導語：證券監(jiān)管體制及完善論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【摘要】

我國證券市場的發(fā)達史素來以股票市場為風向標。隨著后股改時代的來臨，市場結構日益合理，證券品種日益多樣，投資者構成日益多元化，市場化程度日益積聚，與國際證券市場的聯(lián)動性日益顯著，市場處于前所未有的大變革時期。

但也應看到，證券市場“新興加轉軌”的特征并未改變，與市場發(fā)展相輔相成的證券監(jiān)管體制也應在此背景下繼續(xù)革新。證券監(jiān)管體制具體可細化為監(jiān)管理論體系、法律體系、組織體系和運行、評價體系等子項?；诮M織體系的特殊地位，將之作為貫穿整個監(jiān)管體系，揭露體制問題和提供完善對策的線索具有可行性。本文以由固有監(jiān)管者、市場衍生監(jiān)管者及其他監(jiān)管者構建的監(jiān)管組織體系為綱，簡析我國當前證券監(jiān)管體制及其可完善性等問題。

【關鍵詞】證券市場;監(jiān)管;監(jiān)管體制;完善

緒論

隨著國人對社會主義市場經(jīng)濟性質(zhì)及其內(nèi)在規(guī)律把握程度的深化，對市場作用機理和運作效能的理解也日益加深。同時，也引出了如何規(guī)范市場中不合理因素的干擾，以充分發(fā)揮市場機制的議題。中國資本市場也大體沿著這一脈絡，由行政干預調(diào)控的單邊市場結構逐漸演化為由多元利益構成的博弈場所。其中，法律制度的建構所應發(fā)揮之作用，也因“市場經(jīng)濟即法治經(jīng)濟”命題的被推廣、被接受，而顯得愈發(fā)重要起來。

考察各國市場經(jīng)濟發(fā)達史可以發(fā)現(xiàn)，雖然一直存有“市場自由主義”與“國家干預主義”導向之間的博弈，但對證券市場而言，因其所具的高效融資功能和高風險性特征，無時無刻不在散發(fā)激勵抑或足以顛覆國民經(jīng)濟的量能，使之頗受國家監(jiān)管手段的關切。如何構建一個兼具效率和公平的證券市場，市場運作規(guī)則的制定及其實現(xiàn)，監(jiān)管機制的完善與否確為關乎全局。

本文所為探討即在此背景之下。證券監(jiān)管體系是融合了市場主體與政府宏觀管理職能的交叉接合部。隨著市場自治機能的成長和不斷強化，如何限縮不必要的外部監(jiān)管能力，使自律化暨市場內(nèi)部的自我控制體制的作用得到正常表達逐漸成為人們關注的焦點。注意到證券市場規(guī)則大體可作交易規(guī)則和監(jiān)管規(guī)則之二分，近三十年以來，基于我國特有的法律制度環(huán)境，由公權力激勵催生的民商私法復興使得對證券交易平等主體的理論關注和制度建模，至今可謂蔚為大觀，其對證券市場乃至整個資本市場的發(fā)展提供了豐富的給養(yǎng)。然而證券市場的發(fā)展尚未完全皈依市場化的理性運作，其中一方面的原因在于市場監(jiān)管體制與市場秩序維護和合法利益保護目標之達成存有不協(xié)調(diào)之處。故而，筆者旨在對此系統(tǒng)進行解構，對我國的證券監(jiān)管體制略作評析。

一、證券監(jiān)管體制基礎理論

（一）證券市場受監(jiān)管根源

證券是證券持有人有權取得相應權益的憑證。證券市場即有價證券發(fā)行和交易等實現(xiàn)流通機能的場所，是社會化大生產(chǎn)和商品經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，市場主體通過各類證券的發(fā)行和交易募集和融通資金以取得預期收益[1]。而作為市場經(jīng)濟體制有機組成部分的證券市場具有無法自我完結[2]的缺陷，是證券市場監(jiān)管力量存在的根源。

首先，證券市場需要干預決定于其顯著的表象特征。作為高風險的金融產(chǎn)業(yè)，證券市場具有內(nèi)在的不穩(wěn)定性。其一，市場投資者購買股票，以在投資期限內(nèi)實現(xiàn)所持股票買賣價格之間形成差價，即以低買高賣的方式獲得利潤。投資期限及投資決策的不同，可從市場投資群體中析出投機交易者群體。然而這種劃分僅在特定的交易時段具有意義，實際上二者間的界限十分模糊，市場“經(jīng)濟人”之特質(zhì)使得在一定時期投資者有轉變?yōu)橥稒C者的可能。適度理性的投機可以激勵證券市場的發(fā)展，而過度投機無疑會引起整個市場的動蕩。其二，證券是貨幣資金或?qū)嶋H資本的轉化，屬于虛擬資本范疇。上市公司將發(fā)行籌集的資本投入生產(chǎn)運作，在日常經(jīng)營中實現(xiàn)資本增值。而證券持有者通過投入資金認購證券后，持有的僅為虛擬資本，并不參與實際生產(chǎn)。虛擬資本受制于真實資本但又具有相對獨立性，處于相對獨立的運動形態(tài)中，其價值經(jīng)受市場預期

或投資評價，可能背離實際價值，價格確定機制便有極大的主觀性。如若證券

價格與實際價格相去甚遠，便有加大市場動蕩，醞釀風險的可能。同時，證券交易采用現(xiàn)代科學技術，日益形成國際一體的聯(lián)動架構，加速了資源流通、信息共享，降低了市場成本，但也擴大了由于技術原因、信息錯誤、局部風險等而引發(fā)損失的蔓延范圍和作用深度[3]。

