導(dǎo)語：國土局規(guī)劃科學(xué)發(fā)展觀學(xué)習(xí)調(diào)研報(bào)告一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

規(guī)劃修編是指在上輪規(guī)劃實(shí)施的基礎(chǔ)上，根據(jù)我市社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展要求以及自然、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件對(duì)土地的開發(fā)、利用、整治、保護(hù)等在空間和時(shí)間上進(jìn)行新的規(guī)劃和布局。其目的在于加強(qiáng)土地利用的宏觀控制和計(jì)劃管理，合理利用土地資源，提高土地利用率和土地產(chǎn)出率，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，并為土地利用科學(xué)管理提供依據(jù)。為做好新一輪規(guī)劃修編，使之為實(shí)現(xiàn)資源保護(hù)與保障發(fā)展的雙贏提供依據(jù)和技術(shù)支撐，我們對(duì)上輪規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行了調(diào)查研究，在此基礎(chǔ)上，提出規(guī)劃修編的思路和方法。

一、上輪規(guī)劃編制情況

(一)上輪規(guī)劃編制概況

規(guī)劃編制以19*年為規(guī)劃基期，*年為階段目標(biāo)年，2010年為規(guī)劃目標(biāo)年。應(yīng)用19*年土地利用現(xiàn)狀變更成果，自19*年開始編制，于*年8月完成，同時(shí)經(jīng)*省人民政府批復(fù)實(shí)施。規(guī)劃范圍為威海市行政區(qū)范圍內(nèi)的所有土地，包括環(huán)翠、文登、榮成、乳山一區(qū)三市，土地面積5697.*平方公里。

(二)上輪規(guī)劃編制的基本思路

規(guī)劃編制以保護(hù)耕地和控制建設(shè)用地為重點(diǎn)，圍繞上級(jí)規(guī)劃下達(dá)的規(guī)劃期間土地利用的主要控制指標(biāo)，結(jié)合威海市土地資源利用狀況和土地利用需求量預(yù)測(cè)結(jié)果，層層進(jìn)行指標(biāo)分解和布局落實(shí)?？偟脑瓌t是，耕地保有量和基本農(nóng)田面積不低于上級(jí)下達(dá)的控制指標(biāo)，建設(shè)占用耕地和城鎮(zhèn)規(guī)模不突破上級(jí)確定的控制指標(biāo)，補(bǔ)充耕地面積不少于上級(jí)下達(dá)的控制指標(biāo)。

(三)上輪規(guī)劃的主要目標(biāo)

1、土地利用的目標(biāo)

實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，逐步提高耕地質(zhì)量，有效保護(hù)和綜合治理農(nóng)用地；有效控制建設(shè)用地，嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)居民用地總規(guī)模；全面開展土地整理和復(fù)墾工作，適度開發(fā)耕地后備資源，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡有余；優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局，提高土地利用率和產(chǎn)出率。促進(jìn)土地合理利用和社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（1）全市耕地減少量控制在6492.67公頃，其中建設(shè)占用耕地6176.24公頃，退耕276.77公頃，災(zāi)毀39.66公頃。補(bǔ)充耕地量不低于6494.95公頃。耕地保持動(dòng)態(tài)平衡。人均耕地不低于0.073公頃（1.1畝）。

（2）全市土地利用率由19*年的85.84%提高到92.95%；林木覆蓋率由34.20%提高到45.00%。

（3）城鎮(zhèn)村用地規(guī)?？刂圃?43*.21公頃，城鎮(zhèn)人均用地標(biāo)準(zhǔn)控制在113㎡,農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地標(biāo)準(zhǔn)控制在150㎡左右。

（4）規(guī)劃期間，全市基本農(nóng)田保護(hù)面積不低于169943.86公頃，基本農(nóng)田保護(hù)率88.13%。

（5）通過組織土地開發(fā)、復(fù)墾和整理，規(guī)劃期間全市補(bǔ)充耕地量不少于6494.95公頃。

2、城鎮(zhèn)用地的總體布局和主要目標(biāo)

