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摘要：收集近年來地方政府多項相關(guān)數(shù)據(jù)，突出的是，目前地方政府的財政收入高度依賴于“土地財政”——通過出賣土地獲得土地出讓金。這雖然在一定程度上能夠增加政府的財政收入，推動城市發(fā)展，但這是不可持續(xù)的。伴隨其負面影響而來的是“房住不炒”政策的落地，以及政府土地存量的逐漸減少等，削減政府此類行為的各方壓力，地方政府需要找到新的出路。本文將從多個角度，對土地財政的成因、危害進行分析并據(jù)以提出相關(guān)的政策建議，以期能夠改善當前的政府處境。

關(guān)鍵詞：土地財政；房價；利弊分析；可持續(xù)發(fā)展

一、土地財政的概念

對于土地財政，一般來說，有廣義和狹義兩種劃分。廣義的土地財政包括以土地出讓金為主的非稅收入，土地的直接、間接稅收收入以及土地抵押融資收入（見圖1）。圖1廣義土地財政內(nèi)容狹義的土地財政，則主要指一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財政支出，即主要考察的是通過土地出讓金來滿足財政需求，是目前地方政府在開展稅收征收之外的主要收入來源。本文將從狹義的土地財政的角度來進行分析。

二、土地財政的現(xiàn)狀

（一）我國土地財政整體情況

我國土地財政整體情況如表1所示。

（二）土地出讓收入規(guī)模

從圖2和圖3中可以看出，我國土地出讓的規(guī)模一直呈現(xiàn)出增長的趨勢，甚至從2016年的3.56萬億元直接突破五億元達到了2017年的5.21萬億元，此后也始終保持著一年增加一萬億元以上的速度，并且土地財政始終是財政收入中的大頭，比例常年在25%左右及以上。

（三）土地依賴度

土地財政依賴度是根據(jù)地方政府土地出讓金收入與一般公共預(yù)算收入的比例來計算的。從圖4中可以看出，從全國數(shù)據(jù)來看，我國土地財政在一般公共預(yù)算中占據(jù)了很大一部分，而圖5則是更直接地顯示了地方土地財政的差異，尤其是排名前六的城市，土地財政依賴度甚至超過100%，也就意味著土地出讓收入甚至超過了地方政府一般公共預(yù)算收入。

（四）總結(jié)

根據(jù)以上的圖表和數(shù)據(jù)，不難看出，對于地方政府來說，土地出讓金是極其重要的財政收入來源，它可以被稱為地方政府的“第二財政”，成了地方政府進行經(jīng)濟建設(shè)的支柱。

三、土地財政形成原因

（一）地方政府財政壓力

分稅制改革后，地方政府面臨著財權(quán)與事權(quán)不匹配的困境，財政支出的壓力增大，僅僅依靠稅收已經(jīng)無法支撐地方政府履行相應(yīng)職能，因而必須尋找高效的增收途徑。地方政府擁有大量的閑置土地，土地出讓由地方政府“壟斷經(jīng)營”，其收入直接算入地方財政收入，而市場上又存在對土地的大量需求，因此，通過“賣地”來增加收入，無疑是極好的選擇。如今，雖地方各級政府的收支情況正不斷改善，但土地出讓來錢快，不需要付出過多的額外成本，還能帶來其他各方面的益處，地方政府仍舊將其作為主要的收入來源。

（二）地方政府競爭與政治晉升刺激

我國一直以來有著“績效考核”的制度，中央與地方政府之間也不例外。而中央對于地方官員的考查主要是考查其在位期間，地方的經(jīng)濟發(fā)展狀況（以GDP與財政收入為主），因而會促使地方官員在其任期內(nèi)集中力量促進經(jīng)濟方面的發(fā)展，以亮眼的成績來吸引中央的關(guān)注，從而實現(xiàn)政治晉升。在部分地方官員心中，經(jīng)濟發(fā)展是為其政治晉升服務(wù)的，而同級政府之間又潛移默化地形成了一種競爭關(guān)系，更強化了這種理念。地方政府一直以來在土地出讓金方面，對于工業(yè)地價始終是采取降費的政策，甚至變相實行“零地價”“負地價”，從而吸引了許多企業(yè)在地方設(shè)廠進行生產(chǎn)，拉動地方的經(jīng)濟增長，在競爭與考核當中更加容易脫穎而出。因此，對土地財政的高依賴從某種程度上也是地方政府大肆“招商引資”的副產(chǎn)品。

