導(dǎo)語：農(nóng)村公共物品供給制度探論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容提要從鄉(xiāng)村治理與農(nóng)村公共物品供給制度的內(nèi)在關(guān)系角度考察傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的公共物品供給制度、時期的公共物品供給制度和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的農(nóng)村公共物品供給制度，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行的農(nóng)村公共物品制度仍然是傳統(tǒng)經(jīng)濟體制下供給制度的延續(xù)，其特征包括以制度外供給為主、自上而下的決策體制以及供給主體與收益主體二者利益相分離等。這些特征表明，農(nóng)村公共物品供給制度與當(dāng)前鄉(xiāng)村治理模式不能實現(xiàn)有效統(tǒng)一，從而導(dǎo)致了農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重、鄉(xiāng)村政府債務(wù)危機和城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴大以及農(nóng)村公共物品供需失衡等問題。因此，必須積極探討對鄉(xiāng)村治理模式與農(nóng)村公共物品供給制度進(jìn)行創(chuàng)新的對策建議。

關(guān)鍵詞鄉(xiāng)村治理公共物品供給制度

引言

農(nóng)村公共物品供給的匱乏不僅是農(nóng)民收入增長的重大障礙，而且也是農(nóng)村居民消費水平提高的制約因素，并進(jìn)而影響到我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)前，對這一問題的研究主要從三個方面展開：一是基于20世紀(jì)90年代以來農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的事實，認(rèn)為在缺乏監(jiān)督的現(xiàn)行農(nóng)村公共物品供給體制下，各種集資、攤派會逐漸增加以及自上而下的供給決策機制等因素是造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重和農(nóng)村公共物品供給不合理的重要原因；二是從分稅制尤其是稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的財權(quán)與事權(quán)不相稱的角度，認(rèn)為基層政府承擔(dān)了與其財力極不相稱的事權(quán)責(zé)任，基層政府沒有能力提供農(nóng)村所需要的公共物品是農(nóng)村公共物品供給匱乏的根本原因；三是從公共物品和公共服務(wù)供給的城鄉(xiāng)差異出發(fā)，認(rèn)為傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟形成的城鄉(xiāng)“二元”的公共物品供給體制是造成農(nóng)村公共物品供給短缺的重要因素。

綜上所述，現(xiàn)有文獻(xiàn)并沒有涉及對農(nóng)村公共物品供給具有重大影響的鄉(xiāng)村治理問題。鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村公共權(quán)威(包括基層政府和民間組織)處理鄉(xiāng)村社會公共事務(wù)，保持鄉(xiāng)村社會正常生產(chǎn)和生活秩序的各種活動以及制度安排，其本質(zhì)就是為鄉(xiāng)村社會提供所需要的公共物品。從鄉(xiāng)村治理發(fā)展的歷史看，不同時期鄉(xiāng)村治理的主體、客體以及治理模式是不同的，而與其相對應(yīng)的鄉(xiāng)村公共物品供給制度也存在顯著差別，尤其鄉(xiāng)村治理模式會直接影響其職能的發(fā)揮，并進(jìn)而影響公共物品的有效供給。可以說，有效的鄉(xiāng)村治理是實現(xiàn)鄉(xiāng)村公共物品合理籌資和有效供給的前提，而有效的鄉(xiāng)村公共物品供給制度又成為實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的有效途徑。

基于鄉(xiāng)村治理視角的農(nóng)村公共物品供給制度歷史演進(jìn)分析

從鄉(xiāng)村治理與農(nóng)村公共物品供給制度的內(nèi)在關(guān)系上考察，農(nóng)村公共物品供給制度的歷史演進(jìn)可劃分為三個時期：傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的公共物品供給制度、時期的公共物品供給制度和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的農(nóng)村公共物品供給制度。

