導(dǎo)語(yǔ)：PPP模式實(shí)施前期思路研究一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:流域水系生態(tài)綜合治理工程是一個(gè)系統(tǒng)工程。近年來(lái)，我國(guó)各地積極推進(jìn)流域水系生態(tài)綜合治理，在眾多操作模式中，ppp模式是流域水系生態(tài)綜合治理中相對(duì)成熟的一種操作模式。從采用PPP模式的意義、前期基本思路、本底現(xiàn)狀問(wèn)題梳理、綜合治理工程目標(biāo)、綜合治理工程舉措及PPP模式實(shí)施流域水系生態(tài)綜合治理工程關(guān)注重點(diǎn)等方面進(jìn)行了研究，以順利推進(jìn)PPP模式落地實(shí)施。

關(guān)鍵詞:流域水系生態(tài)綜合治理工程;PPP模式;實(shí)施

建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)，必須樹(shù)立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策。2021年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見(jiàn)》，為社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)提供了新的指引，明確了參與機(jī)制、重點(diǎn)領(lǐng)域、支持政策和保障機(jī)制等內(nèi)容。近年來(lái)，我國(guó)各地積極推動(dòng)流域水系生態(tài)綜合治理工程，相應(yīng)衍生出若干投融資模式，本文圍繞流域水系生態(tài)綜合治理工程采用PPP模式實(shí)施開(kāi)展了前期思路研究。

1采用PPP模式的重要意義

流域水系生態(tài)綜合治理工程的操作模式比較多，包含PPP、EOD等。采用PPP模式具有重要意義，具體如下。1)有助于轉(zhuǎn)換政府職能，降低短期內(nèi)財(cái)政支出壓力。實(shí)施PPP模式，政府可以從過(guò)去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個(gè)監(jiān)管的角色。項(xiàng)目由社會(huì)資本(或項(xiàng)目公司)負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資，不僅可以減輕短期內(nèi)財(cái)政支出壓力，又可將社會(huì)資本有效地引入流域水系環(huán)境綜合治理中。2)有助于降低項(xiàng)目成本費(fèi)用。初始階段社會(huì)資本與政府部門共同參與項(xiàng)目的識(shí)別、可行性研究、融資等建設(shè)過(guò)程，保證了項(xiàng)目在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性，縮短前期工作周期，降低了項(xiàng)目費(fèi)用。3)有助于提高資源使用效能和建設(shè)、運(yùn)營(yíng)效率。PPP模式有利于“專業(yè)人做專業(yè)事”，引導(dǎo)社會(huì)資本參與到項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等工作中來(lái)，能將社會(huì)資本在投資建設(shè)中更有效率的管理方法與技術(shù)引入到項(xiàng)目中，還能有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行的控制。4)有利于合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式在項(xiàng)目初期可實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配，使風(fēng)險(xiǎn)分配更合理，減少了承建商與投資商的風(fēng)險(xiǎn)，提高了項(xiàng)目融資成功的可能性。政府部門(實(shí)施機(jī)構(gòu))和社會(huì)資本共同參與項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，可實(shí)現(xiàn)高效控制，有利于降低項(xiàng)目建設(shè)投資的風(fēng)險(xiǎn)，較好地保障國(guó)家與社會(huì)資本各方的利益。5)具有廣泛的社會(huì)意義。PPP模式下，政府部門(實(shí)施機(jī)構(gòu))和社會(huì)資本雙方可以形成互利共贏、長(zhǎng)期合作的機(jī)制，更好地為社會(huì)和公眾提供服務(wù)，社會(huì)意義重大。