四、土地財政的益處

（一）增加財政收入

市場上存在大量的土地需求，在大部分的土地掌握在政府手中的時候，政府可以適當抬高價格，通過出讓土地獲得相應(yīng)的資金，從而增加地方政府財政收入，緩解財政赤字壓力。

（二）推動城市發(fā)展

一方面，政府財政收入的增加使政府獲得更多的資金用以發(fā)展地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動城市化進程；另一方面，政府低價售出土地用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這也增加了政府對于外來的資金與人才的吸引，從而推動當?shù)亟?jīng)濟進一步發(fā)展。

五、土地財政的危害性

（一）“竭澤而漁”

地方各級政府在通過土地出讓來獲取相應(yīng)的財政收入時，往往只在乎自己的發(fā)展利益，從而無休止地、貪婪地進行索取，大肆販賣土地，以期能夠獲得收入的最大化。這就導(dǎo)致隨著時間的推移，地方政府手中能夠用以販賣從而獲取收入的土地的數(shù)量越來越少，地方財政收入缺口的問題也越發(fā)難以得到解決，這無異于是一種“竭澤而漁”的行為，這樣“短視性”的政策實施是難以持久的。

（二）環(huán)境破壞

土地財政迅速擴張，政府大量出賣土地給產(chǎn)商進行開發(fā)建設(shè)，尤其是工業(yè)發(fā)展，難免會引發(fā)噪聲污染、粉塵污染、廢水廢氣排放等環(huán)境污染問題。同時，政府為了能夠賺取更多的收入，還會加大對于荒地、林地等的開發(fā)力度，使其能夠投入使用，強行提高土地利用率，從而使原生態(tài)環(huán)境遭到破壞。

（三）房價上漲

在土地有限的情況下，政府在出讓土地時，為了實現(xiàn)財政收入的最大化，并平衡低價出讓土地給工業(yè)的情況，常常采取“高商住地價”的方式，對住房用地收取高額的土地出讓金。而當前由于房價的快速上漲，房地產(chǎn)開發(fā)商對于房地產(chǎn)事業(yè)始終抱有較為樂觀的預(yù)期，認為自己能夠從中賺取大筆收益，因而也愿意向政府支付更高的土地出讓金來獲得土地的使用權(quán)與開發(fā)權(quán)，而提高房價就是房地產(chǎn)商將該筆費用轉(zhuǎn)移給消費者進行支出的一種方式。在政府與房地產(chǎn)商雙方的共同作用下，房價水漲船高是自然之勢。與此同時，為了增加居民購買住房的需求，加大各房地產(chǎn)商對于土地的需求，使得在供求關(guān)系的影響下，抬高土地出讓金價格，政府還會采用各種優(yōu)惠政策，來強化居民的購房意愿。這樣就形成了一種刺激房價增長的循環(huán)機制。

（四）忽視稅收

由于政府擁有土地財政這一較快的收入來源，再加上地方為吸引對當?shù)氐耐顿Y，可能會導(dǎo)致地方政府對于稅收方面的不重視，放寬稅收的監(jiān)管，甚至對于能夠帶來當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的企業(yè)的偷漏稅行為“睜一只眼，閉一只眼”。這顯然損害了我國公民的整體利益，使稅收的公平性受到影響。

（五）經(jīng)濟發(fā)展不平衡

政府利用土地財政，推動了城市化的發(fā)展和工業(yè)的發(fā)展，吸引了農(nóng)村人民流入城市，并且由于大肆出賣土地，減少了農(nóng)村可耕種土地，農(nóng)民難以以耕種為生，損害了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。因此這不僅造成了城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，也造成了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理，農(nóng)業(yè)弱化而工業(yè)過于強化。久而久之，就會拉大城市和農(nóng)村人民的經(jīng)濟差距，從而也加劇了貧富兩極分化，這對于社會發(fā)展是不利的。