(一)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的公共物品供給制度

從歷史上看，在漫長的封建社會國家行政權(quán)雖然能夠延伸到社會最基層，但是實際上國家行政機構(gòu)止于縣級，這一點已成為學(xué)術(shù)界公認(rèn)的歷史事實，即中國幾千年的封建社會一直都是“皇權(quán)”不下鄉(xiāng)。國家政權(quán)對鄉(xiāng)村社會的控制或治理更多與鄉(xiāng)村社會自治權(quán)威結(jié)合在一起。這些自治權(quán)威往往是由鄉(xiāng)村社會的族長、鄉(xiāng)紳和地方名流組成，他們實際上承擔(dān)了對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會進(jìn)行日常生活管理的責(zé)任。因此，很多學(xué)者(如杜贊奇、梁漱溟、俞可平等)稱傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會是一種以鄉(xiāng)紳為主導(dǎo)的治理模式。這一治理模式的特征有：(1)長期運行的科舉制為鄉(xiāng)村治理主體提供了精神支持。“家國同構(gòu)”的社會意識形態(tài)顯示了國家意識形態(tài)與社會文化習(xí)俗的高度融合，而實現(xiàn)這一融合的依托在于把經(jīng)典意識形態(tài)作為考核標(biāo)準(zhǔn)的科舉制度。科舉制度不僅滿足了鄉(xiāng)紳精英實現(xiàn)讀書做官、光宗耀祖的愿望，而且也使鄉(xiāng)紳從這種文化和意識形態(tài)中獲得鄉(xiāng)村治理的精神支持。(2)“家族”土地所有制為鄉(xiāng)村治理主體提供了經(jīng)濟支持。歷史研究發(fā)現(xiàn)，在中國南方的某些省份，家族規(guī)定把共有“族田”、“廟田”等的收益的一個固定部分用于家族范圍的公共事務(wù)，這種制度安排為鄉(xiāng)村治理主體提供了經(jīng)濟支持。(3)鄉(xiāng)村治理主體的合法性來源于國家政權(quán)與社會權(quán)威的有效結(jié)合。從傳統(tǒng)社會的鄉(xiāng)紳治理模式來看，鄉(xiāng)村治理主體與被治理的客體——鄉(xiāng)村社會存在內(nèi)在利益的一致性，從而也決定了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會公共物品供給的制度安排。在漫長的農(nóng)業(yè)社會，由于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟本身是一種自給自足的自然經(jīng)濟形態(tài)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)處于一種低技術(shù)壁壘和低生產(chǎn)協(xié)作化形態(tài)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要以個體農(nóng)戶家庭為單位，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出品也主要作為家庭內(nèi)部的消費品。這些自然經(jīng)濟的特點導(dǎo)致鄉(xiāng)村民眾之間社會經(jīng)濟聯(lián)系微弱，公共利益空間窄??；同時，農(nóng)耕社會所形成的血緣關(guān)系紐帶部分地滿足或替代了民眾對鄉(xiāng)村公共物品的訴求。因而，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會對鄉(xiāng)村公共物品的需求水平和數(shù)量處于較低層次，其需求內(nèi)容包括養(yǎng)老保障、教育、治安、與農(nóng)業(yè)有關(guān)的較大型水利設(shè)施建設(shè)、低層次的生態(tài)保護和單個家庭成員難以承擔(dān)的公共生活事務(wù)。從鄉(xiāng)村公共物品供給來看，鄉(xiāng)村公共物品的供給與組織主體主要由鄉(xiāng)村治理主體承擔(dān)。一方面，由于這些鄉(xiāng)紳精英非常注重在鄉(xiāng)村社會的聲譽、威望而不是單純追求經(jīng)濟上的利益；另一方面，根據(jù)“智豬博弈”原理，經(jīng)濟富裕的大戶和鄉(xiāng)紳等社會精英實際上必須承擔(dān)起“智豬博弈”中的大豬角色，否則，無法避免公共物品供給上的組織困境。顯然，在這里鄉(xiāng)村治理主體、公共物品供給主體以及受益主體(鄉(xiāng)村社會利益共同體)基本上實現(xiàn)了內(nèi)在統(tǒng)一，從而減少了公共物品供給的外溢效應(yīng)。因而，從一定意義上說，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的公共物品供給制度是與以鄉(xiāng)紳為主導(dǎo)的治理模式以及自然經(jīng)濟社會形態(tài)相適應(yīng)的，其鄉(xiāng)村公共物品供給制度在一定范圍內(nèi)可以說是有效的。但是，這種傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的公共物品供給制度僅能局限于鄉(xiāng)村社會較小的范圍內(nèi)，并且對大型公共物品或公共設(shè)施提供往往力不從心，如涉及到大型的水利設(shè)施建設(shè)等，就會因財力不足和組織成本高昂而陷入困境。歷史上曾多次出的大江大河治理不善而造成的生態(tài)和社會災(zāi)難就是最好的證明。