根據(jù)土地利用的指導(dǎo)思想，體現(xiàn)對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的有效控制，按照“一主兩副多分區(qū)”的總體布局?！耙恢鳌笔侵敢原h(huán)翠中心城區(qū)為核心，聯(lián)動(dòng)發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)兩個(gè)城市副中心城區(qū)，協(xié)調(diào)張村、羊亭、溫泉、崮山、南部新區(qū)等城市組團(tuán)共同形成“一主兩副多分區(qū)”的城市結(jié)構(gòu)。到2010年城市用地規(guī)?？刂圃?4934公頃。

二、上輪規(guī)劃實(shí)施情況評(píng)價(jià)

(一)規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度

根據(jù)1997－20*年威海市土地利用變更調(diào)查資料，對(duì)威海市上輪土地利用總體規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行分析評(píng)價(jià)。

1、耕地保護(hù)目標(biāo)實(shí)施情況

(1)耕地保有量

上輪規(guī)劃確定威海市耕地保有量目標(biāo)為192971.41公頃，到20*年末全市實(shí)有耕地面積192006.53公頃，比規(guī)劃耕地保有量少*4.88公頃。耕地保有量不增反減，耕地減少速度較快，未實(shí)現(xiàn)耕地保有量目標(biāo)。

(2)基本農(nóng)田保護(hù)面積

上輪規(guī)劃所確定的全市基本農(nóng)田保護(hù)面積為1669943.86公頃，基本農(nóng)田的保護(hù)率為88.13%。在1997－20*年的規(guī)劃實(shí)施期間，對(duì)基本農(nóng)田結(jié)構(gòu)和布局進(jìn)行了調(diào)整，20*年全市基本農(nóng)田構(gòu)成為耕地165275.19公頃，園地2604.07公頃，林地1994.16公頃，其它農(nóng)用地70.44公頃。實(shí)際劃定基本農(nóng)田面積169943.86公頃，規(guī)劃實(shí)施期間全市基本農(nóng)田面積保持穩(wěn)定。

（3）土地開發(fā)整理復(fù)墾補(bǔ)充耕地

上輪規(guī)劃確定1997－2010年期間全市通過土地開發(fā)整理補(bǔ)充耕地6494.95公頃，1997－20*年期間全市實(shí)際通過開發(fā)復(fù)墾整理補(bǔ)充耕地7039.01公頃，相當(dāng)于規(guī)劃控制指標(biāo)的108.38%。超額完成了補(bǔ)充任務(wù)。

(4)耕地減少規(guī)模控制指標(biāo)

上輪規(guī)劃確定全市1997－2010年耕地減少量（建設(shè)占用、生態(tài)退耕、災(zāi)毀）不超過6492.67公頃。1997－20*年規(guī)劃實(shí)施期間共減少耕地7*9.43公頃，相當(dāng)于規(guī)劃控制指標(biāo)的122.74%，超過了規(guī)劃控制指標(biāo)。

2、建設(shè)用地控制指標(biāo)實(shí)施情況

(1)建設(shè)用地總規(guī)模擴(kuò)大

上輪規(guī)劃確定全市1997－2010年建設(shè)用地總規(guī)模擴(kuò)大11825.92公頃，1997－20*年規(guī)劃實(shí)施9年間，全市建設(shè)用地規(guī)模實(shí)際擴(kuò)大13185.28公頃，規(guī)劃指標(biāo)執(zhí)行率為111.49%。超過了規(guī)劃控制指標(biāo)。

(2)建設(shè)占用耕地規(guī)模

上輪規(guī)劃確定全市1997－2010年建設(shè)占用耕地控制指標(biāo)6176.24公頃，1997－20*年實(shí)際建設(shè)占用耕地面積7928.90公頃，相當(dāng)于規(guī)劃控制指標(biāo)的127.33%。

(3)城鎮(zhèn)用地規(guī)模擴(kuò)大數(shù)量

上輪規(guī)劃確定1997－2010年城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大控制指標(biāo)為3460.77公頃，1997－20*年期間，全市城鎮(zhèn)用地實(shí)際規(guī)模擴(kuò)大3022.02公頃，相當(dāng)于控制增加規(guī)模的87.32%。沒有突破控制指標(biāo)。

(4)基礎(chǔ)設(shè)施用地

上輪規(guī)劃確定1997—2010年交通和水利基礎(chǔ)設(shè)施用地控制指標(biāo)3485.35公頃，1997—20*年基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)際增加1141.88公頃，規(guī)劃指標(biāo)執(zhí)行率為50.*%，實(shí)施進(jìn)度慢于規(guī)劃時(shí)間進(jìn)度。

