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內(nèi)容摘要:非營利組織的發(fā)展根植于市場經(jīng)濟(jì)和民主政治體制,歐美發(fā)達(dá)國家的市場經(jīng)濟(jì)有上百年的發(fā)展歷史,其非營利組織在法律制度、資金籌集、與政府關(guān)系及內(nèi)外部監(jiān)督管理體制等方面的一些成熟經(jīng)驗(yàn)值得我們?cè)趯?shí)踐中結(jié)合自己的實(shí)際情況加以利用。

關(guān)鍵詞:非營利組織發(fā)展啟示

非營利組織的興起

自20世紀(jì)80年代以來,非營利組織在全球范圍內(nèi)得到了迅猛的發(fā)展,誠如美國學(xué)者萊斯特•薩拉蒙所言:“我們正置身于一場全球性的‘結(jié)社革命’之中。歷史將證明,這場革命對(duì)20世紀(jì)后期世界的重要性絲毫不亞于民族國家的興起對(duì)于19世紀(jì)后期世界的重要性。其結(jié)果是,出現(xiàn)了一種全球性的第三部門即數(shù)量眾多的自我管理的私人組織,他們不是致力于分配利潤給股東或董事,而是在正式的國家機(jī)關(guān)之外追求公共目標(biāo)?！被趯?duì)41個(gè)國家的分析,薩拉蒙發(fā)現(xiàn)非營利組織的平均規(guī)模大約是:經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)占各國GDP的4.6%,就業(yè)人口占非農(nóng)就業(yè)人口的5%、占服務(wù)就業(yè)人口的10%,相當(dāng)于公共部門就業(yè)人口的27%。而在一些發(fā)達(dá)國家,如荷蘭、愛爾蘭等國家,非營利部門經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)占到其GDP、就業(yè)人口占非農(nóng)就業(yè)人口的10%以上。

我國的非營利組織正在發(fā)展之中。近年來,伴隨我國政治體制改革的深入,政府從“全能政府”轉(zhuǎn)向“有限政府”,為非營利組織的發(fā)展提供了廣闊的體制空間。非營利組織,一方面可以有效彌補(bǔ)作為第一部門的國家體系缺乏效率的缺陷,并且能很好地承接那些“有限政府”交給社會(huì)的職能;另一方面,還可以克服作為市場體系缺乏公平的弊端,進(jìn)而解決市場的自利問題。

非營利組織的發(fā)展根植于市場經(jīng)濟(jì)和民主政治體制,歐美發(fā)達(dá)國家的市場經(jīng)濟(jì)有上百年的發(fā)展歷史,其非營利組織的發(fā)展中有一些較為共通的東西和成熟的經(jīng)驗(yàn),是值得我們?nèi)W(xué)習(xí)和借鑒的。

國外非營利組織發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)

(一)完善的法律制度框架

國際上對(duì)非營利組織管理的法律框架有不同的模式。在美國,根據(jù)聯(lián)邦稅法501C3,在宗教、慈善、教育、科學(xué)、公共安全實(shí)驗(yàn)、文學(xué)、促進(jìn)業(yè)余體育競爭或防止虐待兒童或動(dòng)物等七個(gè)方面,從事非營利性、非政治性活動(dòng)的組織可以申請(qǐng)成為慈善組織,獲得稅收優(yōu)惠。除此以外,并沒有一部專門的法律來統(tǒng)一規(guī)定非營利組織的活動(dòng),多種多樣的志愿活動(dòng)已經(jīng)滲透在整個(gè)社會(huì)的運(yùn)作機(jī)制之中。英國非營利組織的傳統(tǒng)主要源于志愿互助和民間慈善,它們被稱為“志愿部門”,比我們通常意義上說的“非營利部門”的概念要窄,其歷史可以上溯到幾個(gè)世紀(jì)以前,英國1601年出臺(tái)的《慈善法》和《救濟(jì)法》,是世界上較早的專門規(guī)范非營利組織和非營利行為的法規(guī)。另外,有些國家針對(duì)非營利部門設(shè)有專門的基本法律,用以促進(jìn)這類組織的發(fā)展和規(guī)范其活動(dòng),如日本的《非營利組織法》,南非的《特定非營利活動(dòng)促進(jìn)法》,德國的《結(jié)社法》,匈牙利的《公益組織法》,捷克的《公益法人法》等等,側(cè)重點(diǎn)各不一樣,但其作用地位均是予以公民自組織更大的法律生存空間,明確非營利組織的法人地位,將之納入適當(dāng)?shù)姆ㄈ酥贫润w系,以確保非營利組織的自主性、自治性。

