導(dǎo)語：土地財(cái)政情況相關(guān)分析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：收集近年來地方政府多項(xiàng)相關(guān)數(shù)據(jù)，突出的是，目前地方政府的財(cái)政收入高度依賴于“土地財(cái)政”——通過出賣土地獲得土地出讓金。這雖然在一定程度上能夠增加政府的財(cái)政收入，推動(dòng)城市發(fā)展，但這是不可持續(xù)的。伴隨其負(fù)面影響而來的是“房住不炒”政策的落地，以及政府土地存量的逐漸減少等，削減政府此類行為的各方壓力，地方政府需要找到新的出路。本文將從多個(gè)角度，對(duì)土地財(cái)政的成因、危害進(jìn)行分析并據(jù)以提出相關(guān)的政策建議，以期能夠改善當(dāng)前的政府處境。

關(guān)鍵詞：土地財(cái)政；房價(jià)；利弊分析；可持續(xù)發(fā)展

一、土地財(cái)政的概念

對(duì)于土地財(cái)政，一般來說，有廣義和狹義兩種劃分。廣義的土地財(cái)政包括以土地出讓金為主的非稅收入，土地的直接、間接稅收收入以及土地抵押融資收入（見圖1）。圖1廣義土地財(cái)政內(nèi)容狹義的土地財(cái)政，則主要指一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財(cái)政支出，即主要考察的是通過土地出讓金來滿足財(cái)政需求，是目前地方政府在開展稅收征收之外的主要收入來源。本文將從狹義的土地財(cái)政的角度來進(jìn)行分析。

二、土地財(cái)政的現(xiàn)狀

（一）我國土地財(cái)政整體情況

我國土地財(cái)政整體情況如表1所示。

（二）土地出讓收入規(guī)模

從圖2和圖3中可以看出，我國土地出讓的規(guī)模一直呈現(xiàn)出增長的趨勢(shì)，甚至從2016年的3.56萬億元直接突破五億元達(dá)到了2017年的5.21萬億元，此后也始終保持著一年增加一萬億元以上的速度，并且土地財(cái)政始終是財(cái)政收入中的大頭，比例常年在25%左右及以上。

（三）土地依賴度

土地財(cái)政依賴度是根據(jù)地方政府土地出讓金收入與一般公共預(yù)算收入的比例來計(jì)算的。從圖4中可以看出，從全國數(shù)據(jù)來看，我國土地財(cái)政在一般公共預(yù)算中占據(jù)了很大一部分，而圖5則是更直接地顯示了地方土地財(cái)政的差異，尤其是排名前六的城市，土地財(cái)政依賴度甚至超過100%，也就意味著土地出讓收入甚至超過了地方政府一般公共預(yù)算收入。

（四）總結(jié)

根據(jù)以上的圖表和數(shù)據(jù)，不難看出，對(duì)于地方政府來說，土地出讓金是極其重要的財(cái)政收入來源，它可以被稱為地方政府的“第二財(cái)政”，成了地方政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支柱。

三、土地財(cái)政形成原因

（一）地方政府財(cái)政壓力

分稅制改革后，地方政府面臨著財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的困境，財(cái)政支出的壓力增大，僅僅依靠稅收已經(jīng)無法支撐地方政府履行相應(yīng)職能，因而必須尋找高效的增收途徑。地方政府擁有大量的閑置土地，土地出讓由地方政府“壟斷經(jīng)營”，其收入直接算入地方財(cái)政收入，而市場(chǎng)上又存在對(duì)土地的大量需求，因此，通過“賣地”來增加收入，無疑是極好的選擇。如今，雖地方各級(jí)政府的收支情況正不斷改善，但土地出讓來錢快，不需要付出過多的額外成本，還能帶來其他各方面的益處，地方政府仍舊將其作為主要的收入來源。

（二）地方政府競(jìng)爭(zhēng)與政治晉升刺激

我國一直以來有著“績效考核”的制度，中央與地方政府之間也不例外。而中央對(duì)于地方官員的考查主要是考查其在位期間，地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r（以GDP與財(cái)政收入為主），因而會(huì)促使地方官員在其任期內(nèi)集中力量促進(jìn)經(jīng)濟(jì)方面的發(fā)展，以亮眼的成績來吸引中央的關(guān)注，從而實(shí)現(xiàn)政治晉升。在部分地方官員心中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是為其政治晉升服務(wù)的，而同級(jí)政府之間又潛移默化地形成了一種競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，更強(qiáng)化了這種理念。地方政府一直以來在土地出讓金方面，對(duì)于工業(yè)地價(jià)始終是采取降費(fèi)的政策，甚至變相實(shí)行“零地價(jià)”“負(fù)地價(jià)”，從而吸引了許多企業(yè)在地方設(shè)廠進(jìn)行生產(chǎn)，拉動(dòng)地方的經(jīng)濟(jì)增長，在競(jìng)爭(zhēng)與考核當(dāng)中更加容易脫穎而出。因此，對(duì)土地財(cái)政的高依賴從某種程度上也是地方政府大肆“招商引資”的副產(chǎn)品。

