導(dǎo)語(yǔ)：我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制缺陷分析（二）一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

[摘要]財(cái)政體制由財(cái)政產(chǎn)權(quán)、財(cái)政產(chǎn)權(quán)制度、財(cái)政創(chuàng)制權(quán)和政治制度四個(gè)層次構(gòu)成。我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的缺陷在于：第一，農(nóng)民沒(méi)有充分的民主權(quán)利；第二，農(nóng)民沒(méi)有對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的創(chuàng)制權(quán)；第三，沒(méi)有建立代表農(nóng)民公共利益的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度；第四，農(nóng)民不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)主體。治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政短缺有三條路：發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能，改革現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制。在第三方面，論述大都限于探討改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支管理等具體制度，而不曾覺(jué)察到：在現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制中，農(nóng)民沒(méi)有納稅人基本權(quán)利，沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政主體地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不是對(duì)農(nóng)民負(fù)責(zé)的財(cái)政。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革的根本目標(biāo)，應(yīng)該是建立農(nóng)民做主的民主財(cái)政。

（四）財(cái)政產(chǎn)權(quán)缺陷：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政產(chǎn)權(quán)沒(méi)有明確的主體

扭曲的財(cái)政制度導(dǎo)致扭曲的財(cái)政產(chǎn)權(quán)關(guān)系，核心問(wèn)題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政產(chǎn)權(quán)主體不明晰。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政行為主體包括農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部）和上級(jí)政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表可以排除在外），鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政產(chǎn)權(quán)就是他們之間的權(quán)利關(guān)系。按照現(xiàn)代財(cái)政的基本原則，只有農(nóng)民－－納稅人才擁有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)，然而我國(guó)法律還沒(méi)有明確規(guī)定納稅人－－農(nóng)民作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政產(chǎn)權(quán)主體的地位，2001年頒布的《稅收征管條例》增設(shè)了納稅人權(quán)利條款，如陳述權(quán)、分辯權(quán)、多繳稅款退回權(quán)、申請(qǐng)減免稅權(quán)、知情權(quán)等，但這些權(quán)利的意義主要是防止征稅人向納稅人亂收稅，而不是保護(hù)納稅人作為財(cái)政產(chǎn)權(quán)主體的基本權(quán)利。納稅人的基本權(quán)利應(yīng)包括：第一，贊同納稅權(quán)，政府征稅要出自納稅人的同意，“非贊同毋納稅”；第二，選舉代表權(quán)，納稅人選舉代表組成議會(huì)或人民代表大會(huì)，政府征稅要得到納稅人代表的同意，“無(wú)代表不納稅”；第三，政府服務(wù)權(quán)，納稅人決定政府支出，政府必須且只能為納稅人服務(wù)；第四，稅款節(jié)儉權(quán)，政府必須提高財(cái)政效益，不得浪費(fèi)納稅人的任何一文錢(qián)。農(nóng)民有了這四項(xiàng)基本權(quán)利，才能說(shuō)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政產(chǎn)權(quán)的所有者。由于農(nóng)民尚不具備這四項(xiàng)權(quán)利，相反是被不斷灌輸“皇糧國(guó)稅，天經(jīng)地義”、“納稅光榮、抗稅可恥”。“納稅是公民的神圣義務(wù)”等觀念，故而在現(xiàn)實(shí)的財(cái)政運(yùn)作中，另外兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政行為主體代行了農(nóng)民的納稅人權(quán)利，而這兩個(gè)財(cái)政行為主體的利益關(guān)系存在矛盾且不明晰。在集權(quán)型政府體制與財(cái)政分權(quán)并行的條件下，上級(jí)政府要求的是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”，這等于各級(jí)政府都對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政做主，直接或間接地享有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政權(quán)利，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則要求貫徹“一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政”的原則，實(shí)行真正的分權(quán)財(cái)政，而沒(méi)有農(nóng)民、人大約束的“一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政”必然變成“一級(jí)干部一級(jí)財(cái)政”，變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部和下屬部門(mén)以“個(gè)人說(shuō)了算”為原則操持鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的各項(xiàng)活動(dòng)，這種狀況使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政主體不明晰的情況比國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)主體不明晰更為嚴(yán)重。