其次，證券市場需要干預來源于深層次的市場機能缺陷，這主要表現(xiàn)為市場的外部效應和非對稱性特征。外部效應表現(xiàn)為，證券市場上一定的經(jīng)濟、法律行為對市場外部的影響，可能造成私人成本與社會成本、私人收益與社會收益發(fā)生偏離[4]；由于市場構成體系為牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)，便同時累積了不穩(wěn)定因素；市場主體由于信息持有、經(jīng)濟基礎以及決策能力的差異，必然導致非對稱性市場的不完全競爭，進而引發(fā)市場壟斷、內(nèi)幕信息、分配不公平等現(xiàn)象。市場自身對此是無能為力的，便需要借助外部化的利益調(diào)控以及權力制約手段來實現(xiàn)短暫的修正，回補利益缺口，以保持市場的良性活力。

再者，證券市場需要干預來源于資本市場運行應具有的社會化公益。證券市場是企業(yè)籌集資金，用以轉化為資本運營實現(xiàn)盈利的重要途徑，成功與否緊密關乎國計民生。證券市場投資起點低，便于吸納大量中小型投資主體，而隨著社會福利制度的發(fā)展，獲準進入證券市場的社保基金也日益參與風險運作?？剂孔C券市場抗風險和可持續(xù)發(fā)展能力健康與否，是否切實保障廣大社會投資主體的合法利益是其中一項重要指標[5]。

（二）證券監(jiān)管體制的架構

監(jiān)管體制即制度化規(guī)制系統(tǒng)，涉及所有與監(jiān)管目標相適宜的要素。筆者認

為，證券監(jiān)管體制的構建在于實現(xiàn)市場公開、公平、公正運行和發(fā)展的目標，至少應具備有必要的監(jiān)管理論體系、法律制度體系、監(jiān)管組織體系以及具體運行、評價制度等子項。其中，監(jiān)管理論體系項下可作基礎理論和應用理論的劃分：基礎理論體系重在對監(jiān)管目標、對象、行為依據(jù)、行為準則、程序及績效考核等作出定義，應用理論則偏重提供監(jiān)管實務的技術性指引，同時將監(jiān)管相關理論進行必要的銜接和適度轉化；監(jiān)管法律系統(tǒng)則由證券監(jiān)管法為龍頭，以規(guī)制證券市場的規(guī)范性法律文件為主體，輔之與其相關的法律制度構成；監(jiān)管運行和評價系統(tǒng)則是為監(jiān)管理論和法律制度轉化為實際市場行為提供操行準則，以達到所期目的，使監(jiān)管制度設計真正得以實現(xiàn)。

通常所提及的監(jiān)管體制，更多則是指向監(jiān)管組織體系的建構與維護，而附帶提及相配套的經(jīng)濟監(jiān)管理論、法律體制和監(jiān)管內(nèi)容體系等其他監(jiān)管體制要素。其原因在于，監(jiān)管體制的運行需要以監(jiān)管者作為載體。監(jiān)管者職能和權限的設置、機構的運行和管理范式、市場行為的獎懲考評均必然依靠某種監(jiān)管理論的支撐、法律制度的支持，監(jiān)管內(nèi)容體系以監(jiān)管者行為的具體實施為外在表象。易言之，監(jiān)管組織體系具有較其他要素更為顯性化的特質(zhì)，此即監(jiān)管組織體系在整個監(jiān)管體制中所充當?shù)奶厥狻爸薪椤苯巧Ｍ瑫r它也為衡量一國證券監(jiān)管體制合理性及進行效率考量提供了突破進路。亦據(jù)此，本文指稱的證券監(jiān)管體制，正是以監(jiān)管組織體系為主體展開的。

監(jiān)管組織體系由固有監(jiān)管者、市場衍生監(jiān)管者和其它特殊監(jiān)管者構成。結合中國國情，固有監(jiān)管主體源于國家對內(nèi)國經(jīng)濟事務的權力型關注及經(jīng)濟事務部門的設置，在整個監(jiān)管組織中居于核心位置。市場機制成熟后，自治力量的膨脹引發(fā)固有監(jiān)管者限縮權能，專司外部化權利義務關系之調(diào)處和宏觀秩序的維護，由此衍生出不同于政府管理模式的諸如證券交易所、同業(yè)協(xié)會等市場內(nèi)部化監(jiān)管者，在自為市場交易主體的同時享有對應的權責，運用市場化約束手段、借助民商事法律規(guī)范實現(xiàn)自我管理和下轄監(jiān)控。同時，體制結構中也不排除特定時期設置的官方、半官方性質(zhì)組織，乃至加入國際化監(jiān)管組織的可能。從固有監(jiān)管組織角度來考察證券市場監(jiān)管，必然會突出監(jiān)管的干預目的。在單純依靠國家干預修正市場缺陷，達成效率、公平目的之命題被不斷證偽前提下，固有監(jiān)管層在構建監(jiān)管體制時亟待解決的首要問題，即如何從自身職能出發(fā)來科學定義體制結構，既能較好回避不必要的強行政色彩，合理約束權限，同時亦可遵循市場規(guī)律，追求市場效率和正效益，不宜破壞市場的“自然生態(tài)”[6]代替包辦，扮演“救世主”的角色，進而培植良性市場主體，完善市場機能；須將自身視為市場中特殊化、專業(yè)化的主體，行為也應以市場失靈的領域為界，做出監(jiān)管者的“成本——效益”分析，并配合諸如證券交易所、同業(yè)協(xié)會、證券公司及其他中介組織等衍生監(jiān)管主體實現(xiàn)預期目標。此種角色表象性的“弱化”，正是政府專屬職能加強的彰顯。

