鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”改革工作匯報(bào)

各位領(lǐng)導(dǎo)：

根據(jù)《xxx關(guān)于xxxx年深化農(nóng)村稅費(fèi)xx工作的通知》（x發(fā)[xxxx]xx號(hào)文件）、《xxx辦公x關(guān)于堅(jiān)決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務(wù)有關(guān)問(wèn)題的通知》（x辦發(fā)[xxxx]xx號(hào)文件）、xx省農(nóng)村稅費(fèi)改革辦《關(guān)于完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制，開(kāi)展“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”改革試點(diǎn)的意見(jiàn)》和省財(cái)政廳鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理局《關(guān)于實(shí)施“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)管理信息化有關(guān)事項(xiàng)的通知》精神和國(guó)務(wù)院、省、市深化農(nóng)村稅費(fèi)改革工作會(huì)議要求，在全省“對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、自身財(cái)力無(wú)法滿(mǎn)足需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以實(shí)施縣管鄉(xiāng)用的統(tǒng)收統(tǒng)支體制，采取‘鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用’的方式”?，F(xiàn)全省已有xx個(gè)縣市實(shí)行了“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”管理方式，省財(cái)政廳在xx市xx縣試點(diǎn)很成功，并要求2006年經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的縣市全面推行。我縣屬于推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”之列，現(xiàn)將我縣實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式改革工作情況向各位領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)：

一、實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”管理方式的重大意義。

實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”管理是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)“人員太多、收入太少、債務(wù)太重（目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)xxxx多萬(wàn)元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債面達(dá)xxx%）、支出太亂”等問(wèn)題的較好方式，對(duì)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支行為，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法組織收入，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本需要，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點(diǎn)支出，防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)農(nóng)村基層政權(quán)和社會(huì)政治的穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事業(yè)的健康和諧發(fā)展有著十分重大的意義。

二、實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”管理方式的主要內(nèi)容。

各位領(lǐng)導(dǎo)：

根據(jù)《關(guān)于年深化農(nóng)村稅費(fèi)工作的通知》（發(fā)號(hào)文件）、《辦公關(guān)于堅(jiān)決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務(wù)有關(guān)問(wèn)題的通知》（辦發(fā)號(hào)文件）、省農(nóng)村稅費(fèi)改革辦《關(guān)于完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制，開(kāi)展“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”改革試點(diǎn)的意見(jiàn)》和省財(cái)政廳鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理局《關(guān)于實(shí)施“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)管理信息化有關(guān)事項(xiàng)的通知》精神和國(guó)務(wù)院、省、市深化農(nóng)村稅費(fèi)改革工作會(huì)議要求，在全省“對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、自身財(cái)力無(wú)法滿(mǎn)足需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以實(shí)施縣管鄉(xiāng)用的統(tǒng)收統(tǒng)支體制，采取‘鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用’的方式”?，F(xiàn)全省已有個(gè)縣市實(shí)行了“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”管理方式，省財(cái)政廳在市縣試點(diǎn)很成功，并要求××年經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的縣市全面推行。我縣屬于推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”之列，現(xiàn)將我縣實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式改革工作情況向各位領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)：

一、實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”管理方式的重大意義。

實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”管理是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)“人員太多、收入太少、債務(wù)太重（目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)多萬(wàn)元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債面達(dá)）、支出太亂”等問(wèn)題的較好方式，對(duì)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支行為，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法組織收入，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本需要，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點(diǎn)支出，防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)農(nóng)村基層政權(quán)和社會(huì)政治的穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事業(yè)的健康和諧發(fā)展有著十分重大的意義。

二、實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”管理方式的主要內(nèi)容。

“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”管理方式的主要內(nèi)容是實(shí)行“五統(tǒng)、一管、一審”。即“核算統(tǒng)一、賬戶(hù)統(tǒng)設(shè)、工資統(tǒng)發(fā)、采購(gòu)統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管、網(wǎng)絡(luò)管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債縣級(jí)審批”。

各位領(lǐng)導(dǎo)：

根據(jù)《xxx關(guān)于xxxx年深化農(nóng)村稅費(fèi)xx工作的通知》（x發(fā)[xxxx]xx號(hào)文件）、《xxx辦公x關(guān)于堅(jiān)決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務(wù)有關(guān)問(wèn)題的通知》（x辦發(fā)[xxxx]xx號(hào)文件）、xx省農(nóng)村稅費(fèi)改革辦《關(guān)于完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制，開(kāi)展“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”改革試點(diǎn)的意見(jiàn)》和省財(cái)政廳鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理局《關(guān)于實(shí)施“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)管理信息化有關(guān)事項(xiàng)的通知》精神和國(guó)務(wù)院、省、市深化農(nóng)村稅費(fèi)改革工作會(huì)議要求，在全省“對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、自身財(cái)力無(wú)法滿(mǎn)足需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以實(shí)施縣管鄉(xiāng)用的統(tǒng)收統(tǒng)支體制，采取‘鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用’的方式”?，F(xiàn)全省已有xx個(gè)縣市實(shí)行了“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”管理方式，省財(cái)政廳在xx市xx縣試點(diǎn)很成功，并要求2006年經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的縣市全面推行。我縣屬于推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”之列，現(xiàn)將我縣實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式改革工作情況向各位領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)：