(二)多渠道籌集資金

國外非營利組織的資金來源主要有三個(gè)渠道:民間捐贈(zèng)、服務(wù)收費(fèi)和政府補(bǔ)貼。民間捐贈(zèng),包括來自個(gè)人、基金會(huì)和企業(yè)的捐款,這是非營利組織獨(dú)特的收入來源,也是它們與公共部門及私人營利機(jī)構(gòu)相區(qū)別的標(biāo)志之一。在發(fā)達(dá)國家,民間捐贈(zèng)比例最高的是美國,占到19%。其余國家則更為有限,英、德、法、日分別僅占12%、4%、7%、1%。服務(wù)收費(fèi)是非營利組織獲得資金的極其重要來源。在美、意、日等國,來自會(huì)費(fèi)、收費(fèi)活動(dòng)和商業(yè)經(jīng)營的收入所占的比例都在一半以上,構(gòu)成了非營利組織總收入的最大部分。在美國,近年來的一個(gè)新趨勢是非營利部門日益變得商業(yè)化起來。政府補(bǔ)貼,包括直接撥款、合約和補(bǔ)償。在一些歐洲發(fā)達(dá)國家,非營利組織最大的一個(gè)資金來源就是政府補(bǔ)貼和撥款。如德國非營利組織收入的68%來自政府,法國則占到60%。在美國,政府除了給非營利組織以直接的資助外,還通過所得稅豁免、私人和企業(yè)非營利捐款的減稅等對(duì)非營利組織提供間接資助。較為充裕的資金來源,在一定程度上確保非營利組織有能力實(shí)現(xiàn)其救助的功能、民主參與及民主管理的功能、科學(xué)文化的創(chuàng)新功能、可持續(xù)發(fā)展的功能及彌補(bǔ)政府與市場失靈的功能。

(三)與政府形成伙伴關(guān)系

在理念上,非營利組織應(yīng)當(dāng)既保持自己與政府和企業(yè)的相對(duì)獨(dú)立性,同時(shí)又能形成良好的合作關(guān)系。在德國,有六大協(xié)會(huì)已經(jīng)與政府建立了正式的合作關(guān)系,政府有義務(wù)就主要的社會(huì)發(fā)展問題同它們協(xié)商。這樣,非營利組織就可以參與到政策的制定過程,與政府的溝通就有了制度上的保障。在英國,政府和非營利組織的代表于1998年共同簽署了一份《英國政府和志愿及社會(huì)部門關(guān)系的協(xié)議》。協(xié)議確立了政府和志愿及社會(huì)部門各自相對(duì)應(yīng)的5項(xiàng)責(zé)任。其中,政府的責(zé)任主要包括:承認(rèn)和支持志愿及社會(huì)部門的獨(dú)立性;以參與、明確、透明的原則提供資助,并需要就融資方式、簽署合同、承包等方面征詢志愿及社會(huì)部門的意見;對(duì)可能影響志愿及社會(huì)部門的政策制定需要征詢它們的意見;促進(jìn)互惠的工作關(guān)系;政府和志愿及社會(huì)部門一起建立評(píng)估系統(tǒng);每年對(duì)協(xié)議的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估。相應(yīng)地,志愿及社會(huì)部門的責(zé)任包括:保持高度的治理與責(zé)任;遵守法律和相應(yīng)規(guī)范;在參與政策制定過程中與服務(wù)對(duì)象和其他利益相關(guān)者進(jìn)行協(xié)商;促進(jìn)互惠的工作關(guān)系;同政府一起對(duì)協(xié)議的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估。布萊爾首相在協(xié)議首頁的致辭中對(duì)協(xié)議提出了高度贊賞:“本協(xié)議將為英國各級(jí)政府和志愿及社會(huì)部門之間的關(guān)系提供指導(dǎo)?！瓕?duì)于建立公平和包容性社會(huì)的共同目標(biāo)意義重大?！?/p>

此外,還存在政府對(duì)非營利部門的資金支持問題。根據(jù)許多國家的實(shí)踐,政府采購,尤其是公開招標(biāo)的方式,是一種既能有效提供必要的財(cái)政支持,同時(shí)又不至于過多干涉非營利組織內(nèi)部事務(wù)的機(jī)制。(四)健全的內(nèi)外部監(jiān)督管理體制