證券市場由行政性干預、管制轉向適度監(jiān)管，固有監(jiān)管者依法得到授權，配合衍生監(jiān)管者及其他主體在市場機制范圍內(nèi)依靠自身行為約束而實現(xiàn)己身權益，輔之以必要的國家監(jiān)督和社會監(jiān)督，即構成一國系統(tǒng)化的證券監(jiān)管組織體系。以監(jiān)管組織體系為綱，動態(tài)考察組織建構及運行依托的理論因素、法律支撐力和績效評價體系，便可大致看到一國證券監(jiān)管體制之良莠。

二、我國證券監(jiān)管體制評析

（一）我國證券監(jiān)管體制特征考察

新中國成立后，由于推行計劃經(jīng)濟而取消了證券市場。直至改革開放初期，由政府行為外生性推動市場機制培養(yǎng)，我國證券業(yè)才逐步得以發(fā)展。從1981年

恢復國庫券發(fā)行，至1988年建立國債流通市場以及80年代中后期股票柜臺交

易的開設，均標志著我國證券流通市場開始形成。20世紀90年代初期，上海、深圳兩大證券交易所相繼開業(yè)，意味著中國證券業(yè)在更高程度上的發(fā)展。

與我國證券業(yè)發(fā)展時期相對應，我國證券監(jiān)管體制也呈現(xiàn)階段性的演進特征，并以政府監(jiān)管主體的演化為主線[7]。雖然我國證券監(jiān)管體制在長久時期內(nèi)仍將以政府整齊化切入式監(jiān)管為主導，但隨著市場自治意識的增強及相應自我調(diào)控機能的發(fā)達、社會法治化的深入，其他市場主體的內(nèi)控能力亦得到加強，本不宜由外部性干預力影響的區(qū)域?qū)φO(jiān)管的依存度有所下降。同時，權力機關和司法機關的監(jiān)督和救濟手段逐步完善可操作性，相關社會監(jiān)督群體的成長，也應成為我國證券市場監(jiān)管體制的重要組成部分。

傳統(tǒng)市場經(jīng)濟國家的證券監(jiān)管脫胎于市場自治下國家有限度的介入，以有機的發(fā)達資本市場為先在條件。與社會主義市場經(jīng)濟前提下的證券市場對應，我國的證券監(jiān)管體制采用為反向路徑，即以政府公權力原生方式激活市場，培育

機能，由此決定了其應具有不同于傳統(tǒng)市場經(jīng)濟證券監(jiān)管體制的特征。

其一，監(jiān)管主體呈現(xiàn)多元化協(xié)作。除去市場中日益成熟的衍生監(jiān)管主體和自律監(jiān)管群體，固有監(jiān)管者以政府部門、機構單位為主體，涉及證券監(jiān)管業(yè)務的部門呈現(xiàn)多元化，其中以針對特殊行業(yè)調(diào)控抑或存有交錯職能的部門為主，并在監(jiān)管的相應進程中結成協(xié)作關系。例如，公司上市接受證監(jiān)會的主要監(jiān)管。

同時，國家發(fā)改委審批其募集資金投向是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策；若其屬于中外合資企業(yè)，上市條件還需得到商務部審批；市場主體參與QFII、QDII運作，還需接受外匯局的監(jiān)管，等等。此外，財政部、稅務部門、科技部、國家環(huán)保局、國土資源部、建設部、教育部、公安部等都不同程度的充當監(jiān)管主體的角色[8]。

其二，證監(jiān)會具有特殊法律定位，其監(jiān)管和市場作用“特殊”。我國《證券法》中雖未明確“國務院證券監(jiān)督管理機構”的具體名稱，但根據(jù)“三定”方案[9]的精神，該機構即證監(jiān)會。根據(jù)相關法律法規(guī)，證監(jiān)會具有規(guī)章規(guī)則制定權、市場準入控制權、市場行為監(jiān)管權、調(diào)查處罰權、縱橫部門的協(xié)調(diào)及國際交往等多項職權[10]，在監(jiān)管體系中處于核心地位。但是，目前證監(jiān)會的性質(zhì)屬于國務院直屬事業(yè)單位，此與其實際行使的大量行政執(zhí)法權限乃至準司法權不相契合，甚至存在違憲之處。例如，我國《憲法》及《立法法》未將規(guī)章制定權授予非部委機構和事業(yè)單位，而是賦予對應權力的國務院各部委。故而，證監(jiān)會事業(yè)性單位的法律定位與依法治國的理念發(fā)生了偏移，使得其在職能發(fā)揮和對

市場的影響都有別于傳統(tǒng)意義上的行政部門[11]。

其三，證券監(jiān)管非市場激勵、強行政性色彩濃重。背負國企脫困的原生動機和國有資產(chǎn)保值增值蹣跚行進而日益成熟，解除計劃性色彩的羈絆的中國證券市場，至今某種程度上仍表現(xiàn)出對計劃行政性路徑的依賴。例如，在協(xié)調(diào)監(jiān)管

者和市場自治之間關系時，更多的著眼點在于固有監(jiān)管主體和市場之間，以致原生監(jiān)管主體與衍生監(jiān)管、市場內(nèi)部監(jiān)督力量配比關系，表現(xiàn)為是否放權，抑或換權的博弈?；诜€(wěn)定市場秩序和投資者利益保護的宗旨，一方面，原發(fā)監(jiān)管者的權力和職責強大，對市場走向的決定和投資機會的造就功不可沒，但也常由于執(zhí)法剛性和行為不可預期性造成市場利益損耗；另一方面，應當肩負起市場可持續(xù)發(fā)展和塑造市場彈性的衍生監(jiān)管者、自律主體尚未適應市場化運行機制，素質(zhì)尚低，某些自律體系甚至半行政化或行政化，權責不一，從而進一步加深非市場因素對證券市場發(fā)展的干擾，誤導市場行為主體的投資和風險預期，導致“政策市”[12]的重復顯現(xiàn)。