一、實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”管理方式的重大意義。

實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”管理是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)“人員太多、收入太少、債務(wù)太重（目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)xxxx多萬(wàn)元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債面達(dá)xxx%）、支出太亂”等問(wèn)題的較好方式，對(duì)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支行為，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法組織收入，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本需要，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點(diǎn)支出，防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)農(nóng)村基層政權(quán)和社會(huì)政治的穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事業(yè)的健康和諧發(fā)展有著十分重大的意義。

二、實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”管理方式的主要內(nèi)容。

“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”管理方式的主要內(nèi)容是實(shí)行“五統(tǒng)、一管、一審”。即“核算統(tǒng)一、賬戶(hù)統(tǒng)設(shè)、工資統(tǒng)發(fā)、采購(gòu)統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管、網(wǎng)絡(luò)管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債縣級(jí)審批”。

縣對(duì)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制是確定縣、鎮(zhèn)兩級(jí)預(yù)算收支范圍和管理責(zé)權(quán)，正確處理縣、鎮(zhèn)兩級(jí)預(yù)算之間分配關(guān)系的一項(xiàng)基本財(cái)政制度。其主要內(nèi)容：一是貫徹統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的原則；二是劃分各級(jí)預(yù)算收支范圍；三是確定各級(jí)預(yù)算收支平衡辦法；四是明確各級(jí)預(yù)算管理權(quán)力和責(zé)任。其實(shí)質(zhì)是正確處理縣、鎮(zhèn)兩級(jí)政府在財(cái)政管理上集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系。

本文通過(guò)對(duì)**縣縣對(duì)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制建立與實(shí)施的回顧與分析，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與宏觀形勢(shì)變化的實(shí)際，試圖尋求作為中國(guó)最基層兩級(jí)政府財(cái)政管理體制改革的發(fā)展方向與途徑選擇。

一、對(duì)我縣前六輪縣對(duì)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制的回顧

自1985年我縣建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政以來(lái)，到目前先后經(jīng)歷了大大小小共六輪縣對(duì)鎮(zhèn)財(cái)政體制的實(shí)施和調(diào)整。從“以收定支，超收分成，支出包干”、“核定基數(shù)，遞增包干，超收分成，收支掛鉤”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“撤擴(kuò)并”時(shí)對(duì)原基數(shù)進(jìn)行的歸并、完善，到在確保財(cái)政收入任務(wù)完成的前提下，與縣對(duì)鎮(zhèn)財(cái)政補(bǔ)助、與鎮(zhèn)財(cái)政既得利益相掛鉤的“一保兩聯(lián)”政策、到“劃分稅種，遞增上交，收支掛鉤，超收全留，歉收全賠”，再到現(xiàn)行在中央、省實(shí)行所得稅分享改革和農(nóng)村稅費(fèi)改革政策的背景下分類(lèi)制定的“劃分稅種、確定基數(shù)、收支掛鉤、確保既得、超收全留”和“劃分稅種、比例分成、支出包干”的財(cái)政管理體制。

通過(guò)前六輪縣對(duì)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）財(cái)政管理體制的實(shí)施，解決了“分灶吃飯”的問(wèn)題，基本明晰了各級(jí)的權(quán)責(zé)，改善了各鎮(zhèn)的財(cái)政狀況，有效地調(diào)動(dòng)了全縣上下發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培育財(cái)源的積極性，對(duì)促進(jìn)全縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展起到了較好的作用：一是規(guī)范縣與鎮(zhèn)（街）的財(cái)力分配關(guān)系。通過(guò)縣對(duì)鎮(zhèn)（街）財(cái)權(quán)事權(quán)的合理界定，確立了鎮(zhèn)（街）的地位和職能，促進(jìn)了鎮(zhèn)級(jí)政府新理財(cái)觀的形成，使鎮(zhèn)（街）政府真正成為有職有責(zé)有權(quán)有財(cái)?shù)恼?，?duì)調(diào)動(dòng)各鎮(zhèn)（街）當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性，發(fā)展鎮(zhèn)級(jí)經(jīng)濟(jì)特別是山區(qū)鎮(zhèn)優(yōu)惠體制的實(shí)施對(duì)全縣經(jīng)濟(jì)持續(xù)均衡的發(fā)展、推進(jìn)小康新農(nóng)村建設(shè)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展起到了積極作用。二是財(cái)政收入總量增長(zhǎng)迅速且收入結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。由于鎮(zhèn)級(jí)收入占全縣收入70%左右，通過(guò)財(cái)政體制的杠桿調(diào)節(jié)，鎮(zhèn)級(jí)收入快速增長(zhǎng)，使我縣的財(cái)政總收入也同步增長(zhǎng)，“九五”期間財(cái)政總收入年均增長(zhǎng)15.1%，其中鎮(zhèn)（街）財(cái)政總收入年均增長(zhǎng)17.8%，全縣地方財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重也由1997年的41.3%提高到2001年的53.6%。三是鎮(zhèn)街財(cái)力明顯壯大。通過(guò)體制激勵(lì)和平衡，鎮(zhèn)（街）可用財(cái)力占全縣的比重收1997年的24.7%提高到2003年的33.5%，絕對(duì)額已突破4億元，年均增長(zhǎng)23.46%。鎮(zhèn)街可用財(cái)力逐步壯大，為鎮(zhèn)街各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的財(cái)力保障。