(二)時期的農(nóng)村公共物品供給制度

新中國在原有農(nóng)村合作化運動基礎(chǔ)上，迅速完成了化改造，在全國范圍內(nèi)建立了以“”為組織載體的國家主導(dǎo)型集權(quán)治理模式。這一治理模式的特征有：(1)鄉(xiāng)村社會的治理主體——，既是一個組織管理社會生活和政治生活的農(nóng)村基層政權(quán)，又是一個組織管理經(jīng)濟生活的集體經(jīng)濟組織，實現(xiàn)了國家行政權(quán)力體制和鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟組織體制合二為一，即“政社合一”。(2)推行“三級管理制度”。(3)是鄉(xiāng)村社會唯一的合法性治理主體。在時期，鄉(xiāng)村公共物品供給主要來自自身的制度外供給，它與當(dāng)時的鄉(xiāng)村治理模式是緊密結(jié)合、內(nèi)在統(tǒng)一的。

(1)從鄉(xiāng)村公共物品供給的組織主體與受益主體來看，二者實現(xiàn)了有效統(tǒng)一。由于政社合一的對單個農(nóng)戶和成員私有財產(chǎn)的剝奪，造成農(nóng)戶個體沒有經(jīng)濟上的獨立權(quán)，從而也喪失了與平等談判的地位，農(nóng)戶或公社成員只是公共物品供給的被動接受者。因而，鄉(xiāng)村公共物品的獨立需求主體或者直接受益主體仍然是或者生產(chǎn)大隊，而供給主體也主要是，從而較好地解決了公共物品供給與需求的信息不對稱問題，使“自上而下”的公共物品供給決策體制較為有效?？陀^地看待時期的制度外公共物品供給，將會發(fā)現(xiàn)這一供給制度在當(dāng)時城鄉(xiāng)分割的“二元”經(jīng)濟體制下，較為成功地化解了農(nóng)村公共物品供給的組織困境，提高了鄉(xiāng)村公共物品供給水平，緩解了城鄉(xiāng)居民在分享公共物品方面的差距。

(2)從鄉(xiāng)村公共物品供給的籌資方式上看，充分利用了治理的組織權(quán)威，在分配制度框架中預(yù)先對公共物品供給所需物資和經(jīng)費予以扣除，從而保證了鄉(xiāng)村公共物品供給的經(jīng)濟來源。從表1中，可以看出，時期公共物品供給經(jīng)費主要源自于集體經(jīng)濟組織，而與經(jīng)費籌集密切相關(guān)的是的分配制度。時期的分配制度是工分制，公社成員的名義勞動報酬以工分來計量，而實際勞動報酬主要以糧食等物質(zhì)產(chǎn)品的分配來實現(xiàn)。從鄉(xiāng)村公共物品制度外供給成本分?jǐn)倎砜?，主要采用兩種方式：一是物質(zhì)成本由公積金和公益金的形式從的勞動成果中預(yù)先扣除；二是組織成本和人力成本主要利用組織的治理權(quán)威和增加總工分?jǐn)?shù)從而稀釋工分值的方式予以彌補。在時期，更多的是采取勞動替代資本的方式增加公共物品供給。

(3)從決策體制來看，時期公共物品供給是典型的“集權(quán)式”組織體制和“自上而下”的決策體制。在時期，國家充分利用了集權(quán)式鄉(xiāng)村治理模式的優(yōu)勢，把農(nóng)民高度地組織起來舉辦了許多過去無法辦到的公共事業(yè)，極大地提高了鄉(xiāng)村社會公共物品的供給水平。同時，由于廣大公社成員或者農(nóng)戶本身沒有私有財產(chǎn)，具有較高的同質(zhì)性，從而對公共物品的需求缺乏主動性和差異性，使得自上而下、集中而統(tǒng)一的公共物品供給決策體制變得非常便捷高效。

(三)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的公共物品供給制度

體制下的鄉(xiāng)村治理模式是特定社會環(huán)境下政治推動的產(chǎn)物，它充分利用了高度集權(quán)式的組織權(quán)威，對鄉(xiāng)村社會實行超強的政治和經(jīng)濟控制，從而在組織上和經(jīng)濟上為鄉(xiāng)村公共物品的制度外供給提供了重要保證。但是，這種高度集權(quán)、政社合一的計劃體制本身存在很多弊端，如生產(chǎn)上的命令主義、瞎指揮、任意調(diào)撥公社的勞動成果以及分配的平均主義等，限制了勞動者積極性的發(fā)揮，也破壞了社會生產(chǎn)力的發(fā)展。