其四，權力機關、司法機關與證券市場監(jiān)管力對接、整合存有缺口。證券市場法治應由立法、司法和行政三方的協(xié)同并用。市場監(jiān)管力在行使的同時需要受到權力、司法機關的監(jiān)督和制約，并配備必要的司法救濟手段。作為監(jiān)管體制核心的證監(jiān)會，依據(jù)其特定法律定位而塑造的整體市場監(jiān)管力，同權利機關

和司法職能的作用范圍尚難以完全對接。例如，證監(jiān)會作為事業(yè)性單位，其人

事任免及相關活動權限受到國務院直接領導，對人大行使監(jiān)督權十分不利[13]。同時，直接監(jiān)管力披露非法市場行為后，受損投資者需要訴諸司法途徑時，還時常遭遇因模糊化規(guī)定造成的“法院失靈”，以致救濟不彰[14]。

（二）我國證券監(jiān)管體制的功能分析

結合上文有關該監(jiān)管體制的若干特征，可以歸結出其所具有的下列功能：

其一，較強勢的市場準入功能。一方面，基于監(jiān)管主體構成，多部門對所屬產(chǎn)業(yè)的管理或社會公共利益的維護職能體現(xiàn)在對主體的證券市場準入監(jiān)控方面，有著相對嚴格的程序和審查措施，部門監(jiān)控體系化之后具有違規(guī)防阻功能；另一方面，對市場穩(wěn)定性和波動性有巨大影響的金融創(chuàng)新項目，管理者在引入時也有相對慎重的考量，分步驟、有區(qū)別的漸進推動，禁止違規(guī)資金任意流入市場，防止引發(fā)市場動蕩[15]。

其二，行政手段配置準司法權限，突出問題解決的及時性和效率優(yōu)位。監(jiān)管主體在主要行使市場管理的行政性職權時，為維護證券市場秩序，保障其合法運行，還配備有日益廣泛的準司法權。例如，在對市場違規(guī)行為適度的調(diào)取證據(jù)權，以及對投資者和上市公司之間損害糾紛的調(diào)處權力。在司法救濟途徑付

之闕如，甚至在某種程度被“邊緣化”的特定時期，其對監(jiān)管行為能及時有效

接近預期效果，維護市場主體合法權益而言不無裨益。

其三，穩(wěn)定市場、避免運行動蕩以維護投資信心功能。我國證券市場處在“轉軌加新興”時期，各方面經(jīng)驗不足，同時受傳統(tǒng)制度因素及法律文化路徑?jīng)Q定，市場發(fā)展在特定的時期需以國家主義建模為始基。在市場機制形成未完滿時代，中國特色證券監(jiān)管體制對抵抗由國際金融危機或區(qū)域經(jīng)濟動蕩引發(fā)國際市場聯(lián)動而造成的沖擊，維護投資信心，保持國民經(jīng)濟穩(wěn)健發(fā)展做出過巨大的貢獻。同時逐步對證券市場規(guī)律有了更深入的把握，自身也積累了豐富經(jīng)驗，有利于漸進推動市場實現(xiàn)跨越式發(fā)展。

其四，對投資人利益的保護功能。我國在為證券市場繁榮發(fā)展提供必要制度保障的同時，近年來逐步加大對市場違規(guī)行為的監(jiān)控和懲處力度，規(guī)范證券融資、交易主體市場行為，注重上司公司成長能力的培育，對前市場經(jīng)濟時期遺留下來的股權分裂問題也著手加以解決并已取得了很大成效。同時引導擴大資本市場的對外開放，對廣大中小投資者的投資利益加大關注幅度，均為投資者合法利益的維護提供了較好的經(jīng)濟社會環(huán)境。

（三）我國證券監(jiān)管體制之缺陷評析

也應看到，我國證券監(jiān)管體制天然帶有諸多不足，日益影響著市場機制的培育，監(jiān)管者權責、法律定位的正確樹立及應有功能實現(xiàn)的合法、合理化。

首先，外生性的證券市場發(fā)展史導致監(jiān)管體制中固有監(jiān)管方的法律定位和由此決定的市場作用定位偏移基本的市場性目標，職能斷層錯位，極易引發(fā)監(jiān)管體系的破壞，使之對金融創(chuàng)新及市場發(fā)展的影響帶有雙面性。

國務院多部門負責市場監(jiān)管，職能交叉，雖發(fā)揮較為強勢的準入功能，但在行為主體進入之后，權責便更多的堆積于證監(jiān)會，其他部門推拖扯皮，監(jiān)管效率低下以至出現(xiàn)真空狀態(tài)在所難免，對市場主體的具體行為放任漠視。多部門監(jiān)管格局下，政府主導的證券金融創(chuàng)新在權限交叉領域相對遲緩，即使有也多由外部壓力推動[16]。處于體制核心的證監(jiān)會“名不正而言不順”，實難脫離實屬事業(yè)單位卻背負行政職能的困境，實現(xiàn)各部門在其主導下協(xié)同運行便存在職能性障礙。同時，固有監(jiān)管者的定位兼采發(fā)展市場和完善監(jiān)管二目標，事實上其已成為上市公司的主管單位，兼有市場秩序維護者的地位[17]。在監(jiān)管的同時堅