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家宏觀調(diào)控力度的加大、省對(duì)縣財(cái)政體制的調(diào)整及我縣“保優(yōu)爭(zhēng)強(qiáng)、統(tǒng)籌發(fā)展”工作目標(biāo)的確定，縣對(duì)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制面臨新的課題，再加上現(xiàn)行體制將于2004年底到期，如何適應(yīng)改革形勢(shì)，把握新一輪縣對(duì)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制的改革方向，已成為我縣財(cái)政管理的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。

縣對(duì)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制是確定縣、鎮(zhèn)兩級(jí)預(yù)算收支范圍和管理責(zé)權(quán)，正確處理縣、鎮(zhèn)兩級(jí)預(yù)算之間分配關(guān)系的一項(xiàng)基本財(cái)政制度。其主要內(nèi)容：一是貫徹統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的原則；二是劃分各級(jí)預(yù)算收支范圍；三是確定各級(jí)預(yù)算收支平衡辦法；四是明確各級(jí)預(yù)算管理權(quán)力和責(zé)任。其實(shí)質(zhì)是正確處理縣、鎮(zhèn)兩級(jí)政府在財(cái)政管理上集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系。

本文通過(guò)對(duì)**縣縣對(duì)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制建立與實(shí)施的回顧與分析，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與宏觀形勢(shì)變化的實(shí)際，試圖尋求作為中國(guó)最基層兩級(jí)政府財(cái)政管理體制改革的發(fā)展方向與途徑選擇。

一、對(duì)我縣前六輪縣對(duì)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制的回顧

自1985年我縣建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政以來(lái)，到目前先后經(jīng)歷了大大小小共六輪縣對(duì)鎮(zhèn)財(cái)政體制的實(shí)施和調(diào)整。從“以收定支，超收分成，支出包干”、“核定基數(shù)，遞增包干，超收分成，收支掛鉤”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“撤擴(kuò)并”時(shí)對(duì)原基數(shù)進(jìn)行的歸并、完善，到在確保財(cái)政收入任務(wù)完成的前提下，與縣對(duì)鎮(zhèn)財(cái)政補(bǔ)助、與鎮(zhèn)財(cái)政既得利益相掛鉤的“一保兩聯(lián)”政策、到“劃分稅種，遞增上交，收支掛鉤，超收全留，歉收全賠”，再到現(xiàn)行在中央、省實(shí)行所得稅分享改革和農(nóng)村稅費(fèi)改革政策的背景下分類(lèi)制定的“劃分稅種、確定基數(shù)、收支掛鉤、確保既得、超收全留”和“劃分稅種、比例分成、支出包干”的財(cái)政管理體制。

通過(guò)前六輪縣對(duì)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）財(cái)政管理體制的實(shí)施，解決了“分灶吃飯”的問(wèn)題，基本明晰了各級(jí)的權(quán)責(zé)，改善了各鎮(zhèn)的財(cái)政狀況，有效地調(diào)動(dòng)了全縣上下發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培育財(cái)源的積極性，對(duì)促進(jìn)全縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展起到了較好的作用：一是規(guī)范縣與鎮(zhèn)（街）的財(cái)力分配關(guān)系。通過(guò)縣對(duì)鎮(zhèn)（街）財(cái)權(quán)事權(quán)的合理界定，確立了鎮(zhèn)（街）的地位和職能，促進(jìn)了鎮(zhèn)級(jí)政府新理財(cái)觀的形成，使鎮(zhèn)（街）政府真正成為有職有責(zé)有權(quán)有財(cái)?shù)恼瑢?duì)調(diào)動(dòng)各鎮(zhèn)（街）當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性，發(fā)展鎮(zhèn)級(jí)經(jīng)濟(jì)特別是山區(qū)鎮(zhèn)優(yōu)惠體制的實(shí)施對(duì)全縣經(jīng)濟(jì)持續(xù)均衡的發(fā)展、推進(jìn)小康新農(nóng)村建設(shè)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展起到了積極作用。二是財(cái)政收入總量增長(zhǎng)迅速且收入結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。由于鎮(zhèn)級(jí)收入占全縣收入70%左右，通過(guò)財(cái)政體制的杠桿調(diào)節(jié)，鎮(zhèn)級(jí)收入快速增長(zhǎng)，使我縣的財(cái)政總收入也同步增長(zhǎng)，“九五”期間財(cái)政總收入年均增長(zhǎng)15.1%，其中鎮(zhèn)（街）財(cái)政總收入年均增長(zhǎng)17.8%，全縣地方財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重也由1997年的41.3%提高到2001年的53.6%。三是鎮(zhèn)街財(cái)力明顯壯大。通過(guò)體制激勵(lì)和平衡，鎮(zhèn)（街）可用財(cái)力占全縣的比重收1997年的24.7%提高到2003年的33.5%，絕對(duì)額已突破4億元，年均增長(zhǎng)23.46%。鎮(zhèn)街可用財(cái)力逐步壯大，為鎮(zhèn)街各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的財(cái)力保障。

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家宏觀調(diào)控力度的加大、省對(duì)縣財(cái)政體制的調(diào)整及我縣“保優(yōu)爭(zhēng)強(qiáng)、統(tǒng)籌發(fā)展”工作目標(biāo)的確定，縣對(duì)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制面臨新的課題，再加上現(xiàn)行體制將于2004年底到期，如何適應(yīng)改革形勢(shì)，把握新一輪縣對(duì)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制的改革方向，已成為我縣財(cái)政管理的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。

