導語：深化土地制度改革是當務(wù)之急一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

河北定州因征地引發(fā)的6位農(nóng)民被打死的事件是令人悲傷的。不論這件事情的具體誘因是什么，其背后所隱藏的制度缺陷是不容否認的。如果不從制度變革上做文章，類似河北定州所發(fā)生的事情恐怕還會出現(xiàn)。遺憾的是我們的一些同志還想通過一些技術(shù)性的調(diào)整來解決現(xiàn)在的難題。如果堅持這種思路，只能使問題越來越嚴重，貽誤改革時機，產(chǎn)生更大的禍患。

“半截子土地產(chǎn)權(quán)”的特征

現(xiàn)行農(nóng)村土地承包制是上世紀80年代初開始推行的。在這個制度下，農(nóng)民獲得了很大的生產(chǎn)自主經(jīng)營權(quán)。農(nóng)民用“交夠國家的，留夠集體的，剩下是自己的”這樣的俗語來概括這個制度的特點。實行這個制度之后，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得到空前釋放，糧食生產(chǎn)總量迅速增加，絕大部分農(nóng)民在短期內(nèi)解決了溫飽問題。這個制度還支持了我國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，使一部分農(nóng)村實現(xiàn)了城市化，一部分農(nóng)民走上了致富之路。

然而，現(xiàn)行農(nóng)村土地承包制還是沒有解決農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)問題。過去的改革稱得上是“半截子土地產(chǎn)權(quán)”改革。這種“半截子土地產(chǎn)權(quán)”有以下兩個顯著特征：

第一，農(nóng)民在農(nóng)業(yè)土地使用中的所謂承包權(quán)不穩(wěn)定。承包地常常被村集體領(lǐng)導重新分配，農(nóng)民俗稱“三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”。越是經(jīng)濟發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，土地承包期限越是極不確定。據(jù)了解，最近某中部大省正在全面調(diào)整土地，主要原因是種地比較利益提高以后，一部分原來“放棄”承包權(quán)的農(nóng)民重新要求歸還承包權(quán)，并形成了社會穩(wěn)定的壓力。為了保護農(nóng)民的土地承包權(quán)，中央政府做了許多努力。先是規(guī)定第一輪土地承包15年不變；第一輪承包到期后，政府又規(guī)定承包期再延長30年。針對一些鄉(xiāng)村干部刻意歪曲土地承包制30年不變的含義的錯誤說法，中央有關(guān)文件明確指出，不僅農(nóng)村土地承包制度不變，農(nóng)民對自己所承包的具體的地塊也不變。針對人口變動的影響因素，中央政府明確提出“增人不增地，減人不減地”的硬性政策，以約束一些鄉(xiāng)村干部隨意變更農(nóng)民承包地的行為。但是，在實際工作中仍然未能糾正農(nóng)民土地承包權(quán)被隨意侵犯的行為。

農(nóng)民土地承包權(quán)難以穩(wěn)定有復雜的原因，但根子是“半截子土地產(chǎn)權(quán)”。農(nóng)戶家庭人口變動使土地承包的人均數(shù)量發(fā)生變化，一些農(nóng)民希望調(diào)整土地，是重要原因。一些鄉(xiāng)村干部通過變更土地承包撈取好處是更為重要的原因?，F(xiàn)行法規(guī)的不配套、不完善也給土地承包權(quán)的變更留下了漏洞。雖然有相當多的農(nóng)民擁護中央的政策，但因為土地的“集體所有”在實踐中總被理解為村干部的控制權(quán)力，這些農(nóng)民很難在土地承包權(quán)受侵犯時與干部們抗衡。正是由于這些復雜原因，土地承包權(quán)15年或30年不變的國家政策始終沒有得到不折不扣地執(zhí)行。這次記者招待會上總理用“永遠不變”這樣強烈的語氣表達了他對穩(wěn)定土地承包制本來意義的堅定認識，也預示著中央政府將下決心為穩(wěn)定土地承包權(quán)作出更有效的努力。

第二，農(nóng)業(yè)用地在轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地時，農(nóng)民幾乎沒有議價的權(quán)利，導致大量土地交易徇私舞弊，養(yǎng)肥了一些開發(fā)商和一些腐敗分子，讓國家和農(nóng)民雙雙吃虧。因為農(nóng)民沒有議價的權(quán)利，使得一些地方的土地交易成為一種黑箱操作，農(nóng)民極度不滿。為了解決這方面的問題，中央政府也出臺了許多政策，但因為政策執(zhí)行主體的利益往往與農(nóng)民的利益不一致，結(jié)果使政策的執(zhí)行總是被大打折扣。從記者的報道看，這次河北定州的土地交易糾紛與地方政府的違規(guī)操作有密切關(guān)系。去年中央政府出臺了新的土地征用補償標準，使農(nóng)民的利益得到了較高程度的保障，但有效實行這個制度的成本仍然很高，因此很難真正消除一些地方政府在土地征用中對農(nóng)民利益的損害。