守發(fā)展的連續(xù)性，擔保市場波動的值域范圍不至過于“離譜”，守法和執(zhí)法環(huán)節(jié)中時常超越法律的邊界，不時扮演“救市”的角色，具有“道義執(zhí)法”的特征，監(jiān)管宗旨不明，其權威性由此受損。監(jiān)管和發(fā)展二者難以實現(xiàn)衡平，造就了監(jiān)管主義盛行時對市場的沖擊，投資低迷；抑或在發(fā)展主導時期監(jiān)管缺位，市場投機氣味濃厚，面臨較大的違規(guī)風險，二者均不利于市場的良性發(fā)展，造成投資者對市場抱有錯誤認識，風險意識趨向薄弱。也應注意，即使在監(jiān)管主義盛行時期仍會存有漏洞，或是留有原生體制所遺留的道德風險及尋租空間，執(zhí)行效果不一，其結果也必然使得廣大投資者利益受損[18]。

其次，市場衍生監(jiān)管者中，自律性組織、行為主體的自律活動在監(jiān)管體制中或處于行政、半行政化弱勢狀態(tài)，抑或受到不適當?shù)膰腋深A，市場機制成長

緩慢，且自我束縛性在很大程度上未有改觀，可持續(xù)發(fā)展能力尚弱。

由于我國特殊的市場經(jīng)濟進路，證券同業(yè)協(xié)會、交易所、相關中介機構及上市公司內(nèi)部控制組織原初均是為配合政府行為而建立的，自身發(fā)展定位不甚

明確，責權利不一致。加之固有監(jiān)管層保有強勢，衍生監(jiān)管體制中的各元素在政府監(jiān)管力的庇護下，長期未脫離行政化軌跡，職能較為狹隘，創(chuàng)新動力不足，信用評級制度不健全，風險意識差，職業(yè)道德水平不高，品牌意識缺乏，造假事件迭生，競爭力加劇弱化。由于缺乏必要的衍生體系和上司公司的內(nèi)部有效監(jiān)控，在問題暴露時，需要政府介入干預以穩(wěn)定市場。長此以往，政府臨時性的監(jiān)控自成主流，加深了衍生體制的自我束縛性。而政府監(jiān)管層的問題也得以進一步累積，必然使證券監(jiān)管體制及受其制約的證券市場較難實現(xiàn)自我突破[19]。

再次，監(jiān)管主體也應實時處于被監(jiān)督之下，但由于與相應監(jiān)督、制約主體的關系未得到理順的緣故，權力制衡機制模糊，易導致尋租現(xiàn)象，暗箱操作擅用職權，任意擴展權力邊界為非法交易，滋生結構性腐敗，抑或助長監(jiān)管者決策的隨意性和低透明度，引發(fā)市場道德風險、管理風險和法律風險，加劇政府調(diào)控受信賴度的下降，阻礙既定監(jiān)管效果之達成。

由于作為監(jiān)管體制核心的證監(jiān)會及其下屬的各證監(jiān)局特殊的事業(yè)性單位定位，全國人大及地方各級人大難以越過政府對之進行直接監(jiān)管，且在權力制衡、司法救濟方面尚存有許多模糊性的法律規(guī)定或是盲區(qū)而乏善可陳，可操作性告闕；由于缺少合理的成本衡量體系和制度設計，法院處理證券案件時常成本巨大，面臨巨大裁斷壓力，也造成審判雙方及爭訟主體都承擔巨額的合法權益維護負成本，證券糾紛案件司法“邊緣化”的困境難以消解。權宜之計即授予固有監(jiān)管層更多的準司法權，適度加大其自由裁量度，但同時面臨著對其進行再

監(jiān)管的難度累積。加之監(jiān)管主體所具有的雙重性職能，決策標準權衡不一，隨

意性較強，也為尋租提供了深層空間[20]。

同時，監(jiān)管組織內(nèi)部職員結構、執(zhí)法者素質(zhì)還需改善優(yōu)化，決策民主化、科學化程度有待加強。一方面，執(zhí)行手段與市場契合程度需要磨合，表現(xiàn)為過度剛性、不可預期切入式“實驗”行為[21]，不利于市場行政的規(guī)范化，易造成不必要的市場局部性波動。另一方面，在對市場禁止或不規(guī)范行為的預防及整肅

環(huán)節(jié)，監(jiān)管法律關系虛置，職能職權不匹配，監(jiān)管者與被監(jiān)管者的人事調(diào)配及行政性隸屬關系未妥善處理[22]，且對監(jiān)管人員激勵不足，導致監(jiān)管不力，必然會減弱懲處行為的威懾力，降低違法成本，致使執(zhí)法效果遠低于預期。

三、我國證券監(jiān)管體制完善對策與建議

完善的證券監(jiān)管體制應實現(xiàn)維護市場秩序與效率、切實維護投資者合法權益、降低市場系統(tǒng)風險及促使監(jiān)管成本最小化和收益最優(yōu)化的目標。在監(jiān)管體制的建構過程中，應當認清其所帶來的顯性或隱性的管理效應。具體的，考量監(jiān)管體制的公允性和穩(wěn)定性應著重涉及以下要素：

1．監(jiān)管體制對市場監(jiān)管效率和發(fā)展穩(wěn)定性及有效性的影響；

2．監(jiān)管責任的明確化和監(jiān)管目標的測評及多目標之間的利益衡量；

3．監(jiān)管成本及避免不必要職能交叉重復的制度設計等[23]。

解析我國證券市場，上市公司結構和質(zhì)量有待進一步優(yōu)化，公司治理需要

進一步完善，市場結構和產(chǎn)品結構單一，機構投資者發(fā)展不平衡，市場誠信水平不高，市場操縱行為仍然存在，新入市投資者風險意識淡薄，“新興加轉軌”的特征未有較大改變，市場深層次問題日益成為改革重點，監(jiān)管思路和方式亦需要依市場變化不斷改進[24]。筆者認為，我國集中統(tǒng)一的證券監(jiān)管體制為某種集中、法治化監(jiān)管而非傾向集權性干預，多元化、多層次的“傘狀”監(jiān)管體系[25]，立法、執(zhí)法、法律監(jiān)督及市場自我控制協(xié)同并用，其應與當前以行政性權力為主、政策色彩濃厚的監(jiān)管體制進路有迥異區(qū)別。