縣對(duì)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制是確定縣、鎮(zhèn)兩級(jí)預(yù)算收支范圍和管理責(zé)權(quán)，公務(wù)員之家，全國(guó)公務(wù)員公同的天地正確處理縣、鎮(zhèn)兩級(jí)預(yù)算之間分配關(guān)系的一項(xiàng)基本財(cái)政制度。其主要內(nèi)容：一是貫徹統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的原則；二是劃分各級(jí)預(yù)算收支范圍；三是確定各級(jí)預(yù)算收支平衡辦法；四是明確各級(jí)預(yù)算管理權(quán)力和責(zé)任。其實(shí)質(zhì)是正確處理縣、鎮(zhèn)兩級(jí)政府在財(cái)政管理上集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系。

本文通過(guò)對(duì)××縣縣對(duì)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制建立與實(shí)施的回顧與分析，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與宏觀形勢(shì)變化的實(shí)際，試圖尋求作為中國(guó)最基層兩級(jí)政府財(cái)政管理體制改革的發(fā)展方向與途徑選擇。

一、對(duì)我縣前六輪縣對(duì)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制的回顧

自年我縣建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政以來(lái)，到目前先后經(jīng)歷了大大小小共六輪縣對(duì)鎮(zhèn)財(cái)政體制的實(shí)施和調(diào)整。從“以收定支，超收分成，支出包干”、“核定基數(shù)，遞增包干，超收分成，收支掛鉤”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“撤擴(kuò)并”時(shí)對(duì)原基數(shù)進(jìn)行的歸并、完善，到在確保財(cái)政收入任務(wù)完成的前提下，與縣對(duì)鎮(zhèn)財(cái)政補(bǔ)助、與鎮(zhèn)財(cái)政既得利益相掛鉤的“一保兩聯(lián)”政策、到“劃分稅種，遞增上交，收支掛鉤，超收全留，歉收全賠”，再到現(xiàn)行在中央、省實(shí)行所得稅分享改革和農(nóng)村稅費(fèi)改革政策的背景下分類(lèi)制定的“劃分稅種、確定基數(shù)、收支掛鉤、確保既得、超收全留”和“劃分稅種、比例分成、支出包干”的財(cái)政管理體制。

通過(guò)前六輪縣對(duì)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）財(cái)政管理體制的實(shí)施，解決了“分灶吃飯”的問(wèn)題，基本明晰了各級(jí)的權(quán)責(zé)，改善了各鎮(zhèn)的財(cái)政狀況，有效地調(diào)動(dòng)了全縣上下發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培育財(cái)源的積極性，對(duì)促進(jìn)全縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展起到了較好的作用：一是規(guī)范縣與鎮(zhèn)（街）的財(cái)力分配關(guān)系。通過(guò)縣對(duì)鎮(zhèn)（街）財(cái)權(quán)事權(quán)的合理界定，確立了鎮(zhèn)（街）的地位和職能，促進(jìn)了鎮(zhèn)級(jí)政府新理財(cái)觀的形成，使鎮(zhèn)（街）政府真正成為有職有責(zé)有權(quán)有財(cái)?shù)恼?，?duì)調(diào)動(dòng)各鎮(zhèn)（街）當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性，發(fā)展鎮(zhèn)級(jí)經(jīng)濟(jì)特別是山區(qū)鎮(zhèn)優(yōu)惠體制的實(shí)施對(duì)全縣經(jīng)濟(jì)持續(xù)均衡的發(fā)展、推進(jìn)小康新農(nóng)村建設(shè)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展起到了積極作用。二是財(cái)政收入總量增長(zhǎng)迅速且收入結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。由于鎮(zhèn)級(jí)收入占全縣收入左右，通過(guò)財(cái)政體制的杠桿調(diào)節(jié)，鎮(zhèn)級(jí)收入快速增長(zhǎng)，使我縣的財(cái)政總收入也同步增長(zhǎng)，“九五”期間財(cái)政總收入年均增長(zhǎng)，其中鎮(zhèn)（街）財(cái)政總收入年均增長(zhǎng)，全縣地方財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重也由年的提高到年的。三是鎮(zhèn)街財(cái)力明顯壯大。通過(guò)體制激勵(lì)和平衡，鎮(zhèn)（街）可用財(cái)力占全縣的比重收年的提高到××年的，絕對(duì)額已突破億元，年均增長(zhǎng)。鎮(zhèn)街可用財(cái)力逐步壯大，為鎮(zhèn)街各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的財(cái)力保障。

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家宏觀調(diào)控力度的加大、省對(duì)縣財(cái)政體制的調(diào)整及我縣“保優(yōu)爭(zhēng)強(qiáng)、統(tǒng)籌發(fā)展”工作目標(biāo)的確定，縣對(duì)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制面臨新的課題，再加上現(xiàn)行體制將于××年底到期，如何適應(yīng)改革形勢(shì)，把握新一輪縣對(duì)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制的改革方向，已成為我縣財(cái)政管理的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。

[摘要]財(cái)政體制由財(cái)政產(chǎn)權(quán)、財(cái)政產(chǎn)權(quán)制度、財(cái)政創(chuàng)制權(quán)和政治制度四個(gè)層次構(gòu)成。我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的缺陷在于：第一，農(nóng)民沒(méi)有充分的民主權(quán)利；第二，農(nóng)民沒(méi)有對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的創(chuàng)制權(quán)；第三，沒(méi)有建立代表農(nóng)民公共利益的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度；第四，農(nóng)民不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)主體。治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政短缺有三條路：發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能，改革現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制。在第三方面，論述大都限于探討改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支管理等具體制度，而不曾覺(jué)察到：在現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制中，農(nóng)民沒(méi)有納稅人基本權(quán)利，沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政主體地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不是對(duì)農(nóng)民負(fù)責(zé)的財(cái)政。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革的根本目標(biāo)，應(yīng)該是建立農(nóng)民做主的民主財(cái)政。