四、土地財(cái)政的益處

（一）增加財(cái)政收入

市場(chǎng)上存在大量的土地需求，在大部分的土地掌握在政府手中的時(shí)候，政府可以適當(dāng)抬高價(jià)格，通過出讓土地獲得相應(yīng)的資金，從而增加地方政府財(cái)政收入，緩解財(cái)政赤字壓力。

（二）推動(dòng)城市發(fā)展

一方面，政府財(cái)政收入的增加使政府獲得更多的資金用以發(fā)展地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)城市化進(jìn)程；另一方面，政府低價(jià)售出土地用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這也增加了政府對(duì)于外來的資金與人才的吸引，從而推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展。

五、土地財(cái)政的危害性

（一）“竭澤而漁”

地方各級(jí)政府在通過土地出讓來獲取相應(yīng)的財(cái)政收入時(shí)，往往只在乎自己的發(fā)展利益，從而無休止地、貪婪地進(jìn)行索取，大肆販賣土地，以期能夠獲得收入的最大化。這就導(dǎo)致隨著時(shí)間的推移，地方政府手中能夠用以販賣從而獲取收入的土地的數(shù)量越來越少，地方財(cái)政收入缺口的問題也越發(fā)難以得到解決，這無異于是一種“竭澤而漁”的行為，這樣“短視性”的政策實(shí)施是難以持久的。

（二）環(huán)境破壞

土地財(cái)政迅速擴(kuò)張，政府大量出賣土地給產(chǎn)商進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，尤其是工業(yè)發(fā)展，難免會(huì)引發(fā)噪聲污染、粉塵污染、廢水廢氣排放等環(huán)境污染問題。同時(shí)，政府為了能夠賺取更多的收入，還會(huì)加大對(duì)于荒地、林地等的開發(fā)力度，使其能夠投入使用，強(qiáng)行提高土地利用率，從而使原生態(tài)環(huán)境遭到破壞。

（三）房價(jià)上漲

在土地有限的情況下，政府在出讓土地時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入的最大化，并平衡低價(jià)出讓土地給工業(yè)的情況，常常采取“高商住地價(jià)”的方式，對(duì)住房用地收取高額的土地出讓金。而當(dāng)前由于房價(jià)的快速上漲，房地產(chǎn)開發(fā)商對(duì)于房地產(chǎn)事業(yè)始終抱有較為樂觀的預(yù)期，認(rèn)為自己能夠從中賺取大筆收益，因而也愿意向政府支付更高的土地出讓金來獲得土地的使用權(quán)與開發(fā)權(quán)，而提高房價(jià)就是房地產(chǎn)商將該筆費(fèi)用轉(zhuǎn)移給消費(fèi)者進(jìn)行支出的一種方式。在政府與房地產(chǎn)商雙方的共同作用下，房價(jià)水漲船高是自然之勢(shì)。與此同時(shí)，為了增加居民購買住房的需求，加大各房地產(chǎn)商對(duì)于土地的需求，使得在供求關(guān)系的影響下，抬高土地出讓金價(jià)格，政府還會(huì)采用各種優(yōu)惠政策，來強(qiáng)化居民的購房意愿。這樣就形成了一種刺激房價(jià)增長的循環(huán)機(jī)制。

（四）忽視稅收

由于政府擁有土地財(cái)政這一較快的收入來源，再加上地方為吸引對(duì)當(dāng)?shù)氐耐顿Y，可能會(huì)導(dǎo)致地方政府對(duì)于稅收方面的不重視，放寬稅收的監(jiān)管，甚至對(duì)于能夠帶來當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的企業(yè)的偷漏稅行為“睜一只眼，閉一只眼”。這顯然損害了我國公民的整體利益，使稅收的公平性受到影響。

（五）經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡

政府利用土地財(cái)政，推動(dòng)了城市化的發(fā)展和工業(yè)的發(fā)展，吸引了農(nóng)村人民流入城市，并且由于大肆出賣土地，減少了農(nóng)村可耕種土地，農(nóng)民難以以耕種為生，損害了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。因此這不僅造成了城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，也造成了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理，農(nóng)業(yè)弱化而工業(yè)過于強(qiáng)化。久而久之，就會(huì)拉大城市和農(nóng)村人民的經(jīng)濟(jì)差距，從而也加劇了貧富兩極分化，這對(duì)于社會(huì)發(fā)展是不利的。

六、土地財(cái)政改革的必要性

（一）“房住不炒”政策的落實(shí)