3、重點(diǎn)工程用地保障情況

全市上輪規(guī)劃共確定1997—2010年必須保證的重點(diǎn)工程用地27項(xiàng)，用地面積2703.28公頃，1997—20*年用地1582.11公頃，占規(guī)劃的58.5%。

4、生態(tài)保護(hù)用地情況

(1)生態(tài)退耕情況

為改善生態(tài)環(huán)境，上輪規(guī)劃確定全市1997—2010年生態(tài)退耕面積200.00公頃，至20*年實(shí)際退耕面積40.53公頃，規(guī)劃指標(biāo)執(zhí)行率僅為20.27%。

(2)林木覆蓋率

19*年末全市林木覆蓋率為34.20%，上輪規(guī)劃確定全市1997—2010年林地面積增加36463.50公頃。到20*年末，全市林地面積111833.*公頃，比19*年減少了502.44公頃，遠(yuǎn)未達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)。

(3)土地利用率

19*年威海市土地利用率為84.29%，20*年土地利用率提高到93.23%，增加8.94%。

(二)上輪規(guī)劃實(shí)施成效

1、以規(guī)劃為依據(jù)，以用途管制為手段，土地利用管理的力度大大加強(qiáng)。上輪規(guī)劃的實(shí)施，把國家關(guān)于土地利用的大政方針和管理的基本原則落實(shí)到各級(jí)土地利用總體規(guī)劃具體方案中，解決了長期以來在管理實(shí)踐中土地利用的基本國策難以具體落實(shí)的突出問題，使各級(jí)政府和國土資源部門在土地利用的微觀管理上，做到了大政方針明確，階段目標(biāo)清晰，規(guī)劃依據(jù)具體，管制規(guī)則有力，對(duì)土地用途的管制方向以規(guī)劃方案的規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)土地用途的變化管理以管制規(guī)則為依據(jù)，不僅解決了土地利用管理有依據(jù)的問題，并且確立了土地規(guī)劃在土地利用控制中的強(qiáng)勢(shì)地位，使土地利用管理的力度大大加強(qiáng)。

2、耕地保護(hù)體系初步健全，改變了耕地只占不補(bǔ)的局面。上輪規(guī)劃以耕地保護(hù)為重點(diǎn)，健全了耕地保護(hù)體系：一是明確了耕地保護(hù)的目標(biāo)，特別是縣鄉(xiāng)兩級(jí)規(guī)劃明確了基本農(nóng)田保護(hù)和耕地管制的范圍，使實(shí)施管理中耕地保護(hù)的對(duì)象十分明確；二是制定了耕地用途管制規(guī)則和基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)定，使耕地保護(hù)的原則具體化，便于基層管理操作；三是建立健全了耕地保護(hù)的相關(guān)制度，審批制度、占補(bǔ)平衡制度、耕地開墾費(fèi)和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)制度、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)管理制度、監(jiān)督檢查制度等，使耕地保護(hù)做到有章可循；四是完善實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的相關(guān)機(jī)制，設(shè)立耕地開墾專項(xiàng)資金，開展土地開發(fā)復(fù)墾整理，實(shí)行建設(shè)占用耕地占一補(bǔ)一，徹底改變了耕地只占不補(bǔ)的被動(dòng)局面。

3、建設(shè)用地范圍得到一定程度控制。規(guī)劃實(shí)施后，劃定了各類建設(shè)用地規(guī)模控制圈，將建設(shè)用地限制在一定范圍內(nèi)進(jìn)行，在日常審批時(shí)，對(duì)不在建設(shè)用地控制圈內(nèi)選址的用地除國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目外，一般不予批準(zhǔn)，從而有效的改變了過去建設(shè)項(xiàng)目用地隨意選址、分散布局的格局，對(duì)城鄉(xiāng)居民點(diǎn)用地的集中建設(shè)起到了較好的控制作用。

