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鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自建立以來，在規(guī)范和加強管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收支管理，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展等方面起到了積極的作用，但是，隨著農(nóng)村稅費改革的深化以及農(nóng)村金融體制、稅務(wù)管理體制的調(diào)整，農(nóng)村中小學(xué)教師上劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院管理體制改革等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能已不健全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行和管理的條件和環(huán)境也發(fā)生了很大變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入萎縮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出功能減弱。為適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支行為，緩解縣鄉(xiāng)財政困難，防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險，全國各地掀起了一場全面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式的改革。

1云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改革試點基本情況和面臨的問題

1.1云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改革的基本情況

云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理方式改革試點首先是在玉溪市江川縣進(jìn)行試點，2005年11月江川縣出臺了《江川縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革實施方案》，2006年1月1日起在全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行了“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的財政管理方式改革試點。其他州市也相繼開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革試點工作，但各地的改革進(jìn)度和模式不一致。從進(jìn)度來看，云南省16個州市，玉溪市除4個縣區(qū)沒有全面推開外，其他縣已全面試點，版納州三個縣市已全面進(jìn)行試點，其他州市已選擇部分縣區(qū)進(jìn)行改革試點，各地的改革進(jìn)度參差不齊，有的地方對此項改革十分積極，有的地方對改革不主動，有畏難情緒。從改革的模式看，改革試點的模式較多，歸納起來主要有三種：

1.1.1以玉溪市江川縣為代表的取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預(yù)算會計，在縣設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理股總預(yù)算會計核算。鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)報賬員，單位會計由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所。在預(yù)算編制過程中，由縣財政局按有關(guān)政策，結(jié)合財力實際，兼顧需要與可能，明確預(yù)算安排順序和重點，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算安排的指導(dǎo)意見，征求縣人大意見，報縣人民政府批準(zhǔn)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)縣財政局的指導(dǎo)意見，編制本級預(yù)算草案報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)依法審查，并由縣財政局納入全縣預(yù)算統(tǒng)一依法報批。在年度預(yù)算執(zhí)行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出的預(yù)算調(diào)整方案，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)審查后報縣財政局審核并由縣財政局向縣政府和縣人大常委會報告。

1.1.2以紅河州蒙自縣為代表的把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所作為縣財政的派出機構(gòu)，代行縣財政的相關(guān)職能。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預(yù)算會計和單位會計，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預(yù)算會計由縣財政國庫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位會計集中由縣會計核算中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所只設(shè)財政所長和報賬員兩人。預(yù)算編制過程中，由縣財政局按有關(guān)政策，結(jié)合財力實際，兼顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)需要與可能，財力適當(dāng)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，同時根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收支情況，核定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入和支出，其收入實行下達(dá)任務(wù)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只對超收部分進(jìn)行分成。對支出制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所根據(jù)相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和辦法編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)收支計劃，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會（或人大主席團(tuán)）進(jìn)行審查后，報縣財政局審核統(tǒng)編入縣鄉(xiāng)財政收支預(yù)算，報縣人民代表大會審查批準(zhǔn)后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)收支預(yù)算，由縣財政局批復(fù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行。

1.1.3以昭通市威信縣、楚雄州姚安縣為代表的對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支全部納入縣級統(tǒng)一管理，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣級的一個一級預(yù)算單位，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總預(yù)算會計，鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位會計由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所。對煙葉及重點稅源由縣政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂目標(biāo)責(zé)任書，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟，做大財政收入“蛋糕”，確保目標(biāo)任務(wù)完成。預(yù)算編制過程中，由縣財政局按有關(guān)政策，結(jié)合財力實際，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算安排的指導(dǎo)意見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)縣財政局的指導(dǎo)意見編制財務(wù)收支計劃，報縣財政審核統(tǒng)編縣鄉(xiāng)財政收支預(yù)算，報縣人民代表大會審查批準(zhǔn)后，由縣財政局批復(fù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行。