從管理體制看,各國的法律結(jié)構(gòu)不同,對(duì)非營利組織管理的側(cè)重點(diǎn)不同,管理機(jī)構(gòu)也不盡相同,但一般趨向采用過程控制的原則以及在法治背景下的制度約束和社會(huì)規(guī)范。在美國,對(duì)非營利組織的管理以稅收為重點(diǎn),管理的法律框架亦以稅法為基礎(chǔ)。非營利組織需要向聯(lián)邦稅務(wù)局報(bào)告財(cái)務(wù)情況,如果它申請(qǐng)獲得了聯(lián)邦稅法第501條規(guī)定的稅收優(yōu)惠的資格,則由稅務(wù)局負(fù)責(zé)審查核準(zhǔn),同時(shí)通過公開和透明的機(jī)制對(duì)其開展活動(dòng)和運(yùn)作的全過程實(shí)行社會(huì)監(jiān)督。日本對(duì)非營利組織的管理職責(zé)分散在許多部門中,經(jīng)濟(jì)企劃廳負(fù)責(zé)一般非營利組織的登記注冊(cè),文部省、厚生省則負(fù)責(zé)學(xué)校、醫(yī)院等專業(yè)性非營利組織的登記注冊(cè),對(duì)不同類型的非營利組織依據(jù)特殊的法規(guī)規(guī)范。英國的慈善管理委員會(huì)是一個(gè)對(duì)非營利組織實(shí)行綜合管理的機(jī)構(gòu),它是英國政府的一個(gè)特設(shè)機(jī)構(gòu),不隸屬于任何其它機(jī)構(gòu),也獨(dú)立于任何黨派和政治權(quán)力而存在,向法院而不是政府部門負(fù)責(zé)。由它統(tǒng)一負(fù)責(zé)非營利組織的登記注冊(cè),并對(duì)年?duì)I業(yè)額大于1萬英鎊的非營利組織進(jìn)行審查監(jiān)督。

社會(huì)監(jiān)督是一個(gè)不可替代的機(jī)制,對(duì)非營利組織實(shí)行社會(huì)監(jiān)督的理論依據(jù)來自于對(duì)非營利組織“公共責(zé)任”的追問。非營利組織接受社會(huì)的捐贈(zèng)和以稅收優(yōu)惠等形式獲得公益資產(chǎn),前提是做出非營利性宗旨的承諾,因而有責(zé)任向公眾做出交待,向社會(huì)公眾公開其財(cái)務(wù)、活動(dòng)、管理等方面的信息。社會(huì)監(jiān)督雖然是一種非正式監(jiān)督機(jī)制,但它使每一個(gè)對(duì)該組織關(guān)心或有疑問的人都可以對(duì)它進(jìn)行檢查、監(jiān)督,一旦被發(fā)現(xiàn)問題,則會(huì)受到嚴(yán)格的處罰,相當(dāng)于給了非營利組織一個(gè)強(qiáng)烈的自律激勵(lì)。所以其操作成本低,實(shí)行有效,社會(huì)效益好,起到正式監(jiān)督機(jī)制所不能替代的作用。

對(duì)我國非營利組織發(fā)展的一些啟示

20世紀(jì)80年代以來,伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變,我國的非營利組織得到了迅速的發(fā)展。但是,由于特殊的社會(huì)背景和制度文化,轉(zhuǎn)型期我國的非營利組織從總體來看,自主性和自治性都不夠充分,官辦色彩較濃,在資金來源、組織結(jié)構(gòu)、管理體制、管理手段等方面都存在很大的缺陷和不足,嚴(yán)重制約了非營利組織的健康發(fā)展和功能發(fā)揮。國外非營利組織的發(fā)展為我們提供了一些啟發(fā)和經(jīng)驗(yàn),值得我們?cè)趯?shí)踐中結(jié)合自己的實(shí)際情況加以利用。

(一)營造一個(gè)適合的法律法規(guī)環(huán)境

國際經(jīng)驗(yàn)表明,建立健全非營利組織的法律、法規(guī)體系,是促進(jìn)非營利組織蓬勃發(fā)展的重要保障,也是有效管理非營利組織的有力措施。當(dāng)前最為迫切的是,要在充分進(jìn)行調(diào)查的基礎(chǔ)上,根據(jù)新形勢的要求,有針對(duì)性地修改完善已頒布的有關(guān)非營利組織管理的相關(guān)法規(guī)政策,立足社會(huì)主義初級(jí)階段實(shí)際,根據(jù)發(fā)展我國非營利組織的需要,盡快制定頒布《中華人民共和國非營利組織法》,加強(qiáng)我國非營利組織管理。