4、通過實(shí)施土地開發(fā)整理制度，增加了推動(dòng)規(guī)劃實(shí)施的手段。通過嚴(yán)格執(zhí)行耕地占一補(bǔ)一政策，為實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡找到了有效途徑，1997-20*年間，全市通過土地開發(fā)整理復(fù)墾補(bǔ)充耕地7039.01公頃，做到了已審批的建設(shè)占用耕地的占補(bǔ)平衡；在土地開發(fā)整理項(xiàng)目的實(shí)施過程中，平整土地，配套農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，改善土地生產(chǎn)條件，提高了土地利用效益，為土地的規(guī)模經(jīng)營和機(jī)械化生產(chǎn)創(chuàng)造了良好的條件。隨著投入力度的加大和實(shí)施管理的規(guī)范，土地開發(fā)整理已成為推動(dòng)規(guī)劃實(shí)施的重要手段。

5、上輪土地利用總體規(guī)劃的制定和執(zhí)行，發(fā)揮了市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用

規(guī)劃調(diào)控和市場(chǎng)調(diào)節(jié)在土地資源配置中的作用是相輔相成、不可偏廢的。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，要求土地資源的配置必須引入市場(chǎng)機(jī)制，培育和規(guī)范土地市場(chǎng)，擴(kuò)大土地有償使用范圍，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源的基礎(chǔ)性作用。從土地利用規(guī)劃的實(shí)踐意義上看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，決定個(gè)體土地利用行為的是經(jīng)濟(jì)利益，但僅靠市場(chǎng)機(jī)制不可能做到土地資源的優(yōu)化配置，特別是不可能實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地及其他社會(huì)公益性用地的保護(hù)，必須通過土地利用總體規(guī)劃等措施，加強(qiáng)對(duì)土地市場(chǎng)的干預(yù)和調(diào)控，彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足。因此，土地利用總體規(guī)劃是發(fā)揮市場(chǎng)配置資源基礎(chǔ)性作用的前提。全市通過土地利用總體規(guī)劃，對(duì)土地供應(yīng)總量進(jìn)行了嚴(yán)格控制，規(guī)范了土地市場(chǎng)，有效發(fā)揮了市場(chǎng)配置土地資源的基礎(chǔ)性作用，有效地提高了土地資產(chǎn)價(jià)值，從而提高土地資源利用效率。

6、規(guī)劃實(shí)施社會(huì)效益明顯

（1）土地使用者在用地手續(xù)辦理過程中加深了用地必須規(guī)劃的認(rèn)識(shí)。各級(jí)政府和國土資源部門在用地審批中，較好地堅(jiān)持了不符合規(guī)劃的用地不予審批，一部分用地項(xiàng)目因不符合規(guī)劃而重新選址，或確因建設(shè)用地需要而調(diào)整規(guī)劃才能辦理用地手續(xù)，這令用地者逐步認(rèn)識(shí)到，用地不符合規(guī)劃行不通，不符合規(guī)劃的用地不會(huì)得到批準(zhǔn)。

（2）各級(jí)政府在協(xié)調(diào)建設(shè)發(fā)展與耕地保護(hù)的矛盾中體會(huì)到了統(tǒng)籌安排土地利用的重要性。在威海市郊發(fā)展較快的地區(qū)，由于上輪規(guī)劃中在指標(biāo)分配和用地布局上考慮不周，建設(shè)用地指標(biāo)局部供求緊張，耕地保護(hù)與建設(shè)項(xiàng)目選址的矛盾突出，為了保證建設(shè)項(xiàng)目用地需求，一些地方只好調(diào)整規(guī)劃進(jìn)行指標(biāo)調(diào)劑和用地布局調(diào)整。這些地方的領(lǐng)導(dǎo)從土地利用的矛盾協(xié)調(diào)中加深了對(duì)按規(guī)劃用地的認(rèn)識(shí)，土地的規(guī)劃意識(shí)大為增強(qiáng)。

（3）國土資源部門在用途管制的實(shí)施中加強(qiáng)了規(guī)劃的龍頭地位。隨著土地用途管制制度的逐步完善，現(xiàn)在無論是建設(shè)用地審批，還是土地開發(fā)整理立項(xiàng)，首先必須進(jìn)行規(guī)劃審查，規(guī)劃成為用地的第一道關(guān)，擁有用地審批中的一票否決權(quán)；在建設(shè)用地供應(yīng)上，逐步引入了規(guī)劃調(diào)控的理念，提出了調(diào)控總量，控制增量，盤活存量的宏觀管理思路；違法用地能否補(bǔ)辦手續(xù)，也要以是否符合規(guī)劃為前提條件。