其一，理順固有監(jiān)管者內(nèi)部各部門職能及權屬關系，明確證監(jiān)會較為獨立的行政機關法律地位。減少由部門利益糾纏而生的執(zhí)法負成本，注重監(jiān)管效率和長效管理，解決由于多頭負責而造成對市場行為實際缺乏有效監(jiān)督的困局。在部門利益摩擦問題上，重點將證監(jiān)會建設成為有效、有力，配有適度部門利益協(xié)調(diào)設計的體制核心，剝離與監(jiān)督管理職能不相適應的市場發(fā)展控制職能，國有資產(chǎn)保有及融資職能，上司公司業(yè)績主管職能，取消監(jiān)管者對市場的隱性擔保，專司監(jiān)管，穩(wěn)固相對其他市場主體所應具有的超然地位，為政府監(jiān)管層制度建設提供良好的執(zhí)法宏觀環(huán)境。

從以證監(jiān)會為核心的證券監(jiān)管功能定位和法律地位兩方面分析，筆者認為，應適時將國務院對證監(jiān)會的監(jiān)管權剝離出來，歸并統(tǒng)合后直接隸屬于全國人大，接受其日常監(jiān)督，為證監(jiān)會監(jiān)管功能的有效發(fā)揮提供更有力的組織保障。

其二，促進市場經(jīng)濟相適應的衍生監(jiān)管層即自律監(jiān)管力的崛起，著力協(xié)調(diào)固有監(jiān)管者與市場約束的力量配比和有機和諧。通過立法規(guī)定或相關授權逐步擴大自治組織的市場影響力，降低不合理的干預度，本著“公開、公平、公正”之理念，強化證券交易所對交易主體、同業(yè)協(xié)會對協(xié)會成員、上市公司內(nèi)部控制組織對公司的自我約束及懲戒力度。應突出衍生監(jiān)管者及其下轄市場主體的社會責任，為投資主體發(fā)掘市場價值，實現(xiàn)權益保護提供健全的微觀環(huán)境。

具體而言，應當繼續(xù)引入競爭機制，使中介組織、上司公司等交易主體修正不正常的風險負擔和權益獲取對比關系，統(tǒng)一權責，樹立風險意識、誠信意識，改善經(jīng)營管理、規(guī)范行為，完善信息披露、提升質(zhì)量，革新治理結構及決策機制，著眼于投資雙方互信條件下對可持續(xù)發(fā)展績效的追求，削減市場操作的投機性和非市場化特征。

其三，完善證券監(jiān)管體制相應法律制度及其操作規(guī)范。實體監(jiān)督法和程度法律制度并重，實現(xiàn)對監(jiān)管權的有效監(jiān)督，加大執(zhí)法透明度和可問責性，使由于各方違規(guī)所造成的合法損失得到有效的訴訟救濟渠道。日前，我國相繼修訂《公司法》和《證券法》，為證券市場注入了新鮮的法律養(yǎng)分，極大擴充了受監(jiān)管對象[26]的范疇，為市場創(chuàng)新發(fā)展提供了制度基礎。而基于監(jiān)管和發(fā)展目標動態(tài)性權衡的特點，其必然會隨著經(jīng)濟發(fā)展繼續(xù)做出調(diào)整完善。

同時，應通過司法解釋和工作協(xié)調(diào)等方式來消解行政權和立法權、司法權間的沖突與歧義，以適應資本市場迅速變化的特點。例如，可考慮在全國人大下設“資本市場法律評估與修正機構”，負責對資本市場法律的適時評估，及時

提出修正意見[27]；當監(jiān)管者對證券違規(guī)的處罰超越一定數(shù)目界限時，也須通過正常的訴訟程序經(jīng)由法院裁決[28]；相應必要的人大監(jiān)督、司法監(jiān)督制約的程序設計也有待進一步明確化、規(guī)范化和可操作化。證券違法所引發(fā)的損害賠償及權義關系糾紛處理也應充分考量訴訟、仲裁途徑的經(jīng)濟績效和社會成本，調(diào)節(jié)糾紛解決的公正與效率，運用比例原則適當依法賦予監(jiān)管層以準司法權，修正不合理的法律“灰色空間”[29]。

其四，改革監(jiān)管機構運行制度，實現(xiàn)監(jiān)管科學化、市場化，提高監(jiān)管水平。加快實施人才戰(zhàn)略，健全監(jiān)管專業(yè)人才資格考試和準入制度，完善選拔、培養(yǎng)、儲備及利用機制。建立專家儲備庫制度，完善民主集中化決策制度及突發(fā)重大事件的“咨詢—決策—執(zhí)行—反饋—監(jiān)察”體制。遵循市場規(guī)律，提高決策制定和實施的引導性、預見性，避免剛性執(zhí)法，倡導理性投資。推進金融工具創(chuàng)新，在證券市場發(fā)展全球化背景下，適時開展證券監(jiān)管國際交流，借鑒與吸收其先進經(jīng)驗[30]，構建各主管部門之間信息共享和合作機制，推進形成全方位、立體型的監(jiān)管格局，促使我國證券市場在法治化、規(guī)范化、國際化的軌道上穩(wěn)步前進[31]。