（四）財(cái)政產(chǎn)權(quán)缺陷：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政產(chǎn)權(quán)沒(méi)有明確的主體

扭曲的財(cái)政制度導(dǎo)致扭曲的財(cái)政產(chǎn)權(quán)關(guān)系，核心問(wèn)題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政產(chǎn)權(quán)主體不明晰。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政行為主體包括農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部）和上級(jí)政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表可以排除在外），鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政產(chǎn)權(quán)就是他們之間的權(quán)利關(guān)系。按照現(xiàn)代財(cái)政的基本原則，只有農(nóng)民－－納稅人才擁有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)，然而我國(guó)法律還沒(méi)有明確規(guī)定納稅人－－農(nóng)民作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政產(chǎn)權(quán)主體的地位，2001年頒布的《稅收征管條例》增設(shè)了納稅人權(quán)利條款，如陳述權(quán)、分辯權(quán)、多繳稅款退回權(quán)、申請(qǐng)減免稅權(quán)、知情權(quán)等，但這些權(quán)利的意義主要是防止征稅人向納稅人亂收稅，而不是保護(hù)納稅人作為財(cái)政產(chǎn)權(quán)主體的基本權(quán)利。納稅人的基本權(quán)利應(yīng)包括：第一，贊同納稅權(quán)，政府征稅要出自納稅人的同意，“非贊同毋納稅”；第二，選舉代表權(quán)，納稅人選舉代表組成議會(huì)或人民代表大會(huì)，政府征稅要得到納稅人代表的同意，“無(wú)代表不納稅”；第三，政府服務(wù)權(quán)，納稅人決定政府支出，政府必須且只能為納稅人服務(wù)；第四，稅款節(jié)儉權(quán)，政府必須提高財(cái)政效益，不得浪費(fèi)納稅人的任何一文錢(qián)。農(nóng)民有了這四項(xiàng)基本權(quán)利，才能說(shuō)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政產(chǎn)權(quán)的所有者。由于農(nóng)民尚不具備這四項(xiàng)權(quán)利，相反是被不斷灌輸“皇糧國(guó)稅，天經(jīng)地義”、“納稅光榮、抗稅可恥”?！凹{稅是公民的神圣義務(wù)”等觀念，故而在現(xiàn)實(shí)的財(cái)政運(yùn)作中，另外兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政行為主體代行了農(nóng)民的納稅人權(quán)利，而這兩個(gè)財(cái)政行為主體的利益關(guān)系存在矛盾且不明晰。在集權(quán)型政府體制與財(cái)政分權(quán)并行的條件下，上級(jí)政府要求的是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”，這等于各級(jí)政府都對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政做主，直接或間接地享有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政權(quán)利，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則要求貫徹“一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政”的原則，實(shí)行真正的分權(quán)財(cái)政，而沒(méi)有農(nóng)民、人大約束的“一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政”必然變成“一級(jí)干部一級(jí)財(cái)政”，變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部和下屬部門(mén)以“個(gè)人說(shuō)了算”為原則操持鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的各項(xiàng)活動(dòng)，這種狀況使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政主體不明晰的情況比國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)主體不明晰更為嚴(yán)重。