（4）通過違法案件的查處和規(guī)劃用地宣傳教育，增強(qiáng)了廣大群眾的規(guī)劃用地觀念。對(duì)違反土地規(guī)劃用地和未批先用、少批多占等違法用地行為嚴(yán)肅查處、并追究有關(guān)人員的法律責(zé)任，通過以案講法和長期的宣傳教育，使全社會(huì)開始形成用地和管理土地必須依據(jù)規(guī)劃的觀念。

(三)上輪規(guī)劃實(shí)施中存在的問題

1、耕地保有量目標(biāo)實(shí)現(xiàn)難度大。

一是全市的耕地保有量目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)。全市20*年末實(shí)有耕地192006.53公頃，比上輪規(guī)劃所確定的耕地保有量少*4.88公頃，低于規(guī)劃所確定的耕地保有量指標(biāo)。

二是3個(gè)縣級(jí)市2個(gè)沒有實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的耕地保有量目標(biāo)。除乳山市耕地面積增加外，其它2個(gè)縣級(jí)市的耕地面積均低于規(guī)劃所確定的耕地保有量指標(biāo)。

三是實(shí)有耕地面積與規(guī)劃耕地保有量目標(biāo)的差距呈擴(kuò)大的趨勢(shì)。全市在規(guī)劃實(shí)施的9年中，除19*、1999年全市耕地保有量達(dá)到控制指標(biāo)外，以后幾年耕地保有量都低于規(guī)劃所確定的標(biāo)準(zhǔn)，且與規(guī)劃耕地保有量目標(biāo)的差距越來越大。

四是補(bǔ)充耕地與減少耕地不成比例。在規(guī)劃實(shí)施的9年中，全市耕地共減少15349.68公頃；而補(bǔ)充耕地14384.80公頃，補(bǔ)充耕地與減少耕地不成比例。

2、建設(shè)用地現(xiàn)實(shí)需求與規(guī)劃方案的矛盾比較突出。

一是建設(shè)占用耕地指標(biāo)缺口大。規(guī)劃實(shí)施期間，全市建設(shè)占用耕地面積7928.90公頃，相當(dāng)于規(guī)劃控制指標(biāo)的127.34%。

二是建設(shè)用地空間布局矛盾較為突出。由于上輪規(guī)劃在用地指標(biāo)分配上基本采取了平均分配的方法，但規(guī)劃實(shí)施以后，建設(shè)發(fā)展的非均衡態(tài)勢(shì)明顯，建設(shè)用地需求相對(duì)集中，局部建設(shè)用地指標(biāo)不足的矛盾較為突出。

3、土地開發(fā)整理投入不足，補(bǔ)充耕地缺口較大。

一是補(bǔ)充耕地與耕地占用的缺口大。規(guī)劃實(shí)施期間，雖然市已批準(zhǔn)的建設(shè)用地項(xiàng)目基本做到了耕地占補(bǔ)平衡，但根據(jù)變更調(diào)查資料，各項(xiàng)建設(shè)實(shí)際占用耕地7928.90公頃，而土地開發(fā)整理增加耕地僅7039.01公頃，相當(dāng)于建設(shè)占用耕地的88.78%。這說明，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展加速、占用耕地?cái)?shù)量大幅上升的情況下，土地開發(fā)整理補(bǔ)充耕地的數(shù)量跟不上建設(shè)占用耕地的速度，如果不改變這種局面，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的目標(biāo)非常困難。

二是開發(fā)整理的進(jìn)展與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求有著較大的距離。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日臻完善，市場(chǎng)對(duì)土地資源的配置開始發(fā)揮主導(dǎo)作用，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地利用提出了一些新的要求，如改善土地生產(chǎn)條件，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，建設(shè)中心村等。土地開發(fā)整理作為政府促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施的重要措施，在這方面應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)作用。但由于土地開發(fā)整理投入不足，規(guī)模不大，影響有限，發(fā)揮的作用不是很明顯。