家庭承包責(zé)任制在很大程度上改變了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的激勵結(jié)構(gòu)，使農(nóng)戶實現(xiàn)了由生產(chǎn)者到生產(chǎn)經(jīng)營者的根本性轉(zhuǎn)變，極大地調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，有力地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟和社會生產(chǎn)力的發(fā)展。為適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，國家對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式進(jìn)行了相應(yīng)的轉(zhuǎn)變：一是取消體制建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；二是在農(nóng)村取消生產(chǎn)隊體制，實行“村民自治”。這樣，“鄉(xiāng)人民政府—村民委員會—村民小組”這一新的治理體制取代了原有的“—生產(chǎn)大隊—生產(chǎn)小隊”三級集權(quán)式治理體制，鄉(xiāng)村治理模式發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。這一治理模式的特征有：

(1)鄉(xiāng)村治理主體逐步多元化。鄉(xiāng)村治理主體不再僅限于國家基層政府，而村民自治組織日益在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮重要作用。此外，還存在農(nóng)民自發(fā)形成的民間組織，如農(nóng)村經(jīng)濟合作組織、“農(nóng)民協(xié)會”以及農(nóng)民個體等也在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮重要作用。

(2)鄉(xiāng)村治理主體——農(nóng)村基層政府逐漸從農(nóng)村集體經(jīng)濟中退出，蛻變?yōu)橐环N完全的行政組織。

(3)鄉(xiāng)村治理主體之間存在“雙重”的委托關(guān)系。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，其合法權(quán)威來自于國家或者上級政府的授權(quán)，從而與上級政府之間構(gòu)成第一層次的委托關(guān)系；同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也是農(nóng)民的人，農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間構(gòu)成第二層次的委托關(guān)系，這種雙重角色往往導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府容易在履行公共事務(wù)角色時發(fā)生沖突。

家庭承包制下鄉(xiāng)村治理模式的新特點必然要求對鄉(xiāng)村公共物品供給制度進(jìn)行相應(yīng)變革。但是，中國鄉(xiāng)村公共物品供給制度在改革開放20多年內(nèi)，仍然是時期制度外供給制度的繼承和延伸，從而造成鄉(xiāng)村治理模式與農(nóng)村公共物品供給制度之間不能實現(xiàn)有效統(tǒng)一，表現(xiàn)在：

(1)鄉(xiāng)村公共物品組織供給主體與受益主體利益關(guān)系的不一致。從農(nóng)村公共物品的供求關(guān)系來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村公共物品供給或者生產(chǎn)的人，而農(nóng)民是公共物品生產(chǎn)的成本承擔(dān)者和需求主體。盡管農(nóng)民是各級政府的委托人，但是由于委托人本身的弱勢地位，農(nóng)民雖然人數(shù)眾多，但因居住分散且缺乏組織性，從而很難通過有效的監(jiān)督和激勵機制來約束政府的行為。因此，農(nóng)村基層政府往往會通過“攤派”、“收費”等方式強制性地向農(nóng)民提供公共物品。

(2)鄉(xiāng)村公共物品制度外籌資對象和籌資方式發(fā)生了顯著變化，農(nóng)民負(fù)擔(dān)直接化、顯性化。一是籌資對象由過去的集體組織轉(zhuǎn)向了以農(nóng)戶個體為主，農(nóng)戶成了費用的直接承擔(dān)者；二是鄉(xiāng)村組織的制度外公共物品籌資方式是直接向農(nóng)戶收取，這種籌資方式無疑是對農(nóng)戶生產(chǎn)剩余的直接分割，從而使農(nóng)民負(fù)擔(dān)由過去的隱性化轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性化。林萬龍曾利用統(tǒng)計數(shù)據(jù)將時期和家庭承包制時期的農(nóng)民負(fù)擔(dān)做了一個粗略的比較，結(jié)果表明，時期農(nóng)民間接負(fù)擔(dān)占上年人均純收入的比例最高達(dá)到了35.2%，最低為20.0%，一般在25%左右，平均值為24.8%。⑩根據(jù)農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計資料，20世紀(jì)90年代農(nóng)民負(fù)擔(dān)平均值為25.8%左右。如果考慮到兩個時期所存在的剪刀差的不同，那么時期農(nóng)民所承擔(dān)的公共物品供給的真實成本將會遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過家庭承包責(zé)任制下的農(nóng)民負(fù)擔(dān)。但是，時期并沒有形成農(nóng)民負(fù)擔(dān)與農(nóng)村公共物品制度外供給成本之間的尖銳矛盾。這一定程度上說明，如果鄉(xiāng)村治理模式與農(nóng)村公共物品供給制度能相互適應(yīng)，便可以部分化解農(nóng)村公共物品供給制度所存在的內(nèi)在缺陷和矛盾。