財(cái)政主體的不明晰產(chǎn)生一系列問(wèn)題。（1）導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的邊界不明晰。一是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的邊界不確定。農(nóng)民作為民事主體的財(cái)產(chǎn)有法律界定，但農(nóng)民財(cái)產(chǎn)與政府財(cái)政的邊界則由政府隨意界定。二是上級(jí)政府財(cái)產(chǎn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)產(chǎn)的邊界不明晰。各級(jí)政府為了本級(jí)“預(yù)算寬?；保闷鋵?duì)下級(jí)政府財(cái)政的創(chuàng)制權(quán)和其他權(quán)力操縱下級(jí)財(cái)政，既能夠制定有利于自己的財(cái)政分配制度，還能夠突破既有邊界抽調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力，或者對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的用途做主，盡可能集中財(cái)力而甩掉包袱。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政與村財(cái)產(chǎn)的邊界不明晰。在事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重不均衡，財(cái)力嚴(yán)重緊張的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上行下效，也用這一手法圈村里的錢(qián)。四是干部的個(gè)人利益與政府財(cái)政不分。我國(guó)基層普遍實(shí)行把鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部收入與年終考核績(jī)效掛鉤的制度，這一制度形成了使上級(jí)政府目標(biāo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為、干部個(gè)人利益連動(dòng)的激勵(lì)機(jī)制，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政服從干部個(gè)人利益的操作制度化和合法化，另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理制度不健全。管理混亂致使公私難辨。（2）導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政行為主體的權(quán)責(zé)利關(guān)系紊亂。完全集權(quán)的舊體制雖缺乏效率，但權(quán)責(zé)利關(guān)系明確在中央；在真正規(guī)范的分權(quán)財(cái)政體制中，納稅人會(huì)為了自己的利益而建立有效的財(cái)政產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)；唯有處于由集權(quán)財(cái)政向分權(quán)財(cái)政過(guò)渡進(jìn)程中的當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制，在納稅人主體失位的條件下，權(quán)責(zé)利關(guān)系嚴(yán)重紊亂，這表現(xiàn)為：農(nóng)民只有納稅義務(wù)，不能享有公共服務(wù)和公共品；各上級(jí)政府及部門(mén)決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅費(fèi)收支政策，參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅費(fèi)分成，而不承擔(dān)其財(cái)政平衡的責(zé)任；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接操作鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政活動(dòng)，卻只對(duì)上級(jí)而不必對(duì)農(nóng)民負(fù)責(zé)。（3）紊亂的財(cái)政權(quán)利關(guān)系導(dǎo)致財(cái)政機(jī)制紊亂。在約束機(jī)制上，沒(méi)有農(nóng)民的財(cái)政產(chǎn)權(quán)主體地位，便不能建立農(nóng)民對(duì)政府財(cái)政行為的制約，作為它的替代物，是上級(jí)政府行使這一權(quán)利，但上級(jí)政府在許多情況下要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一起分割農(nóng)民利益，這決定了它有著和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一樣的動(dòng)機(jī)，而缺乏約束的動(dòng)力，甚至利用監(jiān)督權(quán)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力據(jù)為己有；在激勵(lì)機(jī)制上，不必對(duì)納稅人負(fù)責(zé)的財(cái)政等于掏別人包里的錢(qián)自己花，這直接導(dǎo)致征納無(wú)度，浪費(fèi)嚴(yán)重且不心疼；在配置機(jī)制上，不是按照農(nóng)民的公共需求進(jìn)行配置，而是體現(xiàn)上級(jí)意志和干部個(gè)人意志和利益，如搞政績(jī)工程、形象工程，導(dǎo)致公共支出低效益。（4）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政功能的變異。保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的主要任務(wù)，收費(fèi)是為了養(yǎng)人，養(yǎng)人是為了收費(fèi)，收費(fèi)服從收費(fèi)最大化。于是，管土地的本意是節(jié)約耕地，現(xiàn)在交費(fèi)就成，導(dǎo)致耕地濫用；計(jì)劃生育是為了控制人口，現(xiàn)在為了罰款最大化，甚至誘導(dǎo)超生；派出所是為了維護(hù)社會(huì)治安，演變?yōu)槭召M(fèi)納稅的暴力工具，引起社會(huì)不安定。這樣的財(cái)政無(wú)所謂滿(mǎn)足公共需要，更談不上效率。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革的基本途徑選擇