2前期基本思路

實(shí)施流域水系生態(tài)綜合治理工程，首先須對(duì)流域水系本底現(xiàn)狀進(jìn)行摸底調(diào)查，系統(tǒng)梳理存在的問(wèn)題。然后基于問(wèn)題，針對(duì)性地提出綜合治理要達(dá)到的預(yù)期目標(biāo)(定量和定性結(jié)合)。圍繞預(yù)期目標(biāo)，分門別類地明確治理工程舉措，并細(xì)化形成實(shí)施的工程項(xiàng)目包。采用PPP模式實(shí)施需要著重考慮工程項(xiàng)目包的系統(tǒng)性和完整性，確保項(xiàng)目實(shí)施后，能夠形成可量化的效果，以便于后續(xù)的績(jī)效考核。由于社會(huì)資本方的參與，需要理清項(xiàng)目權(quán)屬和邊界，避免項(xiàng)目范圍內(nèi)出現(xiàn)多個(gè)實(shí)施主體，造成邊界不清、相互推諉的后果。同時(shí)，在前期各方確定形成工程項(xiàng)目包的過(guò)程中，需要考慮一定的收益性項(xiàng)目(使用者付費(fèi)不低于10%)，以滿足財(cái)政部門的相關(guān)要求。前期基本思路內(nèi)容如圖1所示。

3本底現(xiàn)狀問(wèn)題調(diào)查梳理

流域水系是一個(gè)復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，存在多行政區(qū)域、多行業(yè)主管部門、多實(shí)施主體相互交織的情況，生態(tài)綜合治理工程是一個(gè)系統(tǒng)工程，主要包含水環(huán)境、水安全、水生態(tài)、水資源和水管理等環(huán)節(jié)，各個(gè)環(huán)節(jié)相互關(guān)聯(lián)、相互影響。要達(dá)到綜合治理的總體目標(biāo)，就需要打破行政區(qū)域、行業(yè)主管部門、實(shí)施主體之間的壁壘，高效協(xié)作，形成合力。采用PPP模式推進(jìn)流域水系生態(tài)綜合治理，須堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，以本底現(xiàn)狀問(wèn)題為基礎(chǔ)。

3.1水環(huán)境問(wèn)題

1)水環(huán)境質(zhì)量問(wèn)題。①對(duì)相關(guān)監(jiān)測(cè)斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，找出超標(biāo)指標(biāo)和原因。②對(duì)流域相關(guān)水庫(kù)水質(zhì)指標(biāo)超標(biāo)情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)。③對(duì)流域生態(tài)基流和環(huán)境容量情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)。2)污染源問(wèn)題。①對(duì)相關(guān)排水口污水排放情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)。②點(diǎn)源污染包括城鎮(zhèn)生活污染、污水處理設(shè)施尾水排放和工業(yè)點(diǎn)源污染。③面源污染包括城鎮(zhèn)面源污染(如施工揚(yáng)塵、車輛攜帶泥土以及大氣沉降物)、農(nóng)業(yè)面源污染(如畜禽及水產(chǎn)養(yǎng)殖污染、種植業(yè)面源污染、農(nóng)村生活污染)等。④內(nèi)源污染包括流域水系河床底泥淤積等。3)排水系統(tǒng)問(wèn)題。①流域沿線相關(guān)居民區(qū)、工業(yè)區(qū)排水體制是否完善，是否存在溢流、混錯(cuò)接等問(wèn)題。②污水處理設(shè)施運(yùn)行效能情況是否存在污水處理遺漏區(qū)域。③截污干管是否存在建設(shè)質(zhì)量和運(yùn)行維護(hù)管理等方面問(wèn)題，截污干管實(shí)際過(guò)流能力是否滿足需求，是否存在溢流情況，是否存在管道外水入流、入滲情況。市政排水管網(wǎng)是否存在雨污混接及管網(wǎng)結(jié)構(gòu)性、功能性缺陷等問(wèn)題，外流、滲漏是否發(fā)生。市政排水管網(wǎng)過(guò)流能力是否滿足片區(qū)遠(yuǎn)期需求等。

3.2水安全問(wèn)題

①流域沿線防洪排澇體系是否健全。②分析片區(qū)洪澇主要來(lái)源，結(jié)合防洪、排澇總體布局和洪澇災(zāi)害歷史數(shù)據(jù)，掌握歷史重大洪澇災(zāi)害期間的雨情、水情、工情和災(zāi)情。③分析城市洪澇災(zāi)害成因和存在的主要問(wèn)題。