(3)從鄉(xiāng)村公共物品供給的組織生產(chǎn)方式看，家庭承包責(zé)任制下農(nóng)民對自身勞動力享有支配權(quán)，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共物品供給過程中不能無償使用農(nóng)民的勞動力，致使鄉(xiāng)村治理主體喪失了利用勞動替代資本的方式來增加公共物品供給的可能。隨著市場化程度的提高以及農(nóng)村剩余勞動力的大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)村勞動力也開始由絕對過剩向相對過剩轉(zhuǎn)變，甚至在部分地區(qū)農(nóng)村勞動力已成為“稀缺”資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在組織鄉(xiāng)村公共物品供給過程中，農(nóng)民所承擔(dān)的義務(wù)工和積累工開始由活勞動方式變?yōu)樨泿胖苯又Ц斗绞?。這樣，當(dāng)農(nóng)民越來越多地使用貨幣直接支付鄉(xiāng)村公共物品供給的成本時，作為獨立經(jīng)濟主體的農(nóng)戶對公共物品制度外供給的負(fù)擔(dān)就更加敏感化。

農(nóng)村公共物品供給的危機

家庭承包責(zé)任制下的鄉(xiāng)村治理與公共物品供給制度特征說明，盡管家庭承包責(zé)任制下鄉(xiāng)村治理主體、治理客體和治理模式與時期相比已發(fā)生了顯著的變化，但是鄉(xiāng)村公共物品供給制度并沒有發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，只是舊制度的延續(xù)，其結(jié)果必然導(dǎo)致公共物品供給制度無法適應(yīng)農(nóng)村治理模式變革的需要，其突出矛盾表現(xiàn)在：一方面，農(nóng)村公共物品制度直接帶來農(nóng)村公共物品供需的嚴(yán)重失衡；另一方面，農(nóng)村公共物品制度外供給又成為農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重、鄉(xiāng)村政府債務(wù)危機和城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴大的重要原因。

(一)農(nóng)村公共物品制度外供給加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，使“三農(nóng)”問題進(jìn)一步惡化

農(nóng)村公共物品供給制度仍然是計劃經(jīng)濟條件下形成的城鄉(xiāng)“二元”供給制度的延續(xù)，農(nóng)村公共物品供給存在著制度內(nèi)供給的缺失問題。從需求來看，伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)民對公共物品的需求越來越強烈，這一需求在“城鄉(xiāng)二元”供給體制下只能依靠本轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制度外供給得以滿足。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際面臨兩方面壓力：一是上級政府對其所轄社區(qū)治理績效考核的壓力；二是源于本社區(qū)內(nèi)居民對公共物品實際需求的壓力。這兩方面因素將促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增加制度外公共物品的供給。從前面的分析我們知道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要想獲得制度外供給的資金以及政府機構(gòu)運轉(zhuǎn)的經(jīng)費唯一辦法是向農(nóng)民“攤派”和“集資”，“三提五統(tǒng)”、“一事一議”等收費項目都是這一背景下的產(chǎn)物，其必然結(jié)果將導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重和“三農(nóng)”問題進(jìn)一步惡化。

(二)農(nóng)村公共物品供需的嚴(yán)重失衡

首先，農(nóng)村公共物品供給嚴(yán)重不足，主要表現(xiàn)在：(1)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給不足。許多地方的水利設(shè)施因維修經(jīng)費短缺，致使渠道淤積堵塞，喪失了抗災(zāi)抗旱的基本職能；大型農(nóng)用固定資產(chǎn)短缺，農(nóng)業(yè)機械化水平低；交通和通訊設(shè)施落后等。(2)農(nóng)業(yè)科技供給匱乏。從財政對農(nóng)業(yè)的支出結(jié)構(gòu)看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村水利氣象等部門的事業(yè)費和基本建設(shè)支出占財政農(nóng)業(yè)支出的94%左右，而農(nóng)業(yè)科技三項費用所占比重不到1%。農(nóng)業(yè)科技投入的不足，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)科技成果推廣力度較弱，對農(nóng)業(yè)發(fā)展的示范效應(yīng)和擴散效應(yīng)不強。(3)農(nóng)村義務(wù)教育供給不足。農(nóng)村義務(wù)教育投入與其所擔(dān)負(fù)的任務(wù)不相稱，使廣大農(nóng)村地區(qū)(尤其貧困地區(qū))義務(wù)教育供給不足問題十分突出。

