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摘要：《商業(yè)銀行法》面臨再次修訂。中國(guó)人民銀行2020年10月發(fā)布《商業(yè)銀行法》（建議修改稿），包含六方面主要修改內(nèi)容?！渡虡I(yè)銀行法》（建議修改稿）第107條關(guān)于商業(yè)銀行股東和實(shí)際控制人罰則的規(guī)定、第108條關(guān)于違反公司治理、資本與風(fēng)險(xiǎn)管理的規(guī)定、第109條關(guān)于索償追回機(jī)制的規(guī)定還存在規(guī)制漏洞，需要進(jìn)一步完善內(nèi)容和表述。

關(guān)鍵詞：《商業(yè)銀行法》（建議修改稿）；立法建議；法律責(zé)任

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)金融行業(yè)快速發(fā)展，行業(yè)監(jiān)管政策經(jīng)歷重大調(diào)整，金融科技更新迭代，金融業(yè)開(kāi)放進(jìn)程加快，外資銀行逐步獲得國(guó)民待遇。同時(shí)，銀行業(yè)在金融體系中的角色發(fā)生轉(zhuǎn)變，普惠金融成為發(fā)展方向，中小銀行改革成為金融改革的重心。在一系列新情況新形勢(shì)下，《商業(yè)銀行法》亟待再次修改，以適應(yīng)形勢(shì)變化和現(xiàn)實(shí)需求，切實(shí)發(fā)揮法治保障和法治引領(lǐng)作用。

一、我國(guó)《商業(yè)銀行法》的修訂背景

《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》（以下簡(jiǎn)稱《商業(yè)銀行法》）于1995年5月由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)。近年來(lái)，我國(guó)銀行業(yè)進(jìn)入飛速發(fā)展時(shí)期，經(jīng)營(yíng)主體不斷增加，金融業(yè)務(wù)產(chǎn)品不斷創(chuàng)新，但商業(yè)銀行法在銀行業(yè)務(wù)范圍、業(yè)務(wù)規(guī)則、銀行治理和監(jiān)管體系等方面存在立法滯后或空白。在此背景下，現(xiàn)行商業(yè)銀行法中的大量條款已不適應(yīng)實(shí)際需求，亟待全面修訂。在此背景下，2003年12月，全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)先后于2003年12月和2015年8月通過(guò)關(guān)于修改《商業(yè)銀行法》的決定。2018年9月，在前述修改的基礎(chǔ)上，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)將《商業(yè)銀行法》修改納入立法規(guī)劃。2020年10月16日，央行公布《商業(yè)銀行法（修改建議稿）》（下稱《修改建議稿》）[1]。