四、結語

各國證券市場監(jiān)管體制絕非固定不變，而是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展而不斷改變、完善。我國證券市場的發(fā)展素以股票市場為風向標，隨著后股改時代的來臨，市場結構日益合理，市場品種日益多樣，投資者構成日益多元化[32]，市場化程度日益積聚，與國際證券市場的聯(lián)動性日益顯著，市場處于前所未有的大變革時期。而伴隨經(jīng)濟全球化、全球金融一體化和經(jīng)濟手段科技化，證券業(yè)國際化程度也日趨加深，對我國證券監(jiān)管體制有效調(diào)控證券市場帶來了機遇和嚴峻挑戰(zhàn)。而證券市場“新興加轉軌”的特征并未改變，決定了與市場發(fā)展相輔相成的證券監(jiān)管體制也應在此背景下繼續(xù)革新。

事實證明，單純依靠強行政路徑或非成熟市場調(diào)節(jié)都將偏離證券市場良性發(fā)展的軌道。故而，我國應及時組建可促使二者有機互動、協(xié)調(diào)相長、對等合作的監(jiān)管體制，以適應證券市場的發(fā)展需要和以責任政府為目標的法治化革新。依據(jù)組織體系構成劃分，即要求固有監(jiān)管者重在把握宏觀秩序的維護，市場衍生管理者旨在維系微觀市場行為的審慎性引導，其他特殊監(jiān)管者則用以在培養(yǎng)市場發(fā)達機能和維護利益、矯正社會正義間實現(xiàn)動態(tài)平衡。

【注釋】

[1]參見李東方：《證券監(jiān)管法律制度研究》[M].北京：北京大學出版社2002年版，第12頁；趙萬一：《證券法的理論與實務》[M].昆明：云南大學出版社1991年版，第2頁。

[2]市場經(jīng)濟發(fā)展早期，權利主體間的利益平衡和市場機制的修復完善能在市場內(nèi)部得到合理解決。而隨著社會化大生產(chǎn)的發(fā)達，市場機制固有的惰性、滯后性使得既定時期難以消解矛盾。為穩(wěn)定市場秩序，便需要借助市場外部力量加以調(diào)控。此即市場之不能自我完結性，也是近現(xiàn)代意義上宏觀調(diào)控行為的原因。

[3]同[1]注，第33-37頁。

[4]參見李志君：《證券市場政府監(jiān)管論》[M].長春：吉林人民出版社2005年版，第68頁。

[5]參見吳志攀主編：《市場轉型與規(guī)則嬗變》[M].北京：北京大學出版社2004年版，第33-35頁；岳彩申、王俊：“監(jiān)管理論的發(fā)展與證券監(jiān)管制度完善的路徑選擇”[J].《現(xiàn)代法學》2006年3月，第28卷第2期。

[6]同上注，第45頁。

[7]一般認為，我國證券監(jiān)管體制的演變進程可大致分為三個階段：第一階段為1992年以前，為多頭分散監(jiān)管時期，表現(xiàn)為以中國人民銀行為主導，國家計委、財政部、體改委等多方參與的格局。由于政出多門且部門協(xié)調(diào)不夠，實際操作顯得十分混亂。第二階段為1992年至1998年。1992年，國務院設立國務院證券委員會（下文簡稱“證券委”）和中國證券監(jiān)督管理委員會（下文簡稱“證監(jiān)會”）。其中證券委為證券市場主管機構，證監(jiān)會為具體執(zhí)行機構。1993年后，國務院進一步明確授權證監(jiān)會對市場的全面監(jiān)管。第三階段是1998年至今，國務院決定將證券委與證監(jiān)會合并為國務院直屬事業(yè)單位，同時將央行的證券監(jiān)管職能移交證監(jiān)會統(tǒng)一行使，地方證券監(jiān)管機構改組為證監(jiān)會派出機構，由證監(jiān)會垂直領導。至此，我國集中統(tǒng)一的證券監(jiān)管體制大體形成。

[8]國務院各部門有關證券監(jiān)督管理方面的職能，具體可參見各部委網(wǎng)站描述

[9]即1998年9月國務院批準的《中國證券監(jiān)督管理委員會職能配置、內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定》。

[10]有關證監(jiān)會具體的監(jiān)管職權及責任，可以參見證監(jiān)會網(wǎng)站職能簡介《證券法》第十章第179條、第180條等條款規(guī)文。

[11]可參見張細移：“我國證券市場監(jiān)管困境與對策”[J.]科技創(chuàng)業(yè)月刊，2006（1）；李香梅、朱磊：“完善我國證券監(jiān)管的幾點思考”[J].山東商業(yè)會計，2005（3）；羅培新：“證券會的邊界”[EB/OL].經(jīng)濟法網(wǎng)數(shù)據(jù)庫CEL8064.經(jīng)濟法網(wǎng)

[12]就政府干預的影響力度而言，以1994年至2005年這十余年股票市場發(fā)展為例，政府先后8次出臺利好政策干預市場的下跌，從而形成了有學者所說的6個“政策底”，如在其間著名的“5?19”、“6?24”等行情。詳見殷劍峰主編：《中國金融產(chǎn)品與服務報告2006》[M].北京：社會科學文獻出版社2006版，第5-7頁。

[13]筆者以為，證監(jiān)會所處的國務院下屬機構地位，使得人大在行使監(jiān)督權時無法直接繞開國務院的垂直管理范式而實現(xiàn)權力機關對行政主體式的直接監(jiān)督。一方面使得國家監(jiān)督各主體在具體監(jiān)管中出現(xiàn)責任不明、疏忽失范的可能性加大，也為機構自身制定規(guī)范性法律文件及規(guī)制市場行為的合法性、科學性缺位埋下隱患。

[14]《證券法》中規(guī)定的司法救濟措施仍未解決可操作性問題，需要制定相關實施辦法。例如，該法第三章第四節(jié)關于禁止的市場行為的規(guī)定中，對相應損害賠償訴訟的提起程序語焉不詳。