3.3水生態(tài)問(wèn)題

①流域水系岸線建設(shè)品質(zhì)、水景觀打造存在的問(wèn)題。②城市消極空間綜合利用情況，水生態(tài)經(jīng)濟(jì)打造是否充分等。

3.4水資源利用問(wèn)題

①水資源開(kāi)發(fā)利用情況，開(kāi)發(fā)利用率是否超過(guò)警戒線。②流域水資源利用效率情況。

3.5水管理問(wèn)題

①水環(huán)境檢測(cè)體系是否完備。②氣象、水利等部門數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)共享平臺(tái)是否搭建完成，是否實(shí)現(xiàn)共建共享氣象、水利、環(huán)保、管網(wǎng)、污水廠等相關(guān)數(shù)據(jù)，為運(yùn)行管理部門提前部署應(yīng)急措施提供支撐。③是否搭建排污企業(yè)監(jiān)管數(shù)據(jù)平臺(tái)和地理信息系統(tǒng)，有效管理和監(jiān)督排污企業(yè)的排水行為。

4流域水系生態(tài)綜合治理工程目標(biāo)

在流域水系本底調(diào)查的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)充分剖析水環(huán)境、水安全、水生態(tài)、水資源和水管理等環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，提出生態(tài)綜合治理工程實(shí)施的目標(biāo)。目標(biāo)體系是流域水系生態(tài)綜合治理工程的重中之重，需要與區(qū)域國(guó)土空間規(guī)劃以及區(qū)域環(huán)境保護(hù)、供水、排水等專項(xiàng)規(guī)劃銜接;與城市防洪標(biāo)準(zhǔn)銜接;與城市建設(shè)和征地拆遷計(jì)劃銜接;與區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目銜接，確保和其他規(guī)劃、項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)高效互補(bǔ)，形成合力，避免重復(fù)建設(shè)、重復(fù)投資。鑒于PPP模式合作期限較長(zhǎng)，一般達(dá)10年以上，涵蓋建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期，可以對(duì)綜合治理目標(biāo)進(jìn)行有效分解，定量和定性相結(jié)合。目標(biāo)體系的確定，也直接關(guān)系到PPP模式回報(bào)機(jī)制和績(jī)效考核評(píng)價(jià)。

5綜合治理工程措施

結(jié)合流域水系本底調(diào)查問(wèn)題梳理和綜合治理工程目標(biāo)的情況，針對(duì)性提出綜合治理工程舉措，主要包括水污染治理工程、防洪排澇工程、水生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)工程、水資源利用工程、固廢處理與資源化利用工程、水景觀水經(jīng)濟(jì)打造工程、水環(huán)境信息化管理系統(tǒng)工程等方面的措施。

5.1水污染治理工程

1)排水管網(wǎng)體系優(yōu)化。①新建區(qū)域嚴(yán)格采用雨、污分流制。②建成區(qū)域加強(qiáng)合流制溢流管控，具備條件的實(shí)施雨污分流改造，實(shí)施混錯(cuò)接改造，提高干管截流倍數(shù)。③排水管網(wǎng)擠外水、收污水、治雨水。消除污水管網(wǎng)空白區(qū)和污水直排口，完善排水管網(wǎng)檢測(cè)，實(shí)施管網(wǎng)改造與修復(fù)。2)完善污水系統(tǒng)。①結(jié)合城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，新改擴(kuò)建污水處理廠，統(tǒng)籌考慮污水集中收集處理。②新改擴(kuò)建截污干管。3)工業(yè)污染管控。①?gòu)?qiáng)化工業(yè)偷排漏排和散排監(jiān)管。②積極推進(jìn)工業(yè)企業(yè)綠色清潔生產(chǎn)。③提高工業(yè)用水效率，推進(jìn)循環(huán)利用。④開(kāi)展重點(diǎn)企業(yè)排水在線監(jiān)控。4)農(nóng)村生活污染管控。①對(duì)于農(nóng)村連片及工業(yè)聚居區(qū)域逐步取消小型分散式污水處理設(shè)施，統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)污水系統(tǒng)集中處理。②因地制宜，分類實(shí)施一般農(nóng)村居民點(diǎn)可與城鎮(zhèn)協(xié)同集中納入處理，村與村之間聯(lián)合建設(shè)處理，村內(nèi)集中或分散處理。5)流域面源污染控制。①城市面源污染管控。②農(nóng)業(yè)面源污染控制。6)水庫(kù)水環(huán)境綜合整治。①開(kāi)展水庫(kù)上游污染源排查整治，完善污水收集系統(tǒng)，補(bǔ)齊設(shè)施短板，強(qiáng)化污染源管控。②開(kāi)展湖庫(kù)生態(tài)清淤，降低水庫(kù)生態(tài)負(fù)面影響。③實(shí)施水庫(kù)生態(tài)修復(fù)及景觀打造，構(gòu)建全食物鏈生態(tài)系統(tǒng)，提升湖庫(kù)自凈能力。7)河道內(nèi)源污染管控。分段制定河道清淤方案和清淤計(jì)劃，合理選擇清淤方式、精確控制清淤深度。