(二)拓寬非營利部門籌資渠道

非營利部門的籌資在很大程度上取決于企業(yè)、公民的志愿性和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。只有經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展到一定水平,企業(yè)、公民才愿意捐資給非營利組織,因此,我國要加快非營利部門發(fā)展,最終還是依仗經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和社會(huì)主義公民意識(shí)的完善。非營利部門不以營利為目的,并不等于不可以營利,它應(yīng)大力提供醫(yī)療、教育等事業(yè)的適當(dāng)有償服務(wù),也該有自己的利潤,只是其利潤不能分配給組織里的個(gè)人,而應(yīng)該屬于組織,成為組織籌措資金的一部分,為完成組織的目標(biāo)和使命而使用。另外,政府應(yīng)對(duì)非營利組織的經(jīng)營活動(dòng)免稅,以促進(jìn)其發(fā)展。最后,非營利部門在相當(dāng)程度上依賴政府的資助,非營利部門的自治性不應(yīng)成為政府減少或拒絕資助的理由。

(三)理順政府與非營利組織之間的關(guān)系

非營利組織應(yīng)當(dāng)明確自治、自立、自養(yǎng)的獨(dú)立意識(shí),明確其產(chǎn)生源于社會(huì)需要而不是政府需要,它是政府的“伙伴”而不是“”,它們之間是平等的法人關(guān)系?，F(xiàn)階段要做的是,優(yōu)化“雙重管理”體制,明確部門職責(zé),形成合理分工。登記管理部門首先要把好準(zhǔn)入關(guān),嚴(yán)格審定非營利組織的章程和宗旨,建立健全各項(xiàng)管理制度;其次要加強(qiáng)對(duì)非營利組織年檢、審計(jì)、財(cái)務(wù)、社會(huì)捐贈(zèng)使用等方面的監(jiān)督,嚴(yán)格審定非營利組織的營利使用。業(yè)務(wù)主管部門則應(yīng)注重以下幾個(gè)方面:強(qiáng)化預(yù)先審查,嚴(yán)格審定業(yè)務(wù)資質(zhì),確保非營利組織有能力開展活動(dòng);加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和溝通,引導(dǎo)非營利組織在政策制定和相互協(xié)調(diào)等方面充分發(fā)揮主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性,形成良好的互動(dòng);建立健全業(yè)務(wù)評(píng)估管理制度,促進(jìn)業(yè)務(wù)管理專業(yè)化、規(guī)范化發(fā)展;加強(qiáng)與登記管理部門的溝通協(xié)調(diào),形成聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制。

(四)完善內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制

監(jiān)督主體多元化,監(jiān)管內(nèi)容多樣化,監(jiān)管程序規(guī)范化,對(duì)非營利組織健康快速地發(fā)展有重要意義。首先,非營利組織要形成自我約束能力,建立健全自律機(jī)制。要強(qiáng)化章程約束機(jī)制,非營利組織的一切活動(dòng)都要以章程為依據(jù);要建立行為準(zhǔn)則約束機(jī)制,維護(hù)非營利組織的社會(huì)信譽(yù)和地位;要加強(qiáng)內(nèi)部管理,對(duì)內(nèi)部財(cái)務(wù)收支、社會(huì)捐贈(zèng)、服務(wù)收費(fèi)使用等進(jìn)行監(jiān)督;強(qiáng)化自我評(píng)估意識(shí)和機(jī)制,建立詳細(xì)的工作考核評(píng)估機(jī)制,樹立社會(huì)形象,贏得社會(huì)信任和支持。其次,要不斷完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。借鑒國際經(jīng)驗(yàn),培育一批專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu),對(duì)非營利組織的活動(dòng)進(jìn)行評(píng)估,政府按照評(píng)估的結(jié)果,確定資助對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn);強(qiáng)化新聞媒體的輿論監(jiān)督作用,規(guī)范非營利組織的行為;建立公眾監(jiān)督機(jī)制,允許和鼓勵(lì)公民、特別是捐贈(zèng)人對(duì)非營利組織的章程、組織機(jī)構(gòu)、活動(dòng)情況和財(cái)務(wù)管理等相關(guān)情況進(jìn)行監(jiān)督。