其次，農(nóng)村公共物品供給相對過剩，主要表現(xiàn)在：(1)與政府“政績”、“利益”掛鉤的非生產(chǎn)性公共物品供給過剩。(2)臃腫的政府機構(gòu)本身就是一種過剩的公共物品。按照我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制原則，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為30～50人，但實際上平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)在300人左右。(3)農(nóng)村公共物品供給不能反映農(nóng)民的需求偏好。錢克明以2000年為例，按效率排列財政支農(nóng)優(yōu)先次序應(yīng)為農(nóng)業(yè)科技支出>農(nóng)村教育支出>農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施支出。但是，事實上自1980年以來，我國農(nóng)村公共物品供給的實際次序為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施支出>農(nóng)村教育支出>農(nóng)業(yè)科技支出。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)危機

從公共物品的制度外供給分析看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向農(nóng)民的集資和攤派，誘發(fā)了農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重和“三農(nóng)”問題持續(xù)惡化，農(nóng)村稅費改革正是這一背景的產(chǎn)物。農(nóng)村稅費改革以“減輕、規(guī)范、穩(wěn)定”為目標(biāo)，試圖在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時，將農(nóng)民多年來以體制外方式承擔(dān)的公共品成本有選擇地用稅收的形式固定下來，合理的加以規(guī)范，不合理的加以取消，從而遏制鄉(xiāng)村政府打著各種幌子隨意向農(nóng)民亂收費。農(nóng)村稅費改革是解決農(nóng)民沉重負(fù)擔(dān)的重大舉措。但是，由于國家沒有將鄉(xiāng)村公共物品供給納入國家財政資金的預(yù)算軌道，稅費改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制度外財政收入銳減，而相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付制度沒有建立，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府歷史遺留債務(wù)無法化解，陷入了繁重的債務(wù)危機。

(四)城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴大

現(xiàn)行鄉(xiāng)村公共物品供給制度不僅是農(nóng)民收入增長的制約因素，而且也是農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重的重要原因，也成為城鄉(xiāng)關(guān)系失衡和城鄉(xiāng)發(fā)展差距進(jìn)一步擴大的重要因素。2002年，我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為7703元，農(nóng)民人均純收入僅為2475.6元，城鄉(xiāng)收入差距進(jìn)一步擴大為3.11倍。如果把城市養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療等福利性保障考慮在內(nèi)，那么城鄉(xiāng)收入的實際差距為6倍左右。在消費方面，我國城鎮(zhèn)居民人均消費額是農(nóng)村居民人均消費額的2.69倍；在儲蓄方面，我國城鎮(zhèn)居民的儲蓄是農(nóng)戶的4.65倍；在社會保障方面，農(nóng)村社會基本保障難以真正落實，城鄉(xiāng)社會保障存在較大差距。城鄉(xiāng)差距的擴大和失衡不僅使農(nóng)業(yè)為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)民為弱勢群體、農(nóng)村為落后地區(qū)的格局得以強化，而且以犧牲公平為代價，影響整個社會的穩(wěn)定，對整個國民經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生重大負(fù)面影響。

農(nóng)村公共物品供給制度的創(chuàng)新

從當(dāng)前的現(xiàn)實矛盾和問題出發(fā)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建設(shè)社會主義“新農(nóng)村”，首要的問題是為農(nóng)民、農(nóng)村提供基本而有保障的公共物品。因而，必須改變目前城鄉(xiāng)分治的政策框架和制度安排，對農(nóng)村公共物品供給制度進(jìn)行創(chuàng)新。