5.2防洪排澇工程

1)新建水庫(kù)。銜接流域防洪規(guī)劃，新建兼顧防洪、生態(tài)等功能水庫(kù)。2)防洪排澇。新建區(qū)雨水排水系統(tǒng)、建成區(qū)內(nèi)澇點(diǎn)整治。3)河道整治。根據(jù)流域水系現(xiàn)狀以及遠(yuǎn)期規(guī)劃情況，分類確定整治措施。4)海綿城市。包括建筑與小區(qū)、城市道路、城市綠地及廣場(chǎng)等區(qū)域。

5.3水生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)工程

1)水生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)。水源涵養(yǎng)區(qū)構(gòu)建、沿岸緩沖帶構(gòu)建、水生態(tài)廊道構(gòu)建等。2)水生態(tài)修復(fù)。河道形態(tài)保持、岸坡生境修復(fù)、河道水質(zhì)凈化等。3)生態(tài)濕地建設(shè)。

5.4水資源利用工程

①河道生態(tài)補(bǔ)水。②城鄉(xiāng)供水及水源保護(hù):新建、擴(kuò)建、關(guān)閉一批水廠;供水管網(wǎng)及附屬設(shè)施建設(shè);水源保護(hù)工程。③非常規(guī)水資源利用:建設(shè)再生水水廠、管網(wǎng)及附屬設(shè)施;雨水利用。④節(jié)水減排控制:控制城鎮(zhèn)給水管網(wǎng)漏損、鼓勵(lì)使用節(jié)水型設(shè)施設(shè)備，強(qiáng)化自備水源管理。

5.5固廢處理與資源化利用工程

污水污泥處理處置設(shè)施建設(shè);管渠污泥處理處置設(shè)施建設(shè);河道底泥處理處置;生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站建設(shè)。

5.6水景觀、水經(jīng)濟(jì)打造工程

水景觀打造建設(shè);水文化保護(hù)利用;水經(jīng)濟(jì)發(fā)展。協(xié)調(diào)“產(chǎn)、城、水”三者關(guān)系、推進(jìn)城市更新、轉(zhuǎn)換開(kāi)發(fā)模式，打造“山水林田湖草”生命共同體新模式。

5.7水環(huán)境信息化管理系統(tǒng)工程

搭建水環(huán)境信息化管理系統(tǒng)，具體包括監(jiān)測(cè)感知平臺(tái)、實(shí)時(shí)監(jiān)控平臺(tái)和管理應(yīng)用平臺(tái)。