六、土地財政改革的必要性

（一）“房住不炒”政策的落實

如今，國家正在加強落實“房住不炒”政策，通過征收房產(chǎn)稅、加強監(jiān)管等政策，降低對房產(chǎn)的非居住需求，壓低當前飛速上漲的房價，減少房地產(chǎn)商的利潤，從而使房地產(chǎn)商高價大量從地方政府處購買土地的動機下降，政府將無法如同從前一般抬高土地出讓金額，財政收入將有所減少。

（二）土地存量減少

由于常年來土地財政規(guī)模的擴大，歷年政府采取出賣土地的方式獲取財政收入，當今政府手中所擁有的土地數(shù)量越來越少，以土地謀發(fā)展的城市融資戰(zhàn)略模式，已經(jīng)無法再持續(xù)下去了。如果不及時遏制這種趨勢的進一步發(fā)展，遲早會“坐吃山空”，再無地可賣，到那時地方政府的財政壓力將進一步增大，因而改革勢在必行。

七、政策建議

當前土地財政在地方財政中仍舊占有極其重要的地位，“一刀切”式的迅速改革可能會引發(fā)新的問題。因而必須采取溫和的改革措施，使地方政府逐步擺脫對于土地財政的依賴。

（一）制定相關(guān)政策，加強監(jiān)管

制定相關(guān)的政策法律，加強對地方政府官員的行為監(jiān)管，提高財政透明度，明確各項財政的收入來源與支出去向，使公眾也參與到監(jiān)督中來，控制地方政府對土地的無限制出讓，先縮減土地財政規(guī)模，再逐步建立“土地財政”的退出機制，循序漸進。

（二）拓展新的財政收入來源

首先，目前財稅體制正不斷改革，一些新的稅種也即將面世，尤其突出的是房地產(chǎn)稅、物業(yè)稅等，政府可以在這方面進行相應(yīng)的轉(zhuǎn)型，提高稅收在政府財政收入中的占比，這同樣也能夠引起政府對于稅收的重視，減少偷稅漏稅行為；其次，可以逐步開放地方政府債券的發(fā)行，實現(xiàn)地方政府向大眾公開融資更加透明化、陽光化，更好地利用逐步發(fā)展的金融市場進行籌資運作；最后，可以拓展公債基金的建設(shè)，適當保留一些額外資金，通過投資等方式，使“錢生錢”，不斷增加政府的儲備資金，緩解一部分財政壓力。

（三）改革績效考核制度

目前的考核晉升制度是影響土地財政規(guī)模的十分重要的一個因素，因而為抑制土地財政的繼續(xù)擴大，對該制度的改變勢在必行。中央層面不應(yīng)將官員在任期間的地方經(jīng)濟發(fā)展程度作為唯一的認定指標，而應(yīng)該加入如當?shù)鼐用裆钚腋Ｖ笖?shù)、生態(tài)環(huán)境的保護情況等指標，促進地方的全方位發(fā)展。此外，還可以采取拓展考核期的策略，不僅考核官員在任期間的地方發(fā)展情況，對官員卸任后地區(qū)發(fā)展的可持續(xù)性同樣也要做出考查，避免政府官員的短視行為，不顧此后地方的發(fā)展需求而一味地收割當前利益。

（四）下放資金，上收職能

針對引起土地財政的另一原因——分稅制，可以采取雙向調(diào)整的政策。一方面，規(guī)范各級政府的財政預(yù)算，避免虛報問題，擴大上級政府對于下級政府的轉(zhuǎn)移支付，從而增加地方政府的財政收入。另一方面，將一些對于地方政府而言負擔過于沉重的項目轉(zhuǎn)移給上級政府，讓擁有更多收入的上級政府履行更多的職能，達成收入與權(quán)責的匹配，緩解當前地方財政收入的赤字問題。

八、總結(jié)

根據(jù)本文的分析，各級政府應(yīng)當加深對當前土地財政問題的認識，根據(jù)實際調(diào)查研究情況，實事求是，提出相應(yīng)的解決措施，逐步解決地方政府過度依賴土地財政的問題，從而在提高人民幸福指數(shù)的同時，促進社會經(jīng)濟的健康、可持續(xù)發(fā)展。

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作者：陳心妍