二、本次《建議修改稿》的主要修改內(nèi)容

《修改建議稿》共十一章127條，對(duì)公司治理、資本與風(fēng)險(xiǎn)管理、客戶權(quán)益保護(hù)、風(fēng)險(xiǎn)處置與市場(chǎng)退出四個(gè)章節(jié)進(jìn)行了修改或增訂。根據(jù)央行發(fā)布的《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法（修改建議稿）起草說(shuō)明》，本次修改稿的主要修改內(nèi)容包括“完善商業(yè)銀行類別，擴(kuò)大立法調(diào)整范圍”“建立分類準(zhǔn)入和差異化監(jiān)管機(jī)制”“完善商業(yè)銀行公司治理”“強(qiáng)化資本與風(fēng)險(xiǎn)管理”“完善業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)規(guī)則，突出金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)”“規(guī)范客戶權(quán)益保護(hù)”“健全風(fēng)險(xiǎn)處置與市場(chǎng)退出機(jī)制”“加大違法處罰力度”八個(gè)方面①。具體來(lái)說(shuō)：一是提高了銀行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求?！缎薷慕ㄗh稿》提高了設(shè)立銀行的資格門檻，在提高注冊(cè)資本金要求的同時(shí)，還增加關(guān)于股東資質(zhì)、金融科技和風(fēng)險(xiǎn)管理，以及超過(guò)5%的股權(quán)轉(zhuǎn)讓審批等新的要求?！缎薷慕ㄗh稿》擴(kuò)大了銀行經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的范圍，使之包括托管、衍生品、貴金屬、離岸金融等業(yè)務(wù)；維持了分業(yè)經(jīng)營(yíng)原則，禁止商業(yè)銀行從事信托投資、證券經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，禁止商業(yè)銀行向非金融行業(yè)進(jìn)行投資，并重申了不得跨區(qū)經(jīng)營(yíng)的原則。同時(shí)，《修改建議稿》建立了對(duì)商業(yè)銀行進(jìn)行差異化監(jiān)管的法律機(jī)制，根據(jù)資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)水平、系統(tǒng)重要性等因素，對(duì)公司治理要求、信息披露等事項(xiàng)作出不同的監(jiān)管規(guī)定。二是提高了銀行公司的治理要求?！缎薷慕ㄗh稿》新增了關(guān)于股東、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等方面的14條銀行公司治理規(guī)定。其中，對(duì)股東會(huì)或股東大會(huì)選舉董事、監(jiān)事決議規(guī)定采用“累積投票制”，即每名股東的選舉權(quán)利是其有表決權(quán)的股份數(shù)和被選舉人數(shù)的乘積，股東可以選擇集中或分散使用自己的表決權(quán)②。當(dāng)前，《公司法》并未強(qiáng)制規(guī)定公司采用“累計(jì)投票制”，而是允許實(shí)行累積投票制，《修改建議稿》中的這一新規(guī)更有利于中小股東的權(quán)益維護(hù)[2]。也就是說(shuō)，《建議修改稿》對(duì)銀行公司設(shè)置了比一般公司更為嚴(yán)格的投票制度?！缎薷慕ㄗh稿》中的上述新規(guī)同時(shí)適用于各類銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。三是加強(qiáng)資本和風(fēng)險(xiǎn)管理?！缎薷慕ㄗh稿》新增資本與風(fēng)險(xiǎn)管理章節(jié)，增加對(duì)特定銀行業(yè)機(jī)構(gòu)關(guān)于“總損失吸收能力要求”“逆周期資本緩沖”等新的監(jiān)管政策，強(qiáng)化了人民銀行的管理和監(jiān)管職能，提出了關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)管理政策、策略方面的新要求；還新增風(fēng)險(xiǎn)處置與市場(chǎng)退出章節(jié)，明確了商業(yè)銀行在重組、接管、結(jié)算、破產(chǎn)清償?shù)拳h(huán)節(jié)的具體要求。通過(guò)上述規(guī)定，在法律層面提升了制度的有效性與可執(zhí)行性，加強(qiáng)了對(duì)個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范機(jī)制[3]。四是強(qiáng)化了對(duì)客戶權(quán)益的保護(hù)。《修改建議稿》細(xì)化了對(duì)銀行營(yíng)銷宣傳、信息披露等業(yè)務(wù)行為的規(guī)制要求，增加了銀行適當(dāng)性管理義務(wù)，并在《網(wǎng)絡(luò)安全法》的背景上增加了對(duì)客戶個(gè)人信息保護(hù)與數(shù)據(jù)安全的規(guī)定。五是加大了對(duì)違法違規(guī)行為的懲處力度?！缎薷慕ㄗh稿》在原有基礎(chǔ)上，加大了對(duì)侵犯客戶權(quán)益、違反業(yè)務(wù)原則和規(guī)則等問(wèn)題的直接責(zé)任及相關(guān)人員的處罰力度，并新增違規(guī)收費(fèi)處罰、整改承諾等規(guī)定，同時(shí)明確按承諾完成整改的可以減輕或從輕處罰。六是調(diào)整了部分業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)原則。《修改建議稿》刪除了現(xiàn)行《商業(yè)銀行法》中關(guān)于存貸款利率上下限的限制，允許商業(yè)銀行按規(guī)定與客戶自主協(xié)商確定存貸款利率，進(jìn)一步推進(jìn)了利率市場(chǎng)化改革。同時(shí)，《修改建議稿》刪除了貸款人必須提供擔(dān)保的規(guī)定，增加了商業(yè)銀行投放貸款的靈活性，有利于銀行更多地投放信用貸款，并增加了貸款用途、賬戶業(yè)務(wù)及衍生品交易等方面的規(guī)定。