6重點(diǎn)關(guān)注

6.1工程包系統(tǒng)完整、邊界清晰

工程包系統(tǒng)完整，即盡可能囊括一個(gè)片區(qū)范圍內(nèi)流域水系生態(tài)綜合治理工程的所有工程內(nèi)容。流域水系生態(tài)綜合治理工程是一個(gè)系統(tǒng)工程，要實(shí)現(xiàn)最終治理目標(biāo)，離不開(kāi)水環(huán)境、水安全、水生態(tài)、水資源和水管理等環(huán)節(jié)的具體工程舉措。在實(shí)操過(guò)程中，盡可能保障工程建設(shè)內(nèi)容的系統(tǒng)性和完整性，在前期工程項(xiàng)目包梳理策劃的過(guò)程中，避免出現(xiàn)大的遺漏項(xiàng)影響流域綜合治理總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和后續(xù)績(jī)效考核帶來(lái)的不便。邊界清晰，即流域水系生態(tài)綜合治理工程需注意項(xiàng)目邊界清晰、權(quán)屬劃分明確，避免出現(xiàn)多個(gè)主體同時(shí)參與項(xiàng)目，進(jìn)而導(dǎo)致責(zé)任劃分不清晰、相互推諉的情況。前期實(shí)施機(jī)構(gòu)在考慮PPP模式項(xiàng)目實(shí)施范圍的過(guò)程中，盡可能避免多個(gè)主體同時(shí)出現(xiàn)在一個(gè)區(qū)域的情況。

6.2公益性項(xiàng)目和收益性項(xiàng)目相結(jié)合

根據(jù)《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》(財(cái)金〔2019〕10號(hào))相關(guān)要求，使用者付費(fèi)比例不得低于10%;每一年度本級(jí)全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任，不超過(guò)當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出的10%。流域水系生態(tài)綜合治理工程中，使用者付費(fèi)的項(xiàng)目較為有限，例如污水處理、城鎮(zhèn)供水、再生水回用、垃圾處理等，除此之外，多數(shù)屬公益性項(xiàng)目，沒(méi)有穩(wěn)定的使用者付費(fèi)。因此，為滿足上述10%的要求，需要在工程項(xiàng)目包梳理包裝過(guò)程中，充分考慮納入一定收益性項(xiàng)目，若新建項(xiàng)目存在使用者付費(fèi)有限的情況，還可考慮納入一定存量資源(如存量污水處理廠、供水廠、片區(qū)關(guān)聯(lián)停車場(chǎng)等)進(jìn)入工程項(xiàng)目包，以滿足10%的使用者付費(fèi)下限。

6.3風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)科學(xué)，績(jī)效考核合理可行

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)各方要基于公平原則，風(fēng)險(xiǎn)由最有控制力的一方承擔(dān)，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與收益要相對(duì)等，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)需要有上限等?？?jī)效考核方面，涵蓋建設(shè)期績(jī)效考核和運(yùn)維期績(jī)效考核。特別是對(duì)于采用“可行性缺口補(bǔ)助”回報(bào)方式的項(xiàng)目，即年可用性付費(fèi)+年運(yùn)維成本付費(fèi)－年使用者付費(fèi)，結(jié)合績(jī)效考核系數(shù)確定當(dāng)年可行性缺口補(bǔ)助金額。參考公式:當(dāng)年可行性缺口補(bǔ)助金額=(年可用性付費(fèi)×建設(shè)期績(jī)效考核系數(shù)+年運(yùn)維成本付費(fèi))×運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核系數(shù)－年使用者付費(fèi)。在PPP實(shí)施方案編制過(guò)程中，須科學(xué)合理地制訂績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)表，細(xì)化各部分分值權(quán)重，使其在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中具有可操作性。

7結(jié)語(yǔ)

流域水系生態(tài)綜合治理工程是一個(gè)系統(tǒng)工程，采用PPP模式實(shí)施流域水系生態(tài)綜合治理工程，需要堅(jiān)持系統(tǒng)性思維，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，明確項(xiàng)目邊界和治理目標(biāo)，堅(jiān)持公益性項(xiàng)目和收益性項(xiàng)目相結(jié)合，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)科學(xué)，績(jī)效考核合理可行，以順利推進(jìn)PPP模式落地實(shí)施。

作者：余民 單位：重慶國(guó)際投資咨詢集團(tuán)有限公司