財(cái)政主體的不明晰產(chǎn)生一系列問(wèn)題。（1）導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的邊界不明晰。一是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的邊界不確定。農(nóng)民作為民事主體的財(cái)產(chǎn)有法律界定，但農(nóng)民財(cái)產(chǎn)與政府財(cái)政的邊界則由政府隨意界定。二是上級(jí)政府財(cái)產(chǎn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)產(chǎn)的邊界不明晰。各級(jí)政府為了本級(jí)“預(yù)算寬?；?，利用其對(duì)下級(jí)政府財(cái)政的創(chuàng)制權(quán)和其他權(quán)力操縱下級(jí)財(cái)政，既能夠制定有利于自己的財(cái)政分配制度，還能夠突破既有邊界抽調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力，或者對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的用途做主，盡可能集中財(cái)力而甩掉包袱。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政與村財(cái)產(chǎn)的邊界不明晰。在事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重不均衡，財(cái)力嚴(yán)重緊張的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上行下效，也用這一手法圈村里的錢(qián)。四是干部的個(gè)人利益與政府財(cái)政不分。我國(guó)基層普遍實(shí)行把鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部收入與年終考核績(jī)效掛鉤的制度，這一制度形成了使上級(jí)政府目標(biāo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為、干部個(gè)人利益連動(dòng)的激勵(lì)機(jī)制，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政服從干部個(gè)人利益的操作制度化和合法化，另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理制度不健全。管理混亂致使公私難辨。（2）導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政行為主體的權(quán)責(zé)利關(guān)系紊亂。完全集權(quán)的舊體制雖缺乏效率，但權(quán)責(zé)利關(guān)系明確在中央；在真正規(guī)范的分權(quán)財(cái)政體制中，納稅人會(huì)為了自己的利益而建立有效的財(cái)政產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)；唯有處于由集權(quán)財(cái)政向分權(quán)財(cái)政過(guò)渡進(jìn)程中的當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制，在納稅人主體失位的條件下，權(quán)責(zé)利關(guān)系嚴(yán)重紊亂，這表現(xiàn)為：農(nóng)民只有納稅義務(wù)，不能享有公共服務(wù)和公共品；各上級(jí)政府及部門(mén)決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅費(fèi)收支政策，參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅費(fèi)分成，而不承擔(dān)其財(cái)政平衡的責(zé)任；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接操作鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政活動(dòng)，卻只對(duì)上級(jí)而不必對(duì)農(nóng)民負(fù)責(zé)。（3）紊亂的財(cái)政權(quán)利關(guān)系導(dǎo)致財(cái)政機(jī)制紊亂。在約束機(jī)制上，沒(méi)有農(nóng)民的財(cái)政產(chǎn)權(quán)主體地位，便不能建立農(nóng)民對(duì)政府財(cái)政行為的制約，作為它的替代物，是上級(jí)政府行使這一權(quán)利，但上級(jí)政府在許多情況下要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一起分割農(nóng)民利益，這決定了它有著和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一樣的動(dòng)機(jī)，而缺乏約束的動(dòng)力，甚至利用監(jiān)督權(quán)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力據(jù)為己有；在激勵(lì)機(jī)制上，不必對(duì)納稅人負(fù)責(zé)的財(cái)政等于掏別人包里的錢(qián)自己花，這直接導(dǎo)致征納無(wú)度，浪費(fèi)嚴(yán)重且不心疼；在配置機(jī)制上，不是按照農(nóng)民的公共需求進(jìn)行配置，而是體現(xiàn)上級(jí)意志和干部個(gè)人意志和利益，如搞政績(jī)工程、形象工程，導(dǎo)致公共支出低效益。（4）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政功能的變異。保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的主要任務(wù)，收費(fèi)是為了養(yǎng)人，養(yǎng)人是為了收費(fèi)，收費(fèi)服從收費(fèi)最大化。于是，管土地的本意是節(jié)約耕地，現(xiàn)在交費(fèi)就成，導(dǎo)致耕地濫用；計(jì)劃生育是為了控制人口，現(xiàn)在為了罰款最大化，甚至誘導(dǎo)超生；派出所是為了維護(hù)社會(huì)治安，演變?yōu)槭召M(fèi)納稅的暴力工具，引起社會(huì)不安定。這樣的財(cái)政無(wú)所謂滿(mǎn)足公共需要，更談不上效率。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革的基本途徑選擇

導(dǎo)致上述情形的原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革不徹底。廢社建鄉(xiāng)之際，1984年我國(guó)普遍建立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政。1985年4月財(cái)政部頒發(fā)了《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政管理試行辦法》，按照當(dāng)時(shí)的財(cái)政體制復(fù)制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的基本架構(gòu)。當(dāng)時(shí)我國(guó)財(cái)政體制的狀況是：提出了一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政的原則目標(biāo)，對(duì)集權(quán)財(cái)政體制進(jìn)行了放權(quán)讓利的改革。在這種背景下，《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政管理試行辦法》提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的原則，要求做到兩個(gè)結(jié)合：“要責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合，財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合”，這是新舊不兼容的過(guò)渡性體制。傳統(tǒng)財(cái)政體制的特點(diǎn)是：財(cái)權(quán)、財(cái)力高度集中于中央政府，在集權(quán)制度下實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理，地方?jīng)]有獨(dú)立財(cái)政，只是代行中央財(cái)政職能，中央通過(guò)財(cái)政計(jì)劃實(shí)現(xiàn)對(duì)各級(jí)財(cái)政的領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)收統(tǒng)支，包攬一切。改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得了相對(duì)獨(dú)立的財(cái)權(quán)，分灶吃飯則使其承擔(dān)更加獨(dú)立的財(cái)政責(zé)任，這刺激了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府謀求稅費(fèi)的積極性，但由于民主化進(jìn)程滯后，財(cái)政創(chuàng)制權(quán)截留于政府而不在農(nóng)民，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政行為不受約束和混亂，在這種情況下，1991年12月由財(cái)政部頒發(fā)新的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理辦法》，這一規(guī)定對(duì)強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理起到了一定作用，但它的主導(dǎo)思想是加強(qiáng)縣市對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的集權(quán)控制，而不是采取還財(cái)權(quán)于農(nóng)民的辦法解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政混亂問(wèn)題，在這個(gè)意義上說(shuō)，它是《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政管理試行辦法》的退步。1994年我國(guó)在集權(quán)型政府體制下進(jìn)行分稅制改革，形成權(quán)力集中在上而利益分屬各級(jí)的財(cái)政管理體制，各級(jí)地方政府為了克服分稅制引起的財(cái)稅收入劇減，紛紛利用各種權(quán)力集中下級(jí)財(cái)力而甩下事權(quán)包袱，由于1991年的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理辦法》沒(méi)有做相應(yīng)修訂，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政只能單純上繳財(cái)力接受包袱，這迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用“三亂”的辦法向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁財(cái)政危機(jī)，農(nóng)民成為最后的買(mǎi)單人。可見(jiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制實(shí)質(zhì)上還是停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的集權(quán)財(cái)政，嚴(yán)重滯后于農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自建立以來(lái)，在規(guī)范和加強(qiáng)管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收支管理，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展等方面起到了積極的作用，但是，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的深化以及農(nóng)村金融體制、稅務(wù)管理體制的調(diào)整，農(nóng)村中小學(xué)教師上劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院管理體制改革等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能已不健全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行和管理的條件和環(huán)境也發(fā)生了很大變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入萎縮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出功能減弱。為適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的需要，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支行為，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，全國(guó)各地掀起了一場(chǎng)全面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式的改革。