如今，國家正在加強(qiáng)落實(shí)“房住不炒”政策，通過征收房產(chǎn)稅、加強(qiáng)監(jiān)管等政策，降低對(duì)房產(chǎn)的非居住需求，壓低當(dāng)前飛速上漲的房價(jià)，減少房地產(chǎn)商的利潤，從而使房地產(chǎn)商高價(jià)大量從地方政府處購買土地的動(dòng)機(jī)下降，政府將無法如同從前一般抬高土地出讓金額，財(cái)政收入將有所減少。

（二）土地存量減少

由于常年來土地財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)大，歷年政府采取出賣土地的方式獲取財(cái)政收入，當(dāng)今政府手中所擁有的土地?cái)?shù)量越來越少，以土地謀發(fā)展的城市融資戰(zhàn)略模式，已經(jīng)無法再持續(xù)下去了。如果不及時(shí)遏制這種趨勢(shì)的進(jìn)一步發(fā)展，遲早會(huì)“坐吃山空”，再無地可賣，到那時(shí)地方政府的財(cái)政壓力將進(jìn)一步增大，因而改革勢(shì)在必行。

七、政策建議

當(dāng)前土地財(cái)政在地方財(cái)政中仍舊占有極其重要的地位，“一刀切”式的迅速改革可能會(huì)引發(fā)新的問題。因而必須采取溫和的改革措施，使地方政府逐步擺脫對(duì)于土地財(cái)政的依賴。

（一）制定相關(guān)政策，加強(qiáng)監(jiān)管

制定相關(guān)的政策法律，加強(qiáng)對(duì)地方政府官員的行為監(jiān)管，提高財(cái)政透明度，明確各項(xiàng)財(cái)政的收入來源與支出去向，使公眾也參與到監(jiān)督中來，控制地方政府對(duì)土地的無限制出讓，先縮減土地財(cái)政規(guī)模，再逐步建立“土地財(cái)政”的退出機(jī)制，循序漸進(jìn)。

（二）拓展新的財(cái)政收入來源

首先，目前財(cái)稅體制正不斷改革，一些新的稅種也即將面世，尤其突出的是房地產(chǎn)稅、物業(yè)稅等，政府可以在這方面進(jìn)行相應(yīng)的轉(zhuǎn)型，提高稅收在政府財(cái)政收入中的占比，這同樣也能夠引起政府對(duì)于稅收的重視，減少偷稅漏稅行為；其次，可以逐步開放地方政府債券的發(fā)行，實(shí)現(xiàn)地方政府向大眾公開融資更加透明化、陽光化，更好地利用逐步發(fā)展的金融市場(chǎng)進(jìn)行籌資運(yùn)作；最后，可以拓展公債基金的建設(shè)，適當(dāng)保留一些額外資金，通過投資等方式，使“錢生錢”，不斷增加政府的儲(chǔ)備資金，緩解一部分財(cái)政壓力。

（三）改革績效考核制度

目前的考核晉升制度是影響土地財(cái)政規(guī)模的十分重要的一個(gè)因素，因而為抑制土地財(cái)政的繼續(xù)擴(kuò)大，對(duì)該制度的改變勢(shì)在必行。中央層面不應(yīng)將官員在任期間的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度作為唯一的認(rèn)定指標(biāo)，而應(yīng)該加入如當(dāng)?shù)鼐用裆钚腋Ｖ笖?shù)、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)情況等指標(biāo)，促進(jìn)地方的全方位發(fā)展。此外，還可以采取拓展考核期的策略，不僅考核官員在任期間的地方發(fā)展情況，對(duì)官員卸任后地區(qū)發(fā)展的可持續(xù)性同樣也要做出考查，避免政府官員的短視行為，不顧此后地方的發(fā)展需求而一味地收割當(dāng)前利益。

（四）下放資金，上收職能

針對(duì)引起土地財(cái)政的另一原因——分稅制，可以采取雙向調(diào)整的政策。一方面，規(guī)范各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算，避免虛報(bào)問題，擴(kuò)大上級(jí)政府對(duì)于下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，從而增加地方政府的財(cái)政收入。另一方面，將一些對(duì)于地方政府而言負(fù)擔(dān)過于沉重的項(xiàng)目轉(zhuǎn)移給上級(jí)政府，讓擁有更多收入的上級(jí)政府履行更多的職能，達(dá)成收入與權(quán)責(zé)的匹配，緩解當(dāng)前地方財(cái)政收入的赤字問題。

八、總結(jié)

根據(jù)本文的分析，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加深對(duì)當(dāng)前土地財(cái)政問題的認(rèn)識(shí)，根據(jù)實(shí)際調(diào)查研究情況，實(shí)事求是，提出相應(yīng)的解決措施，逐步解決地方政府過度依賴土地財(cái)政的問題，從而在提高人民幸福指數(shù)的同時(shí)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康、可持續(xù)發(fā)展。

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作者：陳心妍