著這一邏輯性基點出發(fā)，可以很容易地探究到規(guī)范執(zhí)法行為的第一要義，即建立檢察業(yè)務(wù)規(guī)范運行的長效機制。以下幾項機制是保障執(zhí)法行為規(guī)范運行所必需建立和完善的：

（1）辦案流程的明細(xì)程序。建立和完善辦案流程的明細(xì)程序，可以使不具體的法律規(guī)定通過制度具體化、明細(xì)化，將法律的模糊空間壓縮到最小的程度。近年來，我院按照高檢院和省、市院辦案規(guī)范化的要求，對公訴、偵查監(jiān)督、偵查、控申、監(jiān)所、民行檢察等各項業(yè)務(wù)的操作流程予以明細(xì)化，對案件的受理、初查、立案、結(jié)案，傳喚、訊問、取證、扣押、凍結(jié)、強制措施，閱卷、提審、復(fù)核、文書制作、送達，案件的請示、研究、審批等步驟和時間均做出了明確的規(guī)定。

（2）案件質(zhì)量保障機制。規(guī)范執(zhí)法與案件質(zhì)量具有辯證統(tǒng)一的關(guān)系。案件質(zhì)量蘊含著公平正義價值要素，一個優(yōu)質(zhì)的案件必然彰顯社會公平正義。規(guī)范執(zhí)法是案件質(zhì)量保障手段和表現(xiàn)形式，案件質(zhì)量是規(guī)范執(zhí)法的應(yīng)有內(nèi)容和積極追求?；鶎訖z察機關(guān)應(yīng)當(dāng)以規(guī)范為載體，努力完善案件質(zhì)量保障機制，提高執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量。就我們的探索來講，一是建立合格案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)評價機制，將辦案質(zhì)量以具體的指標(biāo)量化，引導(dǎo)辦案人員追求案件質(zhì)量的最佳化。二、推行辦案風(fēng)險評估機制，認(rèn)真總結(jié)了刑事檢察實踐中案件質(zhì)量問題的前兆性特征，梳理出可能影響批捕起訴案件質(zhì)量，造成質(zhì)量問題的隱患苗頭，科學(xué)地設(shè)計應(yīng)對措施，將質(zhì)量隱患消除到最低點。這些措施，有效地保障了高辦案數(shù)情況下的案件質(zhì)量，創(chuàng)造了案件數(shù)量大幅度提高下的“零錯案零事故”的好紀(jì)錄。

（3）執(zhí)法責(zé)任的落實和追究機制。檢察機關(guān)執(zhí)法責(zé)任制就是檢察機關(guān)各部門和個人在各自執(zhí)法范圍內(nèi)要做好份內(nèi)工作，否則就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)過失并受到責(zé)任追究的有關(guān)制度。實行執(zhí)法責(zé)任制是保障檢察權(quán)力運行規(guī)范、有序的重要手段?；鶎訖z察院應(yīng)當(dāng)按照執(zhí)法責(zé)任制的內(nèi)涵要求，建立執(zhí)法責(zé)任公示制、執(zhí)法檢查制、案件評查和典型案例評析制、辦案回訪制、執(zhí)法評議制、崗位回避制、執(zhí)法情況報告制、錯案責(zé)任追究和執(zhí)法過錯追償?shù)戎贫取?/p>

為了全面落實執(zhí)法責(zé)任制，我院從二00四年開始，實行二級考核機制，改變以往只對將責(zé)任分解到科室單一做法，對科室和個人均確定任務(wù)、明確責(zé)任，實行科室和個人二級考核制度，以崗位定責(zé)任，以人員定崗位。將執(zhí)法的權(quán)限、責(zé)任、工作標(biāo)準(zhǔn)、義務(wù)分別落實到各個崗位，具體到個人，明晰科室和個人的責(zé)、權(quán)、利。

（三）強化對檢察工作的內(nèi)部制約和外部監(jiān)督。

任何權(quán)力都需要監(jiān)督，否則，將會產(chǎn)生不利的后果，一則權(quán)力在失去監(jiān)督的狀態(tài)下容易被濫用，二則權(quán)力的行使再公正，若缺乏足夠的監(jiān)督和透明度，也會引起猜疑。加強對檢察權(quán)力的監(jiān)督，可以從兩個方面來考慮，拓展內(nèi)外兩個方向的監(jiān)督空間，即充分挖掘內(nèi)部縱向位階關(guān)系中的領(lǐng)導(dǎo)管理和橫向平行關(guān)系中的各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的相互制約的潛力，從而自成網(wǎng)絡(luò)型監(jiān)督體系。內(nèi)部監(jiān)督體系包括檢委會、檢察長、分管副檢察長、科長對案件的把關(guān)，上級檢察機關(guān)對下級機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)，本院紀(jì)檢部門對辦案過程遵守紀(jì)律狀況的檢查，公訴、偵查監(jiān)督、監(jiān)所檢察與偵查等部門之間的以業(yè)務(wù)為紐帶的互相制約。外部監(jiān)督體系包括黨委的領(lǐng)導(dǎo)、人大的權(quán)力監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督、人民監(jiān)督員的依法監(jiān)督和社會各界人民群眾的社會監(jiān)督。