導(dǎo)致上述情形的原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革不徹底。廢社建鄉(xiāng)之際，1984年我國(guó)普遍建立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政。1985年4月財(cái)政部頒發(fā)了《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政管理試行辦法》，按照當(dāng)時(shí)的財(cái)政體制復(fù)制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的基本架構(gòu)。當(dāng)時(shí)我國(guó)財(cái)政體制的狀況是：提出了一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政的原則目標(biāo)，對(duì)集權(quán)財(cái)政體制進(jìn)行了放權(quán)讓利的改革。在這種背景下，《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政管理試行辦法》提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的原則，要求做到兩個(gè)結(jié)合：“要責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合，財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合”，這是新舊不兼容的過(guò)渡性體制。傳統(tǒng)財(cái)政體制的特點(diǎn)是：財(cái)權(quán)、財(cái)力高度集中于中央政府，在集權(quán)制度下實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理，地方?jīng)]有獨(dú)立財(cái)政，只是代行中央財(cái)政職能，中央通過(guò)財(cái)政計(jì)劃實(shí)現(xiàn)對(duì)各級(jí)財(cái)政的領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)收統(tǒng)支，包攬一切。改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得了相對(duì)獨(dú)立的財(cái)權(quán)，分灶吃飯則使其承擔(dān)更加獨(dú)立的財(cái)政責(zé)任，這刺激了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府謀求稅費(fèi)的積極性，但由于民主化進(jìn)程滯后，財(cái)政創(chuàng)制權(quán)截留于政府而不在農(nóng)民，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政行為不受約束和混亂，在這種情況下，1991年12月由財(cái)政部頒發(fā)新的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理辦法》，這一規(guī)定對(duì)強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理起到了一定作用，但它的主導(dǎo)思想是加強(qiáng)縣市對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的集權(quán)控制，而不是采取還財(cái)權(quán)于農(nóng)民的辦法解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政混亂問(wèn)題，在這個(gè)意義上說(shuō)，它是《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政管理試行辦法》的退步。1994年我國(guó)在集權(quán)型政府體制下進(jìn)行分稅制改革，形成權(quán)力集中在上而利益分屬各級(jí)的財(cái)政管理體制，各級(jí)地方政府為了克服分稅制引起的財(cái)稅收入劇減，紛紛利用各種權(quán)力集中下級(jí)財(cái)力而甩下事權(quán)包袱，由于1991年的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理辦法》沒(méi)有做相應(yīng)修訂，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政只能單純上繳財(cái)力接受包袱，這迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用“三亂”的辦法向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁財(cái)政危機(jī)，農(nóng)民成為最后的買(mǎi)單人?？梢?jiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制實(shí)質(zhì)上還是停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的集權(quán)財(cái)政，嚴(yán)重滯后于農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。

解決這一矛盾的基本途徑是把財(cái)政體制改革進(jìn)行到底，確立以農(nóng)民民主權(quán)利為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制。（1）給予農(nóng)民比較充分的政治民主權(quán)利，這是農(nóng)民成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的要求和保障。（2）在這個(gè)基礎(chǔ)上切實(shí)加強(qiáng)基層政權(quán)的民主化進(jìn)程。在當(dāng)前，應(yīng)該加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)，把人大代表與村干部分離，使其成為真正的民意代表，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大真正獲得《地方組織法》規(guī)定的各項(xiàng)權(quán)力，獲得屬于本級(jí)政權(quán)的財(cái)政創(chuàng)制權(quán)和政府機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)，硬化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政行為的約束。（3）民主是分權(quán)的基礎(chǔ)，要把財(cái)政分權(quán)建立在法治和民主的基礎(chǔ)上。改革的經(jīng)驗(yàn)證明，集權(quán)型政府體制下實(shí)行分稅制改革，成了上級(jí)政府聚斂財(cái)力轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)的手段。糾正這種狀況的可行辦法是以法律手段劃分并規(guī)范政府間的權(quán)責(zé)利關(guān)系?？梢栽O(shè)想把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的內(nèi)容分三級(jí)：凡是具有全國(guó)性意義的支出如義務(wù)教育，由全國(guó)人大規(guī)定，中央政府統(tǒng)一支付；凡是地方性的公共支出如道路交通，由地方人大規(guī)定，地方政府統(tǒng)一支付，凡是上級(jí)行政部門(mén)規(guī)定或交辦的事務(wù)，財(cái)力由該部門(mén)或上級(jí)政府跟隨；凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的事務(wù)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府操作稅費(fèi)收支。

財(cái)政是二重性存在。它是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的直接的上層建筑，不建立農(nóng)民做主的民主型財(cái)政，農(nóng)民就不能成為真正的利益主體，農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不可能建立；財(cái)政又是上層建筑的直接的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，只有在民主財(cái)政基礎(chǔ)上，基層政權(quán)的民主化才有實(shí)質(zhì)內(nèi)容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才能真正成為一級(jí)政府。