4、規(guī)劃頻繁調(diào)整，影響了規(guī)劃的嚴(yán)肅性。上輪規(guī)劃在方案編制時(shí)以剛性為主，彈性不足，對(duì)土地利用變化缺乏適應(yīng)性，規(guī)劃的用地位置與實(shí)際項(xiàng)目選址要求不符的現(xiàn)象比較普遍。線狀工程用地和一些工業(yè)園區(qū)用地尤其突出，動(dòng)輒要修改規(guī)劃，有些用地量大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃，幾乎是年年調(diào)整，形成了規(guī)劃跟著項(xiàng)目跑的局面。土地利用總體規(guī)劃的頻繁調(diào)整，使規(guī)劃管理面臨尷尬的局面，不調(diào)整規(guī)劃不能滿足現(xiàn)實(shí)建設(shè)用地需求，頻繁調(diào)整規(guī)劃，又會(huì)使規(guī)劃失去嚴(yán)肅性。

5、規(guī)劃實(shí)施的權(quán)威性還不高，總體控制作用發(fā)揮不充分。由于土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的時(shí)間還不長，社會(huì)對(duì)規(guī)劃重要性認(rèn)識(shí)還不深，出現(xiàn)了規(guī)劃的法律地位雖然很高，但在實(shí)施管理中的隨意性卻相對(duì)較大的現(xiàn)象。一些地方的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)用地要符合土地利用總體規(guī)劃認(rèn)識(shí)不高，在用地安排時(shí)片面要求規(guī)劃方案適合用地要求，一味要求國土資源部門修改規(guī)劃以滿足用地需求。另外，一些行業(yè)用地規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃在發(fā)展目標(biāo)、統(tǒng)計(jì)口徑、基期數(shù)據(jù)、規(guī)劃期限等方面不一致，土地利用規(guī)模上不協(xié)調(diào)，也在一定程度上限制了土地利用總體規(guī)劃綜合控制作用的發(fā)揮。

(四)影響規(guī)劃實(shí)施的主要因素

1、國家政策和規(guī)劃實(shí)施條件的變化。近幾年，國家出臺(tái)了一系列重大發(fā)展戰(zhàn)略和政策，直接或間接影響到已批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施，如擴(kuò)大內(nèi)需、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施，使地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度加快，建設(shè)用地需求大幅度增長；而農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整土地利用政策的變化、國家加大生態(tài)退耕力度等又使耕地面積大量減少，一增一減，使土地利用的格局發(fā)生了很大變化。規(guī)劃本來是基于一定條件下的土地利用方案，現(xiàn)在這些條件發(fā)生了變化，自然會(huì)對(duì)規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)施產(chǎn)生影響。

2、上輪規(guī)劃指導(dǎo)思想和方案自身的不足。在建設(shè)用地與耕地保護(hù)的關(guān)系處理上，按照以有限供給制約建設(shè)用地需求的思路，人為地壓縮建設(shè)用地量以滿足上級(jí)下達(dá)的控制指標(biāo)要求，規(guī)劃的建設(shè)用地指標(biāo)并不反映實(shí)際的建設(shè)用地需求量。各級(jí)規(guī)劃向下級(jí)分配指標(biāo)時(shí)，多采取平均分配的辦法，未能充分考慮各地非均衡發(fā)展的個(gè)性化要求，致使發(fā)展較快的地區(qū)普遍指標(biāo)不夠用。另外，規(guī)劃方案與實(shí)際用地需求結(jié)合不緊，實(shí)施起來，動(dòng)輒要修改規(guī)劃。

3、規(guī)劃實(shí)施措施和政策的不到位。上輪規(guī)劃實(shí)施后，為了保證規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，國家先后出臺(tái)了一系列與規(guī)劃實(shí)施相關(guān)的政策，如建立耕地開墾基金、收取耕地開墾費(fèi)和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、實(shí)行異地開墾、農(nóng)地整理增加耕地指標(biāo)折抵建設(shè)占用耕地指標(biāo)，如果這些措施能夠很好地落實(shí)，規(guī)劃實(shí)施的力度應(yīng)該說是比較大的。但是由于多種原因，耕地開墾基金的歸集難度很大，耕地開墾費(fèi)和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)征收不到位，異地開墾、農(nóng)地整理增加耕地折抵和建設(shè)用地置換政策沒有落實(shí)，致使規(guī)劃實(shí)施的資金保障和政策保障大打折扣。