三、對(duì)《建議修改稿》相關(guān)條款的修改建議

《建議修改稿》中針對(duì)銀行股東、實(shí)際控制人、管理者等人員的責(zé)任條款，對(duì)近年來(lái)一些企業(yè)通過(guò)投資入股商業(yè)銀行后交叉持股、循環(huán)注資、虛假注資而導(dǎo)致的資本亂象環(huán)生，甚至少數(shù)股東干預(yù)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)，利用關(guān)聯(lián)交易隱蔽輸送利益、套取金融機(jī)構(gòu)資金的亂象有很強(qiáng)的針對(duì)性。但也需要看到，《建議修改稿》中相關(guān)條款從立法技術(shù)來(lái)看也還存在一些改進(jìn)空間。本文主要針對(duì)第十章“法律責(zé)任”中第107條、108條、109條規(guī)定的修改完善進(jìn)行探討。1.對(duì)《建議修改稿》第107條的修改建議《建議修改稿》增設(shè)了對(duì)商業(yè)銀行股東、實(shí)際控制人以及風(fēng)險(xiǎn)事件直接責(zé)任人員的罰則③。評(píng)論認(rèn)為，加重法律責(zé)任可以降低對(duì)商業(yè)銀行擁有掌控力或影響力的個(gè)人利用國(guó)家信用和政府公共資金，非法謀取不正當(dāng)利用，破壞競(jìng)爭(zhēng)秩序的風(fēng)險(xiǎn)，并可強(qiáng)化銀行內(nèi)部監(jiān)管，促進(jìn)銀行不斷完善公司治理。這一條款規(guī)定，特別是其中對(duì)于“實(shí)際控制人”的規(guī)定確實(shí)有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)意義，但該條款的適用對(duì)象還值得再斟酌。目前，107條規(guī)定的適用對(duì)象為“商業(yè)銀行主要股東、控股股東或者實(shí)際控制人”，其中“實(shí)際控制人”系指商業(yè)銀行的實(shí)際控制人，并涵蓋了商業(yè)銀行控股股東實(shí)際控制人的范疇，但并不能涵蓋商業(yè)銀行主要股東的實(shí)際控制人。根據(jù)《建議修改稿》第14條第三款，商業(yè)銀行的主要股東是指出資額或持股份額占資本總額或股本總額5%以上、50%以下的股東，以及出資額或持股份額不到5%但對(duì)經(jīng)營(yíng)管理有重大影響的股東?？梢?jiàn)，持股比例相對(duì)較小的商業(yè)銀行主要股東的實(shí)際控制人，顯然是難以納入商業(yè)銀行“實(shí)際控制人”范疇的，因而也難以納入107條的規(guī)制范圍。而實(shí)踐中，由于商業(yè)銀行普遍體量較大，私人或者私營(yíng)機(jī)構(gòu)作為控股股東或者實(shí)際控制人的比例并不高，《建議修改稿》所定義的主要股東構(gòu)成了對(duì)于商業(yè)銀行有影響力的股東的絕大多數(shù)。因此，107條第一款現(xiàn)有表述所留下的適用空白會(huì)在很大程度上折損該條款的實(shí)施效用。綜上，建議將第107條第一款修改為：商業(yè)銀行實(shí)際控制人，主要股東、控股股東及其實(shí)際控制人有下列情形之一的……（后同）。2.對(duì)《建議修改稿》第108條的修改建議《建議修改稿》第108條規(guī)定了商業(yè)銀行及其股東和管理者違反公司治理、資本與風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)定的法律責(zé)任④。該條款存在兩方面不足：一是適用對(duì)象混同導(dǎo)致邏輯混亂。該條款中，第一款（一）（二）（五）（六）項(xiàng)和第二款的適用對(duì)象均為商業(yè)銀行，第一款（三）（四）項(xiàng)的適用對(duì)象則為商業(yè)銀行“董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員”，將兩種不同性質(zhì)的適用對(duì)象混為一談，且在順序上交錯(cuò)出現(xiàn)，一方面在表述上顯得混亂，另一方面內(nèi)容邏輯也值得斟酌。按照第一款的規(guī)定，出現(xiàn)了所列六項(xiàng)的情形，處罰對(duì)象均為商業(yè)銀行，其中調(diào)整董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員只是商業(yè)銀行改正行為的一種方式。也就是說(shuō)，如果銀行董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員個(gè)人發(fā)生了第一款（三）（四）二項(xiàng)規(guī)定的銀行，且該行為可能是損害銀行利益的行為，承擔(dān)法律責(zé)任的卻是作為受害者的銀行，于理于法都解釋不通。二是商業(yè)銀行董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員相關(guān)違法行為的責(zé)任過(guò)輕。第108條第一款第（三）項(xiàng)是概括性規(guī)定，其立法目的在于構(gòu)建對(duì)銀行高管違反義務(wù)行為的行政責(zé)任基礎(chǔ)，涵蓋面十分廣泛。