“半截子土地產(chǎn)權(quán)”的危害

土地承包不穩(wěn)定對農(nóng)村發(fā)展乃至國民經(jīng)濟成長有極大危害。只要土地承包期限過短，承包地塊被經(jīng)常調(diào)整，農(nóng)民就不會在土地上認真投入，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效率的提高將受到影響。承包權(quán)不穩(wěn)定還將導致土地的使用權(quán)價格被嚴重扭曲，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓市場難以發(fā)育，土地資源的合理配置難以實現(xiàn)。更嚴重的是，現(xiàn)實土地承包制下使農(nóng)民仍然有強烈的“占奪”公有土地的意識，導致農(nóng)村大量土地成為農(nóng)民的宅基地，出現(xiàn)農(nóng)民住房大量空置與農(nóng)民繼續(xù)申請宅基地同時并存的現(xiàn)象，使農(nóng)村空置房屋難以成為農(nóng)民交易的對象。對“公地”更強大的掠奪力量來自鄉(xiāng)村干部乃至各類“官商”，以至近些年農(nóng)村耕地流失速度觸目驚心，失地農(nóng)民達到數(shù)千萬之多。目前的土地制度還成為中國農(nóng)村城市化的嚴重障礙，它使大量農(nóng)民在放棄土地之后不能得到合理的補償價格，無力在城市購買住房。不合理的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價格鼓勵農(nóng)民守住土地不放，使他們成為身份在農(nóng)村、打工在城市的長距離遷徙的“候鳥”，創(chuàng)造出一種浪費無窮、痛苦無邊的社會生活畫面。如果把土地承包權(quán)永久化改革看作下一步推動農(nóng)村發(fā)展、深化農(nóng)村改革的焦點，一點也不為過。

目前這種“半截子土地產(chǎn)權(quán)”還導致農(nóng)村社會的不穩(wěn)定。據(jù)了解，引起農(nóng)村“群體性事件”的首要原因是土地糾紛，特別是征地中發(fā)生的土地糾紛。

“半截子土地產(chǎn)權(quán)”還給國民經(jīng)濟的宏觀運行帶來了不小的危害。按現(xiàn)行法律，農(nóng)民進入設(shè)區(qū)的城市工作和生活，其所承包的土地必須交回村集體，不再享有作為集體成員之一的那種抽象的土地所有權(quán)。這個制度使農(nóng)民在進入城市以后得不到放棄土地財產(chǎn)權(quán)的任何補償，農(nóng)民也不愿意放棄土地，使得農(nóng)民不得不選擇定居農(nóng)村、做工于城市的生活。這個法律規(guī)定顯然不利于農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到城市，也不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。這個由政策導向所產(chǎn)生的結(jié)果，造成了國民經(jīng)濟的深刻的結(jié)構(gòu)性缺陷，極大地約束了國家對經(jīng)濟總量平衡和結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)的控制能力。

由于現(xiàn)行土地制度及其關(guān)聯(lián)作用的約束，勞資關(guān)系的某種可能的平衡受到破壞，給政府調(diào)節(jié)企業(yè)行為增加了困難。從資本方面看，一個國家的城市經(jīng)濟部門中一半左右的勞動力不是居住在就業(yè)點附近，而是不穩(wěn)定地在大的地域范圍里流動，無疑會給城市工商企業(yè)的發(fā)展增加風險。工商企業(yè)因此難以制定用工計劃，也難以執(zhí)行定貨合同。2004年上半年出現(xiàn)的“民工荒”已經(jīng)顯示出這方面的后果。企業(yè)經(jīng)營本來要面對產(chǎn)品價格變動的風險、資金運用的風險和各種競爭所產(chǎn)生的風險，現(xiàn)在平添勞動力供應的風險，這自然給國家使用傳統(tǒng)手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟增加了困難。從勞動方面看，目前的制度也不利于公正的勞資關(guān)系的建立，不利于人力資本的積累。本來，決定勞動力流動方向的主要因素是地區(qū)間的平均收益水平，而目前的制度結(jié)構(gòu)使得土地遠期收益以及勞動者流動成本也成為決定勞動力流動的因素。后兩個因素很難成為政府調(diào)節(jié)勞動力區(qū)域布局的手段，這便增加了政府調(diào)節(jié)勞動力市場的難度。

現(xiàn)行土地制度給國民經(jīng)濟總量平衡的調(diào)節(jié)增加了困難。農(nóng)民工進城就業(yè)，他本來既是生產(chǎn)者，又是消費者。他占有了城市的就業(yè)崗位，同時也帶來了消費的市場，從這個意義上說，不存在農(nóng)民工與城里人搶飯碗的問題。但是，中國的農(nóng)民工往往在城里扮演生產(chǎn)者角色，又在鄉(xiāng)里扮演消費者的角色。在這里，“薩伊定律”（供應等于需求）的作用被打了折扣。這種情形導致兩方面的效率損失。一方面，在宏觀上，因為存在收入的轉(zhuǎn)移，城市經(jīng)濟部門的總量均衡狀態(tài)為總供給大于總需求，而農(nóng)村經(jīng)濟部門表現(xiàn)為總需求大于總供給。產(chǎn)生“事后均衡”的途徑是物價變動。這就可以解釋為什么縣以下的物價水平常常高于大城市的物價水平。另一方面，在微觀方面，這種情況又導致農(nóng)民作為消費者的福利損失，農(nóng)民是高昂物價的直接承受者。這種狀況同樣增加了政府對宏觀經(jīng)濟實行調(diào)控的難度。