4、一些地方和部分領(lǐng)導(dǎo)對(duì)規(guī)劃管理的觀念存在偏差。一些地方對(duì)規(guī)劃的政策性缺乏正確認(rèn)識(shí)，認(rèn)為規(guī)劃應(yīng)該根據(jù)需要隨意修改。部分基層領(lǐng)導(dǎo)規(guī)劃意識(shí)淡薄，以為領(lǐng)導(dǎo)集體研究就可以改變規(guī)劃。少數(shù)用地者缺乏法制觀念，認(rèn)為只要經(jīng)過政府領(lǐng)導(dǎo)同意就可以隨意用地。這些對(duì)規(guī)劃管理的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，在一定程度上還存在，導(dǎo)致一些地方頻繁修改規(guī)劃，一些地方違法占地時(shí)有發(fā)生，影響了規(guī)劃的順利實(shí)施。

5、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性有待核實(shí)。

19*年前，土地詳查的變更工作缺乏高新技術(shù)手段作支撐，很容易造成土地詳查變更數(shù)據(jù)與實(shí)地不一致。另外當(dāng)時(shí)土地詳查變更工作重?cái)?shù)據(jù)而輕圖紙，導(dǎo)致形成的土地詳查變更圖與土地利用現(xiàn)狀不符。圖、數(shù)、實(shí)地均不一致的基礎(chǔ)資料，如果以此為依據(jù)來研究規(guī)劃發(fā)展的戰(zhàn)略、確定規(guī)劃布局、預(yù)測(cè)發(fā)展規(guī)模、確定用地指標(biāo)的話，必然影響規(guī)劃編制的科學(xué)性，因此上一輪規(guī)劃在決策數(shù)據(jù)上存在一定的誤差。

6、缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督反饋機(jī)制

在規(guī)劃實(shí)施過程中政府用地、政府批地、政府制定規(guī)劃、政府執(zhí)行規(guī)劃沒有形成完善的執(zhí)法監(jiān)督體系，缺乏完整的反饋機(jī)制，各地在土地規(guī)劃管理實(shí)施中存在執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象。在一年一度的例行執(zhí)法檢查及年度總結(jié)中有謊報(bào)用地、掩蓋問題的傾向。

三、規(guī)劃修編與實(shí)施管理的對(duì)策和建議

土地利用總體規(guī)劃是對(duì)未來土地利用行為的預(yù)測(cè)與安排。在規(guī)劃實(shí)施過程中，規(guī)劃本身的科學(xué)性、實(shí)施條件的改變和實(shí)施環(huán)境的變化，都會(huì)直接影響到土地利用的現(xiàn)實(shí)需要與規(guī)劃方案本身之間的協(xié)調(diào)性。從加強(qiáng)對(duì)土地利用宏觀調(diào)控的角度，我們希望所有土地利用都能符合規(guī)劃；而從事物發(fā)展變化和實(shí)際管理的角度，規(guī)劃又不應(yīng)該成為發(fā)展的障礙。在實(shí)踐過程中，一個(gè)好的規(guī)劃會(huì)起到保護(hù)資源、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，而一個(gè)缺乏科學(xué)性的規(guī)劃，則會(huì)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到制約作用。不可否認(rèn)，再好的規(guī)劃也會(huì)出現(xiàn)與實(shí)際要求不相符的問題，而要使規(guī)劃與實(shí)施管理相協(xié)調(diào)，不僅要科學(xué)編制規(guī)劃，而且要對(duì)規(guī)劃的實(shí)施效果不斷進(jìn)行回顧與總結(jié)，在堅(jiān)持依法管理的同時(shí)，不斷地完善規(guī)劃方案，使規(guī)劃與現(xiàn)實(shí)土地利用需求趨相協(xié)調(diào)。

(一)規(guī)劃編制思路

根據(jù)上輪規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)結(jié)果和本輪規(guī)劃期間全市土地利用的背景，本輪規(guī)劃修編的基本指導(dǎo)思想應(yīng)該是：堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則，綜合協(xié)調(diào)耕地保護(hù)、建設(shè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境三者的土地利用關(guān)系，為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供全面的土地利用保障。

規(guī)劃編制的具體思路可以概括為：客觀預(yù)測(cè)土地利用需求，理性確定規(guī)劃目標(biāo)，充分利用政策空間，統(tǒng)籌制訂土地利用方案。