該款第（四）項(xiàng)則有明確的針對(duì)性，所規(guī)定情形屬于嚴(yán)重的背離職守行為，甚至可能構(gòu)成刑事犯罪?？傮w來(lái)看，這兩項(xiàng)規(guī)定都可能適用于危害銀行利益的較為嚴(yán)重的違法行為，在這種情況下108條“處五十萬(wàn)元以上五百萬(wàn)元以下罰款”和責(zé)令調(diào)整職務(wù)或限制權(quán)利的處罰很可能無(wú)法與行為性質(zhì)及其損害后果相匹配。鑒于以上兩點(diǎn)考慮，建議將現(xiàn)108條第一款第（三）（四）項(xiàng)單列為109條，并參照第107條的規(guī)定，修改為：第109條商業(yè)銀行董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員有下列情形之一的，由國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)責(zé)令限期改正；逾期未改正或者情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員采取責(zé)令辭職、限制權(quán)利、限制收入等措施，有違法所得的，沒(méi)收違法所得，違法所得五十萬(wàn)元以上的，可以并處違法所得一倍以上十倍以下罰款；沒(méi)有違法所得或者違法所得不足五十萬(wàn)元的，可以并處五十萬(wàn)元以上五百萬(wàn)元以下罰款：（一）董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員不履行法定義務(wù)或者違反章程規(guī)定的；（二）董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員為自己或者他人謀取屬于本銀行的商業(yè)機(jī)會(huì)，接受與本銀行交易有關(guān)的不正當(dāng)利益的；有前款行為，給商業(yè)銀行、其他股東、債權(quán)人或者其他利益相關(guān)人造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；情節(jié)嚴(yán)重的，五年內(nèi)不得進(jìn)入商業(yè)銀行任職3.對(duì)《修改建議稿》第109條的修改建議《建議修改稿》引入了對(duì)銀行管理人員的索償扣回機(jī)制⑤。該規(guī)定是為了防止銀行管理人員，特別是高級(jí)管理人員利用職權(quán)，通過(guò)高風(fēng)險(xiǎn)投資或采取違規(guī)違法手段制造虛高業(yè)績(jī)，從而在自身獲取高額薪酬的同時(shí)為所在銀行帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。該規(guī)定產(chǎn)生規(guī)制效果的基礎(chǔ)是針對(duì)銀行管理人員績(jī)效薪酬制度的負(fù)面效應(yīng)，即由于績(jī)效薪酬制度下預(yù)期收益的激勵(lì)，令銀行管理人員不惜甘冒違規(guī)違法的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)牟取非法收益。故而，索償扣回機(jī)制實(shí)際是通過(guò)平抑績(jī)效薪酬的負(fù)面效果，來(lái)降低銀行管理人員實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)行為的動(dòng)因。然而，目前109條第二款關(guān)于索償追回機(jī)制的規(guī)定在實(shí)現(xiàn)其立法目的上還存在幾方面不足：一是適用范圍問(wèn)題。一方面，109條第二款和第一款在適用情形上存在邏輯混淆。盡管109條第二款關(guān)于索償追回機(jī)制的適用條件表述為“對(duì)商業(yè)銀行發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)負(fù)有個(gè)人責(zé)任”的情形，但該款作為第109條的一部分，其適用情形和第一款應(yīng)當(dāng)是同一或者關(guān)聯(lián)關(guān)系。也就是說(shuō)，按照文字邏輯來(lái)看，第一款中的五種適用情形也應(yīng)當(dāng)是第二款索償追回機(jī)制的適用情形，也就是妨礙風(fēng)險(xiǎn)處置與市場(chǎng)推出安排的情形，這顯然不符合第二款所表達(dá)的文意和索償追回機(jī)制的制度設(shè)計(jì)初衷。相反，從第二款自身表述即“對(duì)商業(yè)銀行發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)負(fù)有個(gè)人責(zé)任”來(lái)理解該款的適用范圍似乎更為合理，但這樣的理解就使第二款和第一款失去了承接關(guān)系。另一方面，如果將“對(duì)商業(yè)銀行發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)負(fù)有個(gè)人責(zé)任”理解為索償追回機(jī)制的適用情形，“風(fēng)險(xiǎn)”和“個(gè)人責(zé)任”的表述又過(guò)于籠統(tǒng)和寬泛，缺乏清晰界定，反而難以執(zhí)行。