1.2改革試點存在的問題

從云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革的基本情況來看，主要存在以下問題：第一，改革模式較多，不統(tǒng)一，各地在改革模式上有不同的觀點和想法。第二，從總體上看，大部分地方改革不徹底，改革還是主要側(cè)重于加強會計核算與監(jiān)督，基本沒有觸及既得利益和職權(quán)范圍內(nèi)的調(diào)整，沒有從根本上就解決當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難問題進(jìn)行改革。第三，會計核算崗位脫節(jié)，結(jié)算會計崗位配置職責(zé)不明，不利于會計監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革后，會計核算結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，縣財政局成立會計核算中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原來的單位會計賬務(wù)由會計核算中心統(tǒng)一核算，鄉(xiāng)財政所雖設(shè)結(jié)算會計崗位，但結(jié)算會計僅是一過渡會計，手中無賬務(wù)，所以在財政所內(nèi)部結(jié)算會計很難監(jiān)督和制約鄉(xiāng)政府單位的經(jīng)費會計和經(jīng)費支出，不同會計崗位失去相互牽制作用，結(jié)算會計主要任務(wù)是往返于縣鄉(xiāng)財政之間傳遞票據(jù)，成為名副其實的“跑腿”會計，會計人員不能獨立履行會計監(jiān)督職能。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對收入、支出、結(jié)余和往來款項把握不準(zhǔn)，加之詢問不便，大多憑筆記本和記憶辦理，最終可能造成工作較為被動。

2推進(jìn)云南鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革的對策和實施建議

2.1云南鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革的對策

2.1.1統(tǒng)一改革模式，確保改革取得成效

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革的模式是五花八門，由于此項改革涉及面廣，政策性強，在改革中可能會存在諸多的困難和矛盾，需在改革中逐步總結(jié)和完善，進(jìn)一步的探索。為此，建議選擇部分重點縣由財政廳直接派工作人員掛鉤指導(dǎo)改革試點，為全省改革提供示范，實行全面啟動，逐步推開，確保全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革試點取得實質(zhì)性的成效。

2.1.2嚴(yán)格預(yù)算管理，硬化預(yù)算約束

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理方式改革的過程中，必須認(rèn)真貫徹預(yù)算管理有關(guān)法律法規(guī)，積極推進(jìn)綜合預(yù)算和部門預(yù)算等改革，統(tǒng)籌安排預(yù)算內(nèi)外財力，建立預(yù)算績效評價體系，加強預(yù)算管理和財務(wù)監(jiān)督，進(jìn)一步提高財政的調(diào)控能力和財政資金的使用效益。在預(yù)算編制時，要逐步實行全口徑預(yù)算管理，增強預(yù)算編制的完整性和透明度。在預(yù)算執(zhí)行中，要堅持“先有預(yù)算，后有支出，嚴(yán)格按預(yù)算支出”的原則，切實維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性。

2.1.3以完善市鄉(xiāng)財政體制為重點，加快縣域經(jīng)濟發(fā)展

全面建設(shè)小康社會的重點在農(nóng)村、在基層。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求，原由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的事務(wù)全部由縣級政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一安排，所需經(jīng)費由縣財政預(yù)算列支，以保障其合理的財政支出需求。這樣，有利于縣政府把分散的財力集中起來，統(tǒng)籌規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展，統(tǒng)籌提供地方公共物品———政治穩(wěn)定、司法、治安、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等。通過統(tǒng)籌規(guī)劃，有利于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，要建立財政激勵機制，進(jìn)一步加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的扶持并改進(jìn)支付方式，完善“村財鄉(xiāng)管村用”和村務(wù)公開等措施，鼓勵縣鄉(xiāng)立足資源優(yōu)勢，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟的良性循環(huán)。

2.1.4妥善清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，進(jìn)一步防范財政風(fēng)險

首先要建立領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。將債務(wù)化解列入政績考核，防止“新官不理舊事”的消極思想。其次，要制訂還債計劃。在全面清理核實鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的基礎(chǔ)上，按債務(wù)的來源、用途和現(xiàn)狀，區(qū)別不同債務(wù)情況，制訂相應(yīng)的償還債務(wù)計劃，將每年的償債計劃納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)收支計劃，通過爭取上級支持和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌的辦法，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)償債準(zhǔn)備金，用于償還鄉(xiāng)鎮(zhèn)到期債務(wù)。第三，要積極主動消化債務(wù)。通過拍賣等方式盤活鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)及資源，解決部分債務(wù)。同時，縣級財政和有關(guān)部門要加大補助力度，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必要的資金援助。第四，要嚴(yán)格控制新增債務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須嚴(yán)格按照國家的規(guī)定，一律不準(zhǔn)對外提供任何經(jīng)濟擔(dān)保；鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會事業(yè)的發(fā)展要堅持量力而行的原則，根據(jù)財力狀況制定發(fā)展計劃。