1云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政改革試點(diǎn)基本情況和面臨的問(wèn)題

1.1云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政改革的基本情況

云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理方式改革試點(diǎn)首先是在玉溪市江川縣進(jìn)行試點(diǎn)，2005年11月江川縣出臺(tái)了《江川縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式改革實(shí)施方案》，2006年1月1日起在全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行了“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”的財(cái)政管理方式改革試點(diǎn)。其他州市也相繼開(kāi)展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式改革試點(diǎn)工作，但各地的改革進(jìn)度和模式不一致。從進(jìn)度來(lái)看，云南省16個(gè)州市，玉溪市除4個(gè)縣區(qū)沒(méi)有全面推開(kāi)外，其他縣已全面試點(diǎn)，版納州三個(gè)縣市已全面進(jìn)行試點(diǎn)，其他州市已選擇部分縣區(qū)進(jìn)行改革試點(diǎn)，各地的改革進(jìn)度參差不齊，有的地方對(duì)此項(xiàng)改革十分積極，有的地方對(duì)改革不主動(dòng)，有畏難情緒。從改革的模式看，改革試點(diǎn)的模式較多，歸納起來(lái)主要有三種：

1.1.1以玉溪市江川縣為代表的取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預(yù)算會(huì)計(jì)，在縣設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理股總預(yù)算會(huì)計(jì)核算。鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)報(bào)賬員，單位會(huì)計(jì)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所。在預(yù)算編制過(guò)程中，由縣財(cái)政局按有關(guān)政策，結(jié)合財(cái)力實(shí)際，兼顧需要與可能，明確預(yù)算安排順序和重點(diǎn)，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算安排的指導(dǎo)意見(jiàn)，征求縣人大意見(jiàn)，報(bào)縣人民政府批準(zhǔn)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)縣財(cái)政局的指導(dǎo)意見(jiàn)，編制本級(jí)預(yù)算草案報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)依法審查，并由縣財(cái)政局納入全縣預(yù)算統(tǒng)一依法報(bào)批。在年度預(yù)算執(zhí)行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出的預(yù)算調(diào)整方案，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)審查后報(bào)縣財(cái)政局審核并由縣財(cái)政局向縣政府和縣人大常委會(huì)報(bào)告。

1.1.2以紅河州蒙自縣為代表的把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所作為縣財(cái)政的派出機(jī)構(gòu)，代行縣財(cái)政的相關(guān)職能。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預(yù)算會(huì)計(jì)和單位會(huì)計(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預(yù)算會(huì)計(jì)由縣財(cái)政國(guó)庫(kù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位會(huì)計(jì)集中由縣會(huì)計(jì)核算中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所只設(shè)財(cái)政所長(zhǎng)和報(bào)賬員兩人。預(yù)算編制過(guò)程中，由縣財(cái)政局按有關(guān)政策，結(jié)合財(cái)力實(shí)際，兼顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)需要與可能，財(cái)力適當(dāng)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，同時(shí)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收支情況，核定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入和支出，其收入實(shí)行下達(dá)任務(wù)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只對(duì)超收部分進(jìn)行分成。對(duì)支出制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所根據(jù)相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和辦法編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)（或人大主席團(tuán)）進(jìn)行審查后，報(bào)縣財(cái)政局審核統(tǒng)編入縣鄉(xiāng)財(cái)政收支預(yù)算，報(bào)縣人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)收支預(yù)算，由縣財(cái)政局批復(fù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行。

我國(guó)于1950年和1985年先后的《中央金庫(kù)條例》和《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》確立了由中國(guó)人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的國(guó)庫(kù)管理體制，財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革就是要適應(yīng)建立社會(huì)主義公共財(cái)政的要求，改變現(xiàn)行的財(cái)政性資金繳庫(kù)和撥付方式，建立國(guó)庫(kù)資金高效、安全運(yùn)行的機(jī)制。近年來(lái)，各地對(duì)國(guó)庫(kù)管理制度改革正在積極進(jìn)行試點(diǎn)，財(cái)政統(tǒng)發(fā)工資、國(guó)庫(kù)集中支付、單一帳戶(hù)體系等工作正逐步推進(jìn)，并取得了初步成效。本文就國(guó)庫(kù)管理制度改革的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行探討。

一、實(shí)施現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度應(yīng)遵循的原則

1、法制原則

財(cái)政國(guó)庫(kù)管理必須遵循法制原則。鑒于國(guó)庫(kù)集中支付這項(xiàng)改革尚處于試驗(yàn)階段，為了規(guī)范其運(yùn)行和防止出現(xiàn)偏差，近期內(nèi)在沒(méi)有正式的相關(guān)法律法規(guī)出臺(tái)之前，仍應(yīng)以《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案》、《中央單位財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)資金支付管理方法》、《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)會(huì)計(jì)核算辦法》、《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)資金支付銀行清算辦法》等為基本法規(guī)依據(jù)。

2、便利原則

在法制和規(guī)范的前提下，國(guó)庫(kù)集中支付要使各部門(mén)、各單位用款更加方便，解決過(guò)去財(cái)政資金層層撥付，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)多，資金滯留、沉淀和流轉(zhuǎn)慢的問(wèn)題。