[15]也應注意到，在我國陸續(xù)加入一系列國際經(jīng)濟組織后，基于特定成員國義務的履行和市場經(jīng)濟體制的逐步健全，對于證券市場的準入功能將逐漸簡化、弱化。QFII資金的進入和QDII制度的探索過程即可視為此一漫長過程的序幕。文中指稱的強勢準入功能，建立于歷史數(shù)據(jù)的考量上。并且還存有一個前提，即各部門均能夠依法有效履行職責。

[16]例如，國際金融環(huán)境的變化、經(jīng)濟組織成員國義務的到期履行、特殊時期經(jīng)濟計劃的推出等，可參見殷劍峰主編：《中國金融產(chǎn)品與服務報告2006》[M].北京：社會科學文獻出版社2006年版，第6頁。

[17]參見周小川：“證監(jiān)會應當當好裁判員”[N].《中國證券報》，2002-12-6。

[18]參見張慧蓮：《證券監(jiān)管的經(jīng)濟學分析》[M].北京：中國金融出版社2005年版，第176-178頁。

[19]參見李揚主編：《中國金融法治2005》[M].北京：中國金融出版社2005年版，第151-160頁。

[20]同[18]注，第100頁。

[21]不當監(jiān)管行為頻發(fā)的主要根源在于監(jiān)管體制設計的缺陷，表象特征即監(jiān)管目標的制定和決策審核體制的缺位。長久以來，我國證券監(jiān)管者對市場的調(diào)控更多的著眼于對市場行情的把握，且更多的在于把握短線行情。然而，監(jiān)管層并非必然要管理投資者合法的投機行為，更非適時調(diào)控證券價格、指數(shù)，抑或負責相關市場信息的，而是應當把握市場秩序，提供良性競爭和信息博弈環(huán)境，為國際證券發(fā)展的聯(lián)動性影響提供指引性意見。

[22]例如，由于我國上司公司多由國企改制而來，許多曾在監(jiān)管層擔任要職的人員由于人事調(diào)動出任上司公司要職后，其原任職的監(jiān)管部門在對該公司實施監(jiān)管時，不可避免會涉及隱性的人脈等諸因素。有時，這些隱性的因素會對監(jiān)管效果產(chǎn)生重大影響。

[23]參見尚金峰：《開放條件下的金融監(jiān)管》[M].北京：中國商業(yè)出版社2006年版，第98-99頁。

[24]尚福林：“今后將重點解決中國資本市場深層次問題”[EB/OL].中國經(jīng)濟網(wǎng)

[25]“傘狀”模式可視為集中統(tǒng)一監(jiān)管模式下部門職能高度分化整合后集約化模式。該模式以某個機構為組織核心向下分散專業(yè)化職能，要求監(jiān)管群體中各個主體既要合理發(fā)揮職能，又不能出現(xiàn)權限越位，取代其他主體的權力范圍，形成責任明確、相互監(jiān)督的系統(tǒng)?？蓞⒁姽h：“新證券法修訂理念：國家干預與放松管制之平衡”[N].《21世紀經(jīng)濟報道》，2006-1-17；李慧泉：“中國證券市場監(jiān)管理念的分析”[EB/OL]

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[26]根據(jù)兩法及相關證券法律規(guī)定，有關上市公司資本準入標準大大降低。證券市場中有條件實現(xiàn)融資、融券交易，“T+0”回轉交易等，同時也為證券衍生品種創(chuàng)新和金融混業(yè)合作提供了制度空間。

[27]北京大學金融法研究中心課題組：《WTO：證券市場法制環(huán)境面臨挑戰(zhàn)》[N].《中國證券報》，2003-8-21。

[28]參見陳志武：“證監(jiān)會、法院與人大：如何監(jiān)管證券市場？”[J].《財經(jīng)》，2002年第9期。

[29]劉興強主編：《轉軌時期證券監(jiān)管研究》[M].廣州：廣東經(jīng)濟出版社2003年版，第76頁。

[30]隨著國際環(huán)境下金融混業(yè)監(jiān)管趨勢的顯現(xiàn)，我國金融業(yè)界、學界也對我國監(jiān)管體制是否應走混業(yè)監(jiān)管之路展開討論。大體的，混業(yè)監(jiān)管模式能夠發(fā)揮其成本優(yōu)勢，改善了監(jiān)管環(huán)境，便于遵循公開統(tǒng)一的監(jiān)管原則，也有利于利益方訴求的受理，且其責任明確，可以有效防止監(jiān)管沖突和真空。而分業(yè)監(jiān)管模式則能發(fā)揮專業(yè)化優(yōu)勢，同時可以構建監(jiān)管部門間的競爭性環(huán)境。此種討論對我國大金融監(jiān)管體制的發(fā)展具有意義，然就本文現(xiàn)狀考察的立意而言，不將其作為重點論述?？蓞⒁姾閭チΓ骸蹲C券監(jiān)管：理論與實踐》[M].上海：上海財經(jīng)大學出版社2000年版，第54頁。

[31]國際化證券監(jiān)管合作，可具體參見邱永紅：“我國證券監(jiān)管國際合作與協(xié)調(diào)的不足與完善對策”[J].《社會科學戰(zhàn)線》，2006年第4期。

[32]根據(jù)歷史數(shù)據(jù)對比，中國股票市場各類投資者持倉占流通市值的比例，在2001年為：證券公司為28%，證券投資基金1%，私募基金40%，散戶31%。到2005年則相應為證券公司18%，證券投資基金15%，私募基金20%，QFII為5%，散戶42%。隨著我國證券市場日益融入國際金融體系，市場行為主體的分散化、多元化程度將進一步加深。

【出處】

經(jīng)濟法網(wǎng)2007年4月

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