2.2云南鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革的實施建議

要切實實施好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革，應(yīng)在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權(quán)、使用權(quán)和財務(wù)審批權(quán)不變的前提下，綜合各地改革試點的優(yōu)點，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣財政的一個一級預(yù)算單位管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支全部納入縣級統(tǒng)一管理，采取“預(yù)算縣編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的管理模式，通過改革來實現(xiàn)四個管住，即管住鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂收費、管住鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂花錢、管住鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂進(jìn)人、管住鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂舉債，有效加強對基層的監(jiān)督，全面規(guī)范統(tǒng)一收支事項，增強縣鄉(xiāng)財政收支的透明度，極大地提高縣鄉(xiāng)財政管理水平。其具體操作應(yīng)根據(jù)公共財政的總體要求，按照“財力和事權(quán)相統(tǒng)一”的原則，調(diào)整原有的體制框架，打破長期以來由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主核算的分散管理模式所形成的財權(quán)分配格局，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預(yù)算編制和會計核算方式同時進(jìn)行改革，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣財政的一級預(yù)算單位管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支全部納入縣級統(tǒng)一管理，采取“收入整體上劃，支出分類管理”的改革辦法。

2.2.1收入上劃縣管理

原來由鄉(xiāng)鎮(zhèn)支配使用的各項收入，包括地方財政收入、稅收返還收入以及上級下達(dá)的各項轉(zhuǎn)移支付等，全部上劃為縣（市、區(qū)）級財政收入，同時取消體制補助、體制上解和各項結(jié)算項目。與之相適應(yīng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再承擔(dān)組織收入的職責(zé)，年度稅收目標(biāo)任務(wù)統(tǒng)一由縣（市、區(qū)）政府根據(jù)稅源情況下達(dá)縣（市、區(qū)）國稅局、地稅局執(zhí)行。同時，改變現(xiàn)行以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位考核的辦法，縣（市、區(qū)）政府另行制定對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)考核激勵機制，調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟的積極性。2.2.2支出按性質(zhì)分類管理根據(jù)農(nóng)村稅費改革后轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的要求，在明確劃分縣鄉(xiāng)政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，重新確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出范圍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的主要支出有：工資性支出、機構(gòu)運轉(zhuǎn)支出和村組支出等必要的開支。鄉(xiāng)鎮(zhèn)上劃縣（市、區(qū)）級支出主要有：一是調(diào)整工資支出，主要指政策性增資和調(diào)整工資；二是事業(yè)發(fā)展支出，包括財源建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、涉農(nóng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)等方面的支出。這些事業(yè)發(fā)展支出由鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要，對項目安排分輕重緩急經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)審議后，向縣（市、區(qū)）財政提供項目和資金報告，并附可行性研究報告，縣財政納入項目庫滾動管理，綜合考慮全縣經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展目標(biāo)需要，結(jié)合財力情況統(tǒng)籌安排。

2.2.3建立和健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革的配套措施

首先，完善財政管理體制，實現(xiàn)縣（市、區(qū)）鄉(xiāng)和諧發(fā)展。在科學(xué)規(guī)范縣（市、區(qū)）鄉(xiāng)政府事權(quán)的前提下，合理劃分縣（市、區(qū)）鄉(xiāng)政府的支出責(zé)任。其次，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險防范和化解機制。清理核實鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)債務(wù)，鎖定歷史債務(wù)，消化存量，控制增量，加強債權(quán)債務(wù)管理，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)債務(wù)實行“雙重管理”。再次，建立和健全經(jīng)濟與社會發(fā)展目標(biāo)考核體系。縣政府要制定經(jīng)濟與社會發(fā)展目標(biāo)考核辦法，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)、權(quán)、利，建立和健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟與社會發(fā)展的目標(biāo)考核體系。最后，建立和推行政務(wù)公開制度。以建設(shè)行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理方式為目標(biāo)，切實加強對財政收支活動的監(jiān)督，保障人民群眾依法參加民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，推進(jìn)地方財政部門依法行政和決策的科學(xué)化、民主化。

總之，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革”是在現(xiàn)行財政體制和政策基本不變的前提下，實行“預(yù)算縣編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的預(yù)算管理方式，嚴(yán)格鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的預(yù)算約束，違反預(yù)算就不批準(zhǔn)執(zhí)行。通過對于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革”可實現(xiàn)多方面的好處，切實解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政當(dāng)前存在的一系列困難。

作者:黃潭 單位:昭通市鹽津縣財政局