而如果按照后文即“……責(zé)令返還商業(yè)銀行被采取糾正措施、被接管、重組或者破產(chǎn)清算前五年內(nèi)發(fā)放的績(jī)效薪酬和福利收入”將適用情形理解為商業(yè)銀行被采取糾正措施、被接管、重組或者破產(chǎn)清算的情形，那么適用情形又過(guò)于狹窄，難以起到實(shí)際效果。二是處罰方式問(wèn)題。109條第二款關(guān)于處罰內(nèi)容表述為“……按照前款規(guī)定予以處罰，并責(zé)令返還商業(yè)銀行被采取糾正措施、被接管、重組或者破產(chǎn)清算前五年內(nèi)發(fā)放的績(jī)效薪酬和福利收入?！币簿褪钦f(shuō)，“前款規(guī)定”的處罰方式和索償扣回一起構(gòu)成了對(duì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題責(zé)任人的處罰內(nèi)容。然而，首先，第一款規(guī)定的處罰前提是逾期不改正，也就是說(shuō)如果按照要求予以改正則不應(yīng)受到處罰；其次，第一款所規(guī)定的罰款明確系針對(duì)商業(yè)銀行而非個(gè)人。因此，第二款中“按照前款規(guī)定予以處罰”實(shí)際上并無(wú)可以適用的對(duì)應(yīng)內(nèi)容。三是責(zé)任區(qū)分問(wèn)題。從109條第二款的表述方式來(lái)看，該條款并未對(duì)不同程度的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題責(zé)任以及同一問(wèn)題中不同的責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任及相應(yīng)處罰的區(qū)分，而是統(tǒng)一表述為“……責(zé)令返還……五年內(nèi)發(fā)放的績(jī)效薪酬和福利收入”。對(duì)此，在該機(jī)制實(shí)行中顯然不可能不作區(qū)分，而是應(yīng)當(dāng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的嚴(yán)重程度及個(gè)人責(zé)任在該條款規(guī)定的“五年內(nèi)績(jī)效薪酬和福利收入”的范疇內(nèi)酌情進(jìn)行索償扣回。在此情況下，該條款給予執(zhí)行者的裁量范圍又顯得過(guò)于寬泛，容易導(dǎo)致執(zhí)法尺度不一、畸輕畸重現(xiàn)象的發(fā)生。綜上，考慮到《建議修改稿》第109條第二款關(guān)于索償扣回機(jī)制相關(guān)規(guī)定的上述不足，建議將第109條（按上文建議順延為第110條）第二款獨(dú)立增設(shè)為第111條，將該條條文表述為：第110條商業(yè)銀行的董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員及其他人員，違反國(guó)家規(guī)定或商業(yè)銀行內(nèi)部管理規(guī)定，對(duì)商業(yè)銀行或客戶造成經(jīng)濟(jì)損失的，或者導(dǎo)致商業(yè)銀行被采取糾正措施、被接管、重組或者破產(chǎn)清算的，根據(jù)以下情形，責(zé)令返還經(jīng)濟(jì)損失發(fā)生前或者商業(yè)銀行被采取糾正措施、被接管、重組或者破產(chǎn)清算前五年內(nèi)發(fā)放的績(jī)效薪酬和福利收入：（一）對(duì)商業(yè)銀行或客戶造成★★萬(wàn)元以上★★萬(wàn)元以下經(jīng)濟(jì)損失，或者導(dǎo)致商業(yè)銀行被采取糾正措施的，責(zé)令返還一年以上三年以內(nèi)的績(jī)效薪酬和福利收入，但返還數(shù)額不應(yīng)超過(guò)商業(yè)銀行或客戶經(jīng)濟(jì)損失的總額；（二）對(duì)商業(yè)銀行或客戶造成★★萬(wàn)元以上★★萬(wàn)元以下經(jīng)濟(jì)損失，或者導(dǎo)致商業(yè)銀行被接管的，責(zé)令返還三年以上五年以內(nèi)的績(jī)效薪酬和福利收入，但返還數(shù)額不應(yīng)超過(guò)商業(yè)銀行或客戶經(jīng)濟(jì)損失的總額；（三）對(duì)商業(yè)銀行或客戶造成★★萬(wàn)元以上★★萬(wàn)元以下經(jīng)濟(jì)損失，或者導(dǎo)致商業(yè)銀行重組或者破產(chǎn)清算的，責(zé)令返還五年的績(jī)效薪酬和福利收入，但返還數(shù)額不應(yīng)超過(guò)商業(yè)銀行或客戶經(jīng)濟(jì)損失的總額。本條規(guī)定的執(zhí)行不影響被執(zhí)行人員依照國(guó)家規(guī)定受到其他責(zé)任追究。綜上，《商業(yè)銀行法》再次修訂將是銀行業(yè)改革發(fā)展的契機(jī)和助力。為更好地實(shí)現(xiàn)立法目的和預(yù)期效應(yīng)，本文建議對(duì)《建議修改稿》107條、108條、109條作如上修改完善。

作者：周勍卿 單位：華東政法大學(xué)