改革開(kāi)放20多年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)取得了較大發(fā)展，農(nóng)民收入水平有了較大程度的提高，但是，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展仍面臨著許多困難，需要采取更為有效的制度創(chuàng)新和政策調(diào)整，而完善的公共財(cái)政體制建設(shè)則是不可缺少的一個(gè)重要方面。中國(guó)農(nóng)村公共財(cái)政制度建設(shè)雖然在改革后取得了一些進(jìn)展，但始終沒(méi)有解決好政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么，各級(jí)政府之間關(guān)系以及建立什么樣的農(nóng)村稅費(fèi)體系并采取何種途徑來(lái)保證縣鄉(xiāng)政府提供農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展和農(nóng)村居民所需的公共產(chǎn)品和服務(wù)等問(wèn)題。基于此，我們認(rèn)為縣鄉(xiāng)財(cái)政體制重建和改革的整體思路是：“一級(jí)政權(quán)，一級(jí)事權(quán)，一級(jí)財(cái)權(quán)，一級(jí)監(jiān)督權(quán)”，并配之以自上而下的轉(zhuǎn)移支付手段，來(lái)完善分稅分級(jí)財(cái)政，也就是說(shuō)，必須重新劃分政府層級(jí)和財(cái)政層級(jí)；然后界定各級(jí)政權(quán)包括縣鄉(xiāng)級(jí)政府基本職能；之后構(gòu)建多元化和民主化的理財(cái)機(jī)制，最后必須發(fā)揮地方民眾對(duì)地方政府的監(jiān)督權(quán)力，真正實(shí)現(xiàn)基層政權(quán)和財(cái)政的民主治理。

——減少政府層級(jí)和財(cái)政層級(jí)

如果說(shuō)現(xiàn)代政府存在就是為民眾提供公共物品和公共服務(wù)的話，那么根據(jù)最優(yōu)公共品規(guī)模和最優(yōu)轄區(qū)理論，每種公共品都有最優(yōu)消費(fèi)規(guī)模和地區(qū)，而事實(shí)上也不可能設(shè)置眾多的政府層級(jí)和財(cái)政層級(jí)。因此，以適宜的政府層級(jí)來(lái)提供公共物品和服務(wù)是比較現(xiàn)實(shí)的選擇。我國(guó)五級(jí)政府架構(gòu)與分稅分級(jí)財(cái)政體制是根本沖突或不兼容的，分稅分級(jí)財(cái)政體制要求每級(jí)政權(quán)必須有相應(yīng)的稅種作為財(cái)權(quán)支撐，以保證其有穩(wěn)定充足的稅收來(lái)源。而對(duì)于我國(guó)五級(jí)政權(quán)，28種稅種，很難有合理的劃分，特別是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)基本沒(méi)有收入來(lái)源保證其作為分稅分級(jí)財(cái)政的一級(jí)政權(quán)運(yùn)行。近幾年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)行也充分說(shuō)明了此類(lèi)問(wèn)題，“三農(nóng)”問(wèn)題某種程度上也是縣鄉(xiāng)財(cái)政問(wèn)題，其直接原因也在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收入來(lái)源潰乏，縣鄉(xiāng)政權(quán)由于其財(cái)政自給能力一直較低，不論是分稅制改革前還是改革后其自給能力一直都處于0.5左右，即財(cái)政支出一半必須通過(guò)非稅方式解決。存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，縣級(jí)財(cái)政也就順理成章將財(cái)政缺口轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，但這并非說(shuō)撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就會(huì)解決縣級(jí)財(cái)政困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的七站八所、幾套班子以及超編幾倍的工作人員撤減可以大大減化基層政權(quán)。

與當(dāng)前機(jī)構(gòu)改革和政府高效改革有機(jī)結(jié)合，近幾年工商、稅務(wù)、電力、技術(shù)監(jiān)督等機(jī)構(gòu)紛紛垂直領(lǐng)導(dǎo)，并且按經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)立下派機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)教育支出占總支出的50%左右，如果由縣級(jí)支付，再加上行政管理費(fèi)用的裁減之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本沒(méi)有什么實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容，作為一級(jí)政權(quán)也就沒(méi)有存在的實(shí)質(zhì)性意義。另外，考慮虛化地市一級(jí)，地市一級(jí)起先是地方行政專(zhuān)署，后由于地市合并實(shí)化為一級(jí)政府。從財(cái)政收支職能上看，地市一級(jí)職能還處于較強(qiáng)地位，這一點(diǎn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不同，但大多地市財(cái)政職能實(shí)質(zhì)上屬于過(guò)渡性職能，各縣與省級(jí)政府聯(lián)系較實(shí)。對(duì)當(dāng)前中國(guó)行政體制改革而言，可以實(shí)行中央、省、縣三級(jí)政權(quán)實(shí)化，虛化地市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)。當(dāng)然，這幾項(xiàng)改革都存在頗多困難，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)撤銷(xiāo)或合并或虛化卻是可行的選擇。

——重新界定縣鄉(xiāng)政府職能

政府層級(jí)劃分后，一級(jí)政府對(duì)應(yīng)一級(jí)事權(quán)，正確合理的縣鄉(xiāng)政府事權(quán)界定也是劃分政府財(cái)政的保障。下文對(duì)縣鄉(xiāng)政府職能的界定是基于假定縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府都已存在并且具有合理的行政管轄區(qū)域。我們認(rèn)為縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府職能如下：