(一)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共物品供給制度

陳錫文認(rèn)為，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的內(nèi)容十分廣泛，不僅指財政方面，而且指整個國家的發(fā)展，包括經(jīng)濟和社會發(fā)展兩個大的方面，物質(zhì)文明、精神文明和政治文明三個方面都要實現(xiàn)統(tǒng)籌。我們認(rèn)為，政府需要在“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略”理念指導(dǎo)下，按照公共物品特性、國家經(jīng)濟發(fā)展水平以及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平，將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共物品供給區(qū)分為三個層次：一是對影響整個國家的發(fā)展戰(zhàn)略以及整體國民福利的公共物品，中央政府有責(zé)任實現(xiàn)全國性公共物品的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌供給；二是從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平和發(fā)展戰(zhàn)略的視角，區(qū)域政府(省級)有責(zé)任實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部公共物品的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌供給；三是從地方經(jīng)濟發(fā)展水平和發(fā)展戰(zhàn)略視角，地方政府有責(zé)任實現(xiàn)地方性公共物品的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌供給。從構(gòu)建和諧社會的視角出發(fā)，政府對城鄉(xiāng)公共物品統(tǒng)籌的內(nèi)容和范圍應(yīng)逐步由小到大，直至實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共物品供給水平的均等化。

(二)進(jìn)一步深化鄉(xiāng)村基層治理體制改革

鄉(xiāng)村治理體制與農(nóng)村公共物品供給制度的有效性具有內(nèi)在聯(lián)系，有效的鄉(xiāng)村治理體制是化解農(nóng)村公共物品供給匱乏和不合理的重要途徑。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級政府許多職能和機構(gòu)設(shè)置完全類同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際在代替縣級政府履行職能，而村級組織代替鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職能。

因而，應(yīng)把縣級政府作為基層政權(quán)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級只作為縣級政府的派出機構(gòu)。這樣，一方面，可以減少地方行政機構(gòu)的重復(fù)設(shè)置，降低行政管理成本；另一方面，作為派出機構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“公務(wù)人員”，較多來自鄉(xiāng)村社會的民主選舉，可以化解和消除當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了追求政績而侵犯村民自治權(quán)利的行為，保證農(nóng)村公共物品供給的有效性。

(三)建立農(nóng)村公共物品供需的民主談判制度

現(xiàn)行農(nóng)村公共物品制度外供給與需求脫節(jié)的根本原因在于沿襲了傳統(tǒng)“自上而下”的公共物品供給決策體制，使農(nóng)村基層政府和村委會壟斷了農(nóng)村公共物品供給，而廣大農(nóng)民無法表達(dá)自己的需求意愿，解決公共物品最優(yōu)供給必須建立公共物品供給與需求的民主談判制度。農(nóng)民對公共物品的需求意愿可以：一是通過定期村民代表大會對公共物品供給的“一事一議”程序直接表達(dá)；二是通過村集體代表、農(nóng)民協(xié)會或者自發(fā)團體參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級代表大會進(jìn)行間接表達(dá)。

(四)進(jìn)一步完善對農(nóng)村的財政轉(zhuǎn)移支付制度

當(dāng)前，農(nóng)村公共物品制度內(nèi)供給缺位的集中表現(xiàn)就是公共財政缺位，也就是沒有建立規(guī)范的中央政府對農(nóng)村社會的財政轉(zhuǎn)移支付制度，致使相當(dāng)一部分縣、鄉(xiāng)財政入不敷出，財政缺口越來越大，基層政府沒有能力向農(nóng)村社會提供基本的公共物品。因而，從中央層面上，應(yīng)改進(jìn)和規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度，盡快制定轉(zhuǎn)移支付法，促進(jìn)國家轉(zhuǎn)移支付的法制化、規(guī)范化。

(五)倡導(dǎo)政府與市場相結(jié)合的農(nóng)村公共物品供給模式

現(xiàn)有的研究表明，農(nóng)村部分公共物品，如小型水利設(shè)施、農(nóng)業(yè)機械服務(wù)等，由私人提供更有效；部分農(nóng)村良種、專用品種栽培技術(shù)、市場信息等，可由“龍頭”企業(yè)提供。也就是說，那些外部性不強，且排他性消費成本不高，可通過向消費者收取費用彌補供給成本的準(zhǔn)公共物品，可以制定優(yōu)惠政策鼓勵民間私人資本參與提供。倡導(dǎo)政府與市場相結(jié)合的公共物品供給模式不僅可以打破政府壟斷供給導(dǎo)致資源配置低效率的局面，而且可以優(yōu)化公共物品供給的結(jié)構(gòu)和質(zhì)量，減少重復(fù)供給的發(fā)生。