土地制度的缺陷及其關(guān)聯(lián)作用還壓縮了中國市場，產(chǎn)生了“資本過?！迸c“勞動過?！币徊⒋嬖诘纳羁痰慕Y(jié)構(gòu)性問題。因為勞動者的利益保護的困難，使得中國廉價加工業(yè)品包含了制度性因素產(chǎn)生的成本“節(jié)約”，為國外市場保護主義者所詬病。同時，因為我們并不熟悉國際市場，而國內(nèi)市場在低工資之下變得狹小，這就造成了“資本過?！保ū憩F(xiàn)為利率低）與“勞動過?！币徊⒋嬖诘慕Y(jié)構(gòu)性問題。中國是一個有“有教無類”傳統(tǒng)的國家，基礎(chǔ)社會的百姓曾經(jīng)享有高于歐洲國家的教育水平，可是現(xiàn)在竟然成了一個提供廉價勞動力的國家，想來讓我們羞愧。我們的廉價勞動力主要是制度的結(jié)果，而不是所謂“素質(zhì)”低下的結(jié)果。這個結(jié)構(gòu)性問題加深了中國經(jīng)濟的二元結(jié)構(gòu)的矛盾，同樣給政府的宏觀政策時時帶來了困難。

如何改革“半截子土地產(chǎn)權(quán)”？

今年3月14日，總理在十屆全國人大三次會議舉行的記者招待會上答記者問時指出：農(nóng)民對土地的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)將長期保持不變，也就是永遠不變?？偫淼幕卮鸩粌H是指我國農(nóng)村實行的家庭承包經(jīng)營制度長期穩(wěn)定不變，也是指農(nóng)民對現(xiàn)有承包地的承包權(quán)長期穩(wěn)定不變。總理的回答表達了中央政府準備進一步強化農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利、真正實現(xiàn)農(nóng)村土地制度改革預期目標的決心。

農(nóng)村土地制度如果再不做調(diào)整，將誤國誤民，貽害無窮。解決問題的出路是按照總理“永遠不變”的指示下決心把土地承包權(quán)永久地固定給廣大農(nóng)民，使農(nóng)民的土地承包權(quán)成為一種包含使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、繼承權(quán)和抵押權(quán)的土地財產(chǎn)權(quán)。為了實現(xiàn)這個目標，需要慎重工作，作好各項配套改革。要根據(jù)現(xiàn)有農(nóng)村人口狀況，適當調(diào)整承包土地，讓土地承包更加合理，然后再使土地承包權(quán)“永久化”。要對農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)的交易給予約束，防止短期內(nèi)出現(xiàn)“大土地所有制”，避免一部分農(nóng)民因喪失土地流離失所。要建立農(nóng)村社會保障制度和醫(yī)療保險制度，防止農(nóng)民因天災病禍出賣土地承包權(quán)。無論商業(yè)占地還是國家公益性征地，都要依市場價格與農(nóng)民交易，使農(nóng)民在喪失土地后有能力轉(zhuǎn)移到城市從事其他工作。只要方向?qū)︻^，這些技術(shù)性改革并不難做到。許多國家的經(jīng)驗證明，只要有完善的制度，特別是有公正的法制環(huán)境，農(nóng)民不會因為有了明晰的土地財產(chǎn)權(quán)而大量地隨意出賣土地。常常出現(xiàn)的情況反而是農(nóng)民不愿意放棄土地而導致土地集約經(jīng)營出現(xiàn)困難。我們相信，中國農(nóng)民也會珍惜自己的土地承包權(quán)；這種承包權(quán)越是因為“永久化”而固定為土地財產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民就越會珍惜自己的土地承包權(quán)。

當我們通過進一步深化改革，建立起農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)以后，農(nóng)村社會自然不會立刻變成天堂，一些問題不免要發(fā)生，但那時的問題一定比現(xiàn)在少得多。那種患得患失、不思進取的保守觀念該拋棄了；尤其是那種固守教條、專挑改革毛病的左的思維慣性該改一改了。在關(guān)鍵時刻，政治家的決斷具有扭轉(zhuǎn)乾坤的作用。我們希望總理的理念能被付諸行動，依此推動新一輪中國農(nóng)村改革走向深入。至于新的所產(chǎn)生的一些技術(shù)性問題，我以為并不難解決，只是在這里不適宜討論。“公務(wù)員之家”版權(quán)所有